Sprawa T‑101/18

Republika Austrii

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 30 listopada 2022 r.

Pomoc państwa – Przemysł jądrowy – Pomoc planowana przez Węgry na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem spełnienia określonych zobowiązań – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Zgodność pomocy z innymi przepisami prawa Unii niż przepisy dotyczące pomocy państwa – Nierozerwalny związek – Promowanie energii jądrowej – Artykuł 192 akapit pierwszy traktatu Euratom – Zasady: ochrony środowiska, „zanieczyszczający płaci”, ostrożności i zrównoważonego rozwoju – Określenie danej działalności gospodarczej – Zawodność rynku – Zakłócenie konkurencji – Proporcjonalność pomocy – Konieczność interwencji państwa – Określenie elementów pomocy – Procedura udzielania zamówień publicznych – Obowiązek uzasadnienia

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między postanowieniami regulującymi pomoc państwa i innymi postanowieniami traktatu – Obowiązek występujący jedynie w odniesieniu do aspektów pomocy nierozerwalnie związanych z jej celem – Pomoc polegająca na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji – Udzielenie zamówienia na budowę wspomnianych reaktorów niestanowiące aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem pomocy

   (art. 107 ust. 1, art. 108 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25)

   (zob. pkt 27–39)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między postanowieniami regulującymi pomoc państwa i innymi postanowieniami traktatu – Obowiązek ponownego zbadania przez Komisję jej wniosków odnoszących się do innych postanowień traktatu we wcześniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w braku nowych informacji – Brak

   (art. 107 ust. 1, art. 108 TFUE)

   (zob. pkt 40–49)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Kryteria – Brak sprzecznego ze wspólnym interesem wpływu na warunki wymiany handlowej – Ocena – Wyważenie korzyści środków pomocy i ich negatywnego wpływu na rynek wewnętrzny – Kontrola sądowa – Granice – Oczywisty błąd w ocenie – Brak

   [art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE]

   (zob. pkt 55, 56, 98–102, 135–148, 150, 151, 153–155, 157–161, 167–175)

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Kryteria – Realizowanie celu uzasadnionego interesem publicznym – Odpowiedni, konieczny i nienadmierny charakter pomocy – Obowiązek poddania środka pomocy procedurze przetargowej w celu zapewnienia jego proporcjonalności – Brak

   [art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE]

   (zob. pkt 58–65)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Kryteria – Brak sprzecznego ze wspólnym interesem wpływu na warunki wymiany handlowej – Wyważenie korzyści środków pomocy i ich negatywnego wpływu na rynek wewnętrzny – Składniki rynku wewnętrznego

   [art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE]

   (zob. pkt 71–78, 131)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Środki realizujące cel wchodzący w zakres traktatu EWEA – Prawo państw członkowskich do określenia struktury ich dostaw energii – Wybór energii jądrowej

   [art. 2 lit. c), art. 192 EWEA; art. 107 ust. 3 lit. c), art. 194 ust. 2 TFUE]

   (zob. pkt 82–86, 97)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji – Przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji – Pojęcie

   [komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 20 lit. a), pkt 21]

   (zob. pkt 111–122)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Kryteria – Odpowiedni, konieczny i nienadmierny charakter pomocy – Badanie przez Komisję – Obowiązek określenia liczbowo ekwiwalentu dotacji wynikającej ze środka pomocy – Brak

   [art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE]

   (zob. pkt 184)

Streszczenie

Budowa nowych reaktorów jądrowych: Sąd oddalił skargę wniesioną przez Austrię kwestionującą węgierską pomoc inwestycyjną zatwierdzoną przez Komisję

W decyzji z dnia 6 marca 2017 r. ( 1 ). (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja Europejska zatwierdziła pomoc inwestycyjną zgłoszoną przez Węgry na rzecz przedsiębiorstwa państwowego MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (zwanego dalej „spółką Paks II”), dotyczącą eksploatacji dwóch reaktorów jądrowych będących w budowie na terenie elektrowni jądrowej Paks, które to reaktory mają stopniowo zastąpić cztery reaktory jądrowe obecnie eksploatowane w tej elektrowni.

Ta pomoc inwestycyjna (zwana dalej „rozpatrywaną pomocą”), która polega w istocie na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji spółki Paks II nowych reaktorów jądrowych do celów ich eksploatacji, jest w znacznej części finansowana za pomocą pożyczki w formie odnawialnej linii kredytowej w wysokości 10 mld EUR udzielonej Węgrom przez Federację Rosyjską w ramach umowy międzyrządowej w sprawie współpracy w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Zgodnie z tą umową budowa nowych reaktorów została powierzona – w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia – spółce Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (zwanej dalej „spółką JSC NIAEP”).

