Sprawy połączone C‑626/15 i C‑659/16

Komisja Europejska

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) – Decyzja zatwierdzająca przedłożenie organowi międzynarodowemu dokumentu do dyskusji – Dopuszczalność – Akt zaskarżalny – Wyłączna, dzielona lub uzupełniająca kompetencja Unii Europejskiej – Wyłączna reprezentacja Unii w organie międzynarodowym lub zaangażowanie państw członkowskich po stronie Unii – Ochrona morskich zasobów biologicznych – Rybołówstwo – Ochrona środowiska naturalnego – Badania naukowe – Morskie obszary chronione (MPA) – Układ Antarktyczny – Konwencja o zachowaniu żywych zasobów morskich Antarktyki – Morze Weddella i Morze Rossa

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 20 listopada 2018 r.

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Decyzja Coreperu zatwierdzająca przedłożenie Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki dokumentu do dyskusji – Włączenie

   (art. 263 TFUE)

2. Rada – Komitet Stałych Przedstawicieli – Uprawnienia własne – Brak – Uprawnienie wykonawcze – Kontrola sądowa – Zakres

   (art. 240 ust. 1 TFUE)

3. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Akt Unii realizujący dwa cele lub zawierający dwa elementy – Odwołanie się do głównego bądź przeważającego celu lub elementu – Cele lub elementy składowe związane w sposób nierozłączny – Kumulacja podstaw prawnych – Wyjątkowy charakter

4. Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Wyłączna kompetencja Unii – Granice – Konieczność wykonania kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki rybołówstwa

   [art. 3 ust. 1 lit. d), art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE]

5. Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Wyłączna kompetencja Unii – Granice – Kompetencja do przedłożenia Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki, w imieniu Unii i jej państw członkowskich, dokumentu do dyskusji dotyczącego utworzenia morskiego obszaru chronionego – Wykluczenie – Stosowanie kompetencji dzielonej w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego

   [art. 3 ust. 1 lit. d), art. 4 ust. 2 lit. e), art. 11 TFUE]

6. Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Wyłączna kompetencja w odniesieniu do umowy mogącej naruszyć wspólne zasady lub zmienić ich zakres – Przedmiot – Stosowanie zarówno do negocjacji umowy, jak i do postępowania prowadzącego do przyjęcia przez organ międzynarodowy środków wykonawczych do umowy

   (art. 3 ust. 2 TFUE)

7. Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Wyłączna kompetencja w odniesieniu do umowy mogącej naruszyć wspólne zasady lub zmienić ich zakres – Wymóg sprzeczności pomiędzy wspólnymi zasadami a przewidywaną umową – Brak – Ciężar dowodu co do rzekomo naruszonego wyłącznego charakteru kompetencji

   (art. 3 ust. 2 TFUE)

8. Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Kompetencje dzielone z państwami członkowskimi – Samodzielne wykonywanie przez Unię w wypadku uzyskania wymaganej większości w Radzie – Dopuszczalność – Granice – Poszanowanie prawa międzynarodowego – Możliwość działania Unii bez państw członkowskich w ramach Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki – Wykluczenie

   [art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE]

1.  Akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE stanowi każda wydana przez instytucję, organ lub jednostkę Unii decyzja, bez względu na jej charakter lub formę, która zmierza do wywołania skutków prawnych.

   Dotyczy to decyzji Rady, takiej jak zawarta w sprawozdaniu przewodniczącego Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), zatwierdzającej przedłożenie Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki (zwanej dalej „Komisją CAMLR”), w imieniu Unii Europejskiej i jej państw członkowskich, dokumentu do dyskusji dotyczącego przyszłej propozycji utworzenia morskiego obszaru chronionego. W istocie, po pierwsze, jeśli chodzi o kontekst tej decyzji, została ona przyjęta w celu przekonania Komisji CAMLR do utworzenia morskiego obszaru chronionego. Po drugie, jeśli chodzi o treść tej decyzji, postanawiając przedłożyć dokument do dyskusji w imieniu Unii i jej państw członkowskich, Coreper zobowiązał Komisję do nieodstępowania od tego stanowiska w ramach wykonywania jej kompetencji w zakresie zewnętrznej reprezentacji Unii. Po trzecie, jeśli chodzi o intencje autora aktu, jak wynika z protokołu z posiedzenia Coreperu, w trakcie którego decyzja została przyjęta, który jest elementem pozwalającym na określenie tych intencji w sposób obiektywny, owa decyzja ma na celu ostateczne określenie stanowiska Rady, a następnie Unii, w odniesieniu do przedłożenia dokumentu do dyskusji Komisji CAMLR w imieniu Unii i jej państw członkowskich, a nie wyłącznie w imieniu Unii.

