1.

Niniejsze sprawozdanie roczne zawiera przeprowadzoną przez Trybunał ocenę Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR). Najważniejsze informacje dotyczące działań objętych kontrolą oraz wydatków w 2010 r. przedstawiono w tabeli 1 .

2.

Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest głównym instrumentem pomocy Unii Europejskiej w zakresie współpracy na rzecz rozwoju z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ). Został on utworzony w 1957 r. na mocy postanowień traktatu rzymskiego. Umowa o partnerstwie podpisana w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. na okres dwudziestu lat („umowa o partnerstwie”) jest umową ramową regulującą relacje pomiędzy Unią Europejską a AKP i KTZ. Partnerstwo koncentruje się na ograniczeniu i wyeliminowaniu ubóstwa zgodnie z celami zrównoważonego rozwoju oraz stopniowym włączaniu krajów AKP i KTZ w gospodarkę światową. Strategie współpracy opierają się na trzech wzajemnie powiązanych i uzupełniających się filarach:

3.

Operacje finansowane z każdego EFR są programowane na początku okresu objętego danym funduszem. Krajowy dokument strategiczny, opracowany przez państwo AKP lub KTZ i UE w wyniku konsultacji z wieloma podmiotami zaangażowanymi w proces rozwoju, określa krajowe średnioterminowe cele i strategie rozwojowe oraz wysokość dostępnych dla tego kraju funduszy UE.

4.

EFR są finansowane przez państwa członkowskie. Ich funkcjonowanie jest regulowane na podstawie osobnego rozporządzenia finansowego, a zarządza nimi specjalny komitet. Komisja Europejska odpowiada za finansową realizację działań, na które wykorzystywane są środki EFR. W Komisji niemal wszystkimi programami EFR w 2010 r. zarządzało Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid), które jest również odpowiedzialne za zarządzanie większością wydatków na działania zewnętrzne i rozwój, finansowanych z budżetu ogólnego Unii Europejskiej (1). Niewielka część projektów EFR (2) odnosi się do pomocy humanitarnej i zarządza nią Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (DG ECHO). Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zarządza instrumentem inwestycyjnym. Instrument ten nie jest uwzględniany w poświadczeniu wiarygodności wydawanym przez Trybunał ani w absolutorium udzielanym przez Parlament Europejski (3)  (4), chociaż EBI podejmuje działania w imieniu i na odpowiedzialność Unii Europejskiej, wykorzystując przy tym środki EFR.

5.

Na mocy traktatu lizbońskiego, który wszedł w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., w dniu 1 grudnia 2010 r. powstała Europejska Służba Działań Zewnętrznych. Zadaniem tej służby jest wspieranie Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej w wykonywaniu nadanego mu mandatu w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także w innych obszarach unijnej polityki zewnętrznej. W tym kontekście pod koniec roku 2010 połączono Biuro Współpracy EuropeAid i DG ds. Rozwoju w Dyrekcję Generalną ds. Rozwoju i Współpracy – EuropeAid (DG DEVCO), która od stycznia 2011 r. odpowiada za wdrażanie większości programów w ramach EFR.

6.

Większość środków EFR wydatkowana jest pod postacią finansowania projektów (66 % płatności w 2010 r.) i wsparcia budżetowego (5) (34 % płatności w 2010 r.). Środki te kierowane są w ramach trzech głównych mechanizmów zarządzania ( tabela 1 ): zarządzania scentralizowanego, wspólnego oraz zdecentralizowanego (6).

7.

Komisja w ramach zarządzania scentralizowanego (49 % płatności w 2010 r.) realizuje działania pomocowe bezpośrednio. W przypadku zarządzania wspólnego (11 % płatności w 2010 r.) realizacja zadań finansowanych przez Unię Europejską powierzana jest organizacjom międzynarodowym, pod warunkiem że ich rachunkowość, audyt, procedury kontroli i procedury udzielania zamówień dają gwarancje równoważne uznanym międzynarodowym standardom. Głównymi partnerami EuropeAid są agencje ONZ i Bank Światowy. W ramach zarządzania zdecentralizowanego (40 % płatności w 2010 r.) Komisja może powierzyć zarządzanie niektórymi działaniami władzom krajów będących beneficjentami pomocy. Zasada zdecentralizowanego zarządzana środkami z EFR została zilustrowana na schemacie 1 .

8.

Interwencje EFR są realizowane w krajach i przez kraje, w których systemy kontroli wewnętrznej z reguły słabo funkcjonują. Ten brak zdolności administracyjnych większości krajowych urzędników zatwierdzających, a także uchybienia w ustanawianiu i stosowaniu procedur finansowych i mechanizmów kontroli przez organizacje wdrażające i organy nadzorujące stanowią duże zagrożenie dla prawidłowości transakcji. Oddalenie wielu miejsc, w których realizowane są projekty, oraz występowanie konfliktów w niektórych regionach także utrudniają prowadzenie weryfikacji.

