Sprawa C‑510/16

Carrefour Hypermarchés SAS i in.

przeciwko

Ministre des Finances et des Comptes publics

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]

Odesłanie prejudycjalne – Pomoc państwa – Artykuł 108 ust. 3 TFUE – Rozporządzenie (WE) nr 794/2004 – Zgłoszone systemy pomocy – Artykuł 4 – Zmiana pomocy istniejącej – Znaczny wzrost wpływów z podatków przeznaczonych na finansowanie systemów pomocy w stosunku do prognoz zgłoszonych Komisji Europejskiej – Próg 20% pierwotnego budżetu

Streszczenie – wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 20 września 2018 r.

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Podatki stanowiące sposób finansowania systemu pomocy – Zwrot przez organy krajowe podatków pobranych z naruszeniem prawa Unii – Włączenie

   (art. 107 ust. 1, art. 108 ust. 3 TFUE)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Podatki stanowiące sposób finansowania systemu pomocy – Włączenie – Warunek – Imperatywny związek między przeznaczeniem opłaty a pomocą – Elementy oceny – Wpływy z podatków przeznaczone wyłącznie na przyznanie pomocy – Kwota udzielonej pomocy ustalana na podstawie kryteriów niezwiązanych z wpływami podatkowymi przeznaczonymi na odnośny cel – Ocena przez sąd krajowy

   (art. 107, 108 TFUE)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Pojęcie – Środek powodujący zwiększenie pierwotnego budżetu dozwolonego systemu pomocy finansowanego z wpływów z podatków – Pojęcie – Zwiększenie budżetu niższe niż 20% – Wyłączenie

   [art. 107 TFUE, art. 108 ust. 1, 3 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/2002, art. 1 lit. c); rozporządzenie Komisji nr 794/2002, art. 4 ust. 1]

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Pojęcie – Środek powodujący zwiększenie pierwotnego budżetu dozwolonego systemu pomocy finansowanego z wpływów z podatków – Pierwotny budżet systemu pomocy – Pojęcie – Wykładnia uwzględniająca język potoczny, kontekst środka i cel uregulowania – Wpływy z podatków przekazane organowi odpowiedzialnemu za wdrożenie systemu pomocy

   [art. 107 TFUE, art. 108 ust. 1, 3 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/2002, art. 1 lit. c); rozporządzenie Komisji nr 794/2002, art. 4 ust. 1]

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Pojęcie – Środek powodujący zwiększenie pierwotnego budżetu dozwolonego systemu pomocy finansowanego z wpływów z podatków – Zwiększenie budżetu wyższe niż 20% – Ocena w świetle dochodów przeznaczonych na systemy pomocy

   [art. 107 TFUE, art. 108 ust. 1, 3 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/2002, art. 1 lit. c); rozporządzenie Komisji nr 794/2002, art. 4 ust. 1]

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Decyzja Komisji zatwierdzająca systemy pomocy – Ścisła wykładnia – Zakres – Uwzględnienie nie tylko tekstu decyzji, ale i zgłoszenia – Budżet wskazany przez państwo członkowskie w piśmie w sprawie zgłoszenia

   (art. 107 ust. 3 TFUE)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Środek powodujący zwiększenie pierwotnego budżetu dozwolonego systemu pomocy finansowanego z wpływów z podatków – Kwalifikacja jako nowej pomocy – Zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań – Brak wpływu

   (art. 108 ust. 3 TFUE)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Pojęcie – Środek powodujący zwiększenie pierwotnego budżetu dozwolonego systemu pomocy finansowanego z wpływów z podatków – Zwiększenie pierwotnego, zatwierdzonego budżetu o ponad 20% – Sposoby obliczania – Ocena w świetle dochodów przeznaczonych na systemy pomocy – Umieszczenie w rezerwie części wpływów z podatków bez przeznaczenia na cele inne niż przyznanie pomocy – Brak wpływu – Pobranie na rzecz ogólnego budżetu państwa – Ocena przez sąd krajowy – Obowiązek notyfikacji

   [art. 108 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/2002, art. 1 lit. c); rozporządzenie Komisji nr 794/2002, art. 4 ust. 1]

