—

w imieniu Grüne Liga Sachsen eV i in. przez M. Gellermanna, Rechtsanwalt,

—

w imieniu Freistaat Sachsen przez F. Fellenberga, Rechtsanwalt,

—

w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez C. Hermesa oraz G. Wilmsa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 ust. 2–4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”).

2

Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między Grüne Liga Sachsen eV (zwanym dalej „Grüne Liga Sachsen”) i in. a Freistaat Sachsen (Wolnym Krajem Saksonia) w przedmiocie decyzji ustalającej plan zabudowy wydanej przez organ tego związku krajowego do celów budowy mostu na Łabie w Dreźnie (Niemcy).

3

Motyw pierwszy dyrektywy siedliskowej przewiduje:

„zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska, w tym ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory jest istotnym celem stanowiącym element realizacji ogólnego interesu Wspólnoty wyrażonego w art. [191 TFUE]”.

4

Motyw trzeci tej dyrektywy brzmi następująco:

„uznając za główny cel niniejszej dyrektywy wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych, niniejsza dyrektywa przyczynia się do realizacji ogólnego celu polegającego na trwałym rozwoju; zachowanie takiej różnorodności biologicznej może w niektórych przypadkach wymagać utrzymania lub wręcz pobudzania działalności człowieka”.

5

Artykuł 1 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]”.

6

Artykuł 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje:

„Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.

[…]”.

7

Artykuł 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej stanowi, że na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) do tej dyrektywy oraz stosownych informacji naukowych państwa członkowskie proponują wykaz terenów wymienionych w tym przepisie.

8

Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit drugi wspomnianej dyrektywy wykaz proponowanych terenów należy przekazać Komisji Europejskiej w ciągu trzech lat od notyfikacji tejże dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu.

9

Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu TZW na podstawie wykazów poszczególnych państw członkowskich, wskazując te tereny, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.

10

Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej ma następujące brzmienie:

„Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.

11

Artykuł 6 omawianej dyrektywy stanowi:

„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.

2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do [w świetle] celów niniejszej dyrektywy.

3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie mu[szą] jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego [lub] jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.

12

Paragraf 80 Verwaltungsgerichtsordnung (niemieckiego kodeksu postępowania administracyjnego) przewiduje:

„(1)   Sprzeciw i skarga o uchylenie mają skutek zawieszający […].

(2)   Skutek zawieszający nie następuje tylko:

[…]

[…]

(5)   Sąd rozpatrujący sprawę główną może na wniosek zarządzić skutek zawieszający w całości lub w części w przypadkach przewidzianych w ust. 2 pkt 1–3 […].

[…]”.

13

Paragraf 39 Sächsisches Straßengesetz (ustawy Wolnego Kraju Saksonia o drogach), zatytułowany „Ustalanie planów”, przewiduje w ust. 10, co następuje:

„Skarga o uchylenie decyzji ustalającej plan zabudowy […] nie ma skutku zawieszającego”.

14

Paragraf 22b ust. 1–3 Sächsisches Naturschutzgesetz (ustawy Wolnego Kraju Saksonia o ochronie przyrody) w swojej wersji z dnia 11 października 1994 r., który to przepis stanowi transpozycję art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, przewiduje zasadniczo, że przed wyrażeniem zgody na dane przedsięwzięcie lub przed jego realizacją w każdym przypadku należy dokonać odpowiedniej oceny jego oddziaływania na TZW lub na europejskie tereny ochrony ptaków w świetle celów ochrony tych terenów. Jeżeli z oceny oddziaływania na teren, o którym mowa w § 1 zdanie pierwsze tej ustawy, wynika, że przedsięwzięcie może spowodować poważne szkody w odniesieniu do istotnych elementów tego terenu koniecznych dla celów ochrony, przedsięwzięcie zostaje zakazane. W drodze odstępstwa można wyrazić zgodę na takie przedsięwzięcie lub może ono zostać zrealizowane tylko wtedy, gdy jest to konieczne z nadrzędnych względów interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, i gdy nie ma innego satysfakcjonującego rozwiązania, które umożliwiałoby osiągnięcie oczekiwanego rezultatu przedsięwzięcia na innym terenie, nie powodując przy tym żadnych negatywnych skutków lub wywierając mniej niekorzystny wpływ.