8.

Komisja ogranicza te zagrożenia poprzez prowadzone na znaczną skalę działania w celu ich wczesnego wykrywania oraz działania korygujące. EuropeAid (zarówno w siedzibie głównej, jak i w delegaturach) przeprowadza kontrole ex ante na wysokim poziomie, zarówno pod względem ich zakresu, jak i charakteru, znacznie wykraczające poza finansowe środki zabezpieczające wymagane przepisami prawa. Środki zapobiegawcze również odgrywają bardzo znaczącą rolę w strategii kontroli i obejmują znaczącą liczbę szkoleń dla personelu Komisji, jak również szkoleń specjalnie opracowanych pod kątem potrzeb personelu podległego krajowym urzędnikom zatwierdzającym. Ponadto w wielu krajach wprowadzono wsparcie dla krajowych urzędników zatwierdzających. W ostatnich latach rozbudowano też znacząco wskazówki, m.in. publikując w 2010 r. nowy dokument pt. „Zestaw narzędzi do zarządzania finansowego” przeznaczony dla beneficjentów środków unijnych.

9.

W 2010 r. ósmy, dziewiąty i dziesiąty EFR były realizowane równocześnie. Chociaż dla każdego EFR zobowiązania są zaciągane na pięć lat, to jednak płatności mogą być realizowane przez dłuższy okres. Ósmy EFR, obejmujący lata 1995–2000, dysponował środkami pomocowymi Unii Europejskiej w wysokości 14 625 mln euro. Z kolei dziewiąty EFR, obejmujący lata 2000–2007, dysponował środkami pomocowymi Unii Europejskiej w wysokości 15 200 mln euro.

10.

Dziesiąty EFR, obejmujący zobowiązania na lata 2008–2013, dysponuje środkami pomocowymi Unii Europejskiej w wysokości 22 682 mln euro. Wszedł on w życie dnia 1 lipca 2008 r. W ramach tej kwoty 21 967 mln euro przeznaczono dla krajów AKP, a 285 mln euro dla KTZ. Kwoty te obejmują odpowiednio 1 500 mln euro i 30 mln euro dla krajów AKP i KTZ na instrument inwestycyjny, którym zarządza EBI. Ponadto 430 mln euro zostało przeznaczone na wydatki Komisji związane z programowaniem i realizacją EFR.

11.

Łączna wysokość wkładów wpłaconych w 2010 r. przez państwa członkowskie wyniosła 3 500 mln euro. Nadal należne są wkłady w ramach 9. EFR. W 2011 r. dojdzie do ostatecznego wezwania do wpłacenia wkładów w ramach 9. EFR oraz rozpocznie się wpłacanie pierwszych wkładów w ramach 10. EFR, w którym uczestniczy wszystkie 27 państw członkowskich.

12.

W tabeli 2 przedstawiono skumulowane wykorzystanie zasobów EFR, którymi zarządza Komisja, oraz ich realizację finansową. W roku 2010 zaciągnięto zobowiązania globalne na kwotę 2 662 mln euro (2 187 mln netto), czyli 13 % poniżej prognozowanej przez Komisję realizacji finansowej (7). Główną przyczyną takiej sytuacji są postanowienia Komisji o niepodejmowaniu wielu decyzji finansowych w odniesieniu do programu współpracy w ramach AKP (8) i instrumentu V-FLEX (9), jak również opóźnienia w sfinalizowaniu dokumentów programowych w odniesieniu do KTZ oraz śródokresowego przeglądu krajowych dokumentów strategicznych w ramach 10. EFR. EuropeAid informuje, że zobowiązania indywidualne (10) zaciągnięte w roku 2010 osiągnęły łącznie wartość 3 710 mln euro (3 304 mln euro netto), przekraczając tym samym prognozy dotyczące realizacji finansowej o 410 mln euro, czyli o 13 %. Jednak kwota co najmniej 305 mln euro pochodzi z korekty danych związanych ze zobowiązaniami poczynionymi w latach poprzednich.

12.

13.

Pomimo tego, że poziom realizacji wyniósł 8 % poniżej planowanego, to jednak płatności brutto osiągnęły w roku 2010 niespotykany dotąd pułap 3 321 mln euro (3 233 mln euro netto). Wartość zobowiązań niezrealizowanych zmniejszyła się o 8 %, z kwoty 12 490 mln euro do 11 444 mln euro, co można wytłumaczyć wysokim poziomem płatności w 2010 r. w porównaniu z nowymi zobowiązaniami poczynionymi w 2010 r. Zadawnione i nieaktywne zaległe płatności (11) zwiększyły się o 11 %, z 1 217 mln euro do 1 353 mln euro.

13.

Wzrost zadawnionych i nieaktywnych zobowiązań można wyjaśnić wysokim poziomem zobowiązań w poprzednich latach, a w szczególności w 2007 r., kiedy uruchomiono 10. EFR.

