Sprawa T‑108/16

Naviera Armas, SA

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Warunki użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez przedsiębiorstwo świadczące usługi w zakresie przewozów morskich – Wyłączne użytkowanie infrastruktury finansowanej ze środków publicznych bez umowy koncesyjnej – Częściowe zwolnienie z opłat portowych – Skarga konkurenta – Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa, wydana po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego – Poważne trudności zaistniałe podczas badania rozpatrywanych środków – Zmiany rozpatrywanego stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego – Pojęcie korzyści przyznanej z zasobów państwowych – Błędy w ocenie okoliczności faktycznych i naruszenia prawa – Orzeczenie sądu krajowego zawieszające skutki postępowania przetargowego – Wymóg sumiennego i bezstronnego badania skargi

Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 15 marca 2018 r.

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania kontradyktoryjnego w przypadku poważnych trudności – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego – Przyjęte przez państwo niezgłoszone środki, które były przedmiotem skarg do Komisji ze strony zainteresowanych osób trzecich – Wyjątkowo długi czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego wynikający z obiektywnych okoliczności niezależnych od jakichkolwiek poważnych trudności

   (art. 107 TFUE, 108 TFUE)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania kontradyktoryjnego w przypadku poważnych trudności – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Przesłanki wynikające z treści zaskarżonej decyzji – Granice kontroli sądowej – Badanie zarzutów skargi do Komisji dotknięte poważnymi brakami i błędami w ocenie – Przesłanki wskazujące na poważne trudności

   (art. 107 TFUE, 108 TFUE)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania kontradyktoryjnego w przypadku poważnych trudności – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Kontrola sądowa – Ciężar dowodu

   (art. 107 TFUE, 108 TFUE)

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przypisane państwu przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych – Cele zamierzone przez państwo – Brak wpływu

   (art. 107 ust. 1 TFUE)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie skarg – Obowiązki Komisji – Wstępny etap postępowania wyjaśniającego – Obowiązek działania Komisji – Zakres – Sumienne i bezstronne badanie skargi do Komisji

   (art. 107 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 10 ust. 1, 2; rozporządzenie 2015/1589, art. 12 ust. 1, 2)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Przyznanie wyłącznego dostępu do infrastruktury portowej zarządzanej przez organ publiczny – Kryteria oceny

   (art. 107 ust. 1 TFUE)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter selektywny środka – Środek przyznający korzyść podatkową – Środek o ogólnym charakterze mający zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich podmiotów gospodarczych – Brak charakteru selektywnego

   (art. 107 ust. 1 TFUE)

1.  Jeżeli Komisja nie może uzyskać przekonania w następstwie pierwszego badania przeprowadzonego w ramach procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, że dany środek albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem FUE, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie wszystkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, nie dysponując w tym kontekście żadnym zakresem uznania.

   Istnienie poważnych trudności, których wystąpienie zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i ocen, na których oparła się Komisja, w sposób obiektywny, poprzez zestawienie motywów decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała, w momencie gdy wypowiadała się na temat istnienia spornej pomocy i jej zgodności z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie szczególnie długi czas trwania – wynoszący 31 miesięcy – wstępnego postępowania wyjaśniającego wprowadzonego przez państwo niezgłoszonego środka, który stał się przedmiotem zgłoszonej do Komisji skargi przedsiębiorstwa konkurencyjnego, może, wraz z innymi czynnikami, wskazywać na to, że Komisja napotkała poważne trudności w ocenie, wymagające wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.

