Sprawa T‑747/17

Union des Ports de France – UPF

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 30 kwietnia 2019 r.

Pomoc państwa – System zwolnienia z podatku od osób prawnych wdrożony przez Francję na rzecz portów – Decyzja uznająca system pomocy za niezgodny z rynkiem wewnętrznym – Pomoc istniejąca – Pojęcie działalności gospodarczej – Obowiązek uzasadnienia – Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Zasada dobrej administracji

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jego zniesienie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów swoich członków – Dopuszczalność – Przesłanki – Skargi wniesione równolegle przez członków – Niedopuszczalność skargi stowarzyszenia

   (art. 263 akapit czwarty TFUE)

   (zob. pkt 20–26)

2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jego zniesienie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów zrzeszonych w nim przedsiębiorstw możliwych do zidentyfikowania w chwili wydania decyzji i należących do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych – Dopuszczalność

   (art. 263 akapit czwarty TFUE)

   (zob. pkt 27, 33–43)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – System zwolnień z podatku od dochodów z działalności gospodarczej podmiotów działających w sektorze portowym – Włączenie

   (art. 107 ust. 1 TFUE)

   (zob. pkt 48–57)

4. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Podmioty prowadzące działalność w sektorze portowym posiadające prerogatywy władzy publicznej – Wykonywanie działalności gospodarczej niezwiązanej z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej – Włączenie

   (art. 107 ust. 1 TFUE)

   (zob. pkt 61–70, 80–87)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE – Zmiana stanowiska Komisji po przeprowadzeniu postępowania – Rozbieżności między decyzją o wszczęciu postępowania a decyzją końcową – Dopuszczalność – Przesłanki – Brak zmiany okoliczności faktycznych lub kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych uwzględnionych w decyzji o wszczęciu postępowania

   (art. 108 ust. 2 TFUE)

   (zob. pkt 75–79)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc istniejąca i pomoc nowa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – System istniejącej pomocy – Odmowa przyjęcia przez państwo członkowskie stosownych środków zaproponowanych przez Komisję na wstępnym etapie postępowania – Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Odwrócenie ciężaru dowodu w zakresie zgodności systemu z rynkiem wewnętrznym – Brak

   (art. 108 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 21, 22, 23)

   (zob. pkt 122–128)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, w stosunku do której można zastosować odstępstwo przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Pomoc odpowiadająca potrzebom koordynacji transportu w rozumieniu art. 93 TFUE – Pomoc operacyjna – Wykluczenie – Wyjątki

   [art. 93, art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2004/C 13/03]

   (zob. pkt 131–137)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Systemy istniejącej pomocy – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Zasada dobrej administracji – Obowiązek staranności i bezstronności – Zakres – Obowiązek wszczęcia postępowań w sprawie pomocy państwa w odniesieniu do podobnych systemów funkcjonujących w innych państwach członkowskich – Brak

   (art. 108 ust. 2 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)

   (zob. pkt 157–165)

Streszczenie

W wyroku UPF/Komisja (T‑747/17), ogłoszonym w dniu 30 kwietnia 2019 r., Sąd oddalił jako bezzasadną wniesioną przez Union des ports de France (UPF) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 27 lipca 2017 r. ( 1 ) uznającej za niezgodny z rynkiem wewnętrznym, w świetle postanowień traktatowych dotyczących istniejącej pomocy państwa ( 2 ), system zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych wprowadzony przez Francję na rzecz jej portów i nakazującej jego zniesienie ze skutkiem na przyszłość.

W zaskarżonej decyzji, przyjętej w następstwie dochodzenia przeprowadzonego w 2013 r. we wszystkich państwach członkowskich w celu uzyskania całościowego obrazu funkcjonowania i opodatkowania ich portów, stwierdzono, że środek dotyczący zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych podmiotów działających w sektorze portowym stanowi niezgodny z rynkiem wewnętrznym istniejący system pomocy państwa. W związku z tym w decyzji tej nakazano zniesienie wskazanego środka i objęcie dochodów z działalności gospodarczej jego beneficjentów podatkiem od osób prawnych od początku roku podatkowego następującego po dacie przyjęcia decyzji.