14.

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym mającym zastosowanie do dziesiątego EFR (12) Komisja zobowiązana jest rokrocznie sporządzać sprawozdania z zarządzania finansami EFR. W opinii Trybunału w sprawozdaniu tym przedstawiono rzetelny opis osiągnięcia przez Komisję celów operacyjnych w omawianym roku budżetowym (w szczególności w zakresie realizacji finansowej i działań kontrolnych), sytuacji finansowej oraz wydarzeń, które miały istotny wpływ na działania podejmowane w 2010 r. Trybunał zwraca uwagę na kwestię poruszoną w pkt 12 odnoszącą się do korekty księgowej danych w 2010 r. związanych ze zobowiązaniami w zakresie wsparcia budżetowego, zaciągniętymi w latach poprzednich.

Europejski Trybunał Obrachunkowy

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luksemburg, LUKSEMBURG

15.

Uwagi dotyczące wiarygodności rozliczeń EFR, przedstawione w pkt VI poświadczenia wiarygodności, są oparte na kontroli skonsolidowanego sprawozdania finansowego (16) i skonsolidowanego sprawozdania z realizacji finansowej ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR (17). W ramach kontroli zbadano – na podstawie testów – dowody dotyczące kwot i informacji. Kontrola polegała na ocenie stosowanych zasad rachunkowości, głównych szacunków sporządzanych przez kierownictwo oraz ogólnej prezentacji skonsolidowanych sprawozdań.

16.

Przyjęte przez Trybunał ogólne podejście kontrolne oraz metodyka kontroli w zakresie prawidłowości transakcji leżących u podstaw zostały opisane w załączniku 1.1 część 2 do rozdziału 1 sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego dotyczącego wykonania budżetu za rok budżetowy 2010. Uwagi dotyczące prawidłowości transakcji EFR, przedstawione w pkt VII–X poświadczenia wiarygodności, są oparte na następujących elementach:

a)

badaniu próby 195 transakcji odpowiadających 30 zobowiązaniom indywidualnym oraz 165 płatnościom okresowym i końcowym, dokonanym przez centralę Komisji oraz delegatury (18). W miarę potrzeby przeprowadzano kontrole na miejscu w organizacjach wdrażających i u beneficjentów końcowych celem zweryfikowania leżących u podstaw rozliczeń płatności uwzględnionych w sprawozdaniach finansowych lub w zestawieniach poniesionych wydatków;

b)

ocenie skuteczności systemów nadzoru i kontroli w centrali EuropeAid i delegaturach, obejmującej następujące elementy:

c)

przeglądzie oświadczeń kierownictwa Komisji, obejmującym ocenę rocznego sprawozdania z działalności EuropeAid.

17.

Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe dotyczące EFR za rok budżetowy zakończony dnia 31 grudnia 2010 r., we wszystkich istotnych aspektach, rzetelnie przedstawia sytuację finansową EFR oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych za zakończony w tym dniu rok, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i zasadami rachunkowości przyjętymi przez księgowego.

17.

18.

Jednak, podobnie jak w 2009 r., w wyniku prowadzonych przez EuropeAid kontroli ex post transakcji oraz kontroli przeprowadzonych przez Trybunał stwierdzono zwiększoną częstość błędów związanych z kodowaniem (19). Chociaż przeprowadzona przez Trybunał kontrola sprawozdania finansowego nie doprowadziła do stwierdzenia istotnego poziomu błędu, będącego wynikiem tych błędów, stanowią one powód do obaw, ponieważ mogą mieć negatywny wpływ na poprawność danych wykorzystywanych do sporządzania rocznego sprawozdania finansowego, w szczególności w związku z procedurą rozdzielenia okresów sprawozdawczych na koniec roku (20). Tego typu błędy mają również wpływ na wiarygodność danych EuropeAid związanych z zarządzaniem finansami.

18.

Jak wskazuje Trybunał, nie miało to istotnego wpływu na roczne sprawozdanie finansowe w 2010 r.

19.

Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 1. W zbadanej próbie płatności Trybunał wykrył błędy w 27 % transakcji. Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi 3,4 % (21). Poniżej Trybunał przedstawia szczegółowo uwagi dotyczące najważniejszych kwestii.

19.

20.

W wyniku kontroli Trybunał nie stwierdził w transakcjach związanych z dochodami istotnego poziomu błędu.

21.

W wyniku kontroli zobowiązań Trybunał nie stwierdził istotnego poziomu błędu. W zakresie zobowiązań indywidualnych zaciąganych na projekty realizowane w trybie zarządzania zdecentralizowanego często występowały jednak błędy niekwantyfikowalne (cztery z 14). Wykryte błędy dotyczyły przestrzegania zasad udzielania zamówień i terminów podpisywania umów, określonych przepisami prawa.

21.

22.

