OPINIA NR 5/2020

(przedstawiona na mocy art. 288 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE)

w sprawie wniosków Komisji z 14 stycznia 2020 r. i z 28 maja 2020 r. dotyczących rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (procedura legislacyjna 2020/0006(COD)) (COM(2020) 22 final i COM(2020) 460 final)

(2020/C 290/01)

SPIS TREŚCI

	Punkty	Strona
Wstęp…	1–4	2
Uwagi ogólne…	5–9	3
Uwagi szczegółowe…	10–25	3
Zasoby na potrzeby FST…	10–11	3
Ramy czasowe na wykorzystanie środków…	12–14	4
Zakres wsparcia…	15–19	4
Ramy wykonania…	20–23	5
Metoda alokacji…	24–25	6

Wstęp

1.

W grudniu 2019 r. Komisja opublikowała dokument w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu (COM(2019) 640 final), który ma wspierać transformację unijnej gospodarki i stanowić reakcję na wyzwania wynikające ze zmiany klimatu i degradacji środowiska. W styczniu 2020 r. Komisja zaproponowała stworzenie planu inwestycyjnego na rzecz Europejskiego Zielonego Ładu. Propozycja ta obejmowała mechanizm sprawiedliwej transformacji.

2.

Mechanizm sprawiedliwej transformacji miałby być ukierunkowany na regiony i sektory, które będą w największym stopniu dotknięte procesem przechodzenia na zieloną gospodarkę. Wsparcie zostałoby udostępnione z myślą o złagodzeniu społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji gospodarczej. Głównym elementem mechanizmu są terytorialne plany sprawiedliwej transformacji. W ramach mechanizmu przewidziano trzy filary finansowania. Mechanizm sprawiedliwej transformacji – filary finansowania Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST), wdrażany w ramach zarządzania dzielonego System sprawiedliwej transformacji mający na celu pozyskanie inwestycji prywatnych Instrument pożyczkowy na rzecz sektora publicznego wdrażany we współpracy z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym przy wsparciu ze środków budżetu UE

3.

We wniosku ze stycznia 2020 r. dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (COM(2020) 22 final) przewidziano 7,5 mld euro środków budżetowych (w cenach z 2018 r.). Fundusz stanowi uzupełnienie funduszy polityki spójności zaproponowanych na wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2021–2027 wchodzących w zakres rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, w tym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) oraz Funduszu Spójności. W maju 2020 r., w następstwie wybuchu pandemii COVID-19, Komisja zmieniła wniosek dotyczący FST (COM(2020) 460 final), proponując udostępnienie dodatkowych środków w wysokości 32,5 mld euro (w cenach z 2018 r.) (zob. rys. 1).

Rysunek 1

Zasoby FST w mld euro (w cenach z 2018 r.)

Źródło:

Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wniosku dotyczącego FST oraz zmienionego wniosku.

4.

W podstawie prawnej zmienionego wniosku Komisji przewidziano obowiązek konsultacji z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym (1). W związku z tym Parlament Europejski i Rada zwróciły się do Trybunału o wydanie opinii. Wydanie niniejszej opinii stanowi spełnienie wymogu konsultacji. Niniejsza opinia odnosi się wyłącznie do wniosków dotyczących FST i uzupełnia opinie Trybunału wymienione poniżej: — opinia nr 1/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 2 maja 2018 r. dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich; — opinia nr 6/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 29 maja 2018 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final); — opinia nr 2/2020 w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final); — opinia nr 4/2020 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie REACT-EU oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów regulujących fundusze ESI. Trybunał zamierza opublikować opinię w sprawie instrumentu pożyczkowego na rzecz sektora publicznego w ramach mechanizmu sprawiedliwej transformacji w późniejszym terminie w 2020 r.

Uwagi ogólne

5.

Aby umożliwić UE przejście na gospodarkę neutralną dla klimatu w terminie do 2050 r., konieczne będą znaczne inwestycje w całej Unii. Wsparcie unijne na rzecz tej transformacji gospodarczej powinno trafić do regionów, które zostaną najbardziej dotknięte tym procesem i najdotkliwiej odczują jego skutki.