15

W rozdziale 3.3 „Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000” (wytycznych dotyczących stosowania przepisów w zakresie tworzenia i ochrony Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000), których właściwe władze saksońskie są zobowiązane przestrzegać zgodnie z rozporządzeniem saksońskiego ministerstwa rolnictwa i środowiska nr 61‑8830.10/6 z dnia 27 marca 2003 r., wskazano:

16

W rozporządzeniu nr 62‑8830.10‑6 z dnia 12 maja 2003 r. saksońskie ministerstwo rolnictwa i środowiska uznało za wiążące tymczasowe cele ochrony TZW zgłoszonych zgodnie z dyrektywą siedliskową, ustalone przez saksoński urząd ds. środowiska i geologii (Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie). W rozporządzeniu tym, które było skierowane między innymi do organu odpowiedzialnego za zatwierdzenie planu budowy mostu zwanego Waldschlößchenbrücke, uściślono:

17

W dniu 25 lutego 2004 r. prezydium rządowe Drezna (Regierungspräsidium Dresden), obecnie dyrekcja landu w Dreźnie (Landesdirektion Dresden), które jest urzędem strony pozwanej w postępowaniu głównym, zatwierdziło decyzję ustalającą plan zabudowy dotyczącą budowy mostu drogowego Waldschlößchenbrücke przebiegającego nad Łabą (Elbauen) w centrum miasta Drezna i łąkami nadłabskimi.

18

Decyzja ustalająca wspomniany plan zabudowy, która podlegała natychmiastowemu wykonaniu, była oparta na pochodzącym ze stycznia 2003 r. badaniu wpływu na florę, faunę i siedlisko dotyczącym skutków przedsięwzięcia polegającego na budowie wspomnianego mostu dla celów ochrony i zachowania terenu zwanego „Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg” (doliną Łaby między Schöną i Mühlbergiem).

19

Przystępując do powyższego badania, w którym stwierdzono brak istotnych lub trwałych negatywnych skutków przedsięwzięcia budowlanego będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym dla celów zachowania wspomnianego terenu, właściwy organ zamierzał oprzeć się na wymogach określonych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z danymi przedstawionymi przez sąd odsyłający wspomniane badanie nie czyniło jednak zadość wspomnianym wymogom, lecz stanowiło jedynie wstępną ocenę zagrożeń.

20

W dniu 15 kwietnia 2004 r. Grüne Liga Sachsen, które jest stowarzyszeniem ochrony przyrody uprawnionym do wszczęcia postępowania sądowego, wniosło skargę o uchylenie decyzji ustalającej plan zabudowy wydanej w dniu 25 lutego 2004 r., która to skarga zgodnie z § 80 ust. 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 39 ustawy Wolnego Kraju Saksonia o drogach nie ma skutku zawieszającego. Wraz z tą skargą Grüne Liga Sachsen złożyło wniosek o zastosowanie środków tymczasowych na podstawie § 80 ust. 5 kodeksu postępowania administracyjnego, aby przeszkodzić rozpoczęciu prac budowlanych.

21

W grudniu 2004 r. Komisja umieściła teren doliny Łaby między Schöną i Mühlbergiem jako TZW w wykazie przewidzianym w art. 4 dyrektywy siedliskowej.

22

Rozporządzeniem z dnia 19 października 2006 r. prezydium rządowe Drezna uznało wspomniany teren, z wyjątkiem łąk nadłabskich w centrum miasta Drezna, za specjalny obszar ochrony ptaków lub ich siedlisk.

23

Roboty związane z budową mostu drogowego Waldschlößchenbrücke rozpoczęły się w listopadzie 2007 r., po tym jak orzeczeniem z dnia 12 listopada 2007 r. Sächsisches Oberverwaltungsgericht (wyższy sąd administracyjny Wolnego Kraju Saksonia) oddalił ostatecznie wniosek o zastosowanie środków tymczasowych złożony przez Grüne Liga Sachsen.

24

Decyzją uzupełniającą i zmieniającą z dnia 14 października 2008 r. dyrekcja landu w Dreźnie dokonała nowej ograniczonej oceny skutków wywoływanych przez przedsięwzięcie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, przy czym celem tej oceny było sprawdzenie, po pierwsze, czy przedsięwzięcie to może oddziaływać w istotny sposób na dany teren w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, a po drugie, czy spełnione są przesłanki odstępstwa na podstawie art. 6 ust. 4, jeśli chodzi o stwierdzone negatywne skutki dla niektórych siedlisk lub niektórych gatunków. W wyniku tej oceny wydano zezwolenie na wspomniane przedsięwzięcie w drodze postępowania przewidzianego w art. 6 ust. 4 tej ustawy poprzez przyjęcie dodatkowych środków.