Nie wykryto błędów w zobowiązaniach indywidualnych zaciąganych w innym trybie zarządzania. W odniesieniu do wsparcia budżetowego Trybunał stwierdził, że w kontekście dynamicznej interpretacji przyjętej przez Komisję (22) EuropeAid zachowało, pod względem formalnym i w ustrukturyzowany sposób, zgodność z kryteriami kwalifikowalności określonymi w umowie z Kotonu.

22.

23.

Kontrola Trybunału wykazała, że w płatnościach występował istotny poziom błędu.

23.

24.

W przypadku wszystkich rodzajów projektów wystąpiły błędy kwantyfikowalne i niekwantyfikowalne, z wyjątkiem umów o dostawy.

25.

Podstawowe rodzaje kwantyfikowalnych błędów wykrytych w płatnościach na rzecz projektów są następujące:

a)

dokładność: błędy w obliczeniach;

b)

wystąpienie: brak faktur lub innych dokumentów poświadczających wyświadczone usługi lub dostawę towarów oraz wykazane we wniosku wielkości przekraczające wartość zrealizowanych robót;

c)

kwalifikowalność: zgodność z procedurami przetargowymi, wydatki poniesione poza okresem realizacji lub też odnoszące się do czynności lub usług nieprzewidzianych w umowie oraz nienależne płatności VAT.

c)

26.

Błędy niekwantyfikowalne dotyczyły najczęściej gwarancji dobrego wykonania (23), które nie podlegały zmianie mimo zwiększenia wartości umowy, nieprzestrzegania procedur zatwierdzania i procedur udzielania zamówień w zakresie wydatków administracyjnych zatwierdzanych przez Dyrekcję Generalną ds. Stosunków Zewnętrznych, braku odpowiednich dokumentów poświadczających, a także niespójności w obrębie zasad umownych.

27.

W wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że w płatnościach związanych ze wsparciem budżetowym często występują błędy niekwantyfikowalne, w związku z niemożliwością wykazania w odpowiednio ustrukturyzowany sposób wystarczających postępów dokonanych przez rząd kraju odbiorcy w zarządzaniu finansami publicznymi. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy był brak odpowiednich standardów oceny, gdyż programy reform zarządzania finansami publicznymi niektórych odbiorców znajdowały się dopiero w powijakach lub ich cele nie zostały określone realistycznie i wyraźnie, z zachowaniem odpowiedniej hierarchii priorytetów. W kilku przypadkach sporządzone przez delegatury sprawozdania oceniające zarządzanie finansami publicznymi nie obejmowały postępów poczynionych w odniesieniu do celów założonych dla danego okresu referencyjnego. Jednakże po wprowadzeniu w czerwcu 2010 r. zmienionych zasad monitorowania i sprawozdawczości z postępów w zarządzaniu finansami publicznymi Trybunał nie stwierdził tego typu błędów podczas kontroli transakcji przeprowadzonych w drugiej połowie 2010 r.

27.

28.

Zestawienie wyników badania systemów przedstawiono w załączniku 2. Trybunał stwierdził, że systemy były częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości transakcji.

29.

Jak wskazano w pkt 4, misją EuropeAid jest wdrażanie większości instrumentów pomocy zewnętrznej (24) finansowanych z budżetu ogólnego Unii Europejskiej i z EFR. Dlatego, jeżeli nie określono inaczej, uwagi Trybunału dotyczące zarówno skuteczności systemów nadzoru i kontroli, jak i wiarygodności rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektora generalnego odnoszą się do całego obszaru odpowiedzialności EuropeAid.

30.

Trybunał ocenił środowisko kontroli EuropeAid jako skuteczne zarówno na szczeblu delegatur, jak i centrali.

31.

EuropeAid dysponuje przejrzystą strategią kontrolną opracowaną w celu zapobiegania błędom lub ich wykrywania i korygowania. Wdrożyło ono w większości standardy kontroli wewnętrznej Komisji. W roku 2010 EuropeAid kontynuowało swoje wysiłki w celu ulepszenia systemów kontroli i nadzoru. Komisja w swoich odpowiedziach na sprawozdania roczne Trybunału Obrachunkowego za rok 2008 (25) i 2009 (26) dotyczące EFR poinformowała, że EuropeAid ustanowiło i zaczęło wdrażać „Plan działania na rzecz lepszego zarządzania EuropeAid oraz poprawy piramidy kontroli” (plan działania) (27). W planie tym uwzględniono większość uwag oraz zaleceń przedstawionych przez Trybunał w poprzednich sprawozdaniach rocznych oraz ujęto w nim działania, które mają na celu dostosowanie struktury zatrudnienia do założonych celów korporacyjnych (28). Niemniej jednak w roku 2010 plan był nadal w bardzo wczesnym stadium realizacji.

31.

32.

Trybunał ocenił kontrole ex ante prowadzone przez urzędników zatwierdzających w centrali EuropeAid jako częściowo skuteczne pod względem zapobiegania błędom lub ich wykrywania i korygowania.