6.

W motywach 6–10 wniosku powiązano FST z Europejskim Zielonym Ładem stanowiącym odpowiedź na wyzwania związane z klimatem i ochroną środowiska. Fundusz ma wspierać przejście UE na gospodarkę neutralną dla klimatu w terminie do 2050 r. W artykułach wniosku nie zawarto jednak wyraźnego odniesienia do celów UE w dziedzinie klimatu, jeśli chodzi np. o cel szczegółowy wniosku, zakres wsparcia i programowanie zasobów w ramach FST lub terytorialne plany sprawiedliwej transformacji.

7.

W obrębie unijnego systemu handlu emisjami instalacje przemysłowe, które uznaje się za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji, są traktowane w szczególny sposób. Odstępstwo przewidziane w art. 10c dyrektywy w sprawie unijnego systemu handlu emisjami (2) dopuszcza możliwość przydzielania przez okres przejściowy bezpłatnych uprawnień istniejącym elektrowniom w określonych państwach członkowskich w celu modernizacji sektorów wytwarzających energię elektryczną (3). Na mocy art. 10d tej dyrektywy utworzono fundusz modernizacyjny mający na celu wspieranie modernizacji systemów energetycznych, poprawę efektywności energetycznej oraz zapewnienie sprawiedliwej transformacji w regionach zależnych od węgla w perspektywie do 2030 r. Niektóre działania mogą być wspierane zarówno z FST, jak i z tego funduszu modernizacyjnego.

8.

We wniosku przewidziano zatem dalsze środki na rzecz regionów, które już teraz są odbiorcami finansowania przeznaczonego na modernizację sektora energetycznego. Kontrolerzy Trybunału nie znaleźli kompleksowej analizy, z której wynikałoby, co dotychczas osiągnięto w tych regionach dzięki finansowaniu ze środków UE ani jakie są ich niezaspokojone potrzeby. Ważne jest, aby w planach sprawiedliwej transformacji uwzględniono kwestię koordynacji i wzajemnego uzupełniania się różnych źródeł finansowania.

9.

We wniosku powiązanie między wynikami i przyznanym finansowaniem jest względnie słabe. W związku z tym istnieje znaczące ryzyko, że wykorzystanie tych środków nie przyczyni się do położenia kresu silnemu uzależnieniu niektórych regionów od działalności generującej duże emisje CO2. Ryzyko to jest jeszcze większe, jeśli wziąć pod uwagę ograniczone ramy czasowe realizacji programu – jeśli w założonym okresie nie dojdzie do oczekiwanego zmniejszenia zatrudnienia w sektorach generujących duże emisje CO2, istnieje ryzyko, że konieczne będzie przyznanie dodatkowych środków na sfinansowanie procesu transformacji. Uwagi ogólne — Konieczność ściślejszego powiązania z celami UE w dziedzinie klimatu i ochrony środowiska — Brak analizy wykazującej, co udało się dotychczas osiągnąć dzięki finansowaniu na rzecz sprawiedliwej transformacji — Słabe powiązanie między wynikami i finansowaniem — Ryzyko, że proces transformacji będzie musiał ponownie zostać objęty wsparciem

Uwagi szczegółowe

Zasoby na potrzeby FST

10.

Zasadniczo zmiana wniosku dotyczącego ustanowienia FST zakłada zwiększenie kwoty wsparcia z 7,5 mld euro do 40 mld euro (w cenach z 2018 r.). Komisja uzasadnia to zwiększenie unijnej pomocy skutkami sytuacji kryzysowej związanej z pandemią COVID-19, a także różnicami w zdolnościach poszczególnych państw i regionów do radzenia sobie z tymi skutkami.

11.

