Sprawa C‑471/18 P

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Esso Raffinage

Europejskiej Agencji Chemikaliów

Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 21 stycznia 2021 r.

Odwołanie – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (REACH) – Artykuły 5 i 6 – Ogólny obowiązek rejestracji substancji chemicznych – Artykuły 41 i 42 – Ocena dokumentacji rejestracyjnej i kontrola zgodności informacji przekazanych przez rejestrujących – Oświadczenie o braku zgodności z przepisami – Akt podlegający zaskarżeniu – Interes prawny – Legitymacja procesowa – Kompetencje przysługujące odpowiednio Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) i organom krajowym – Obowiązek kontrolowania przez ECHA zgodności dalszych informacji przedstawionych na jej wniosek przez rejestrujących – Uprawnienia ECHA do przyjęcia odpowiedniej decyzji w tym przedmiocie – Artykuł 1 – Cel ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska – Artykuły 13 i 25 – Wykorzystanie badań na zwierzętach – Propagowanie metod alternatywnych

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Pismo Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) w sprawie oświadczenia o braku zgodności z przepisami w następstwie decyzji w sprawie oceny dokumentacji rejestracyjnej – Włączenie

   (art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 41, 42)

   (zob. pkt 63–65)

2. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Procedura oceny – Kontrola zgodności dokumentacji rejestracyjnej z przepisami – Brak zgodności dokumentacji z przepisami – Konsekwencje – Uprawnienia Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) do przyjęcia odpowiedniej decyzji – Podział kompetencji między ECHA i państwa członkowskie

   (rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 1)

   (zob. pkt 82, 83, 86, 88, 90)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Konieczność posiadania istniejącego i aktualnego interesu prawnego – Ocena w chwili wniesienia skargi – Skarga mogąca przynieść korzyść skarżącemu – Ciężar dowodu

   (art. 263 TFUE)

   (zob. pkt 101)

4. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Procedura oceny – Decyzja, w której Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) żąda dalszych informacji w kontekście oceny danej substancji – Możliwość przedstawienia przez każdego rejestrującego dostosowań do standardowych informacji – Obowiązek przedstawienia przez każdego rejestrującego wszędzie tam, gdzie jest to możliwe informacji uzyskanych w inny sposób niż przez badania na zwierzętach

   [rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 41 ust. 1 lit. a), b), art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 1]

   (zob. pkt 126–129, 132)

Streszczenie

Esso Raffinage (zwane dalej „spółką Esso”) przedłożyło Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) dokumenty rejestracyjne dotyczące substancji chemicznej, którą produkuje.

Decyzją z dnia 6 listopada 2012 r. ECHA wezwała spółkę Esso do przedstawienia jej dalszych informacji w terminie jednego roku. W odpowiedzi spółka Esso przekazała ECHA informacje inne, niż objęte żądaniem, lecz które uważała za alternatywne wobec tych ostatnich.

W dniu 1 kwietnia 2015 r. ECHA skierowała do ministerstwa ekologii, zrównoważonego rozwoju, transportu i mieszkalnictwa (Francja) pismo, zatytułowane „Oświadczenie o braku zgodności z przepisami w następstwie decyzji w sprawie oceny dokumentacji na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1907/2006” (zwane dalej „spornym pismem”). W decyzji tej ECHA stwierdziła, że spółka Esso nie wypełniła swych obowiązków ( 1 ).

Uwzględniwszy wniesioną przez spółkę Esso skargę, po uznaniu jej za dopuszczalną, Sąd stwierdził nieważność spornego pisma. Trybunał, do którego Republika Federalna Niemiec wniosła odwołanie, oddalił je, i sprecyzował zakres uprawnień ECHA do przyjmowania decyzji po przeprowadzeniu kontroli zgodności informacji zawartych w dokumentacji rejestracyjnej substancji chemicznych.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał przeprowadził kontrolę ocen dokonanych przez Sąd dotyczących dopuszczalności skargi spółki Esso, w szczególności pod kątem zaskarżalności spornego pisma. Pod tym względem Trybunał przypomniał przede wszystkim, że w celu ustalenia, czy akt ma na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, można wziąć pod uwagę, po pierwsze, obiektywne kryteria, takie jak treść rozpatrywanego aktu, kontekst, w jakim został wydany, oraz uprawnienia autora tego aktu, a, po drugie, kryterium subiektywne wynikające z zamiaru, który doprowadził instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, które wydały zaskarżony akt, do jego przyjęcia. Jednakże to kryterium subiektywne może odgrywać jedynie dodatkową rolę w stosunku do wyżej wymienionych obiektywnych kryteriów, skutkiem czego nie można ani przywiązywać do niego większej wagi niż do kryteriów obiektywnych, ani podważać oceny skutków zaskarżonego aktu, która z niego wypływa.

