This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0204
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Damages actions for breach of the EU antitrust rules Accompanying the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Powództwa odszkodowawcze z tytułu naruszenia unijnych reguł konkurencji uzupełniający wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Powództwa odszkodowawcze z tytułu naruszenia unijnych reguł konkurencji uzupełniający wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego
/* SWD/2013/0204 final */
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Powództwa odszkodowawcze z tytułu naruszenia unijnych reguł konkurencji uzupełniający wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego /* SWD/2013/0204 final */
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
Powództwa odszkodowawcze z tytułu naruszenia unijnych reguł
konkurencji uzupełniający wniosek
dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I
RADY
w sprawie niektórych przepisów
regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu
naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii
Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego
1. Wprowadzenie 1. Unijne prawo do
odszkodowania z tytułu naruszenia prawa konkurencji. Zakaz
zawierania porozumień antykonkurencyjnych oraz nadużywania pozycji
dominującej wynika z art. 101 i 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (TFUE). Za egzekwowanie tego zakazu (egzekwowanie na drodze
publicznoprawnej) odpowiada Komisja Europejska wraz z krajowymi organami
ds. konkurencji. Jednocześnie postanowienia Traktatu przyznają
jednostkom pewne prawa i nakładają na nie obowiązki, które
następnie muszą być egzekwowane przez sądy krajowe (egzekwowanie
na drodze prywatnoprawnej). Zalicza się do nich prawo do dochodzenia
odszkodowania za wszelkie szkody poniesione w wyniku naruszenia reguł
konkurencji UE. Począwszy od roku 2001 Trybunał
Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że na mocy prawa
UE jednostka musi mieć możliwość dochodzenia odszkodowania
za szkodę tego rodzaju (wyrok w sprawie C-453/99, Courage oraz
C-295 – 298/04, Manfredi). Ponad dziesięć lat później
większość ofiar naruszeń prawa konkurencji w dalszym
ciągu nie jest w stanie skutecznie dochodzić wspomnianego unijnego
prawa do odszkodowania ani indywidualnie, ani grupowo. Wynika to w
dużej mierze z braku odpowiednich krajowych przepisów odnoszących
się do powództw odszkodowawczych. Z kolei w przypadkach, w których takie
przepisy istnieją, różnice pomiędzy regułami mającymi
zastosowanie w poszczególnych państwach członkowskich skutkują
nierównością szans, zarówno w odniesieniu do podmiotów, które
dopuściły się naruszenia, jak i do ofiar zachowania niezgodnego
z prawem. 2. Publicznoprawne
a prywatnoprawne egzekwowanie prawa. W najnowszym orzecznictwie,
zarówno na poziomie krajowym, jak i na szczeblu UE, podkreślono też,
że unijne prawo do odszkodowania może niekiedy pozostawać w
sprzeczności z możliwością skutecznego egzekwowania
unijnych reguł konkurencji na drodze publicznoprawnej przez Komisję i
krajowe organy ds. konkurencji. Dzieje się tak wówczas, gdy ofiara
naruszenia prawa konkurencji pragnie otrzymać dostęp do informacji,
które organ ds. konkurencji uzyskał w ramach programu łagodzenia kar
(zob. pkt 11 poniżej). W następstwie wyroku wydanego przez
Trybunał Sprawiedliwości w czerwcu 2011 r. (sprawa Pfleiderer,
C-360/09), w braku unijnych reguł w tej sprawie podmioty, które
potencjalnie mogą złożyć wniosek o udział w programie
łagodzenia kar, nie są w stanie stwierdzić, czy informacje
przekazane przez nie organowi ds. konkurencji zostaną ostatecznie
ujawnione ofierze naruszenia prawa konkurencji. Może to sprawić,
że w odniesieniu do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych
znajdą się one w gorszej sytuacji niż inne podmioty, które nie
zdecydowały się na współpracę z organem ds. konkurencji.
Niepewność prawa może więc osłabiać
skuteczność programów łagodzenia kar zarówno na szczeblu
unijnym, jak i krajowym, a tym samym wpływać negatywnie na
skuteczność publicznoprawnych mechanizmów egzekwowania prawa
służących zwalczaniu tajnych karteli. 3. Cele inicjatywy.
Bieżącej inicjatywie w sprawie odszkodowań z tytułu
naruszenia prawa konkurencji przyświecają dwa główne cele: (i) zapewnienie możliwości
skutecznego korzystania z unijnego prawa do odszkodowania; oraz (ii) uregulowanie pewnych kluczowych aspektów
interakcji pomiędzy egzekwowaniem unijnego prawa konkurencji na drodze
publicznoprawnej i prywatnoprawnej w celu wyważenia
możliwości egzekwowania prawa przez Komisję oraz krajowe organy
ds. konkurencji oraz dochodzenia powództw odszkodowawczych przed sądami
krajowymi, a tym samym zapewnienia skutecznego egzekwowania unijnych
reguł konkurencji w ujęciu ogólnym. 2. Problemy, które należy
rozwiązać 2.1. Zapewnienie skutecznego
korzystania z unijnego prawa do odszkodowania 4. Usuwanie barier
utrudniających skuteczne uzyskiwanie odszkodowania. Większość
ofiar naruszeń unijnego prawa konkurencji w dalszym ciągu nie jest w
stanie uzyskać odszkodowania za poniesione szkody. Przy dostrzegalnym
braku świadomości w tej kwestii nawet te ofiary naruszeń, które
dążą do uzyskania odszkodowania, muszą zmierzyć
się z bardzo niekorzystnym stosunkiem ryzyka do potencjalnego zysku,
wynikającym z przeszkód natury proceduralnej oraz kosztów wytoczenia
powództwa. Taka sytuacja osłabia funkcjonowanie unijnych reguł
konkurencji i trudno ją pogodzić z fundamentalnym prawem do
skutecznej ochrony sądowej przewidzianym w Karcie praw podstawowych UE. W
zielonej księdze w sprawie roszczeń o odszkodowanie za stosowanie
praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji
dominującej z 2005 r. Komisja określiła główne
przeszkody na drodze do skutecznego odszkodowania. W 2008 r.