Komisja nie przeprowadziła szczegółowej oceny skutków ani konsultacji wśród zainteresowanych stron, aby uzasadnić nowo zaproponowaną kwotę (4). Miała ona niewiele czasu, by sporządzić zmieniony wniosek i ocenić prawdopodobne koszty transformacji i skutków sytuacji kryzysowej związanej z pandemią COVID-19, niemniej rzetelnie przeprowadzona analiza potrzeb ułatwiłaby lepszą alokację środków finansowych UE, a także ukierunkowanie oraz ilościowe określenie celów, które mają zostać osiągnięte. Zasoby na potrzeby FST — Zwiększenie kwoty wsparcia udostępnionej na potrzeby sprawiedliwej transformacji — Należy ilościowo określić potrzeby w zakresie finansowania, tak aby ukierunkować i ilościowo określić cele, które mają zostać osiągnięte

Ramy czasowe na wykorzystanie środków

12.

Uruchomienie zasobów FST zależy od bezproblemowego przyjęcia WRF na lata 2021–2027 oraz wniosków odnoszących się do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, w tym wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST. Wszelkie opóźnienia w przyjęciu tych wniosków spowodują, że jeszcze bardziej skróci się okres, w którym będzie można wykorzystać zasoby z Funduszu. Co więcej, programowanie w ramach FST będzie się opierało na planach sprawiedliwej transformacji, które powinny być spójne z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu. Komisja może zatwierdzić plany sprawiedliwej transformacji dopiero po przyjęciu WRF na lata 2021–2027, w związku z czym szacuje, że przynajmniej do połowy 2021 r. plany te nie będą mogły stanowić podstawy wniosków o finansowanie składanych przez państwa członkowskie.

13.

W zmienionym wniosku dotyczącym rozporządzenia przewidziano, że zasoby z Europejskiego Instrumentu Odbudowy – 32,8 mld euro w cenach bieżących – powinny zostać objęte zobowiązaniami w terminie do 2024 r. i wykorzystane do 2026 r.

14.

Oznacza to, że przedział czasowy, w którym państwa członkowskie powinny osiągnąć oczekiwane rezultaty, jest stosunkowo ograniczony. Zwiększa to ryzyko, że państwa członkowskie albo nie wykorzystają dostępnych środków, albo wykorzystają je, nie dokonując przy tym koniecznej transformacji. Ramy czasowe na wykorzystanie środków — Opóźnienia w przyjmowaniu wniosków dotyczących WRF i rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów mogą spowodować, że czas na wykorzystanie środków jeszcze bardziej się skróci — Państwa członkowskie mogą mieć trudności w skutecznym wykorzystaniu środków zgodnie z zaproponowanym harmonogramem

Zakres wsparcia

15.

Zgodnie z art. 2 wniosku FST powinien przyczyniać się do umożliwiania „regionom i ludziom łagodzenia społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu”. We wniosku przewidziano, że plany sprawiedliwej transformacji powinny być spójne z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu poszczególnych państw członkowskich – osiągnięcie celu FST zależy więc od tych planów (5). Interwencje prowadzone w ramach polityki będą zatem uzależnione w dużej mierze od wyborów, jakich dokonają poszczególne państwa członkowskie w swoich planach sprawiedliwej transformacji, oraz od zatwierdzenia tych planów przez Komisję. Zdaniem Trybunału kwestią o kluczowym znaczeniu jest uwzględnienie w planach sprawiedliwej transformacji jednoznacznych zobowiązań do wspierania projektów w zakresie transformacji odpowiednio zbieżnych z celami UE w zakresie klimatu.

16.

Działania kwalifikowalne przewidziane we wniosku dotyczącym FST odnoszą się w pierwszej kolejności do celów społecznych i gospodarczych, a w mniejszym stopniu do celów środowiskowych. We wniosku wymieniono inwestycje w regenerację, dekontaminację i renaturalizację terenów oraz projekty zmieniające ich przeznaczenie (art. 4 ust. 2 lit. f)). Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” (6) koszty działań takich jak renaturalizacja terenów i dekontaminacja powinien z reguły ponosić sprawca zanieczyszczenia.

17.

Jak wynika z motywu 10 wniosku, wyłącznie te działania, które istotnie przyczyniają się do przechodzenia na neutralną dla klimatu gospodarkę o obiegu zamkniętym, powinny zostać uwzględnione w planach sprawiedliwej transformacji i zakwalifikowane do objęcia wsparciem, zgodnie z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu. Z perspektywy zagwarantowania spójności z unijnymi celami w dziedzinie klimatu byłoby korzystne, gdyby w przepisach rozporządzenia z zakresu wsparcia jednoznacznie wyłączono działania prowadzące do wzrostu netto emisji gazów cieplarnianych.

