Sprawa C-249/11

Christo Bjankow

przeciwko

Gławen sekretar na Ministerstwoto na wytresznite raboti

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administratiwen syd Sofija-grad)

„Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38/WE — Artykuł 27 — Administracyjny zakaz opuszczania kraju z powodu niespłacenia długu zaciągniętego wobec osoby prawnej prawa prywatnego — Zasada pewności prawa w odniesieniu do aktów administracyjnych, które stały się ostateczne — Zasady równoważności i skuteczności”

Streszczenie – wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 4 października 2012 r.

1. Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38 – Prawo wyjazdu i wjazdu – Zakres stosowania

   (art. 20 TFUE, 21 TFUE; dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1)

2. Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38 – Przepisy krajowe pozwalające na ograniczenie prawa obywatela państwa członkowskiego do swobodnego przemieszczania się w Unii z powodu niespłacenia przez niego długu prywatnego – Niedopuszczalność

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 27)

3. Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38 – Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego – Gwarancje proceduralne – Zakres stosowania

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 31)

4. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Ustalenie istotnych przepisów prawa Unii – Przeformułowanie pytań

   (art. 267 TFUE)

5. Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38 – Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego – Skutki w czasie decyzji o wydaleniu – Prawo do okresowej oceny takiego środka – Zakres stosowania

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 32)

6. Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Obowiązek lojalnej współpracy – Zasada skuteczności – Środek polegający na zakazie opuszczania terytorium, wobec którego nie wniesiono sądowego środka zaskarżenia i który stał się ostateczny – Uregulowanie krajowe ściśle ograniczające wznowienie postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia takiej decyzji oczywiście sprzecznej z prawem Unii – Niedopuszczalność

   (art. 4 ust. 3 TUE; art. 21 TFUE)

1.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 30–32)

2.  Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego przewidującego nałożenie ograniczenia w korzystaniu przez obywatela państwa członkowskiego z prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii z samego tylko powodu istnienia zaciągniętego przezeń względem osoby prawnej prawa prywatnego niezabezpieczonego zobowiązania w wysokości przekraczającej kwotę określoną w ustawie.

   Dopuszczając nawet założenie, że w pewnym sensie u podstaw takiego celu leży ochrona porządku publicznego, wciąż w świetle postanowienia odsyłającego nie można wykluczyć, iż wydaniu zakazu opuszczania kraju wydanego na podstawie tych przepisów przyświecał cel wyłącznie gospodarczy. Tymczasem art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, wyraźnie wyklucza możliwość powołania się przez państwo członkowskie na względy porządku publicznego do celów.

   Ponadto co się tyczy proporcjonalności takich przepisów w prawie Unii istnieją normy prawne mogące chronić prawa wierzycieli bez konieczności ograniczania swobody przemieszczania się. Stąd też nie można przyjąć, że z powodu wyłączenia w ramach art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 możliwości powołania się na odstępstwa do celów gospodarczych porządek prawny Unii nie zapewnia poziomu ochrony prawa własności osób trzecich, w tym przypadku wierzycieli, równoważnego przynajmniej z tym ustanowionym na mocy europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności.

   (por. pkt 39, 45, 46, 48; pkt 1 sentencji)

3.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 53–56)

4.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 57, 58)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 67, 68)

6.  Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie stosowaniu uregulowania państwa członkowskiego, na mocy którego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zakazu opuszczania kraju, który stał się ostateczny i wobec którego nie wniesiono sądowego środka zaskarżenia, może zostać wznowione – w przypadku gdy zakaz ten jest oczywiście sprzeczny z prawem Unii – wyłącznie w przypadkach określonych wyczerpująco w tym uregulowaniu, i to niezależnie od faktu, że taki zakaz wciąż wywołuje skutki prawne w stosunku do swego adresata.