przyjęła ona białą księgę dotyczącą
powództw odszkodowawczych z tytułu naruszeń prawa konkurencji,
przedstawiając w niej szereg sugestii co do możliwości
usunięcia tych przeszkód i zapewnienia skutecznego egzekwowania prawa na
drodze prywatnoprawnej w państwach członkowskich. 5. Konsultacje
publiczne. W ramach konsultacji publicznych przeprowadzonych
w sprawie białej księgi oraz dwóch kolejnych konsultacji publicznych
przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego oraz zainteresowane
podmioty instytucjonalne, takie jak Parlament Europejski oraz Europejski
Komitet Ekonomiczno-Społeczny, z zadowoleniem przyjęli zaproponowane
działania. Parlament Europejski wyraźnie wezwał także
do opracowania unijnych przepisów w zakresie powództw odszkodowawczych z
tytułu naruszenia prawa konkurencji. 6. Opinie podmiotów
zainteresowanych. W ramach wspomnianych konsultacji
publicznych zainteresowane podmioty zgodziły się z przedstawioną
przez Komisję analizą szeregu głównych przeszkód, które
ograniczają możliwość bardziej skutecznego dochodzenia
roszczeń: ·
Potencjalni powodowie
wskazali na trudności związane z dostępem do dowodów na
poparcie dochodzonych roszczeń. Powództwa odszkodowawcze z tytułu
naruszenia prawa konkurencji ze swojej natury wymagają często
przeprowadzenia dużej liczby bardzo kosztownych analiz stanu faktycznego
oraz analiz ekonomicznych. Towarzyszą im trudności związane z
uzyskaniem przez podmioty dochodzące roszczeń dostępu do
kluczowych dowodów, które często mają charakter poufny i
znajdują się w posiadaniu pozwanych. Zainteresowane podmioty
wskazały także na brak jasnych zasad dotyczących zarzutu
przerzucania obciążeń, tj. wskazania, czy pozwany powinien
mieć prawo wykazać, że bezpośredni nabywca dokonał
przeniesienia wyższej ceny spowodowanej istnieniem kartelu na swoich
własnych klientów, znajdujących się na niższym szczeblu w
sieci dystrybucji. Wśród innych kwestii, które mogą mieć
negatywny wpływ na możliwość skutecznego dochodzenia
roszczeń przed sądem, istotną rolę odgrywają też terminy
przedawnienia, na przykład wówczas, gdy po wykryciu naruszenia
pozostaje zbyt mało czasu na wniesienie powództwa. Koszty związane z
wniesieniem powództwa mogą znacznie wzrosnąć, gdy strony
będą musiały dowieść istnienia naruszenia, nawet
jeśli wynika ono z rozstrzygnięcia wydanego przez krajowy organ ds.
konkurencji, na skutek braku jednolitych reguł dotyczących wartości
dowodowej takich rozstrzygnięć stwierdzających istnienie
naruszenia. Ustalenie wysokości poniesionej szkody jest
także często złożoną i kosztowną
czynnością, która może wpłynąć na
prawdopodobieństwo dochodzenia roszczeń przed sądem. ·
Konsumenci i MŚP
odczuwają negatywny wpływ braku skutecznych mechanizmów zbiorowego
dochodzenia roszczeń, które umożliwiłyby wielu konsumentom i
przedsiębiorcom wspólne wnoszenie roszczeń oraz rozłożenie
kosztów i obciążeń związanych z postępowaniem przed
sądem. ·
Stowarzyszenia przedsiębiorców z zadowoleniem przyjęły cele realizowane przez Komisję,
jednocześnie ostrzegając przez ryzykiem związanym z
nadużywaniem drogi sądowej, które wystąpiło już w
innych jurysdykcjach, a także podkreśliły konieczność
opracowania zabezpieczeń przed nadużyciami oraz bezpodstawnym
wykorzystywaniem drogi sądowej, zwłaszcza w przypadku grupowego
dochodzenia roszczeń. 7. Nierówność
szans na rynku wewnętrznym. Oprócz konkretnych przeszkód
ograniczających skuteczną realizację unijnego prawa do
odszkodowania, w dalszym ciągu istnieją też bardzo
zróżnicowane przepisy krajowe regulujące powództwa odszkodowawcze z
tytułu naruszenia prawa konkurencji. Różnorodność ta
zwiększyła się na przestrzeni ostatnich lat, powodując
niepewność prawa dotykającą wszystkie strony postępowania
i mogącą utrudnić skuteczne egzekwowanie prawa konkurencji na
drodze prywatnoprawnej, zwłaszcza w sprawach o charakterze
transgranicznym. Prowadzi to także do znacznych zakłóceń
konkurencji na rynku wewnętrznym, ponieważ możliwość
uzyskania odszkodowania przez ofiary naruszenia oraz prawdopodobieństwo
pociągnięcia jego sprawców do odpowiedzialności zależy od
miejsca, w którym znajduje się siedziba ofiary, sprawcy oraz sądu, w
którym możliwe jest dochodzenie roszczeń. Prawidłowość