33.

W odniesieniu do płatności projektowych stwierdzono uchybienia w przeprowadzanych kontrolach dokładności, wystąpienia i kwalifikowalności wydatków (zob. pkt 25). W zależności od rodzaju umów, kontrole ex ante prowadzone przez EuropeAid często w dużym zakresie opierają się na poświadczeniach uzyskiwanych od nadzorców zewnętrznych (w przypadku zamówień na roboty) lub wynikach kontroli zewnętrznych i weryfikacji wydatków (w przypadku programów, umów o dotacje oraz umów o odpłatne świadczenie usług). Jednak częstość wykrytych przez Trybunał błędów w wydatkowaniu środków w płatnościach, które wcześniej zostały poddane walidacji, kontroli i weryfikacji zewnętrznej, świadczy o tym, że do takich poświadczeń, kontroli i walidacji należy podchodzić z ograniczonym zaufaniem. Na przykład Trybunał wykrył błędy w 12 transakcjach związanych z umowami o dotacje, które wcześniej zostały zatwierdzone na podstawie kontroli zewnętrznych i weryfikacji wydatków.

33.

34.

W odniesieniu do wsparcia budżetowego, wdrożenie w delegaturach nowego formatu i systemu rocznej sprawozdawczości dotyczącej reform systemów zarządzania finansami publicznymi w krajach będących beneficjentami pomocy, stanowiło znaczny krok naprzód. Celem jest zagwarantowanie, że środki są wydatkowane na podstawie odpowiednio ustrukturyzowanej oceny warunków dokonania płatności. Programy reform zarządzania finansami publicznymi niektórych beneficjentów znajdowały się dopiero w powijakach lub ich cele nie zostały określone realistycznie i wyraźnie, z zachowaniem hierarchii priorytetów, co utrudniało ustrukturyzowaną ocenę postępu reform (zob. pkt 27).

34.

35.

Trybunał ocenił monitorowanie i nadzór jako skuteczne w zakresie, w jakim są one sprawowane przez centralę EuropeAid, oraz jako częściowo skuteczne w zakresie, w jakim są sprawowane przez delegatury.

36.

Centrala EuropeAid dysponuje szeregiem narzędzi służących do monitorowania działalności operacyjnej oraz funkcjonowania kluczowych mechanizmów kontrolnych.

37.

Centrala analizuje półroczne sprawozdania z zarządzania pomocą zewnętrzną w celu monitorowania realizacji projektów w kraju odbiorcy oraz innych kwestii, takich jak mechanizmy kontroli wewnętrznej oraz zasoby kadrowe delegatur. Po skontrolowaniu wybranych delegatur w roku 2010 Trybunał uznał, że ich sprawozdania zawierały właściwe i wiarygodne informacje. Plan działania EuropeAid ma na celu wzmocnienie znaczenia tych sprawozdań jako kluczowego mechanizmu kontrolnego, a także nadanie im rangi fundamentu w piramidzie kontroli oraz sprawienie, aby stały się one głównym narzędziem rozliczalności w relacjach pomiędzy delegaturami a centralą. W tym kontekście za rok budżetowy 2011 po raz pierwszy szefowie delegatur będą zobowiązani przedłożyć roczne oświadczenia w odniesieniu do wyników oraz legalności i prawidłowości przeprowadzonych transakcji. Oświadczenia te stanowią uzupełnienie do rocznego oświadczenia dyrektora generalnego (29).

38.

Wizyty kontrolne w delegaturach pozwalają centrali EuropeAid ocenić poziom realizacji projektu oraz strukturę wewnętrzną delegatury, wdrożonych tam systemów i procesów. Poza 14 wizytami kontrolnymi przeprowadzonymi w przedmiotowym roku, EuropeAid przeprowadziło analizę wyników 14 wizyt kontrolnych z lat 2008–2009. We wnioskach z analizy podkreślono potrzebę dalszego rozwijania działów operacyjnych i finansowych delegatur oraz lepszego monitorowania projektów i większego zaangażowania w ich realizację ze strony krajów partnerskich.

39.

Pod koniec 2009 r. centrala EuropeAid opublikowała dodatkowe wytyczne dotyczące przeprowadzanych przez delegatury kontroli na miejscu. Wytyczne te obejmowały kryteria wyboru, które zostały stworzone w celu odpowiedniego zbadania zarówno aspektów operacyjnych, jak i finansowych. Jednak w większości ze skontrolowanych przez Trybunał w 2010 r. delegatur ciągle nie stosowano zalecanych procedur (zob. pkt 44). Trybunał wykazał również, że w celu poprawy monitorowania projektów i zwiększenia udziału krajów partnerskich centrala EuropeAid oraz delegatury w dalszym ciągu wspierały krajowych urzędników zatwierdzających EFR (zob. pkt 43).

39.

40.