W zaskarżonej decyzji Komisja uznała rozpatrywaną pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE z zastrzeżeniem określonych warunków. Zgodnie z tym postanowieniem pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

Republika Austrii wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja uznała rozpatrywaną pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym mimo okoliczności, iż bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę nowych reaktorów jądrowych stanowi naruszenie przepisów prawa Unii regulujących udzielanie zamówień publicznych.

W tym względzie Republika Austrii twierdziła między innymi, że z uwagi na okoliczność, iż udzielenie zamówienia na budowę nowych reaktorów stanowi nierozerwalny aspekt rozpatrywanej pomocy, Komisja była zobowiązana zbadać tę pomoc również w świetle przepisów prawa Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Jej zdaniem z wyroku Austria/Komisja ( 2 ) wynika ponadto, że Komisja powinna była ocenić rozpatrywaną pomoc w świetle przepisów prawa Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych niezależnie od kwestii, czy udzielenie zamówienia budowlanego stanowiło nierozerwalny aspekt tej pomocy.

Sąd oddalił najpierw argumentację Republiki Austrii opartą na wyroku Austria/Komisja. Podczas gdy z tego ostatniego wyroku wynika, że działania gospodarcze wspierane pomocą muszą być zgodne z prawem Unii, w niniejszym przypadku Republika Austrii nie powołała się na naruszenie prawa Unii wskutek wspieranej działalności, to jest produkcji energii jądrowej. Co więcej, z owego wyroku nie wynika, że Trybunał chciał rozszerzyć zakres kontroli, która ciąży na Komisji w ramach postępowania mającego na celu zweryfikowanie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, odchodząc od swojego orzecznictwa, zgodnie z którym należy dokonać rozróżnienia między aspektami wykazującymi nierozerwalny związek z przedmiotem pomocy a aspektami, które nie mają takiego związku.

Ponadto uznanie – w ramach postępowania mającego na celu zweryfikowanie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym – obowiązku zajęcia przez Komisję ostatecznego stanowiska w kwestii istnienia lub braku naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy dotyczące pomocy państwa, niezależnie od związku między danym aspektem pomocy i przedmiotem tej pomocy, jest sprzeczne, po pierwsze, z zasadami i gwarancjami proceduralnymi, charakterystycznymi dla postępowań przewidzianych specjalnie w celu kontroli stosowania tych przepisów, a po drugie, z zasadą autonomii postępowań administracyjnych i środków zaskarżenia.

W świetle tych wyjaśnień Sąd orzekł następnie, że decyzja o udzieleniu zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów, która dotyczyła etapu wcześniejszego niż rozpatrywany środek pomocy, nie stanowi aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem tej pomocy. Przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i ewentualne skorzystanie z usług innego przedsiębiorstwa w celu budowy reaktorów nie zmieniłoby ani przedmiotu pomocy, to jest nieodpłatnego oddania do dyspozycji dwóch nowych reaktorów do celów ich eksploatacji, ani beneficjenta pomocy, którym jest spółka Paks II. Co więcej, przy założeniu, że postępowanie przetargowe miałoby wpływ na kwotę pomocy, czego Republika Austrii nie wykazała, taka okoliczność nie miałaby sama w sobie żadnych skutków dla korzyści, jaką wspomniana pomoc stanowiła dla jej beneficjenta, to jest nieodpłatnego oddania do dyspozycji dwóch nowych reaktorów w celu ich eksploatacji.

Sąd podkreślił wreszcie, że – wbrew temu, co utrzymuje Republika Austrii – Komisja była uprawniona do odesłania, w zaskarżonej decyzji, do swojej oceny dokonanej w ramach wcześniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w którym to postępowaniu doszła ona do wniosku, że bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów nie narusza prawa Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Zasada pewności prawa wyklucza bowiem możliwość ponownego zbadania przez Komisję udzielenia zamówienia budowlanego w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, jeśli nie dysponuje ona nowymi informacjami w stosunku do chwili, w której postanowiła zamknąć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W drugiej kolejności Sąd oddalił zarzuty dotyczące istnienia nieproporcjonalnych zakłóceń konkurencji i nierówności traktowania, które prowadzą do wykluczenia producentów energii odnawialnej ze zliberalizowanego rynku wewnętrznego energii elektrycznej. W tym względzie przypomniał on, że państwa członkowskie mają swobodę w określaniu składu swoich koszyków energetycznych oraz że Komisja nie może wymagać, by finansowanie ze strony państwa zostało przeznaczone na alternatywne źródła energii.

W trzeciej kolejności po tym, jak Sąd oddalił zarzut dotyczący wzmocnienia lub utworzenia pozycji dominującej na rynku, oddalił on również zarzut dotyczący ryzyka dla płynności węgierskiego rynku hurtowego energii elektrycznej.

( 1 ) Decyzja Komisji (UE) 2017/2112 z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454–2015/C (ex 2015/N), które Węgry planują wdrożyć w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II (Dz.U. 2017, L 317, s. 45).

( 2 ) Wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742).