25

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Sächsisches Oberverwaltungsgericht (wyższy sąd administracyjny Wolnego Kraju Saksonia) oddalił skargę o uchylenie wniesioną w dniu 15 kwietnia 2004 r. przez Grüne Liga Sachsen.

26

Wspomniane stowarzyszenie wniosło rewizję (Revision) do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego).

27

W trakcie 2013 r. zakończono roboty związane z budową mostu, o którym mowa. W tym samym roku został on otwarty dla ruchu.

28

Sąd odsyłający uważa zasadniczo, że wydanie orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie wymaga najpierw udzielenia odpowiedzi na pytanie, pod jakimi warunkami przedsięwzięcie, na które zostało wydane zezwolenie przed umieszczeniem danego terenu w wykazie TZW, musi zostać poddane ponownej następczej ocenie jego oddziaływania zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej i jakie kryteria należy wówczas zastosować. Według tego sądu owe wyjaśnienia są mu potrzebne do zweryfikowania zgodności z prawem uzupełniającego postępowania przeprowadzonego w 2008 r.

29

W takich okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

30

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub nie jest do tego konieczne i które przed umieszczeniem spornego terenu w wykazie TZW zostało zatwierdzone w następstwie badania nieczyniącego zadość wymogom określonym w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, powinny przed ich realizacją zostać poddane przez właściwe władze następczej ocenie ich oddziaływania na ten teren.

31

Aby udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, należy w pierwszej kolejności sprawdzić, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ma zastosowanie do okoliczności faktycznych postępowania głównego. W drugiej kolejności należy zbadać, czy na podstawie tego przepisu może istnieć obowiązek przeprowadzenia następczej oceny oddziaływania przedsięwzięcia takiego jak to będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym na dany teren.

32

W myśl art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej w wykładni dokonanej przez Trybunał przewidziane w art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które na podstawie art. 4 ust. 2 akapit trzeci owej dyrektywy zostały umieszczone w wykazie terenów wybranych jako TZW przyjętym przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy (wyroki: Dragaggi i in., C‑117/03, EU:C:2005:16, pkt 25; a także Bund Naturschutz in Bayern i in., C‑244/05, EU:C:2006:579, pkt 36).

33

Trybunał orzekł jednak, że nawet jeśli zezwolenie zostało udzielone na przedsięwzięcie, zanim dany teren został objęty systemem ochrony przewidzianym w dyrektywie siedliskowej, w związku z czym takie przedsięwzięcie nie podlegało przepisom dotyczącym procedury uprzedniej oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, jego realizacja wchodzi mimo to w zakres stosowania art. 6 ust. 2 owej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, pkt 48, 49; a także Komisja/Hiszpania, C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 124, 125).

34

W niniejszym przypadku z chronologii okoliczności faktycznych postępowania głównego wynika, że budowa mostu Waldschlößchenbrücke miała miejsce w latach 2007–2013, czyli po umieszczeniu terenu, o którym mowa, w wykazie TZW w grudniu 2004 r. Mając na uwadze orzecznictwo przytoczone w pkt 32 i 33 niniejszego wyroku, należy wyciągnąć wniosek, że po tym umieszczeniu realizacja omawianego przedsięwzięcia podlega art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

35

W odniesieniu do kwestii, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nakłada obowiązek ponownej oceny oddziaływania takiego planu lub przedsięwzięcia jak to będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, na które to przedsięwzięcie przed umieszczeniem danego terenu w wykazie TZW zostało udzielone zezwolenie na podstawie wstępnej oceny zagrożeń niezgodnej z wymogami określonymi w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, należy stwierdzić, że takiego obowiązku nie można w jednoznaczny sposób wywieść z treści wspomnianego art. 6 ust. 2.

