Sprawa C-445/06

Danske Slagterier

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesgerichtshof)

„Środki o skutku równoważnym — Policja sanitarna — Handel wewnątrzwspólnotowy — Świeże mięso — Kontrole weterynaryjne — Odpowiedzialność pozaumowna państwa członkowskiego — Termin przedawnienia — Ustalenie szkody”

Opinia rzecznika generalnego V. Trstenjak przedstawiona w dniu 4 września 2008 r.   I ‐ 2124

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 24 marca 2009 r.   I ‐ 2168

Streszczenie wyroku

1. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Handel wewnątrzwspólnotowy świeżym mięsem – Kontrole weterynaryjne – Dyrektywy 64/433 i 89/662 – Nieprawidłowa transpozycja i nieprawidłowe stosowanie – Obowiązek naprawienia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostkom

   (art. 28 WE; dyrektywy Rady: 64/433 zmieniona dyrektywą 91/497; 89/662)

2. Prawo wspólnotowe – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom

3. Prawo wspólnotowe – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom

   (art. 226 WE)

4. Prawo wspólnotowe – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie obowiązku transpozycji dyrektywy – Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom

5. Prawo wspólnotowe – Prawa przyznane jednostkom – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom

   (art. 226 WE, 234 WE)

1.  Zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia przez państwo prawa wspólnotowego jest właściwa systemowi traktatu. Jednostki poszkodowane mają prawo do odszkodowania, o ile spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszony przepis prawa wspólnotowego nadaje jednostkom uprawnienia, naruszenie tego przepisu jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostki.

   W tym zakresie, jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, art. 28 WE jest bezpośrednio skuteczny, jako że nadaje jednostkom uprawnienia, na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi, a naruszenie tego przepisu może prowadzić do powstania obowiązku naprawienia szkody.

   Uprawnienie nadane przez art. 28 WE jest sprecyzowane i skonkretyzowane w dyrektywie 64/433 w sprawie problemów zdrowotnych dotyczących produkcji i wprowadzenia do obrotu świeżego mięsa, zmienionej dyrektywą 91/497, i w dyrektywie 89/662 dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego. W istocie swobodny przepływ towarów jest jednym z celów tych dyrektyw, które poprzez eliminację różnic pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie przepisów sanitarnych dotyczących świeżego mięsa mają sprzyjać handlowi wewnątrzwspólnotowemu. W szczególności zakaz utrudniania przez państwa członkowskie przywozu świeżego mięsa, z wyjątkiem sytuacji gdy towar nie odpowiada przesłankom przewidzianym w dyrektywach wspólnotowych lub w pewnych szczególnych okolicznościach, takich jak wystąpienie epidemii, nadaje jednostkom uprawnienie do wprowadzania do obrotu świeżego mięsa spełniającego wymogi wspólnotowe.

   Jednostki poszkodowane przez nieprawidłową transpozycję i nieprawidłowe zastosowanie dyrektyw 64/433 i 89/662 mogą powołać się na prawo swobodnego przepływu towarów w celu wskazania na odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego.

   (por. pkt 19, 20, 22–24, 26; pkt 1 sentencji)

2.  W braku przepisów wspólnotowych do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie właściwych sądów i trybu proceduralnego wnoszenia środków prawnych służących zapewnieniu pełnej ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego. Zatem to w ramach krajowego prawa w zakresie odpowiedzialności na państwie ciąży obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, przy czym oczywiste jest, że przesłanki, w szczególności w zakresie terminu, przewidziane w ustawodawstwach krajowych w dziedzinie naprawienia szkody przestrzegają zasad równoważności i skuteczności.

   Co się tyczy tej ostatniej zasady, zgodne z prawem wspólnotowym jest ustalenie rozsądnych terminów wniesienia skargi pod rygorem prekluzji, w interesie pewności prawa. Terminy takie nie czynią bowiem ze swej natury praktycznie niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywania uprawnień nadanych we wspólnotowym porządku prawnym. W tym świetle krajowy trzyletni termin prekluzji jest rozsądny.