   Takie uregulowanie krajowe, które nie przewiduje poddania okresowej ocenie okoliczności faktycznych i prawnych, sprawia, że będący przedmiotem sporu przed tym sądem zakaz opuszczania kraju jest nieograniczony w czasie, i tym samym utrzymuje naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich ustanowione w art. 21 ust. 1 TFUE. W takich warunkach rzeczony zakaz opuszczania kraju stanowi wręcz zaprzeczenie wynikającej ze statusu obywatela Unii swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.

   Ponadto poprzez art. 32 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, ustawodawca Unii zobowiązał państwa członkowskie do przewidzenia możliwości ponownej kontroli środków dotyczących zakazu wjazdu na ich terytorium lub jego opuszczania, nawet jeżeli środki te zostały podjęte zgodnie z prawem Unii i nawet jeżeli stały się one ostateczne. Takie podejście winno obowiązywać tym bardziej w przypadku zakazów opuszczania kraju, które nie zostały wydane zgodnie z prawem Unii i które stanowią wręcz zaprzeczenie swobody ustanowionej w art. 21 ust. 1 TFUE. W takiej sytuacji zasada pewności prawa nie wymaga w sposób kategoryczny, by akt nakładający taki zakaz w dalszym ciągu wywoływał nieograniczone w czasie skutki prawne.

   Zważywszy również na znaczenie, jakie prawo pierwotne przypisuje statusowi obywatela Unii, uregulowanie krajowe, które nie pozwala obywatelom Unii na powoływanie się na przyznane im w art. 21 TFUE prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu wobec absolutnych zakazów opuszczania kraju wydanych na czas nieokreślony, zaś organom administracji na wyciągnięcie konsekwencji z orzecznictwa Trybunału potwierdzającego bezprawny charakter takich zakazów w świetle prawa Unii, nie może zostać rozsądnie uzasadnione zasadą pewności prawa i musi w rezultacie zostać uznane za sprzeczne z zasadą skuteczności oraz z art. 4 ust. 3 TUE.

   (por. pkt 79–82; pkt 2 sentencji)

Sprawa C-249/11

Christo Bjankow

przeciwko

Gławen sekretar na Ministerstwoto na wytresznite raboti

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administratiwen syd Sofija-grad)

„Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38/WE — Artykuł 27 — Administracyjny zakaz opuszczania kraju z powodu niespłacenia długu zaciągniętego wobec osoby prawnej prawa prywatnego — Zasada pewności prawa w odniesieniu do aktów administracyjnych, które stały się ostateczne — Zasady równoważności i skuteczności”

Streszczenie – wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 4 października 2012 r.

1. Obywatelstwo Unii — Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38 — Prawo wyjazdu i wjazdu — Zakres stosowania

   (art. 20 TFUE, 21 TFUE; dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1)

2. Obywatelstwo Unii — Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38 — Przepisy krajowe pozwalające na ograniczenie prawa obywatela państwa członkowskiego do swobodnego przemieszczania się w Unii z powodu niespłacenia przez niego długu prywatnego — Niedopuszczalność

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 27)

3. Obywatelstwo Unii — Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38 — Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego — Gwarancje proceduralne — Zakres stosowania

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 31)

4. Pytania prejudycjalne — Właściwość Trybunału — Ustalenie istotnych przepisów prawa Unii — Przeformułowanie pytań

   (art. 267 TFUE)

5. Obywatelstwo Unii — Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Dyrektywa 2004/38 — Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego — Skutki w czasie decyzji o wydaleniu — Prawo do okresowej oceny takiego środka — Zakres stosowania

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 32)

6. Obywatelstwo Unii — Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich — Obowiązek lojalnej współpracy — Zasada skuteczności — Środek polegający na zakazie opuszczania terytorium, wobec którego nie wniesiono sądowego środka zaskarżenia i który stał się ostateczny — Uregulowanie krajowe ściśle ograniczające wznowienie postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia takiej decyzji oczywiście sprzecznej z prawem Unii — Niedopuszczalność

   (art. 4 ust. 3 TUE; art. 21 TFUE)

1.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 30–32)

2.  Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego przewidującego nałożenie ograniczenia w korzystaniu przez obywatela państwa członkowskiego z prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii z samego tylko powodu istnienia zaciągniętego przezeń względem osoby prawnej prawa prywatnego niezabezpieczonego zobowiązania w wysokości przekraczającej kwotę określoną w ustawie.