18.

Kwalifikowalne działania powinny być zgodne z zasadą „nie szkodzić”, tak aby uniknąć niezamierzonych negatywnych skutków, zwłaszcza w odniesieniu do zmiany klimatu. W art. 5 lit. d) wniosku z zakresu wsparcia z FST wykluczono w szczególności inwestycje dotyczące produkcji, przetwarzania, dystrybucji, składowania lub spalania paliw kopalnych. Istnieje ryzyko, że wszelkie inwestycje w paliwa kopalne (dotyczące np. gazu ziemnego lub ropy) staną się „aktywami osieroconymi” (7).

19.

W art. 4 ust. 2 akapit drugi dopuszczono możliwość finansowania inwestycji produkcyjnych w przedsiębiorstwach innych niż MŚP w niektórych obszarach, w przypadku których są one „niezbędne do wdrożenia terytorialnego planu sprawiedliwej transformacji”. W takim przypadku w planach należy zamieścić pełen wykaz takich przedsiębiorstw z uzasadnieniem potrzeby udzielenia im wsparcia (art. 7 ust. 2 lit. h)). Trybunał uważa, że w praktyce udzielanie wsparcia przedsiębiorstwom innym niż MŚP powinno stanowić wyjątek i należy je powiązać z przyspieszeniem redukcji emisji CO2. Zakres wsparcia — Konieczność zawarcia w planach sprawiedliwej transformacji jednoznacznych zobowiązań do realizowania celów UE w dziedzinie klimatu — Działania prowadzące do wzrostu netto emisji gazów cieplarnianych powinny zostać w wyraźny sposób wykluczone z zakresu wsparcia

Ramy wykonania

20.

W rozporządzeniu dotyczącym FST zaproponowano wspólne wskaźniki produktu i rezultatu, które są w dużej mierze zbieżne ze wspólnymi wskaźnikami zaproponowanymi na potrzeby EFRR i EFS+. Ułatwi to agregację i analizę danych dotyczących osiągniętych wyników (8).

21.

Jak wynika z informacji przedstawionych na rys. 2, wskaźniki produktu odnoszą się głównie do gospodarczych i społecznych skutków przejścia na gospodarkę neutralną dla klimatu, a nie skutków środowiskowych. Wspólne wskaźniki w ramach FST nie pozwalają precyzyjnie określić stopnia realizacji celu polegającego na transformacji sektorów generujących duże emisje CO2.

Rysunek 2

Liczba wskaźników produktu w ramach FST

Źródło:

Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie załącznika III do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST.

22.

We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie FST przewidziano nałożenie korekt finansowych w przypadku nieosiągnięcia co najmniej 65% celów końcowych ustanowionych dla wspólnych wskaźników. Ponieważ nakładanie korekt finansowych w oparciu o cele końcowe dotyczące wyników może zwiększyć rozliczalność z osiągnięcia rezultatów, Trybunał już wcześniej zachęcał Komisję i organy prawodawcze, by rozważyły doprecyzowanie metodyki oceny takich korekt (np. oceny zasadności ustalonych celów końcowych, oceny nieosiągnięcia tych celów i zastosowania korekt finansowych) (9).

23.

Wprawdzie dzięki tym korektom finansowym finansowanie uzależniono by częściowo od osiągniętych wyników, odnośny efekt zachęty jest ograniczony ze względu na fakt, że nawet duże niedostatki w wynikach nie skutkowałyby nałożeniem korekt. Ponadto wspólne wskaźniki nie pozwalają precyzyjnie określić stopnia realizacji celu polegającego na transformacji sektorów generujących duże emisje CO2. Trybunał już wcześniej w przypadku innych obszarów polityki zwrócił uwagę, że wyniki mogą znacznie odbiegać od wyznaczonych celów końcowych, a mimo to fakt ten nie wpłynie znacząco na poziom finansowania UE (10). Lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie modelu, w ramach którego wypłata środków jest uzależniona od osiągnięcia celów. Takie podejście można by powiązać z wymogiem zwrotu finansowania, jeśli zobowiązania przedstawione w terytorialnych planach sprawiedliwej transformacji nie pozostaną spełnione przez określony okres. Ramy wykonania — Wspólne wskaźniki nie pozwalają precyzyjnie ustalić, w jakim stopniu dokonano transformacji sektorów generujących duże emisje CO2 — Powiązanie korekt finansowych z osiągnięciem celów końcowych może przełożyć się na większą rozliczalność z osiągnięcia rezultatów, ale lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie modelu, w ramach którego wypłata środków jest uzależniona od osiągnięcia celów