   Jednakże w zakresie, w jakim zarówno przebieg postępowania, jak i zmiany stanu faktycznego sprawy oraz dodatkowe wymiany informacji uzupełniających, które wyniknęły pomiędzy Komisją a odnośnym państwem członkowskim, z jednej strony, oraz Komisją a przedsiębiorstwem konkurencyjnym, z drugiej strony, stanowią obiektywne okoliczności, które mogły przyczynić się do wydłużenia wstępnego badania środków określonych w skardze jako pomoc państwa, taki czas trwania – wynoszący 31 miesięcy – wstępnego postępowania wyjaśniającego, nawet jeżeli znacznie przekracza wymagane zasadniczo ramy czasowe wstępnego badania środków przedstawianych w skardze, nie jest sam w sobie wskazówką poważnych trudności, które zobowiązują Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.

   (zob. pkt 46, 48, 63–65, 72, 73)

2.  W przypadku gdy skarga ma na celu podważenie zasadności decyzji Komisji wykluczającej istnienie pomocy państwa, po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego względem złożonej do Komisji skargi wskazującej na pomoc państwa, do Sądu należy dokonanie oceny przesłanek wynikających z treści zaskarżonej decyzji w celu ewentualnego stwierdzenia istnienia poważnych trudności, których wystąpienie zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

   Ta kontrola legalności dokonywana przez Sąd w kwestii istnienia poważnych trudności, z racji swej natury, nie może ograniczyć się do badania oczywistego błędu w ocenie. Pełna kontrola sądowa wydaje się konieczna, tym bardziej gdy strona skarżąca stawia zarzuty w stosunku do badania przeprowadzonego przez Komisję w zakresie samej kwalifikacji spornych środków jako pomocy państwa, ponieważ pojęcie to w postaci zdefiniowanej w traktacie FUE ma charakter prawny powinno i być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne.

   W tym względzie poważny brak, jakim dotknięte jest badanie zarzutów skargi do Komisji w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego, oraz błędy w ocenie, jakimi dotknięta jest decyzja wykluczająca istnienie pomocy państwa, stanowią przesłanki, w tym sensie, że badanie danego środka w ramach tych zarzutów napotkało na poważne trudności.

   (zob. pkt 48, 49, 76, 127, 145)

3.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 51, 154, 160–166)

4.  Artykuł 107 ust. 1 TFUE nie dokonuje rozróżnienia interwencji państwa według przyczyn lub celów, lecz definiuje je ze względu na ich skutki, ponieważ pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje lub nie przyznaje korzyści jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom.

   Korzyść może w związku z tym być przyznana z naruszeniem art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli nie jest ona specjalnie ustanowiona z myślą o jednym przedsiębiorstwie lub o niektórych przedsiębiorstwach.

   Stwierdzenie, że infrastruktura portowa nie została zrealizowana specjalnie w celu przysporzenia korzyści danemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej, ani korzyść ta nie została przyznana jemu lub jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu w momencie jej budowy, nie może zatem wykluczyć, że warunki, na jakich infrastruktura ta została oddana do dyspozycji tego przedsiębiorstwa żeglugi morskiej w celu jej komercyjnego wykorzystania, mogły wiązać się z przyznaniem mu pomocy państwa.

   (zob. pkt 86–88)

5.  Zarówno z ciążącego na Komisji wymogu przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania przekazanych jej skarg, jak i z systematyki art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 659/1999, powtórzonego co do zasady w art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2015/1589, wynika, że instytucja ta – w chwili, gdy wpływa do niej skarga dotycząca naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE i identyfikująca w sposób jednoznaczny i szczegółowy środki leżące u podstaw tego naruszenia – jest zobowiązana dokładnie zbadać, czy środki te mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa, w razie potrzeby zwracając się o pomoc do danego państwa członkowskiego, oraz uwzględnić dowody, które nie zostały wyraźnie wskazane przez składającego skargę. Rozwiązanie to wydaje się konieczne, tym bardziej że podmiot wnoszący skargę do Komisji nie ma ani uprawnień dochodzeniowych powierzonych Komisji na mocy art. 108 TFUE, ani co do zasady porównywalnych z tymi, z których korzysta Komisja, zdolności dochodzeniowych.

   (zob. pkt 102)

6.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 116–128)

7.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 156–160)