Kontrole zlecane przez EuropeAid na podstawie umowy ramowej są cennym źródłem informacji na temat uchybień systemowych występujących w systemach kontroli projektów oraz na temat poziomu i rodzaju potencjalnie niekwalifikowalnych wydatków. Centrala EuropeAid analizuje i monitoruje wyniki takich kontroli w odstępach rocznych. Większość uchybień jest powtarzalna. Są to głównie uchybienia związane z brakującą lub nieodpowiednią dokumentacją i stosowaniem przez organizacje wdrażające niewłaściwych procedur w postępowaniach przetargowych. W tym kontekście głównym osiągnięciem było opracowanie Zestawu narzędzi do zarządzania finansowego dla beneficjentów funduszy unijnych przeznaczonych na działania zewnętrzne (z ang. „Financial Management Toolkit for recipients of EU funds for external actions”). Prace nad tym zestawem dobiegły końca i zaczął on być rozpowszechniany z końcem 2010 r. Celem jego opracowania było pogłębienie wiedzy organizacji wdrażających na temat zagadnień związanych z zarządzaniem finansowym oraz zasadami kwalifikowalności.

41.

Centrala EuropeAid monitoruje problemy w zakresie zgodności również za pomocą kontroli ex post transakcji. Podobnie jak w latach poprzednich, w wyniku kontroli tych wykazano błędy polegające na niepełnych lub niedokładnych danych w systemie informacyjnym CRIS stosowanym w EuropeAid (30). Odnotowano też problemy związane z nieodpowiednio prowadzoną dokumentacją procedur przetargowych. Błędy mające implikacje finansowe dotyczyły jednak przede wszystkim nieuzasadnionych rozliczeń zaliczek, które prawdopodobnie i tak zostałyby skorygowane przed zamknięciem umów. Chociaż z biegiem lat EuropeAid rozwinęła system kontroli ex post transakcji, nadal nie wykrywa on skutecznie błędów w zakresie prawidłowości transakcji oraz uchybień w kontrolach ex ante prowadzonych przez urzędników zatwierdzających.

41.

EuropeAid dokonuje obecnie przeglądu swojej architektury kontroli wewnętrznej i przeanalizuje ponownie system kontroli transakcji w trybie ex post pod kątem jego racjonalności pod względem kosztów.

42.

Biuro EuropeAid nie wdrożyło systemów informacji zarządczej mających na celu monitorowanie wyników kontroli na miejscu i działań podejmowanych w ich następstwie, kontroli zewnętrznych oraz weryfikacji wydatków. Taka sytuacja utrudnia dyrektorowi generalnemu oraz szefom delegatur uzyskanie pewności, że działania naprawcze zostały wprowadzone terminowo – zwłaszcza w odniesieniu do wykrytych błędów. Ponadto systemy informacyjne EuropeAid: CRIS Audit oraz CRIS Recovery Orders nie współpracują jeszcze ze sobą, co komplikuje monitorowanie działań naprawczych.

42.

EuropeAid spodziewa się, że moduły systemu do przetwarzania wyników kontroli i ustalania nakazów odzyskania środków zostaną przyłączone do systemu informacji zarządczej (CRIS) przed końcem 2011 r.

Zob. również odpowiedzi dotyczące pkt 31 i 62 lit. c).

43.

Podobnie jak w latach poprzednich, Trybunał stwierdził, że większość krajowych urzędników zatwierdzających w krajach będących beneficjentami EFR niedostatecznie dokumentowało kontrole lub prowadziło je w sposób nieskuteczny. Centrala EuropeAid oraz delegatury często udzielają pomocy technicznej, by wzmocnić te kontrole, ale niejednokrotnie z ograniczonym skutkiem, albo ponieważ urzędnicy nie wykonują swoich zadań w odpowiedni sposób, albo z powodu ograniczonych zasobów pozostających do ich dyspozycji lub wysokiej rotacji personelu.

43.

44.

Większość delegatur skontrolowanych przez Trybunał w 2010 r. nie stosowało się do wytycznych EuropeAid dotyczących prowadzenia kontroli na miejscu (zob. pkt 39). Na podstawie wyników kontroli uzyskanych w ramach 14 wizyt w delegaturach przeprowadzonych w okresie od marca 2008 r. do września 2009 r., EuropeAid uznało (31), że delegatury dysponują ograniczonymi zasobami, co często obniża ich zdolność do prowadzenia niektórych kluczowych działań kontrolnych, takich jak monitorowanie projektów w terenie, zwłaszcza w ich wymiarze finansowym. Plan działania EuropeAid skupia się na potrzebie poprawy monitorowania projektów (32).

44.

45.

Trybunał ocenił funkcję kontroli zewnętrznej jako skuteczną w odniesieniu do centrali EuropeAid, a częściowo skuteczną w odniesieniu do delegatur.

46.