tę doskonale ilustruje widoczna obecnie koncentracja powództw o
odszkodowanie z tytułu naruszenia prawa konkurencji w trzech jurysdykcjach
na terenie UE: w Zjednoczonym Królestwie, Niemczech i Niderlandach. Oznacza to,
że podmioty dochodzące roszczeń uznały, że przepisy
obowiązujące w tych państwach lepiej odpowiadają ich
potrzebom niż przepisy pozostałych państw. Z drugiej strony
wydaje się, że w innych państwach członkowskich ofiary
naruszeń prawa konkurencji napotykają na większe trudności
w skutecznej realizacji przysługującego im unijnego prawa do
odszkodowania. Takie niejednolite egzekwowanie prawa może nawet
prowadzić do powstania przewagi konkurencyjnej po stronie niektórych
przedsiębiorstw, które dopuściły się naruszenia art. 101 i 102
TFUE, a także zniechęcać do korzystania ze swobody
przedsiębiorczości oraz dostarczania towarów i świadczenia
usług w tych państwach członkowskich, w których prawo do
odszkodowania jest egzekwowane bardziej skutecznie. 8. Prawdopodobne koszty
związane z obecną sytuacją. Koszt nieskutecznego
egzekwowania prawa konkurencji na drodze publicznoprawnej szacuje się na
23 mld EUR lub też równowartość 0,18 % PKB Unii Europejskiej za
2012 r. – kwota ta odpowiada wartości odszkodowań, które każdego
roku nie są przyznawane ofiarom naruszeń w całej UE.
Rozwiązanie tego problemu doprowadziłoby do przeniesienia kosztów
naruszeń prawa konkurencji z ofiar na podmioty popełniające
naruszenia oraz ułatwiłoby wykrywanie zakłóceń konkurencji.
W kontekście ogólnie pojętego egzekwowania przepisów art. 101 i 102 TFUE
zwiększone prawdopodobieństwo pociągnięcia do
odpowiedzialności za postępowanie niezgodne z prawem
zniechęcałoby do podejmowania działań ograniczających
konkurencję (wzmocniona funkcja odstraszająca), z korzyścią
dla konsumentów. 2.2. Interakcje pomiędzy
egzekwowaniem prawa konkurencji na drodze publicznoprawnej i prywatnoprawnej 9. Definicje.
Za egzekwowanie unijnego prawa konkurencji na drodze publicznoprawnej
odpowiada Komisja oraz krajowe organy ds. konkurencji, którym
przysługują kompetencje w zakresie wykrywania, nakładania
sankcji oraz zapobiegania naruszeniom unijnego prawa konkurencji. Egzekwowaniem
prawa na drodze publicznoprawnej zajmują się także sądy
realizujące sądową kontrolę decyzji wydawanych przez organy
ds. konkurencji. Egzekwowanie prawa na drodze prywatnoprawnej odnosi
się do egzekwowania tych samych przepisów przy pomocy powództw wytaczanych
przed sądami krajowymi. W braku przepisów prawa unijnego w tym obszarze
egzekwowanie prawa na drodze prywatnoprawnej podlega niemal wyłącznie
krajowym przepisom z dziedziny prawa cywilnego. W ramach egzekwowania prawa
na drodze prywatnoprawnej można w przybliżeniu wyróżnić
trzy grupy powództw: (i) powództwa o odszkodowanie za szkody
poniesione w wyniku naruszenia unijnego prawa konkurencji (powództwa
odszkodowawcze), (ii) powództwa o zaprzestanie zachowania
stanowiącego naruszenie unijnego prawa konkurencji (na podstawie nakazu
sądowego); oraz (iii) powództwa o stwierdzenie
nieważności postanowień umownych, które są sprzeczne z
unijnymi regułami konkurencji. 10. Komplementarność
oraz interakcje pomiędzy egzekwowaniem prawa na drodze publicznoprawnej i
prywatnoprawnej. Publicznoprawne i prywatnoprawne
egzekwowanie prawa to komplementarne narzędzia służące
skutecznemu stosowaniu art. 101 i 102 TFUE. Powództwo prywatnoprawne można
wytoczyć niezależnie od tego, czy organ ds. konkurencji wydał
już rozstrzygnięcie w danej sprawie („powództwa samodzielne”).
Powództwa o odszkodowanie z tytułu naruszenia prawa konkurencji
najczęściej jednak wytacza się po stwierdzeniu naruszenia
unijnych reguł konkurencji przez organ ds. konkurencji („powództwa
następcze”). Związane z tym interakcje pomiędzy
publicznoprawnym i prywatnoprawnym egzekwowaniem prawa dotyczą między
innymi następujących kluczowych aspektów: (i) dostępu do informacji
będących w posiadaniu organów ds. konkurencji, (ii) wiążącego skutku
rozstrzygnięć stwierdzających naruszenie oraz (iii) terminów
przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. 11. Podstawowe zagadnienie:
ujawnianie dokumentów z postępowania w sprawie łagodzenia kar.