Następnie Trybunał stwierdził, że przewidziawszy, iż ECHA może przyjąć „odpowiednią decyzję” ( 2 ), prawodawca Unii przyznał jej uprawnienie do wyciągnięcia prawnie wiążących konsekwencji z badania informacji przekazanych przez rejestrującego, któremu wcześniej doręczono decyzję, w drodze której zażądano od niego zapewnienia zgodności z wymogami rozporządzenia REACH jego dokumentacji rejestracyjnej ( 3 ). ECHA może zatem wypowiedzieć się w kwestii, czy rozpatrywane informacje są zgodne z tymi wymogami oraz czy rejestrujący spełnił odpowiednie obowiązki. Obowiązki te obejmują nie tylko obowiązek polegający na przestrzeganiu decyzji, w drodze której zażądano od rejestrującego przedstawienia rozpatrywanych informacji, lecz także ostatecznie obowiązek spełnienia przez producentów i importerów substancji chemicznych w ilości co najmniej jednej tony rocznie ( 4 ) wszystkich wymogów mających zastosowanie do rejestracji tych substancji. W tym względzie Trybunał podkreślił, że prawodawca Unii ustanowił procedurę rejestracji i oceny substancji chemicznych w celu umożliwienia ECHA potwierdzenia, iż przemysł przestrzega swoich zobowiązań pod rygorem kar. W tym kontekście do państw członkowskich należy określenie przepisów dotyczących kar stosowanych do danych przedsiębiorstw i do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia ich wykonania ( 5 ), w przypadku gdy ECHA stwierdziła, że przedsiębiorstwa te uchybiły obowiązkom wynikającym z rozporządzenia REACH ( 6 ). Trybunał orzekł zatem, że Sąd słusznie uznał, iż uprawnienie do przyjęcia decyzji stwierdzającej uchybienie tym zobowiązaniom, takiej jak zawarta w spornym piśmie, należy do ECHA, a nie, jak utrzymywała Republika Federalna Niemiec w odwołaniu, do państw członkowskich.

Wreszcie Trybunał stwierdził, że tę analizę podziału kompetencji między ECHA i państwa członkowskie potwierdzają cele rozporządzenia REACH. W rozporządzeniu tym wprowadzono bowiem zintegrowany system kontroli substancji chemicznych produkowanych w Unii, wprowadzanych do obrotu w Unii lub do niej przywożonych, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Tymczasem jednym z istotnych elementów tego systemu jest utworzenie ECHA, niezależnej jednostki centralnej mającej przede wszystkim przyjmować dokumenty rejestracyjne wspomnianych substancji oraz aktualizować te dokumenty, następnie sprawdzać ich kompletność oraz odrzucać je w przypadku niekompletności i wreszcie przeprowadzać kontrole zgodności zawartych w nich informacji, w stosownym wypadku po ich uzupełnieniu, z wymogami mającymi zastosowanie w tym zakresie ( 7 ).

W drugiej kolejności Trybunał zbadał dokonane przez Sąd oceny dotyczące wykonania przez ECHA jej kompetencji decyzyjnej. W tym względzie Trybunał zauważył przede wszystkim, że ciążący na ECHA obowiązek dokonania oceny przedkładanej jej dokumentacji rejestracyjnej substancji chemicznych oraz kontroli zgodności zawartych w nich informacji obejmuje – w przypadku gdy rejestrujący przedstawił „dostosowania wymagań w zakresie standardowych informacji” – kwestię, czy te dostosowania i związane z nimi uzasadnienia są zgodne z dotyczącymi ich zasadami. Każdy rejestrujący ma bowiem możliwość przedstawienia w dokumentacji rejestracyjnej informacji odmiennych od wymaganych „standardowych informacji”, zwanych „dostosowaniami”, pod warunkiem przestrzegania wymogów dotyczących tych dostosowań. Następnie Trybunał stwierdził, że możliwość skorzystania przez rejestrujących z takich „dostosowań” na późniejszych etapach procedury rejestracji i oceny substancji chemicznych, w szczególności gdy ECHA wydała decyzję, w drodze której żąda uzupełnienia dokumentacji rejestracyjnej w drodze analizy obejmującej przeprowadzenie badań na zwierzętach, wynika z właściwych przepisów ogólnych rozporządzenia REACH i z przewodniej zasady ograniczenia badań na zwierzętach, którą te ogólne przepisy odzwierciedlają. W szczególności w rozporządzeniu tym wprowadzono obowiązek, aby wykorzystywać „wszędzie tam, gdzie jest to możliwe” informacje uzyskane w inny sposób niż przez badania na zwierzętach i przeprowadzać takie badania „tylko w ostateczności”. Wreszcie Trybunał wskazał, że ECHA powinna zbadać te dostosowania i wypowiedzieć się w przedmiocie ich zgodności z przepisami, przestrzegając zasad proceduralnych i decyzyjnych przewidzianych w rozporządzeniu REACH, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła, jak słusznie zauważył Sąd.

( 1 ) Wynikających z decyzji z dnia 6 listopada 2012 r., a także z art. 5 i z art. 41 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U. 2006, L 396, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2007, L 136, s. 3; zwanego dalej „rozporządzeniem REACH”).

( 2 ) Artykuł 42 ust. 1 rozporządzenia REACH.

( 3 ) Decyzja wydana na podstawie art. 41 ust. 3 rozporządzenia REACH.

( 4 ) Artykuł 5 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia REACH.

( 5 ) Artykuły 125 i 126 rozporządzenia REACH interpretowane w świetle motywów 121 i 122 tego rozporządzenia.

( 6 ) Artykuł 51 rozporządzenia REACH.

( 7 ) Artykuły 6, 20, 22, 41 i 42, a także motywy 19, 20 i 44 rozporządzenia REACH.