1.  Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż opłaty nie wchodzą w zakres stosowania postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, chyba że stanowią one sposób finansowania pomocy, tak że są integralną częścią tej pomocy. Gdy sposób finansowania pomocy ze środków pozyskanych z opłaty stanowi integralną część pomocy, konsekwencje niedochowania ze strony władz krajowych zakazu wprowadzania w życie środków, o którym mowa w art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE, obejmują również ten aspekt pomocy, tak że władze krajowe są zobowiązane co do zasady do zwrotu opłat pobranych z naruszeniem prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 stycznia 2005 r., Streekgewest, C‑174/02, EU:C:2005:10, pkt 16, 24, 25; z dnia 27 października 2005 r., Distribution Casino France i in., od C‑266/04 do C‑270/04, C‑276/04 i od C‑321/04 do C‑325/04, EU:C:2005:657, pkt 35; z dnia 7 września 2006 r., Laboratoires Boiron, C‑526/04, EU:C:2006:528, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 listopada 2016 r., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisja, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

   (zob. pkt 14)

2.  Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby podatek można było uznać za integralny składnik pomocy, niezbędne jest istnienie, w świetle znajdujących zastosowanie uregulowań krajowych, koniecznego związku między przeznaczeniem podatku a pomocą w tym znaczeniu, że wpływy z podatku są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy i oddziałują bezpośrednio na jej wysokość, a w konsekwencji na ocenę zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym (wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 listopada 2016 r., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisja, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, pkt 68).

   Trybunał orzekł już zresztą, że w przypadku gdy organ odpowiedzialny za przyznanie pomocy finansowanej dzięki podatkowi dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie przeznaczenia wpływów z tego podatku na środki inne niż środki mające wszystkie cechy charakterystyczne dla pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, taka okoliczność może wykluczyć istnienie koniecznego związku między przeznaczeniem podatku a pomocą. W razie istnienia takich uprawnień dyskrecjonalnych dochody z podatku nie mogą bowiem mieć bezpośredniego wpływu na zakres korzyści przyznanej beneficjentom tej pomocy. Natomiast taki konieczny związek może istnieć w sytuacji, gdy wpływy z podatku są przeznaczone w całości i wyłącznie na przyznanie pomocy, nawet pomocy różnego rodzaju (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 stycznia 2005 r., Pape, C‑175/02, EU:C:2005:11, pkt 16; z dnia 27 października 2005 r., Distribution Casino France i in., od C‑266/04 do C‑270/04, C‑276/04 i od C‑321/04 do C‑325/04, EU:C:2005:657, pkt 55; z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 102, 104).

   Jak wynika ponadto z orzecznictwa Trybunału, takiego koniecznego związku w zakresie przeznaczenia może brakować, gdy kwota przyznanej pomocy jest ustalana wyłącznie na podstawie obiektywnych kryteriów, bez związku z wpływami podatkowymi przeznaczonymi na odnośny cel, i jest ograniczona bezwzględnym pułapem określonym przepisami prawnymi (zob. podobnie wyrok z dnia 27 października 2005 r., Distribution Casino France i in., od C‑266/04 do C‑270/04, C‑276/04 i od C‑321/04 do C‑325/04, EU:C:2005:657, pkt 52).

   Tak więc Trybunał uznał w szczególności, że koniecznego związku między przeznaczeniem podatku a pomocą brakuje w przypadku, gdy kwota udzielonej pomocy jest ustalana na podstawie kryteriów niezwiązanych z wpływami podatkowymi przeznaczonymi na odnośny cel i gdy uregulowania krajowe przewidują, że ewentualna nadwyżka tych wpływów w stosunku do tej pomocy powinna zostać przekierowana stosownie do okoliczności do funduszu rezerwowego lub do skarbu państwa, przy czym wpływy te są ponadto ograniczone bezwzględnym pułapem, tak iż każda nadwyżka zostaje również przekierowana do ogólnego budżetu państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisja, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, pkt 70–72).

   W niniejszym przypadku do sądu odsyłającego należy sprawdzenie zasadności przyjętego przez ten sąd założenia, zgodnie z którym trzy podatki stanowiły w odnośnym okresie integralną część systemów pomocy rozpatrywanych w postępowaniu głównym, z uwzględnieniem elementów przedstawionych w pkt 16–22 niniejszego wyroku. W tym względzie ów sąd będzie musiał w szczególności zbadać, czy umieszczenie w rezerwie części dochodów CNC spowodowało przeznaczenie odnośnej kwoty na środek inny niż środki mające wszystkie cechy charakterystyczne dla pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, oraz ocenić wpływ, jaki mogłoby mieć przekierowanie części tych dochodów do ogólnego budżetu państwa dokonane w odnośnym okresie na istnienie koniecznego związku między przeznaczeniem tych podatków a owymi systemami.