Dążąc do wykrycia i ukarania tajnych karteli, organy ds.
konkurencji proponują podmiotom popełniającym naruszenie
zwolnienie z kary finansowej lub zmniejszenie jej wysokości w zamian za
współpracę. Programy łagodzenia kar stanowią bardzo
skuteczne narzędzie w rękach organów uprawnionych do egzekwowania
prawa na drodze publicznoprawnej. Ofiary takiego naruszenia mogą
potrzebować informacji, które zostały dobrowolnie przekazane organom
ds. konkurencji przez podmioty popełniające dane naruszenie, w celu
ich wykorzystania w charakterze dowodów i uzyskania odszkodowania. W
rozpatrywanej niedawno sprawie Pfleiderer strony pragnące
wytoczyć powództwo o odszkodowanie przeciwko kartelowi
zażądały dostępu do akt z postępowania w sprawie
łagodzenia kar, będących w posiadaniu niemieckiego organu ds.
konkurencji. Niemiecki sąd krajowy zwrócił się do Trybunału
Sprawiedliwości z pytaniem, czy ujawnienie informacji związanych z
programem łagodzenia kar stoi w sprzeczności z prawem UE. W wyroku
wydanym w 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że w
braku unijnych przepisów w tym względzie, sądy krajowe są
uprawnione, na podstawie analizy każdego konkretnego przypadku oraz
zgodnie z przepisami prawa krajowego, do określenia warunków, na jakich
ofiarom naruszenia prawa konkurencji należy udzielić lub odmówić
ujawnienia informacji związanych z programem łagodzenia kar. Wyrok
ten spowodował powstanie znacznej niepewności co do tego, jakie
kategorie dokumentów będą podlegały ujawnieniu. Taka
niepewność nie tylko szkodzi stronom postępowań
odszkodowawczych, ale może też zniechęcać członków
karteli do nawiązywania współpracy z Komisją i organami ds.
konkurencji w ramach prowadzonych przez nie programów łagodzenia kar, a
tym samym mieć negatywny wpływ na działania mające na celu
zwalczanie karteli, które w dużej mierze opierają się na wnioskach
o złagodzenie kary. Ograniczona możliwość egzekwowania
prawa wobec karteli podważyłaby odstraszający skutek
publicznoprawnych mechanizmów egzekwowania prawa konkurencji. 12. Podobne problemy
występują w odniesieniu do postępowania ugodowego, w
ramach którego strony przyznają się do uczestnictwa w kartelu w
zamian za zastosowanie uproszczonej procedury oraz niższej kary. Stan
niepewności dotyczący ujawniania dokumentów znajdujących
się w aktach organów ds. konkurencji i dotyczących postępowania
tego rodzaju może zniechęcić przedsiębiorców do
nawiązywania współpracy z organami ds. konkurencji w ramach
postępowania ugodowego. Ujawnienie dokumentów znajdujących się w
aktach organu ds. konkurencji podczas prowadzonego dochodzenia może
zagrozić temu dochodzeniu, osłabiając zdolność organów
ds. konkurencji do nakładania sankcji z tytułu naruszenia unijnego
prawa konkurencji. 3. Dostępne warianty 13. Zidentyfikowanie
wariantów. Aby rozwiązać problemy opisane powyżej,
promować skuteczną realizację prawa do odszkodowania dla ofiar
naruszeń art. 101 i 102 TFUE oraz zapewnić optymalną
równowagę pomiędzy egzekwowaniem prawa na drodze publicznoprawnej i
prywatnoprawnej, pod rozwagę wzięto cztery warianty strategiczne. Wyboru
dokonano na podstawie oceny przeprowadzonej na potrzeby białej
księgi, streszczonej w załączniku do Sprawozdania w sprawie
oceny skutków. Działania, które wykluczono już na etapie
białej księgi ze względu na nieproporcjonalny stosunek kosztów
do korzyści, nie zostały ponownie poddane pod rozwagę. Dwa
przykłady wykluczonych wariantów to odszkodowania wielokrotne (represyjne)
oraz szeroko zakrojony system ujawniania dowodów przed wszczęciem
postępowania sądowego. Wszystkie warianty zakładające
podjęcie działań na poziomie UE (wariant nr 2, 3 i 4)
uwzględniają także utworzenie niewiążących ram
prawnych mających na celu określenie wysokości odszkodowania z
tytułu naruszenia prawa konkurencji. Te niewiążące
wytyczne odnoszące się do jednego z bardziej złożonych i
kosztownych zagadnień dotykających wszystkich stron
postępowań odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa
konkurencji spotkały się z niemal jednogłośnym poparciem,
wyrażonym przez zainteresowane podmioty zarówno w konsultacjach
publicznych dotyczących białej księgi, jak i konsultacjach
przeprowadzonych w następstwie publikacji projektu wskazówek z 2011 r. 14. Wariant 1 – brak
działań na poziomie UE (sytuacja wyjściowa).