Centrala EuropeAid opracowała wspólną metodykę ustanawiania, realizowania i kontrolowania rocznych planów kontroli. Opracowanie tej metodyki należy do obowiązków centrali EuropeAid i delegatur. Znaczącym osiągnięciem w 2010 r. było wprowadzenie jednolitego poziomu docelowego dla przeprowadzanych w ciągu roku kontroli, wynoszącego 5 %. Centrala EuropeAid stosowała przedmiotową metodykę.

46.

47.

Centrala EuropeAid ściśle monitoruje funkcję kontroli zewnętrznej delegatur oraz jakość kontroli zewnętrznych prowadzonych w ramach umowy ramowej dotyczącej kontroli, zawieranej przez Komisję. Kompleksowe doroczne przeglądy jakości stanowią cenne źródło informacji na temat potrzeb w zakresie dalszej poprawy jakości, a także stanowią podstawę do opracowania dalszych instrukcji i wytycznych dla kontrolerów zewnętrznych.

48.

W większości aspektów delegatury przeprowadziły kontrole zewnętrzne zgodnie z metodyką. Niemniej jednak Trybunał wskazał obszary, w których ciągle niezbędne są ulepszenia. Jak wskazano w sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok budżetowy 2009 dotyczącym EFR (33), niedobory kadrowe w delegaturach ograniczają ich zdolności prowadzenia kontroli opartych na analizie ryzyka, jako że priorytetem są kontrole obowiązkowe. Problemy te mają także negatywny wpływ na długość procesu uzgadniania ustaleń kontroli, co prowadzi do ryzyka, że odzyskanie niekwalifikowalnych wydatków może stać się niewykonalne.

48.

49.

Trybunał ocenił audyt wewnętrzny jako skuteczny.

50.

Dział Audytu Wewnętrznego (34) realizował swoje zadania w sposób pozwalający dyrektorowi generalnemu na uzyskanie pewności co do skuteczności i wydajności procedur zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania wewnętrznego. Problem niedoborów kadrowych z roku 2009 został rozwiązany i w konsekwencji dział ten mógł w pełni wdrożyć swój plan działania na rok 2010.

51.

W roku 2010 odnotowano znaczne skrócenie średniego czasu, jaki EuropeAid potrzebowało na odniesienie się do projektów sprawozdań z kontroli i zrealizowania zaleceń Działu Audytu Wewnętrznego oraz Służby Audytu Wewnętrznego (35). W zakresie wdrożenia niektórych zaleceń z lat poprzednich – zwłaszcza tych dotyczących zasobów ludzkich oraz kwestii związanych z IT – nadal występują znaczące opóźnienia.

51.

52.

Wyniki przeglądu oświadczeń kierownictwa Komisji przedstawiono w załączniku 3 .

53.

Roczne sprawozdanie z działalności rzetelnie przedstawia wdrożenie i wyniki działania różnych systemów nadzoru i kontroli. Jest ono klarowne i merytoryczne, zwłaszcza dzięki wykorzystaniu wskaźników ilościowych. Stwierdzono w nim, że biorąc pod uwagę strukturę i wyniki funkcjonowania swojej wieloletniej architektury kontrolnej, centrala EuropeAid nie sądzi, aby poziom błędu resztowego (36) w jej działaniach uzasadniał zgłoszenie zastrzeżenia w oświadczeniu dyrektora generalnego. W sprawozdaniu tym jednak nie podano argumentów na uzasadnienie tego stwierdzenia.

53.

54.

W celu ukazania sposobu, w jaki różne szczeble kontroli przyczyniają się do wykrywania i korygowania błędów, po raz pierwszy EuropeAid przedstawiło zestawienie błędów wykrytych i skorygowanych w trakcie kontroli ex ante i ex post  (37). Dane te są jednak niepełne, gdyż brakuje wyczerpujących informacji na temat błędów wykrytych i skorygowanych w następstwie kontroli i weryfikacji wydatków wszczętych przez EuropeAid w odniesieniu do innych kwestii niż te objęte umową ramową, a także tych kontroli i weryfikacji, które zostały wszczęte przez beneficjentów.

54.

55.

EuropeAid dotąd nie opracowało kluczowego wskaźnika określającego szacowany wpływ finansowy błędów resztowych utrzymujących się po przeprowadzeniu wszystkich kontroli ex ante i ex post. Jak już wcześniej przedstawiono w sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok budżetowy 2009 dotyczącym EFR (38), wobec braku takiego wskaźnika EuropeAid nie jest w stanie wykazać, że finansowy wpływ niedociągnięć i błędów pozostaje poniżej ustalonego kryterium istotności. Trybunał odnotowuje, że EuropeAid obecnie opracowuje metodykę, która ma umożliwić uzyskanie tego typu informacji (39).

55.

56.

