Sprawa T-68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Pomoc państwa — Pomoc na restrukturyzację przyznana przez Republikę Grecką na rzecz przewoźnika lotniczego Olympic Airways — Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej odzyskanie — Nadużycie pomocy na restrukturyzację zatwierdzonej przez Komisję — Nowa pomoc — Ciężar dowodu — Prawo do przedstawienia stanowiska — Kryterium prywatnego wierzyciela — Błąd dotyczący okoliczności faktycznych — Oczywisty błąd w ocenie — Uzasadnienie — Artykuł 87 ust. 1 i art. 87 ust. 3 lit. c) WE”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 12 września 2007 r.   II - 2919

Streszczenie wyroku

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Nadużycie uprzednio dozwolonej pomocy – Nowa pomoc – Ciężar dowodu

   (art. 10 WE, art. 87 ust. 1 WE i art. 88 ust. 2 i 3 WE)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Wyłączenie zainteresowanych z korzystania z prawa do obrony

   (art. 88 ust. 2 WE)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Zarzuty, jakie mogą być podniesione przeciwko decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa – Zarzuty niepodniesione w toku postępowania administracyjnego

   (art. 88 ust. 2 WE i art. 230 WE)

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa przeżywającego trudności

   (art. 87 ust. 3 lit. c) WE i art. 88 ust. 2 i 3 WE; komunikat Komisji 1999/C 288/02, pkt 3.2.2 i 3.2.4)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Granice

   (art. 87 ust. 3 WE)

6. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Konwalidacja braku uzasadnienia w trakcie postępowania spornego – Niedopuszczalność

   (art. 253 WE)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Kryterium oceny – Kryterium prywatnego wierzyciela

   (art. 87 ust. 1 WE)

8. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres

   (art. 87 ust. 1 WE i art. 253 WE)

9. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej zwrot – Uprawnienie Komisji do pozostawienia władzom krajowym zadania dokładnego obliczenia kwot podlegających zwrotowi

   (art. 88 ust. 2 WE)

10. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Brak zapłaty podatku od wartości dodanej – Włączenie – Warunek

    (art.  87 ust. 1 WE)

1.  Co do zasady do Komisji należy — w decyzji stwierdzającej nadużycie uprzednio dozwolonej pomocy i wskazującej na istnienie nowej niezgłoszonej pomocy — wykazanie zarówno nadużycia uprzednio dozwolonej pomocy, jak i przyznania nowej pomocy. Z art. 88 ust. 2 i 3 WE wynika bowiem, że przy braku takiego wykazania istniejąca pomoc jest objęta uprzednią decyzją zezwalającą, a przedmiotowe nowe środki nie mogą być uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Natomiast ciężar dowodu zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, na zasadzie odstępstwa od postanowień art. 87 ust. 1 WE, spoczywa co do zasady na danym państwie członkowskim, które musi wykazać, że zostały spełnione warunki tego wyłączenia.

   Jednakże ten podział ciężaru dowodu uzależniony jest od przestrzegania obowiązków procesowych ciążących odpowiednio na Komisji i danym państwie członkowskim w ramach wykonywania przez tę instytucję przysługującego jej uprawnienia do nakazania państwu członkowskiemu, aby dostarczyło ono wszelkich koniecznych informacji.

   W szczególności w celu otrzymania zezwolenia na nową lub zmienioną pomoc, na zasadzie odstępstwa od postanowień traktatu, do zainteresowanego państwa członkowskiego należy — zgodnie z jego obowiązkiem współpracy z Komisją wynikającym z art. 10 WE — przedstawienie wszystkich dowodów, które mogłyby pozwolić tej instytucji na ustalenie, że zostały spełnione wszystkie warunki konieczne dla zastosowania odstępstwa. Ponadto Komisja jest upoważniona do wydania decyzji na podstawie dostępnych informacji, jeśli państwo członkowskie, naruszając swój obowiązek współpracy, nie dostarcza Komisji informacji, jakich zażądała ona albo w celu zbadania kwalifikacji i zgodności ze wspólnym rynkiem nowej lub zmienionej pomocy, albo w celu sprawdzenia prawidłowego stosowania uprzednio dozwolonej pomocy. Jednakże przed wydaniem takiej decyzji Komisja musi nakazać państwu członkowskiemu przedstawienie w wyznaczonym przez nią terminie wszelkich dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania przez Komisję kontroli. Tylko w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie dostarczy żądanych informacji pomimo nakazu Komisji, Komisja jest uprawniona do zakończenia postępowania i na podstawie posiadanych informacji wydania decyzji, w zależności od przypadku, dotyczącej istnienia i zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem lub decyzji stwierdzającej zgodność zastosowania uprzednio dozwolonej pomocy.

   Powyższe obowiązki proceduralne nałożone są na zainteresowane państwo członkowskie oraz na Komisję w celu umożliwienia Komisji sprawowania kontroli na podstawie wystarczająco jasnych i dokładnych informacji, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa zainteresowanego państwa członkowskiego do przedstawienia swojego stanowiska.