Pierwszy wariant przedstawiony w niniejszym sprawozdaniu to scenariusz
wyjściowy, zakładający brak jakichkolwiek działań na
poziomie UE. Wymagał on przeprowadzenia analizy status quo oraz
prześledzenia możliwych kierunków rozwoju w przypadku braku
działań na poziomie UE (analiza prospektywna). 15. Wariant
2 – Wiążący akt prawny opracowany w oparciu o białą
księgę (z uwzględnieniem szczególnego systemu zbiorowego
dochodzenia roszczeń). Drugi wariant przewiduje opracowanie prawnie
wiążącego instrumentu obejmującego działania
zaproponowane przez Komisję w białej księdze, z
uwzględnieniem specjalnego system zbiorowego dochodzenia roszczeń w
sprawach z obszaru konkurencji, który umożliwiłby wspólne wytaczanie
powództw przez konsumentów i MŚP. Instrument ten obejmowałby
następujące elementy: reguły dotyczące proporcjonalnego ujawniania
konkretnych kategorii dowodów; ograniczoną odpowiedzialność
podmiotów, których wniosek o udział w programie łagodzenia kar
został przyjęty; wiążący skutek ostatecznych
rozstrzygnięć stwierdzających naruszenie wydanych przez organy
ds. konkurencji; możliwość podniesienia przez podmiot
popełniający naruszenie zarzutu przerzucenia obciążeń
w celu wykazania, że podmiot domagający się odszkodowania
przerzucił niezgodne z prawem nadmierne obciążenie na
własnych klientów; ułatwienie nabywcy pośredniemu
przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii zakresu przerzuconego
ciężaru; a także określenie szczególnego termin
przedawnienia dla roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji. 16. Wariant nr 3 –
Uregulowanie zależności pomiędzy publicznoprawnym a
prywatnoprawnym egzekwowaniem prawa. Wariant trzeci obejmuje
opracowanie wiążącego instrumentu prawnego opartego na
częściowo zrewidowanych opcjach przedstawionych w białej
księdze, w celu odzwierciedlenia w dwojaki sposób zmian, które w ostatnim
czasie zaszły na szczeblu krajowym i na poziomie UE: poprzez
odwołanie się do odrębnego horyzontalnego podejścia do
zbiorowego dochodzenia roszczeń na szczeblu UE zamiast uregulowań
dotyczących mechanizmu o charakterze sektorowym, a także poprzez
wprowadzenie ograniczeń w zakresie dostępu do dowodów, które
miałyby na celu ochronę skuteczności narzędzi egzekwowania
prawa na drodze publicznoprawnej. Elementem łączącym owe dwie
szeroko zakrojone zmiany jest fakt, że obydwie prowadzą do
ograniczenia w pewnym zakresie korzyści związanych ze skuteczną
realizacją prawa do odszkodowania gwarantowaną przez wariant nr 2, aby
umożliwić osiągnięcie dodatkowych celów o charakterze
politycznym, tj. zastosowania horyzontalnego podejścia do zbiorowego
dochodzenia roszczeń, według sugestii przedstawionych przez niektóre
zainteresowane podmioty oraz przez Parlament Europejski, a w szczególności
zapewnienia lepszej ochrony systemu egzekwowania prawa na drodze
publicznoprawnej w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał
Sprawiedliwości. W związku z tym wariant ten opracowano w taki
sposób, by umożliwić ocenę, czy utrata korzyści związanych
ze skutecznym uzyskaniem odszkodowania została zrównoważona przez
zmniejszone koszty postępowania lub bardziej wyważone relacje
pomiędzy publicznoprawnym a prywatnoprawnym egzekwowaniem prawa.
Wariant nr 3 różni się od wariantu nr 2 w szczególności w
następujących względach: ·
W odniesieniu do ochrony narzędzi
egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej, wariant nr 2 zapewnia
jedynie ochronę oświadczeń przedsiębiorców
złożonych w ramach programu łagodzenia kar przed ujawnieniem w
ramach postępowania odszkodowawczego przed sądem. Wariant nr 3
dodatkowo zapewnia ochronę przed ujawnieniem propozycji ugodowych oraz
ogranicza ujawnianie informacji w czasie dochodzenia prowadzonego przez organ
ds. konkurencji. Ze względu na jej ograniczony zakres przewidywana ochrona
narzędzi egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej nie utrudnia
nadmiernie dochodzenia odszkodowań za szkody poniesione z tytułu
naruszenia prawa konkurencji przez ofiary naruszenia. Ochrona ta jest więc
kompatybilna z prawem do skutecznej ochrony sądowej, o którym mowa w
Karcie praw podstawowych UE. ·
W odniesieniu do określania wysokości
szkody wynikającej z naruszenia prawa konkurencji, wariant nr 3, w
przeciwieństwie do wariantu nr 2, przewiduje wprowadzenie wzruszalnego
domniemania dotyczącego szkody wynikającej z nadmiernego
obciążenia w sprawach kartelowych. Domniemanie to opiera się na
wynikach analizy zewnętrznej, która wykazała, że 93 %
zbadanych karteli wyrządza szkodę. Środek ten wprowadzono,
aby ograniczyć skutki związane z sytuacją, gdy powodom
przysługuje bardziej ograniczony dostęp do niektórych rodzajów