36

W odróżnieniu bowiem od art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, który to przepis wprost ustanawia procedurę mającą za pomocą wstępnej kontroli zapewnić, by zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub nie jest konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może w istotny sposób na niego oddziaływać, udzielane było jedynie wówczas, gdy ten plan lub to przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na integralność tego terenu (zob. podobnie wyrok Sweetman i in., C‑258/11, EU:C:2013:220, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo), art. 6 ust. 2 tej dyrektywy nie przewiduje wyraźnie dokładnych środków ochrony takich jak obowiązek zbadania lub ponownego zbadania skutków planu lub przedsięwzięcia dla siedlisk przyrodniczych lub gatunków.

37

Wskazany powyżej przepis ustanawia ogólny obowiązek ochrony mający na celu podejmowanie odpowiednich działań ochronnych, aby unikać pogorszenia stanu siedlisk oraz niepokojenia gatunków mogącego mieć poważne skutki w świetle celów tej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 38; Komisja/Włochy, C‑304/05, EU:C:2007:532, pkt 92; a także Sweetman i in., C‑258/11, EU:C:2013:220, pkt 33). Jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 43 opinii, obowiązek ten ma stały charakter.

38

W odniesieniu do przedsięwzięć, które nie spełniają wymogów wynikających z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, Trybunał orzekł już, że obowiązek dokonania kontroli następczej skutków istniejących planów lub przedsięwzięć dla danego terenu może zostać oparty na art. 6 ust. 2 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑6/04, EU:C:2005:626, pkt 57, 58).

39

Niemniej, jak zwróciła uwagę rzecznik generalna w pkt 48 i 49 opinii, nie może istnieć bezwzględny obowiązek przeprowadzenia takiej kontroli następczej.

40

Termin „odpowiednie działania” zawarty w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej implikuje, że państwom członkowskim przysługuje zakres uznania przy stosowaniu tego przepisu.

41

Należy jednak przypomnieć, że działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, wyłącznie jeśli jest zapewnione, że nie powoduje ona niepokojenia gatunków mogącego oddziaływać w istotny sposób na cele tej dyrektywy, w szczególności na przyświecające jej cele w zakresie ochrony (wyrok Komisja/Hiszpania, C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo).

42

Trybunał orzekł również, że samo istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, iż działalność gospodarcza na chronionym terenie powoduje istotne niepokojenie danego gatunku, może stanowić naruszenie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej bez konieczności udowodnienia istnienia związku przyczynowo‑skutkowego między tą działalnością a istotnym niepokojeniem chronionego gatunku (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania, C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

W konsekwencji realizację przedsięwzięcia, które może oddziaływać w istotny sposób na dany teren i które przed udzieleniem na nie zezwolenia nie zostało poddane ocenie zgodnej z wymogami określonymi w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, można kontynuować, po umieszczeniu tego terenu w wykazie TZW, tylko pod warunkiem, że zostaną wykluczone prawdopodobieństwo lub ryzyko pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w świetle celów tej dyrektywy.

44

Jeżeli takie prawdopodobieństwo lub ryzyko mogą wystąpić, ponieważ nie przeprowadzono – w ramach „odpowiednich działań” w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej – następczej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia dla danego terenu na podstawie najnowszej wiedzy naukowej, ogólny obowiązek ochrony, o którym wspomniano w pkt 37 niniejszego wyroku, przyjmuje postać obowiązku przeprowadzenia tej oceny.

45

Do sądu krajowego należy sprawdzenie na podstawie danych, którymi dysponuje i które tylko on jest w stanie ocenić, czy nowa ocena planu lub przedsięwzięcia, które mogą oddziaływać na TZW, stanowi jedyne odpowiednie działanie w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w celu uniknięcia prawdopodobieństwa lub ryzyka pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w świetle celów tej dyrektywy.

46

W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, iż plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub nie jest do tego konieczne i na które przed umieszczeniem danego terenu w wykazie TZW udzielono zezwolenia w następstwie badania niespełniającego wymogów określonych w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, musi zostać poddane przez właściwe władze następczej ocenie jego oddziaływania na ten teren, jeżeli ocena ta stanowi jedyne odpowiednie działanie w celu uniknięcia sytuacji, w której realizacja wspomnianego planu lub przedsięwzięcia spowoduje pogorszenie stanu siedlisk lub niepokojenie gatunków mogące mieć istotne skutki w świetle celów tej dyrektywy. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy takie przesłanki zostały spełnione.

