Sprawy połączone C‑317/13 i C‑679/13

Parlament Europejski

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych — Poddanie nowej substancji psychoaktywnej środkom kontroli — Określenie podstawy prawnej — Właściwe ramy prawne w związku z wejściem w życie traktatu z Lizbony — Przepisy przejściowe — Wtórna podstawa prawna — Konsultacja z Parlamentem”

Streszczenie – wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 16 kwietnia 2015 r.

1. Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Sformułowanie żądań skarżącego w sposób jednoznaczny

   [regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 120 lit. c)]

2. Współpraca policyjna – Współpraca sądowa w sprawach karnych – Decyzja 2013/129 poddająca 4-metyloamfetaminę środkom kontroli – Decyzja wykonawcza 2013/496 poddająca 5-(2-aminopropyl)indol środkom kontroli – Podstawa prawna – Artykuł 8 ust. 3 decyzji 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych – Uchylenie art. 34 UE – Brak wpływu na zgodność decyzji z prawem

   (art. 34 UE; decyzje Rady: 2005/387, art. 8 ust. 3; 2013/129; 2013/496)

3. Akty instytucji – Procedura opracowania – Normy traktatowe – Charakter wiążący – Możliwość ustanowienia przez instytucję wtórnych podstaw prawnych – Brak

4. Współpraca policyjna – Współpraca sądowa w sprawach karnych – Decyzja 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych – Wykładnia art. 8 ust. 3 owej decyzji – Wykładnia zgodna z przepisami traktatu UE regulującymi, w chwili przyjmowania tej decyzji, wykonywanie aktów o charakterze generalnym w tej dziedzinie – Obowiązek konsultacji Parlamentu przez Radę przed przyjęciem środka wykonawczego do danej decyzji – Uchylenie art. 39 ust. 1 UE – Brak wpływu

   [art. 34 ust. 2 lit. c) UE, art. 39 ust. 1 UE; decyzja Rady 2005/387, art. 8 ust. 3]

5. Współpraca policyjna – Współpraca sądowa w sprawach karnych – Decyzja 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych – Artykuł 8 ust. 3 owej decyzji – Zgodność z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony – Przepisy przejściowe – Wykładnia

   (Protokół nr 36 załączony do traktatów UE i FUE i EWEA, art. 9; decyzja Rady 2005/387, art. 8 ust. 3)

6. Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Ograniczenie przez Trybunał – Decyzja 2013/129 poddająca 4-metyloamfetaminę środkom kontroli – Decyzja wykonawcza 2013/496 poddająca 5‑(2‑aminopropyl)indol środkom kontroli – Ryzyko wpływu na skuteczność kontroli danych substancji psychoaktywnych i na ochronę zdrowia publicznego – Utrzymanie w mocy skutków decyzji, których nieważność stwierdzono, do czasu wejścia w życie nowych aktów, które je zastąpią

   (art. 264 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2013/129; 2013/496)

1.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 17)

2.  Co się tyczy podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjęte zostały decyzja 2013/129 w sprawie poddania 4-metyloamfetaminy środkom kontroli oraz decyzja wykonawcza 2013/496 w sprawie poddania 5‑(2‑aminopropyl)indolu środkom kontroli, decyzje te nie odwołują się do art. 34 UE a ich preambuły odsyłają wprost do traktatu FUE, jak również do art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych.

   Na podstawie treści owych decyzji, która co do zasady, by spełniać wymóg uzasadnienia, powinna wskazywać podstawę prawną, na której decyzje te zostały oparte, nie sposób więc uznać, że decyzje te zostały wydane w oparciu o art. 34 UE.

   W szczególności zawarte w art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 odniesienie do art. 34 ust. 2 lit. c) UE nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ wyraźny wybór Rady polegający na tym, by w decyzjach 2013/129 i 2013/496 wskazać nie to postanowienie, lecz traktat FUE i art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387, wyraźnie przemawia za tym, że decyzje 2013/129 i 2013/496 zostały wydane w oparciu o ten ostatni przepis jako taki.

   Wynika stąd, że uchylenie art. 34 UE traktatem z Lizbony nie pozbawia decyzji 2013/129 i 2013/496 podstawy prawnej.

   (por. pkt 28, 29, 31, 32)

3.  W zakresie, w jakim normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji, jedynie traktaty mogą – w szczególnych przypadkach – upoważnić instytucję do zmiany ustanowionej w nich procedury decyzyjnej. Zatem uznanie, że instytucja ma możliwość wprowadzania wtórnych podstaw prawnych – niezależnie od tego, czy zmierzałyby one do usztywnienia, czy też złagodzenia trybu wydawania aktu – oznaczałoby przyznanie jej uprawnień prawodawczych wykraczających poza to, co przewiduje traktat.

   Rozwiązanie to powinno być nie tylko stosowane w odniesieniu do wtórnych podstaw prawnych pozwalających na przyjmowanie aktów ustawodawczych, lecz również w odniesieniu do podstaw prawnych przewidzianych w akcie prawa wtórnego, które umożliwiają przyjęcie przepisów wykonawczych do tego aktu poprzez usztywnienie lub złagodzenie trybu przyjmowania takich przepisów przewidzianego w traktatach.

   O ile bowiem prawdą jest, że traktaty przewidują, iż Parlament i Rada określają pewne normy dotyczące wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, o tyle prawdą jest również, że przewidziane w traktatach normy szczególne dotyczące przyjmowania przepisów wykonawczych wiążą instytucje na takiej samej zasadzie jak normy dotyczące przyjmowania aktów ustawodawczych i że akty prawa wtórnego nie mogą więc być z nimi sprzeczne.