   (zob. pkt 59, 63–65)

2.  Zgodnie z art. 240 ust. 1 TFUE Coreper jest złożony ze stałych przedstawicieli rządów państw członkowskich Unii i odpowiada za przygotowywanie prac Rady oraz wykonywanie powierzonych mu przez nią zadań. Zatem autorzy traktatów zamierzali ukształtować Coreper jako organ pomocniczy Rady, który wykonuje dla niej zadania przygotowawcze i wykonawcze. Tymczasem, chociaż funkcja przygotowywania prac i wykonywania zadań Rady nie upoważnia Coreperu do wykonywania uprawnień decyzyjnych, które zgodnie z traktatami przysługują Radzie, to jednak – jako że Unia jest unią prawa – akt wydany przez Coreper powinien podlegać kontroli co do jego zgodności z prawem, w sytuacji gdy jako taki zmierza on do wywarcia skutków prawnych, przez co wykracza poza ramy owej funkcji przygotowawczej i wykonawczej.

   (zob. pkt 60, 61)

3.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 76–78)

4.  Co się tyczy zakresu kompetencji wyłącznej, jaką ma Unia w dziedzinie ochrony morskich zasobów biologicznych na podstawie art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE, należy uznać, że jedynie zachowanie morskich zasobów biologicznych zapewniane w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, a więc nierozerwalnie związane z tą polityką, jest objęte art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE. W związku z tym jedynie wówczas, gdy ochrona morskich zasobów biologicznych jest realizowana w tych ramach, należy ona do kompetencji wyłącznych Unii, a w związku z tym jest – jak wskazano wyraźnie w art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE – wyłączona z zakresu kompetencji, jakie Unia dzieli z państwami członkowskimi w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

   (zob. pkt 82–84)

5.  Co się tyczy dokumentu do dyskusji dotyczącego przyszłej propozycji utworzenia morskiego obszaru chronionego na Morzu Weddella, trzech propozycji w sprawie utworzenia lub wsparcia utworzenia morskich obszarów chronionych w Antarktyce, a także propozycji utworzenia systemu specjalnych stref, które są zatwierdzone przez Coreper w celu przedłożenia Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki, w imieniu Unii Europejskiej i jej państw członkowskich, w zakresie, w jakim rybołówstwo jest tylko celem pomocniczym dokumentu do dyskusji i planowanych środków, a głównym celem i głównym elementem tego dokumentu i tych środków jest ochrona środowiska naturalnego, decyzje zatwierdzające przedłożenie dokumentu należą nie do dziedziny kompetencji wyłącznych Unii, przewidzianej w art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE, ale do dziedziny kompetencji, jakie na mocy art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE dzieli ona, co do zasady, z państwami członkowskimi w sferze ochrony środowiska naturalnego.

   Wniosku tego nie podważa okoliczność, że zgodnie z art. 11 TFUE wymogi ochrony środowiska naturalnego powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w tym wspólnej polityki rybołówstwa. Chociaż Unia powinna w istocie stosować się do tego postanowienia przy wykonywaniu swych kompetencji, to jednak polityka ochrony środowiska naturalnego została wyraźnie wymieniona w traktatach jako stanowiąca dziedzinę kompetencji autonomicznych, wobec czego, w sytuacji gdy cel i główne elementy danego środka są związane z tą dziedziną kompetencji, należy uznać, że ów środek także należy do tej dziedziny kompetencji.

   (zob. pkt 100, 101)

6.  Zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli to zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Tak więc zastrzegając wyłączną kompetencję Unii do zawierania umów w określonych warunkach, prawodawca Unii zmierza, poprzez to postanowienie, do wyeliminowania sytuacji, w której państwa członkowskie mogłyby, jednostronnie bądź kolektywnie, zaciągać wobec państw trzecich zobowiązania mogące wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Z uwagi na ten cel art. 3 ust. 2 TFUE należy zatem interpretować – aby zachować jego skuteczność (effet utile) – w ten sposób, że mimo iż jego treść odnosi się jedynie do zawarcia umowy międzynarodowej, to ma on zastosowanie także na wcześniejszym etapie, to jest przy negocjowaniu takiej umowy, oraz na etapie późniejszym, to jest gdy organ ustanowiony na mocy wspomnianej umowy ma za zadanie przyjąć środki służące jej wykonaniu.