   (por. pkt 34–37)

2.  Artykuł 88 ust. 2 WE upoważnia zainteresowanych, pomiędzy którymi znajdują się beneficjenci rozpatrywanego środka, do przedstawienia uwag. Zainteresowani posiadają jedynie prawo do włączenia się do postępowania administracyjnego we właściwym zakresie, przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku. Przestrzeganie w ten sposób wyznaczonych praw proceduralnych zainteresowanych stanowi zasadniczy wymóg formalny, którego naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy beneficjenci pomocy podlegającej odzyskaniu nie mogli skutecznie przedstawić swoich uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie zostali zidentyfikowani przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania lub na późniejszym etapie oraz gdy nie można wykluczyć, że przy braku takiej nieprawidłowości postępowanie mogłoby doprowadzić do innego wyniku.

   Jednakże jeżeli postępowanie w przedmiocie pomocy państwa jest wszczęte jedynie wobec zainteresowanego państwa członkowskiego, zainteresowani nie mogą co do zasady powoływać się na prawo do obrony przysługujące osobom, wobec których jest wszczęte postępowanie, które mogą domagać się kontradyktoryjnego postępowania z udziałem Komisji, takiego jak postępowanie wszczęte wobec zainteresowanego państwa członkowskiego.

   (por. pkt 42, 43)

3.  W ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE legalność aktu wspólnotowego ocenia się na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu. W szczególności złożone oceny Komisji należy badać jedynie pod kątem tych informacji, którymi dysponowała w chwili, gdy je przeprowadzała.

   Wynika z tego, że niedopuszczalne jest podnoszenie przez skarżącego argumentów dotyczących stanu faktycznego nieznanych Komisji, o których skarżący jej nie powiadomił w trakcie postępowania wyjaśniającego. Nie ma natomiast przeszkód, aby zainteresowany wysunął w odniesieniu do końcowej decyzji zarzut prawny, który nie był podniesiony w trakcie postępowania administracyjnego.

   (por. pkt 72, 73)

4.  Z postanowień art. 87 ust. 3 lit. c) WE w związku z art. 88 ust. 2 i 3 WE, wykonywanych przez pkt 3.2.2 i 3.2.4 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, wynika że każda istotna zmiana planu restrukturyzacji zatwierdzona przez Komisję w decyzji zezwalającej na pomoc na restrukturyzację wymaga co do zasady przedstawienia przez zainteresowane państwo członkowskie zmienionego planu zawierającego wszystkie konieczne wyjaśnienia w celu umożliwienia Komisji oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem w świetle warunków wymienionych w pkt 3.2.4 wytycznych.

   Z punktu widzenia postępowania, gdy jeden z warunków, od których zależy zatwierdzenie pomocy, nie jest spełniony, Komisja może w zasadzie wydać decyzję uchylającą ten warunek bez ponownego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE jedynie w przypadku, gdy niedociągnięcia są relatywnie niewielkie w stosunku do wstępnego warunku. W szczególności jeśli dostosowanie planu restrukturyzacji stwarza wątpliwości co do zgodności pomocy, Komisja ma obowiązek przeprowadzenia ponownego formalnego postępowania wyjaśniającego co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem.

   Powyższe zasady proceduralne potwierdzają, że z braku całościowego wykonania planu restrukturyzacji przyjętego decyzją zatwierdzającą pomoc na restrukturyzację Komisja może zezwolić, w danym przypadku, na istotną zmianę tego planu jedynie na podstawie pogłębionej analizy zgodności zmienionego planu przedstawionego przez zainteresowane państwo członkowskie, z wyżej wspomnianymi warunkami określonymi w wytycznych. W konsekwencji, w braku przedstawienia przez zainteresowane państwo członkowskie zmienionego planu restrukturyzacji, Komisja w zasadzie nie ma obowiązku ani nie jest w stanie — w trakcie oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem — uwzględnić ewentualnych istotnych zmian wstępnego planu jedynie na podstawie zwykłych oświadczeń zainteresowanego państwa członkowskiego.

   (por. pkt 91–93)

5.  Przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania. Ponieważ sąd wspólnotowy nie może zastąpić złożonych ocen ekonomicznych i społecznych dokonywanych przez Komisję, kontrola Sądu musi się ograniczać do zbadania przestrzegania zasad proceduralnych i uzasadnienia, a także do kontroli prawdziwości ustaleń faktycznych oraz oczywistego błędu w ocenie i nadużycia władzy.

   (por. pkt 150)

6.  Uzasadnienie decyzji powinno znajdować się w samym tekście tej decyzji, a późniejszych wyjaśnień Komisji nie można uwzględnić, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności. Wynika z tego, że decyzja powinna być samowystarczalna, a jej uzasadnienie nie może wynikać z pisemnych lub ustnych wyjaśnień udzielonych w późniejszym okresie, kiedy decyzja ta stanie się już przedmiotem skargi do sądu wspólnotowego.