Metoda alokacji

24.

W załączniku I do zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST zaproponowano metodę przydziału zasobów FST w oparciu o pule środków dla poszczególnych państw członkowskich, przy czym górny limit określono na 8 mld euro (w cenach z 2018 r.) (zob. rys. 3). Komisja poinformowała kontrolerów Trybunału, że znalezienie wiarygodnych danych dostępnych na szczeblu regionalnym i lokalnym nastręczało trudności, w związku z czym podjęła decyzję o alokacji środków na podstawie danych dla regionów na poziomie NUTS 2. Tymczasem terytorialne plany sprawiedliwej transformacji są sporządzane na niższym szczeblu (regiony na poziomie NUTS 3).

Rysunek 3

Kryteria alokacji zasobów FST

Źródło:

Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie załącznika I do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST.

25.

W ramach metody alokacji uwzględnia się zestaw warunków wstępnych obowiązujących państwa członkowskie, ale finansowanie jest w niewielkim stopniu uzależnione od osiągniętych wyników. W związku z tym dwa państwa członkowskie o podobnych potrzebach związanych z transformacją – które to potrzeby zostały ilościowo określone na podstawie zaproponowanej metody alokacji – mogłyby teoretycznie otrzymać finansowanie na podobnym poziomie, nawet jeśli jedno z tych państw zobowiązałoby się do zakończenia działalności generującej duże emisje CO2 i z powodzeniem tego by dokonało, drugie natomiast ograniczyłoby się do zmniejszenia – choćby tymczasowo – rozmiarów takiej działalności. Zaproponowana metoda alokacji, choć jest ukierunkowana na regiony dotknięte procesem transformacji, zapewnia niewielkie zachęty do przeprowadzenia głębokich, istotnych zmian strukturalnych koniecznych do osiągnięcia celów UE w dziedzinie klimatu. Metoda alokacji — Brak powiązania z poziomem ambicji danego państwa członkowskiego w dziedzinie klimatu — Niewielkie zachęty do przeprowadzenia istotnych zmian strukturalnych

---

(1)  Art. 322 ust. 1 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(2)  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz.U. L 76 z 19.3.2018, s. 3).

(3)  Zob. rys. 2.12 w sprawozdaniu Europejskiej Agencji Środowiska nr 14/2018 pt. „Trends and projections in the EU ETS in 2018, The EU Emissions Trading System in numbers”.

(4)  Zob. również przegląd uwag Trybunału z dnia 14 lutego 2019 r. na temat wniosków ustawodawczych Komisji dotyczących najbliższych WRF oraz pkt 9 przeglądu Trybunału nr 2/2020 w sprawie kształtowania prawa w UE po niemal 20 latach realizowania strategii lepszego stanowienia prawa, który zostanie opublikowany wkrótce.

(5)  Pkt 7 opinii nr 2/2020 w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final).

(6)  Zob. dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U. L 143 z 30.4.2004, s. 56).

(7)  Zob. pkt 211 i 212 przeglądu horyzontalnego nr 1/2017 pt. „Działania UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu”.

(8)  Pkt 59 opinii nr 6/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 29 maja 2018 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final) oraz pkt 9 opinii nr 2/2020 w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final).

(9)  Pkt 11 i 12 opinii nr 2/2020 w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final).

(10)  Pkt 8 opinii nr 7/2018 w sprawie wniosków Komisji dotyczących rozporządzeń odnoszących się do wspólnej polityki rolnej na okres po 2020 r.