   Jednakże dla spełnienia swej funkcji gwarantującej pewność prawa termin przedawnienia musi zostać ustalony z wyprzedzeniem. Sytuacja charakteryzująca się istotnym brakiem pewności prawa może stanowić naruszenie zasady skuteczności, gdyż naprawienie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie może być w praktyce bardzo utrudnione, jeśli nie mogą one ustalić znajdującego zastosowanie terminu przedawnienia z należytą pewnością. Do sądu krajowego należy zbadanie, przy uwzględnieniu wszystkich elementów charakteryzujących sytuację prawną i faktyczną w okresie wystąpienia rozpatrywanych faktów i w świetle zasady skuteczności, czy zastosowanie per analogiam terminu przewidzianego w przepisie krajowym do wniosków o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa wspólnotowego przez dane państwo członkowskie jest wystarczająco przewidywalne dla jednostki.

   Co się tyczy zgodności stosowania per analogiam takiego terminu z zasadą równoważności, również do sądu krajowego należy dokonanie weryfikacji, czy ze względu na to stosowanie przesłanki naprawienia szkody wyrządzonej jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie nie są mniej korzystne niż przesłanki mające zastosowanie do naprawienia podobnej szkody o charakterze wewnętrznym.

   (por. pkt 31–35)

3.  Prawo wspólnotowe nie wymaga, by z chwilą gdy Komisja Wspólnot Europejskich wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, bieg terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego został przerwany lub zawieszony na czas trwania postępowania.

   W istocie okoliczność, że wprowadzenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie prowadzi do przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia, nie czyni wykonywania przez jednostkę uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego niemożliwym lub zbyt utrudnionym, ponieważ jednostka może wnieść wniosek odszkodowawczy w trybie postępowania przewidzianym w tym zakresie w prawie krajowym, bez konieczności czekania na wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie.

   Ponadto, uwzględniając szczególne cechy postępowania na podstawie art. 226 WE w odniesieniu do krajowych uregulowań proceduralnych, przepisy krajowe nieprzewidujące przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia uprawnienia odszkodowawczego z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, gdy postępowanie takie zostało wszczęte przez Komisję, zachowują zasadę równoważności.

   (zob. pkt 39, 42, 45, 46; pkt 2 sentencji)

4.  Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się temu, by termin przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności państwa za nieprawidłową transpozycję dyrektywy rozpoczynał swój bieg, gdy wystąpią pierwsze szkodliwe skutki tej nieprawidłowej transpozycji i można się spodziewać wystąpienia kolejnych, nawet jeśli ta data poprzedza prawidłową transpozycję dyrektywy.

   W istocie okoliczność, że przewidziany w prawie krajowym termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od tej daty, nie ma charakteru, który czyniłby niemożliwym lub zbyt trudnym wykonywanie uprawnień nadanych przez prawo wspólnotowe.

   (por. pkt 49, 56; pkt 3 sentencji)

5.  Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się stosowaniu przepisu krajowego, który stanowi, że jednostka nie może uzyskać naprawienia szkody, której wystąpieniu w sposób zamierzony lub przez niedbalstwo nie zapobiegła za pomocą środków prawnych, pod warunkiem że wykorzystania tych środków prawnych można w sposób rozsądny wymagać od poszkodowanego, czego ocena należy do sądu krajowego w świetle ogółu okoliczności rozpatrywanej przed nim sprawy.

   Prawdopodobieństwo, że sąd krajowy przedstawi wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE, lub zawisłość skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem nie mogą jako takie stanowić wystarczającego powodu, by stwierdzić, że skorzystanie ze środka prawnego nie jest rozsądne.

   W istocie, po pierwsze, wyjaśnienia uzyskane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy ułatwiają mu stosowanie prawa wspólnotowego, zaś tego rodzaju instrument współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi w żaden sposób nie przyczynia się do zbyt daleko idącego utrudnienia w korzystaniu przez jednostkę z wywodzonych przez nią z prawa wspólnotowego uprawnień. Zatem nie byłby rozsądny brak wykorzystania środka prawnego tylko z tego względu, że prowadzi on prawdopodobnie do zadania pytania prejudycjalnego.

   Po drugie, postępowanie na podstawie art. 226 WE jest całkowicie niezależne od postępowań krajowych i ich nie zastępuje. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi bowiem obiektywną kontrolę zgodności z prawem w interesie ogólnym. Choć wynik tej skargi może służyć interesom jednostki, nie ma wątpliwości, że jest rozsądne, by jednostka zapobiegła powstaniu szkody, stosując wszystkie dostępne jej środki, to jest by wykorzystała środki prawne.

   (por. pkt 65, 67, 69; pkt 4 sentencji)