47

W pytaniu trzecim, które należy rozpatrzyć w drugiej kolejności, sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, jakie wymogi powinna spełniać następcza ocena dokonywana na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej i dotycząca oddziaływania na dany teren planu lub przedsięwzięcia, którego realizację rozpoczęto po umieszczeniu tego terenu w wykazie TZW. Sąd odsyłający zadaje sobie również pytanie, do jakiej chwili powinna odnosić się ta ocena.

48

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej zawiera w sobie zasadę ostrożności i pozwala w skuteczny sposób zapobiec niekorzystnym wpływom na tereny chronione wywieranym przez zamierzone plany lub przedsięwzięcia. Mniej surowe kryterium udzielenia zezwolenia mogłoby nie zapewniać w tak skuteczny sposób urzeczywistnienia celu ochrony terenów, któremu służy omawiany przepis (wyrok Briels i in., C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

49

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odpowiednia ocena skutków planu lub przedsięwzięcia dla danego terenu, której to oceny należy dokonać na podstawie wspomnianego art. 6 ust. 3, oznacza, że trzeba zidentyfikować z uwzględnieniem najnowszej wiedzy naukowej w tej dziedzinie wszystkie aspekty danego planu lub przedsięwzięcia, które mogłyby same w sobie lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami wpłynąć na cele w zakresie ochrony tego terenu (zob. podobnie wyroki: Komisja/Francja,C‑241/08, EU:C:2010:114, pkt 69; Komisja/Hiszpania, C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 99; a także Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i in., C‑43/10, EU:C:2012:560, pkt 112, 113).

50

W ocenie dokonanej na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie mogą zatem występować braki i powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne spostrzeżenia i wnioski, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego (wyrok Briels i in., C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 27).

51

Natomiast treść art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie określa żadnego szczególnego kryterium wprowadzenia w życie działań, które należy podjąć na podstawie tego przepisu.

52

Niemniej należy zauważyć, że przepisy art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej powinny być interpretowane jako spójna całość w świetle celów w zakresie ochrony przyrody, do których realizacji zmierza ta dyrektywa, oraz że przepisy te zmierzają do zapewnienia tego samego poziomu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunkowych (zob. podobnie wyroki: Sweetman i in., C‑258/11, EU:C:2013:220, pkt 32; a także Briels i in., C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 19).

53

Jeżeli art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ustanawia obowiązek przeprowadzenia następczej oceny oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na dany teren, ocena taka musi umożliwiać właściwemu organowi zapewnienie, że realizacja owego planu lub przedsięwzięcia nie spowoduje pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogącego mieć istotne skutki w świetle celów tej dyrektywy.

54

W związku z powyższym gdyby następcza ocena na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej miała okazać się w niniejszym przypadku „odpowiednim działaniem” w rozumieniu tego przepisu, ocena ta powinna określać szczegółowo, jakie ryzyka pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w rozumieniu wspomnianego przepisu pociąga za sobą realizacja danego planu lub przedsięwzięcia, i powinna ona zostać przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 6 ust. 3 tej dyrektywy.

55

Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie można wykluczyć, iż dane państwo członkowskie – analogicznie do procedury stanowiącej odstępstwo przewidzianej w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej – powoła się na nadrzędne względy interesu publicznego i będzie mogło, jeśli zasadniczo będą spełnione przesłanki określone w tym przepisie, zezwolić na plan lub przedsięwzięcie, które w przeciwnym wypadku mogłyby być postrzegane jako zakazane na podstawie ust. 2 tego artykułu (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania, C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 156).

56

Ocena, która spełnia wymogi art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, jest jednak konieczna we wszystkich przypadkach, w których – analogicznie do wspomnianego art. 6 ust. 4 – przedsięwzięcie niezgodne z celami w zakresie ochrony danego terenu musi zostać zrealizowane z nadrzędnych względów interesu publicznego (zob. podobnie wyrok Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i in., C‑43/10, EU:C:2012:560, pkt 114).

57

Artykuł 6 ust. 4 znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie po przeprowadzeniu analizy skutków planu lub przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. A zatem znajomość tych skutków dla celów ochrony odnoszących się do wchodzącego w grę terenu stanowi niezbędną przesłankę zastosowania art. 6 ust. 4 tej dyrektywy, ponieważ w przeciwnym wypadku nie będzie można dokonać oceny żadnej z przesłanek zastosowania tego przepisu stanowiącego odstępstwo. Ocena ewentualnych nadrzędnych względów interesu publicznego oraz istnienia mniej szkodliwych alternatywnych rozwiązań wymaga bowiem ich rozważenia względem niekorzystnych skutków spowodowanych przez dany plan lub dane przedsięwzięcie na określonym terenie. Ponadto aby określić charakter ewentualnych środków kompensujących, należy dokładnie wskazać niekorzystne skutki dla danego terenu (wyrok Solvay i in., C‑182/10, EU:C:2012:82, pkt 74).