   (zob. pkt 110–112)

7.  Ryzyko wpływu zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych przez państwa członkowskie na wspólne zasady Unii lub zmiany ich zakresu, mogące uzasadniać istnienie wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE, istnieje wówczas, gdy zobowiązania te należą do dziedziny stosowania rzeczonych zasad, przy czym stwierdzenie istnienia takiego ryzyka nie zakłada całkowitej zgodności między dziedziną, jaką obejmują zobowiązania międzynarodowe, a dziedziną objętą uregulowaniami Unii. W szczególności zakres zasad Unii może ulegać wpływowi zobowiązań międzynarodowych lub podlegać zmianom poprzez owe zobowiązania również wówczas, gdy dotyczą one dziedziny, która w znacznym stopniu została już objęta takimi zasadami. Ponadto istnienie takiego ryzyka wywarcia wpływu może zostać stwierdzone, w sytuacji gdy dane zobowiązania międzynarodowe, mimo że niekoniecznie są one sprzeczne ze wspólnymi zasadami Unii, mogą jednak mieć wpływ na znaczenie, zakres i skuteczność tych zasad.

   Zainteresowana strona powinna przedstawić okoliczności pozwalające na wykazanie wyłącznego charakteru kompetencji zewnętrznej Unii, na której naruszenie zamierza się powołać.

   (zob. pkt 113–115)

8.  Co prawda sama okoliczność, iż działanie Unii na scenie międzynarodowej należy do kompetencji dzielonych między Unię i państwa członkowskie, nie wyklucza ewentualności, że Rada wyłoni w swym gronie większość wymaganą do tego, aby Unia mogła wykonać tę kompetencję zewnętrzną samodzielnie, jednakże gdy Unia postanawia skorzystać ze swych kompetencji, powinna to uczynić z poszanowaniem prawa międzynarodowego.

   Co się tyczy Konwencji o zachowaniu żywych zasobów morskich Antarktyki (zwanej dalej „konwencją z Canberry”), wykonywanie przez Unię kompetencji zewnętrznej w dziedzinie środowiska, o której mowa w art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE, z wykluczeniem państw członkowskich, byłoby niezgodne z prawem międzynarodowym. Z brzmienia art. VII ust. 2 lit. c) w związku z art. XXIX ust. 2 owej konwencji wynika bowiem, że organizacja regionalnej integracji gospodarczej, taka jak Unia, może przystąpić do tej konwencji i stać się członkiem Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki (zwanej dalej „Komisją CAMLR”) jedynie pod warunkiem, że status taki mają jej państwa członkowskie. W konsekwencji konwencja z Canberry nie przyznaje organizacjom integracji regionalnej, takim jak Unia, w pełni autonomicznego statusu w ramach Komisji CAMLR. Ponadto Unia jest jedną ze stron tej konwencji, do których mają zastosowanie postanowienia art. V ust. 1 i 2 tej konwencji, w zakresie, w jakim nie jest ona stroną Układu Antarktycznego. Wynika stąd w szczególności, że powinna ona respektować zobowiązania i szczególną odpowiedzialność stron konsultatywnych Układu Antarktycznego, w tym zobowiązania i odpowiedzialność posiadających ten status państw członkowskich, bez względu na to, czy są one członkami Komisji CAMLR.

   W tych okolicznościach dopuszczenie do tego, aby na forum Komisji CAMLR Unia korzystała z przysługującego jej uprawnienia do działania bez udziału państw członkowskich w dziedzinie kompetencji dzielonych w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego, nawet wtedy, gdy niektóre z tych państw, w przeciwieństwie do samej Unii, mają status stron konsultatywnych Układu Antarktycznego, groziłoby – z uwagi na szczególną rolę konwencji z Canberry w systemie traktatów dotyczących Antarktyki – podważeniem odpowiedzialności i prerogatyw tych stron konsultatywnych, co mogłoby osłabić spójność owego systemu traktatów i co w efekcie byłoby sprzeczne z postanowieniami art. V ust. 1 i 2 konwencji z Canberry.

   (zob. pkt 126–130, 132, 133)