dowodów, niż byłby konieczny do przeprowadzenia postępowania
dowodowego w odniesieniu do szkody wyrządzonej przez kartel. Z tego samego
względu wariant nr 3 zawiera regułę, że realizacja
przysługującego powodowi prawa do odszkodowania nie może
stać się praktycznie niemożliwa lub nadmiernie utrudniona ze
względu na wymagany poziom szczegółowości dowodu. Wariant ten
zawiera sugestię, by państwa członkowskie umożliwiły
sędziom oszacowanie wartości poniesionej szkody. ·
Jeśli chodzi o zbiorowe dochodzenie
roszczeń, wariant nr 3 nie przewiduje żadnych działań,
których zakres ograniczałby się do obszaru konkurencji. Uznając
wprawdzie szczególny charakter egzekwowania unijnego prawa konkurencji oraz
możliwość wprowadzenia szczególnych reguł w tym zakresie,
wariant ten opiera się jednak na odrębnym, horyzontalnym
podejściu do zbiorowego dochodzenia roszczeń, poprzez
podejmowanie inicjatyw o szerszym zakresie. ·
Wariant nr 3 obejmuje wreszcie działania
dotyczące polubownego rozwiązywania sporów, których celem jest
zrównoważenie braku szczególnych mechanizmów zbiorowego dochodzenia
roszczeń poprzez umożliwienie stronom wykorzystania innych
środków proceduralnych, które są atrakcyjne finansowo. Środki te
pozwolą wyeliminować istniejące mechanizmy
zniechęcające do korzystania z pozasądowej drogi polubownej w
celu uzyskania odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia
unijnego prawa konkurencji. 17. Wariant nr 4 –
niewiążąca inicjatywa na szczeblu UE. Czwarty
wariant strategiczny (wariant 4) przewiduje opracowanie
niewiążącego instrumentu zalecającego państwom
członkowskim wdrożenie środków sugerowanych w ramach wariantu
strategicznego nr 3. 4. Preferowany wariant
strategiczny 18. Wpływ czterech wariantów
strategicznych został poddany ocenie pod kątem
następujących kosztów i korzyści: –
Warianty strategiczne uzyskują
wyższą ocenę, jeżeli: (1)
zapewniają możliwość uzyskania
pełnego odszkodowania za całość poniesionej szkody; (2)
zapewniają skuteczną ochronę publicznoprawnego
egzekwowania prawa i możliwość zrównoważonego korzystania z
powództw odszkodowawczych na tle ogólnie pojętego skutecznego egzekwowania
art. 101 i 102 TFUE; (3)
zwiększają świadomość oraz
wzmacniają egzekwowanie prawa, skutek odstraszający oraz pewność
prawa; (4)
umożliwiają lepszy dostęp do wymiaru
sprawiedliwości; (5)
prowadzą do bardziej wydajnego wykorzystania
systemu sądowego, na przykład poprzez eliminowanie przypadków
nadużyć drogi sądowej oraz nieuzasadnionych roszczeń; (6)
przyczyniają się do wyrównania szans w
Europie, zarówno dla konsumentów, jak i przedsiębiorców; (7)
wywierają pozytywny wpływ na dobro
konsumentów oraz MŚP; oraz (8)
stymulują wzrost gospodarczy i innowacje. –
W odniesieniu do kosztów, w sprawozdaniu
przeanalizowano wpływ wywierany na: (1)
koszty postępowania przed sądem; (2)
obciążenie administracyjne; (3)
koszty popełnionych błędów (tj.
możliwości wydania błędnych orzeczeń przez sądy
krajowe); oraz (4)
koszty wprowadzenia sugerowanych środków do
krajowego porządku prawnego. 19. Po przeprowadzeniu analizy kosztów
i korzyści związanych z czterema wariantami strategicznymi
stwierdzono, że wariant nr 3 najlepiej służy
osiągnięciu założonych celów po możliwie
najniższych kosztach. Poniżej przedstawiono uproszczony opis wyników
analizy, z uwzględnieniem najważniejszych spostrzeżeń
zawartych w sprawozdaniu. Tabela (Sprawozdanie z oceny wpływu):
podsumowanie wpływu wariantów strategicznych nr 1-4 Osiągnięte korzyści/rozwiązane problemy || Wpływ w porównaniu z sytuacją wyjściową (od 0 do +++) Wariant nr 1 || Wariant nr 2 || Wariant nr 3 || Wariant nr 4 1. Pełne odszkodowanie || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Ochrona skutecznego egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Zwiększona świadomość oraz wzmocnienie egzekwowania prawa, skutku odstraszającego i pewności prawa || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Wydajne wykorzystanie systemu sądowego || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Wyrównanie szans || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Pozytywny wpływ na MŚP i konsumentów || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Stymulowanie wzrostu gospodarczego i innowacji || 0 || + + || + + || 0 Koszty || Wpływ w porównaniu z sytuacją wyjściową (od 0 do — — -) Wariant nr 1 || Wariant nr 2 || Wariant nr 3 || Wariant nr 4 1. Koszty postępowania przed sądem || 0 || - - || - || 0 / — - 2. Obciążenia administracyjne || 0 || - - || - || 0 / - 3. Koszty błędów || 0 || - || 0 / - || 0 / - 4. Koszty wprowadzenia w życie || 0 || - - || - || 0 / - 20. Większe poparcie
dla wiążących działań na szczeblu UE.