   (por. pkt 254)

7.  Sam fakt, że ulgi płatnicze są przyznawane w sposób dyskrecjonalny przez publicznego wierzyciela, nie wystarczy do zakwalifikowania ich jako pomoc państwa. Konieczne jest również, aby przyznane ulgi płatnicze były znacznie wyższe niż te, na które przystałby wierzyciel prywatny znajdujący się w porównywalnej sytuacji względem swojego dłużnika, z uwzględnieniem w szczególności wysokości długu, środków zaskarżenia, jakimi dysponuje publiczny wierzyciel, szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przypadku zezwolenia mu na prowadzenie dalszej działalności, jak również ryzyka wierzyciela poniesienia jeszcze większych strat w przypadku kontynuowania przez dłużnika działalności.

   W tym względzie pojęcie pomocy państwa określone w traktacie ma charakter prawny i powinno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne. Z tego powodu sąd wspólnotowy powinien w zasadzie sprawować pełną kontrolę w kwestii ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno okoliczności konkretnej sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter uwag przedłożonych przez Komisję.

   Jednakże jeśli ocena przez Komisję kwestii, czy dany środek spełnia kryterium wierzyciela prywatnego wymaga złożonej oceny ekonomicznej, w ramach której Komisja korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania, kontrola sądowa ogranicza się do zbadania przestrzegania zasad proceduralnych i obowiązku uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych zebranych dla dokonania kwestionowanego wyboru, braku oczywistego błędu w ocenie tych faktów lub braku nadużycia władzy. W szczególności Sąd nie może zastępować własną oceną ekonomiczną oceny Komisji.

   (por. pkt 283–285)

8.  Jeśli chodzi o decyzje Komisji w dziedzinie pomocy państwa, uzasadnienie nie może ograniczać się do stwierdzenia, że rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa, ale musi zawierać odniesienie do konkretnych faktów w sposób pozwalający zainteresowanym na przedstawienie w użyteczny sposób ich punktu widzenia w przedmiocie rzeczywistości i zasadności zarzucanych faktów i okoliczności, a sądowi wspólnotowemu na przeprowadzenie kontroli.

   Jednakże nie jest wymagane, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, ponieważ kwestię, czy uzasadnienie danego aktu spełnia wymogi z art. 253 WE, należy badać nie tylko w świetle jego treści, lecz również kontekstu oraz wszystkich zasad prawnych regulujących przedmiotową dziedzinę.

   (por. pkt 286, 287)

9.  Żaden przepis prawa wspólnotowego nie wymaga, aby Komisja przy żądaniu odzyskania pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem ustalała dokładną kwotę pomocy podlegającej zwrotowi. Wystarczy bowiem, aby decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające jej adresatowi na samodzielne określenie tej kwoty, bez nadmiernych trudności. Komisja może zatem zgodnie z prawem ograniczyć się do stwierdzenia obowiązku uzyskania zwrotu spornej pomocy i pozostawić władzom krajowym zadanie dokładnego obliczenia kwot podlegających zwrotowi.

   W tym względzie korzyść, jaką dla dłużnika przedstawia tolerowanie braku płatności lub opóźnienia w zapłacie długu, zasadniczo stanowi właśnie zwolnienie lub opóźnienie w zapłacie kwoty tego długu od chwili jego wymagalności. Korzyść ta niekoniecznie współgra z kwotą, którą wierzyciel prywatny mógłby odzyskać, gdyby przestał tolerować brak albo opóźnienie w zapłacie.

   Zatem w celu wykazania, czy w danym wypadku dłużnik uzyskiwał korzyści, jedynie do Komisji należy zbadanie, czy najpóźniej w chwili wydania przez nią decyzji, prywatny wierzyciel postawiony w porównywalnej sytuacji bez wątpienia nie tolerowałby dłużej braku lub opóźnienia w płatności, mając na względzie kryteria orzecznicze przypomniane powyżej. Badanie to nie wymaga wskazania dokładnej chwili, w której prywatny wierzyciel przestałby tolerować brak lub opóźnienia w płatności i podjął środki w celu uzyskania płatności swojej wierzytelności.

   (por. pkt 291, 293, 294)

10.  Podatek od wartości dodanej ma charakter neutralny w zakresie dotyczącym sytuacji konkurencyjnej. W istocie podatek od wartości dodanej zapłacony przez podatnika może być bowiem albo niezwłocznie potrącony jako podatek naliczony, albo odzyskany w krótkim terminie. Jedyna ewentualna korzyść, jaką mógłby odnieść podatnik z tytułu niepłacenia podatku od wartości dodanej od części zamiennych, mogłaby zatem polegać w danym przypadku na zwiększonej płynności finansowej, wynikającej z czasowego wypłacenia podatku naliczonego.

    W tym kontekście brak zapłaty podatku od wartości dodanej nie wystarcza zasadniczo do przyjęcia domniemania, że dane przedsiębiorstwo odniosło korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Do Komisji należy zbadanie, czy w okolicznościach danego przypadku brak zapłaty ma korzystny wpływ na sytuację finansową zainteresowanego.

    (por. pkt 361, 363)