   (zob. pkt 19–23)

3.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 25, 26)

4.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 27–35)

5.  Wzrost wpływów z podatków finansujących kilka zatwierdzonych systemów pomocy w porównaniu z prognozami zgłoszonymi Komisji Europejskiej, taki jak wzrost rozpatrywany w postępowaniu głównym, stanowi zmianę pomocy istniejącej w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] i art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 659/1999 w związku z art. 108 ust. 3 TFUE, chyba że ów wzrost nie przekracza progu 20% przewidzianego w art. 4 ust. 1 zdanie drugie tego ostatniego rozporządzenia.

   Oceny tego progu należy dokonać – w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – na podstawie dochodów przeznaczonych na odnośne systemy pomocy, a nie na podstawie faktycznie przyznanej pomocy.

   (zob. pkt 36–60; sentencja)

6.  W tym względzie należy przypomnieć, że decyzje Komisji zatwierdzające system pomocy – będące odstępstwem od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym określonej w art. 107 ust. 1 TFUE – muszą być przedmiotem ścisłej wykładni (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja, C‑277/00, EU:C:2004:238, pkt 20, 24; z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 74).

   Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przy dokonywaniu wykładni takich decyzji Komisji należy nie tylko zbadać samo ich brzmienie, lecz również wziąć pod uwagę zgłoszenie dokonane przez dane państwo członkowskie (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 maja 2010 r., Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, pkt 31; z dnia 16 grudnia 2010 r., Kahla Thüringen Porzellan/Komisja, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, pkt 44; postanowienie z dnia 22 marca 2012 r., Włochy/Komisja, C‑200/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:165, pkt 27). Tak więc Trybunał orzekł już, że zakres decyzji zatwierdzającej system pomocy jest zasadniczo ograniczony przez budżet wskazany przez państwo członkowskie w jego piśmie w sprawie zgłoszenia, nawet jeśli ów budżet nie został określony w samym tekście tej decyzji (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 marca 2012 r., Włochy/Komisja, C‑200/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:165, pkt 26, 27).

   (zob. pkt 37, 38)

7.  Konieczność przestrzegania zasady pewności prawa również nie stoi na przeszkodzie temu, aby zwiększenie budżetu systemu pomocy w porównaniu z budżetem zatwierdzonym przez Komisję zostało uznane – w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym – za zmianę istniejącej pomocy w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE.

   Z motywu 4 rozporządzenia nr 794/2004 wynika bowiem, że to właśnie z uwagi na względy dotyczące pewności prawa art. 4 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia ustanawia konkretny próg, poniżej którego zwiększenie budżetu systemu pomocy nie jest uznawane za zmianę pomocy istniejącej. Ustalając ten próg na dość wysokim poziomie wynoszącym 20%, przepis ten przewiduje margines bezpieczeństwa, który w wystarczającym stopniu uwzględnia niepewność związaną ze stosowaniem kontroli prewencyjnej przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE w odniesieniu do systemów pomocy, których budżet zmienia się, takich jak systemy pomocy rozpatrywane w postępowaniu głównym.

   Trybunał orzekł już zresztą, że państwo członkowskie nie może powoływać się na zasadę pewności prawa, aby zdystansować się od informacji, które państwo to przekazało Komisji w ramach zgłoszenia systemu pomocy i od których zależy zakres decyzji Komisji zatwierdzającej ten system, lecz – przeciwnie – powinno ono uwzględnić te informacje i czuwać nad tym, by rzeczony system został wdrożony zgodnie z nimi (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Kahla Thüringen Porzellan/Komisja, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, pkt 47).

   Ponadto należy zaznaczyć, że w niniejszym przypadku w dokumencie Komisji, zatytułowanym „Zezwolenie na pomoc państwa w ramach przepisów zawartych w art. 87 i 88 traktatu WE – Przypadki, względem których Komisja nie wnosi sprzeciwu” i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2007, C 246, s. 1), prognozy władz francuskich odnośnie do wzrostu wpływów z trzech podatków dzięki reformie podatku od usług telewizyjnych zostały przedstawione jako „budżet” zatwierdzonej pomocy. Tymczasem w ramach systemu kontroli prewencyjnej ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE ani dane państwo członkowskie, ani beneficjenci systemu pomocy nie mogą w racjonalny sposób powoływać się na uzasadnione oczekiwanie, że dana decyzja zatwierdzająca będzie miała zastosowanie wykraczające poza opis środka opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 72–74).

   (zob. pkt 44–47)

8.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 51–59)