W odniesieniu do roku budżetowego 2010, dyrektor generalny EuropeAid oświadczył, że uzyskał wystarczającą pewność, że istniejące procedury kontrolne dają dostateczne gwarancje prawidłowości transakcji. Kontrola Trybunału nie potwierdza zasadności tego stwierdzenia. W jej wyniku ustalono, że systemy funkcjonujące w EuropeAid były częściowo skuteczne, a w płatnościach dokonywanych przez EuropeAid z EFR i z budżetu ogólnego Unii Europejskiej na działania zewnętrzne i rozwój wystąpił istotny poziom błędu (40).

56.

Zob. też odpowiedź dotyczącą pkt 19.

57.

Trybunał uważa, że oświadczenie i roczne sprawozdanie z działalności Dyrektora Generalnego zawierają częściowo rzetelną ocenę zarządzania finansami pod względem prawidłowości.

57.

58.

Na podstawie wyników swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe dotyczące EFR za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2010 r. rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową EFR oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych za zakończony w tym dniu rok, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i zasadami rachunkowości przyjętymi przez księgowego.

59.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że w odniesieniu do roku budżetowego zakończonego w dniu 31 grudnia 2010 r.:

a)

w dochodach EFR nie wystąpił istotny poziom błędu;

b)

w zobowiązaniach indywidualnych EFR nie wystąpił istotny poziom błędu, ale częste były błędy niekwantyfikowalne;

c)

w płatnościach dokonywanych z EFR wystąpił istotny poziom błędu.

c)

60.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli EuropeAid są częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności.

60.

61.

Jak zauważono już w poprzednich sprawozdaniach rocznych dotyczących EFR, EuropeAid stworzyło kompleksową strategię kontroli, jednak w niektórych obszarach nadal występują pewne uchybienia. Pod koniec 2010 r. EuropeAid zaczęło wdrażać „Plan działania na rzecz lepszego zarządzania EuropeAid oraz ulepszenia piramidy kontroli”. W planie tym uwzględniono większość uwag oraz zaleceń przedstawionych przez Trybunał w poprzednich sprawozdaniach rocznych i w obecnym sprawozdaniu, co może przyczynić się do znaczącej poprawy struktury i realizacji systemów kontroli i nadzoru EuropeAid.

61.

62.

W załączniku 4 przedstawiono wyniki przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu postępu we wdrażaniu zaleceń sformułowanych w poprzednich sprawozdaniach rocznych. Po przeprowadzeniu tego przeglądu oraz uwzględniwszy ustalenia i wnioski w odniesieniu do roku 2010, Trybunał zaleca, aby EuropeAid wykonało następujące działania przewidziane w swoim planie działania:

a)

opracowało kluczowy wskaźnik określający szacowany wpływ finansowy błędów resztowych utrzymujących się po przeprowadzeniu wszystkich kontroli ex ante i ex post (zob. pkt 55 (41));

a)

b)

oceniło efektywność kosztową różnych mechanizmów kontrolnych, w szczególności systemu kontroli ex post transakcji (zob. pkt 41 i 61 (42));

b)

Zob. też odpowiedź dotycząca pkt 41.

c)

zwiększyło skuteczność monitorowania projektów, w tym kontroli na miejscu, na podstawie programów wieloletnich oraz planów oceny (zob. pkt 44).

c)

63.

Ponadto Trybunał zaleca, aby EuropeAid:

a)

kontrolowało wiarygodność poświadczeń wystawianych przez zewnętrzne podmioty nadzorujące, uzyskiwanych w następstwie kontroli zewnętrznych lub zewnętrznej weryfikacji wydatków (zob. pkt 33);

a)

b)

wdrożyło systemy informacji zarządczej, które umożliwią dyrektorowi generalnemu oraz szefom delegatur lepsze monitorowanie wyników wizyt kontrolnych na miejscu oraz kontroli i weryfikacji wydatków prowadzonych przez podmioty zewnętrzne (zob. pkt 42);

b)

Zob. również odpowiedzi dotyczące pkt 62 lit. c).

c)

dokonało integracji systemów informacyjnych CRIS Audit oraz CRIS Recovery Orders (zob. pkt 42);

c)

d)

kontynuowało swoje starania, których celem jest rejestrowanie danych w systemie CRIS w sposób spójny, dokładny i terminowy (zob. pkt 18 i 41).

d)

64.

W odniesieniu do wsparcia budżetowego Trybunał formułuje następujące zalecenia:

a)

EuropeAid powinna zadbać o to, by delegatury konsekwentnie stosowały nowy format oraz wytyczne w swoich sprawozdaniach rocznych dotyczących reform systemów zarządzania finansami publicznymi w krajach beneficjentach, tak aby przedstawiały one w sposób uporządkowany i sformalizowany postęp w zarządzaniu finansami publicznymi (pkt 34);

a)

b)

EuropeAid w ramach dialogu na temat polityki powinno dążyć do ustanowienia przejrzystych ram oceny w programach reform zarządzania finansami publicznymi w krajach otrzymujących pomoc (pkt 34).

b)