Warianty przewidujące podjęcie działań na szczeblu UE
spotkały się z większym poparciem. Wynika to z następujących
względów: –
w kontekście optymalizowania interakcji
pomiędzy egzekwowaniem unijnego prawa konkurencji na drodze
publicznoprawnej i prywatnoprawnej, coraz częściej mówi się o
tym, że kwestie te można lepiej uregulować na szczeblu UE, w
szczególności ze względu na bliskie powiązania pomiędzy
Komisją a krajowymi organami ds. konkurencji; –
w odniesieniu do poprawy warunków uzyskiwania
odszkodowania przez ofiary naruszeń unijnego prawa konkurencji pod
względem proceduralnym, w świetle zdobytego w ostatnich latach
doświadczenia można stwierdzić, że w braku przepisów na
poziomie UE jedynie bardzo niewiele państw członkowskich wykazuje
inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie. Podejmowane obecnie
działania dotyczą jedynie części przeszkód, o których mowa
w zielonej i białej księdze opracowanej przez Komisję, przy czym
tego rodzaju inicjatywy sprawiły, że istniejąca sytuacja prawna
stała się jeszcze bardziej zróżnicowana. 21. Brak działań na
szczeblu UE będzie prowadził do utrzymywania się
istniejących różnic pomiędzy przepisami krajowymi
regulującymi powództwa odszkodowawcze z tytułu naruszenia prawa
konkurencji. Taka sytuacja będzie utrudniała skuteczne wytaczanie
powództw odszkodowawczych. Będzie to również oznaczało utrzymującą
się fragmentację rynku wewnętrznego w kontekście poziomu
ochrony sądowej, co może stanowić zachętę do tzw. forum
shopping, czyli wybierania sądu ze względu na
możliwość korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy (co z
reguły odbywa się ze szkodą dla MŚP i konsumentów, którzy
są mniej mobilni). Może to również prowadzić do
większej złożoności oraz, co za tym idzie, wyższych
kosztów postępowania przed sądami, zwłaszcza w sprawach o
charakterze transgranicznym. Wykluczono więc zastosowanie wyjściowego
wariantu nr 1 (brak działania po stronie UE). Wiążące
działania na poziomie UE spotkały się z większym poparciem
niż zastosowanie prawa miękkiego, co z kolei doprowadziło do
wykluczenia wariantu nr 4. 22. Większe poparcie
dla odrębnego, horyzontalnego podejścia do zbiorowego dochodzenia
roszczeń. W świetle przeprowadzonych konsultacji
publicznych, a w szczególności wobec rezolucji Parlamentu Europejskiego z
dnia 2 lutego 2012 r., podejście horyzontalne wydaje się w chwili
obecnej bardziej właściwe niż rozwiązanie odnoszące
się wyłącznie do obszaru konkurencji. Wynika to głównie z
tego, że prawo konkurencji nie jest jedynym obszarem prawa UE, w którym
często występują szkody o charakterze rozproszonym oraz w którym
konsumentom i MŚP trudno jest uzyskać odszkodowanie za poniesione
szkody. Podobne problemy (wysokie koszty postępowania przed sądem w
porównaniu z dochodzeniem indywidualnych roszczeń odszkodowawczych)
występują także w innych obszarach prawa, takich jak prawo
konsumenckie lub prawo ochrony środowiska. Podstawowe zasady mające
zastosowanie do zbiorowego dochodzenia roszczeń mogą być w
znacznym stopniu wspólne dla wszystkich tych obszarów prawa. Inicjatywa o
charakterze horyzontalnym może również przyczynić się do
zapewnienia większej spójności pomiędzy tymi obszarami prawa, w
których zbiorowe dochodzenie sporów uznaje się za niezbędne. Jednak w
zakresie, w jakim określone przepisy zostaną uznane za niezbędne
w związku z prawem konkurencji, będą one mogły zostać
uregulowane w odrębnym rozdziale instrumentu o charakterze horyzontalnym
lub też w odrębnym instrumencie prawnym wydanym w późniejszym
terminie. 23. Większe poparcie
dla bardziej wyważonego systemu egzekwowania prawa na drodze
publicznoprawnej i prywatnoprawnej. Zarówno wariant nr 2, jak i
wariant nr 3 w znacznym zakresie zapewniają realizację celów
politycznych, które przyświecają inicjatywie w sprawie
odszkodowań z tytułu naruszenia prawa konkurencji, ponieważ
odnoszą się do głównych przeszkód, które w chwili obecnej
utrudniają skuteczne dochodzenie roszczeń przez ofiary naruszeń
prawa konkurencji, w oparciu o europejskie tradycje prawne. Obydwa warianty
zapewniają także mechanizmy ochronne, mające na celu
eliminację przypadków nadużywania drogi sądowej oraz dochodzenia
nieuzasadnionych roszczeń. Jako takie mają one pozytywny wpływ na
realizację fundamentalnego prawa do skutecznej ochrony sądowej
przewidzianego w Karcie praw podstawowych UE. 24. Wariant nr 2 nieco mocniej
skupia się na zapewnieniu pełnego odszkodowania za
całość poniesionej szkody. W ogólnym ujęciu to jednak wariant
3 pozwala stworzyć bardziej zrównoważony system. Daje on zasadniczo
większe możliwości uzyskania dostępu do materiału
dowodowego, jednocześnie zapewniając silniejszą ochronę
skutecznego egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej, chroniąc
większą liczbę dokumentów pochodzących z akt organów ds.