   Dopuszczając nawet założenie, że w pewnym sensie u podstaw takiego celu leży ochrona porządku publicznego, wciąż w świetle postanowienia odsyłającego nie można wykluczyć, iż wydaniu zakazu opuszczania kraju wydanego na podstawie tych przepisów przyświecał cel wyłącznie gospodarczy. Tymczasem art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, wyraźnie wyklucza możliwość powołania się przez państwo członkowskie na względy porządku publicznego do celów.

   Ponadto co się tyczy proporcjonalności takich przepisów w prawie Unii istnieją normy prawne mogące chronić prawa wierzycieli bez konieczności ograniczania swobody przemieszczania się. Stąd też nie można przyjąć, że z powodu wyłączenia w ramach art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 możliwości powołania się na odstępstwa do celów gospodarczych porządek prawny Unii nie zapewnia poziomu ochrony prawa własności osób trzecich, w tym przypadku wierzycieli, równoważnego przynajmniej z tym ustanowionym na mocy europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności.

   (por. pkt 39, 45, 46, 48; pkt 1 sentencji)

3.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 53–56)

4.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 57, 58)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 67, 68)

6.  Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie stosowaniu uregulowania państwa członkowskiego, na mocy którego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zakazu opuszczania kraju, który stał się ostateczny i wobec którego nie wniesiono sądowego środka zaskarżenia, może zostać wznowione – w przypadku gdy zakaz ten jest oczywiście sprzeczny z prawem Unii – wyłącznie w przypadkach określonych wyczerpująco w tym uregulowaniu, i to niezależnie od faktu, że taki zakaz wciąż wywołuje skutki prawne w stosunku do swego adresata.

   Takie uregulowanie krajowe, które nie przewiduje poddania okresowej ocenie okoliczności faktycznych i prawnych, sprawia, że będący przedmiotem sporu przed tym sądem zakaz opuszczania kraju jest nieograniczony w czasie, i tym samym utrzymuje naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich ustanowione w art. 21 ust. 1 TFUE. W takich warunkach rzeczony zakaz opuszczania kraju stanowi wręcz zaprzeczenie wynikającej ze statusu obywatela Unii swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.

   Ponadto poprzez art. 32 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, ustawodawca Unii zobowiązał państwa członkowskie do przewidzenia możliwości ponownej kontroli środków dotyczących zakazu wjazdu na ich terytorium lub jego opuszczania, nawet jeżeli środki te zostały podjęte zgodnie z prawem Unii i nawet jeżeli stały się one ostateczne. Takie podejście winno obowiązywać tym bardziej w przypadku zakazów opuszczania kraju, które nie zostały wydane zgodnie z prawem Unii i które stanowią wręcz zaprzeczenie swobody ustanowionej w art. 21 ust. 1 TFUE. W takiej sytuacji zasada pewności prawa nie wymaga w sposób kategoryczny, by akt nakładający taki zakaz w dalszym ciągu wywoływał nieograniczone w czasie skutki prawne.

   Zważywszy również na znaczenie, jakie prawo pierwotne przypisuje statusowi obywatela Unii, uregulowanie krajowe, które nie pozwala obywatelom Unii na powoływanie się na przyznane im w art. 21 TFUE prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu wobec absolutnych zakazów opuszczania kraju wydanych na czas nieokreślony, zaś organom administracji na wyciągnięcie konsekwencji z orzecznictwa Trybunału potwierdzającego bezprawny charakter takich zakazów w świetle prawa Unii, nie może zostać rozsądnie uzasadnione zasadą pewności prawa i musi w rezultacie zostać uznane za sprzeczne z zasadą skuteczności oraz z art. 4 ust. 3 TUE.

   (por. pkt 79–82; pkt 2 sentencji)