   (por. pkt 42–44)

4.  Jako że zgodność z prawem aktu Unii powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu, zgodność z prawem art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych należy oceniać w świetle przepisów, które w chwili przyjęcia tej decyzji regulowały wykonywanie aktów o charakterze generalnym w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, to jest art. 34 ust. 2 lit. c) UE i art. 39 ust. 1 UE.

   Z postanowień tych wynika, że Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, po konsultacji z Parlamentem, przyjmuje środki niezbędne do wykonania decyzji przyjętych w ramach tytułu dotyczącego współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

   W tej kwestii należy oczywiście zauważyć, że brzmienie art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 nie nakłada na Radę obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem przed przyjęciem przewidzianych w tym przepisie środków wykonawczych do tej decyzji.

   Jednak akt prawa wtórnego Unii należy też interpretować w miarę możliwości w sposób zgodny z postanowieniami traktatów.

   W związku z tym, jako że z jednej strony obowiązek dokonywania wykładni aktu prawa wtórnego zgodnie z prawem pierwotnym wynika z ogólnej zasady wykładni, zgodnie z którą przepis powinien być interpretowany, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, oraz że z drugiej strony zgodność z prawem art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 należy oceniać w szczególności w świetle art. 39 ust. 1 UE, ten pierwszy przepis powinien być interpretowany zgodnie z tym drugim postanowieniem.

   W konsekwencji art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 należy, zgodnie z art. 39 ust. 1 UE, interpretować w ten sposób, że pozwala on Radzie na poddanie środkom kontroli nowej substancji psychoaktywnej jedynie po konsultacji z Parlamentem.

   Ponadto uchylenie art. 39 ust. 1 UE po przyjęciu art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 nie może powodować, że znika obowiązek interpretowania tego ostatniego przepisu zgodnie z art. 39 ust. 1 UE.

   (por. pkt 45–50, 67)

5.  Co się tyczy kwestii zgodności art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony, należy w każdym razie wskazać, że protokół (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych zawiera postanowienia dotyczące konkretnie systemu prawnego mającego po wejściu w życie tego traktatu zastosowanie do aktów przyjętych na podstawie traktatu UE przed datą tego wejścia w życie.

   I tak, art. 9 tego protokołu przewiduje, że skutki prawne takich aktów zostają utrzymane do czasu uchylenia, stwierdzenia nieważności lub zmiany tych aktów na podstawie traktatów.

   Artykuł ten należy interpretować w świetle motywu pierwszego rzeczonego protokołu, który uściśla, że w celu umożliwienia przejścia od postanowień instytucjonalnych traktatów mających zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony do postanowień przewidzianych w tym traktacie należy ustanowić postanowienia przejściowe.

   W związku z tym, jako że traktat z Lizbony w sposób istotny zmienił ramy instytucjonalne współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych należy rozumieć w ten sposób, że ma on na celu w szczególności zapewnienie, by mimo zmiany ram instytucjonalnych rzeczonej współpracy akty przyjęte w jej ramach mogły nadal być skutecznie stosowane.

   Tymczasem uwzględnienie argumentacji, zgodnie z którą uchylenie przez traktat z Lizbony szczególnych procedur przyjmowania przepisów wykonawczych z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych powoduje, że dopóki akty generalne przyjęte w ramach tej współpracy nie zostaną zmienione w celu ich dostosowania do traktatu z Lizbony, przyjmowanie takich przepisów nie jest możliwe – doprowadziłoby właśnie do skomplikowania, a nawet uniemożliwienia skutecznego stosowania tych aktów, co stwarzałoby zagrożenie dla realizacji celów zamierzonych przez autorów traktatów.

   Ponadto wykładnia art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, zgodnie z którą artykuł ten oznacza jedynie, że akty z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych nie podlegają automatycznie uchyleniu wskutek wejścia w życie traktatu z Lizbony, pozbawiłaby rzeczony artykuł wszelkiej skuteczności (effet utile).

   W konsekwencji przepis aktu prawidłowo przyjętego na podstawie traktatu UE przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który przewiduje tryb przyjmowania środków wykonawczych do tego aktu, wywołuje skutki prawne dopóty, dopóki przepis ten nie zostanie uchylony, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność lub dopóki nie zostanie on zmieniony, i pozwala na przyjmowanie środków wykonawczych zgodnie z określoną w nim procedurą.

   W tej sytuacji okoliczność, że art. 8 ust. 3 decyzji 2005/387 przewiduje tryb przyjmowania przepisów wykonawczych usztywniony lub złagodzony w porównaniu z procedurą ustanowioną w tym celu w traktacie FUE, nie może oznaczać, że przepis ten stanowi wtórną, niezgodną z prawem podstawę prawną i że w drodze zarzutu należy doprowadzić do niemożności jego stosowania.

   (por. pkt 51–58)

6.  Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.

   W tym względzie stwierdzenie nieważności decyzji 2013/129 w sprawie poddania 4-metyloamfetaminy środkom kontroli oraz decyzji wykonawczej 2013/496 w sprawie poddania 5‑(2‑aminopropyl)indolu środkom kontroli, bez pozostawienia w mocy ich skutków mogłoby negatywnie wpłynąć na skuteczność kontroli substancji psychoaktywnych, których dotyczą te decyzje, a tym samym na ochronę zdrowia publicznego.

   W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki owych decyzji do czasu wejścia w życie nowych aktów, które je zastąpią.

   (por. pkt 72–74)