Sąd orzekł przede wszystkim, że chociaż zaskarżona decyzja nie może wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do beneficjentów systemu pomocy bez przyjęcia środków wykonawczych przez władze francuskie, to jednak UPF, jako stowarzyszenie zawodowe zapewniające ochronę i reprezentację swych członków, ma legitymację procesową do zaskarżenia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim owi członkowie sami nie wnieśli skargi. Sąd stwierdził w tym względzie, że wszyscy członkowie UPF są to francuskie porty lub wielkie porty morskie lub izby handlowe zarządzające takimi portami, które zgodnie z prawem skorzystały z systemu zwolnienia. Ponadto, ponieważ wspomniani członkowie są ustanowionymi w drodze dekretu osobami prawnymi prawa publicznego, które nie powstają z inicjatywy prywatnej, należą oni do zamkniętego kręgu podmiotów, które można było zidentyfikować w momencie wydania zaskarżonej decyzji i które mogą powoływać się na status rzeczywistych beneficjentów istniejącego systemu pomocy.

Sąd orzekł jednak, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, i oddalił wszystkie zastrzeżenia sformułowane przez UPF, w szczególności te dotyczące błędów rzekomo popełnionych przez Komisję przy ocenie gospodarczego charakteru działalności portów francuskich i kwestii posiadania przez nie statusu przedsiębiorstw. Sąd stwierdził zatem, że z zaskarżonej decyzji jasno wynika, iż dotyczy ona tylko dochodów z działalności gospodarczej podmiotów korzystających ze zwolnienia i że jedynie w odniesieniu do tej działalności zostały one uznane za przedsiębiorstwa. Sąd uznał również za uzasadnioną ocenę, zgodnie z którą działalność prowadzona przez porty francuskie, poza działalnością z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, taką jak sprawowanie kontroli nad ruchem morskim i zapewnianie jego bezpieczeństwa lub sprawowanie nadzoru w celu zapobiegania emisji zanieczyszczeń, ma charakter gospodarczy. Sama okoliczność, że dany podmiot dysponuje prerogatywami władzy publicznej w celu wykonywania części swej działalności, nie stoi bowiem na przeszkodzie zakwalifikowaniu go jako przedsiębiorstwa w odniesieniu do pozostałej części jego działalności gospodarczej. Ponadto jeżeli działalność gospodarczą danego podmiotu można oddzielić od wykonywania przezeń prerogatyw władzy publicznej, to ów podmiot należy uznać za przedsiębiorstwo w odniesieniu do tej części jego działalności.

Sąd uznał również, że Komisja nie popełniła żadnego błędu w ocenie przesłanek zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową. Stwierdził on w szczególności, iż – przy założeniu, że analiza indywidualnej sytuacji niektórych portów wyspiarskich lub zamorskich mogłaby wykazać, że przesłanki te nie są spełnione – w wypadku systemu pomocy analiza ta powinna zostać przeprowadzona przez państwo członkowskie na etapie odzyskiwania pomocy lub na późniejszym etapie, z poszanowaniem zasady lojalnej współpracy między Komisją a danym państwem członkowskim.

Sąd uznał ponadto, że Komisja nie popełniła błędu przy prowadzeniu postępowania w sprawie kontroli pomocy istniejącej, nakładając na władze francuskie obowiązek wykazania, że zwolnienie podatkowe jest zgodne z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie Sąd wskazał, że nie ma żadnego powodu, dla którego na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego należałoby dokonywać rozróżnienia między procedurą mającą zastosowanie do nowej pomocy a procedurą mającą zastosowanie do pomocy istniejącej, ani dla którego należałoby uznać, że ciężar dowodu ulega odwróceniu w odniesieniu do badania zgodności istniejącego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym.

Sąd orzekł wreszcie, że Komisja nie naruszyła zasady dobrej administracji, wszczynając postępowania jedynie w stosunku do trzech państw członkowskich i nie podejmując żadnych działań w stosunku do państw członkowskich, które zostały objęte dochodzeniem przeprowadzonym w 2013 r. i które przyznały, że zastrzegły dla swoich portów systemy podatkowe stanowiące odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stwierdził on w szczególności, że obowiązek bezstronności nie może skutkować nałożeniem na Komisję wymogu równoczesnego prowadzenia dochodzeń czy przyjmowania wiążących decyzji w ramach postępowań w sprawie pomocy państwa. Ponadto ewentualne naruszenie przez państwo członkowskie obowiązku ciążącego na nim na mocy traktatu nie może być uzasadnione okolicznością, że inne państwa członkowskie również uchybiają temu obowiązkowi.

( 1 ) Decyzja Komisji (UE) 2017/2116 z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie pomocy państwa SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) wdrożonej przez Francję – Opodatkowanie portów we Francji (Dz.U. 2017, L 332, s. 24; zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

( 2 ) Artykuł 107 ust. 1 TFUE.