konkurencji. Realizując ten cel poprzez wprowadzenie mechanizmów
ochronnych, wariant ten jest w dalszym ciągu korzystny w kontekście
rozwiązywania problemu asymetrii w dostępie do informacji, w
rozumieniu zaprezentowanym przez zainteresowane podmioty podczas konsultacji
publicznych. Wprowadzenie wzruszalnego domniemania związanego z istnieniem
szkody spowodowanej nadmiernym obciążeniem w sprawach kartelowych
oraz możliwości oszacowania wysokości szkody sprawia, że uzyskanie
odszkodowania z tytułu owych szkód staje się bardziej prawdopodobne. 25. W odniesieniu do innych
środków, takich jak zarzut przerzucenia obciążeń, terminy
przedawnienia oraz wiążący skutek rozstrzygnięć
wydawanych przez organy ds. konkurencji, wariant nr 3 nie różni się
od wariantu nr 2. W państwach, w których obowiązują podobne
przepisy, stanowią one znaczącą zachętę dla powodów. W
przypadku ich zastosowania na skalę całej UE, będą one w
stanie zwiększyć szansę skutecznego uzyskania odszkodowania przez
ofiary naruszeń prawa konkurencji i ułatwić
osiągnięcie celów, które przyświecają obecnej inicjatywie
(uzyskanie odszkodowania, dostęp do wymiaru sprawiedliwości oraz
wyrównanie szans). Wiążący skutek rozstrzygnięć
wydanych przez organy ds. konkurencji w szczególności umożliwi
bardziej wydajne wykorzystanie systemu sądowego. 26. Koszty.
Jeśli chodzi o koszty, wariant nr 3 uzyskał lepszą ocenę
niż wariant nr 2. Koszty postępowania przed sądem zostały
ograniczone poprzez wprowadzenie wzruszalnego domniemania w sprawie
określania wysokości szkody oraz ułatwienie korzystania z
mechanizmów polubownego rozstrzygania sporów. Koszty błędów oraz
koszty wdrożenia są również niższe w przypadku wariantu nr 3,
głównie ze względu na to, że nie przewiduje on wprowadzenia
sektorowych ram prawnych w zakresie zbiorowego dochodzenia roszczeń.
Zwiększona ochrona egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej
przewidziana na podstawie wariantu nr 3 prowadzi wreszcie do zmniejszenia
obciążeń administracyjnych. 5. Wniosek 27. Wariant nr 3 został
wybrany jako preferowany wariant strategiczny pozwalający
osiągnąć cele, które przyświecają inicjatywie w
sprawie odszkodowań z tytułu naruszenia prawa konkurencji. Podsumowanie treści preferowanego
wariantu strategicznego Pełne odszkodowanie || Każdy poszkodowany (co obejmuje zarówno nabywców bezpośrednich, jak i pośrednich) ma prawo dochodzić pełnego odszkodowania za szkody poniesione w wyniku naruszenia art. 101 i 102 TFUE. Pełne odszkodowanie obejmuje rekompensatę z tytułu faktycznej szkody i utraconych korzyści, wraz z odsetkami. Ujawnianie dowodów || Preferowany wariant strategiczny zakłada wprowadzenie reżimu regulującego ujawnianie określonych kategorii dokumentów w stosunkach pomiędzy stronami postępowania odszkodowawczego z tytułu szkody wynikającej z naruszenia prawa konkurencji. Oprócz tego przewiduje on również mechanizmy zabezpieczające w zakresie ujawniania dokumentów znajdujących się w aktach organu ds. konkurencji. Ograniczona odpowiedzialność podmiotu zwolnionego z kary finansowej || Aby utrzymać atrakcyjność programów łagodzenia kar realizowanych przez Komisję oraz krajowe organy ds. konkurencji, odpowiedzialność podmiotu zwolnionego z kary finansowej ogranicza się do przypadającego nań udziału w wyrządzonej szkodzie. Pełną odpowiedzialność podmiotu zwolnionego z kary finansowej utrzymuje się w przypadku, gdy poszkodowani nie są w stanie uzyskać odszkodowania od współsprawców naruszenia. Wiążący skutek rozstrzygnięć krajowych organów ds. konkurencji || Rozstrzygnięcia krajowych organów ds. konkurencji w sprawie stwierdzenia naruszenia unijnych reguł konkurencji są wiążące dla sądów krajowych, które rozpatrują powództwa odszkodowawcze. Terminy przedawnienia || Terminy przedawnienia nie powinny ograniczać prawa do pełnego odszkodowania. Ofiary naruszeń powinny być także w stanie skutecznie wytoczyć powództwo odszkodowawcze po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ ds. konkurencji. Przerzucanie nadmiernych obciążeń || Pozwany może podnieść zarzut przerzucenia obciążeń przeciwko roszczeniu dochodzonemu przez nabywcę bezpośredniego. Z drugiej strony, aby ułatwić dochodzenie roszczeń przez nabywców pośrednich, uproszczono zasady dotyczące postępowania dowodowego w odniesieniu do przerzucania nadmiernych obciążeń na owych nabywców. Domniemanie powstania szkody || Ofiary karteli będą w stanie powołać się na wzruszalne domniemanie, że istnienie kartelu prowadzi do wystąpienia szkody wynikającej z nadmiernych obciążeń. Wymogi prawa krajowego dotyczące określenia wysokości poniesionej szkody nie mogą ponadto sprawiać, że uzyskanie przez powoda odszkodowania stanie się praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Polubowne rozstrzyganie sporów || Wprowadza się ułatwienia w zakresie polubownego rozstrzygania sporów, ponieważ może ono stanowić szybszą i mniej kosztowną alternatywę dla postępowania przed sądem.