58

Jeśli chodzi o chwilę, do której powinna odnosić się ocena następcza wspomniana w pkt 54 niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej teren jest chroniony na podstawie tej dyrektywy dopiero od momentu, w którym został umieszczony w wykazie TZW.

59

Wobec powyższego jakiekolwiek działanie podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 tej dyrektywy nie może odnosić się do momentu przypadającego w okresie, w którym dany teren nie był ujęty w wykazie TZW.

60

Ponadto cel wymienionego powyżej przepisu zostałby osiągnięty tylko niezupełnie, gdyby takie działanie opierało się na stanie ochrony siedlisk i gatunków pomijającym lub ukrywającym elementy, które spowodowały lub mogą nadal powodować pogorszenie stanu siedlisk lub istotne niepokojenie gatunków po momencie umieszczenia danego terenu we wspomnianym wykazie.

61

Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie następczej oceny planu lub przedsięwzięcia mogącego oddziaływać w istotny sposób na dany teren, które to postępowanie stało się konieczne na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, powinno uwzględniać wszystkie elementy istniejące w momencie umieszczenia tego terenu w wykazie TZW, jak również wszystkie skutki, które wystąpiły lub mogą wystąpić w wyniku częściowej lub całkowitej realizacji tego planu lub tego przedsięwzięcia w odniesieniu do wspomnianego terenu po tym momencie.

62

W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie trzeba odpowiedzieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym konieczne okaże się przeprowadzenie następczej oceny oddziaływania na dany teren planu lub przedsięwzięcia, którego realizacja rozpoczęła się po umieszczeniu tego terenu w wykazie TZW, ocena ta powinna zostać dokonana zgodnie z wymogami art. 6 ust. 3 tej dyrektywy. Taka ocena powinna uwzględniać wszystkie elementy istniejące w momencie umieszczenia tego terenu w wykazie TZW, jak również wszystkie skutki, które wystąpiły lub mogą wystąpić w wyniku częściowej lub całkowitej realizacji tego planu lub tego przedsięwzięcia w odniesieniu do wspomnianego terenu po tym momencie.

63

Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie trzecie, z której to odpowiedzi wynika, że w przypadku oceny następczej takiej jak ta w sprawie w postępowaniu głównym właściwy organ administracyjny jest związany wymogami art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, nie ma potrzeby udzielać odpowiedzi na pytanie drugie.

64

W pytaniu czwartym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy dyrektywę siedliskową należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy przeprowadza się nowe badanie oddziaływania na dany teren w celu konwalidacji wad stwierdzonych w odniesieniu do oceny wstępnej dokonanej przed umieszczeniem tego terenu w wykazie TZW lub w odniesieniu do oceny następczej na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, mimo że plan lub przedsięwzięcie zostały już zrealizowane, wymogi kontroli dokonywanej w ramach takiego badania mogą zostać zmienione z tego powodu, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na ten plan lub na to przedsięwzięcie była natychmiast wykonalna, a wniosek o zastosowanie środków tymczasowych został oddalony i od orzeczenia w tym przedmiocie nie przysługuje już środek zaskarżenia.

65

Sąd odsyłający pragnie również dowiedzieć się, czy art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że wymogi kontroli dokonywanej w ramach badania alternatywnych rozwiązań mogą zostać zmienione z tego powodu, że plan lub przedsięwzięcie zostały już zrealizowane.

66

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, sąd odsyłający uważa, że gdyby w późniejszym badaniu alternatyw nie było możliwe uwzględnienie faktu, iż most będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym został już zbudowany na podstawie zezwolenia, natychmiastowa wykonalność decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na tę budowlę nie tylko pociągałaby za sobą nieobliczalne ryzyko – które, jak się wydaje, nie było zamierzone przez ustawodawcę – dla tej budowli i jej inwestora, ale także skutki ekonomiczne i ekologiczne związane z późniejszą realizacją alternatywy nie zostałyby w pełni uwzględnione. Sąd odsyłający zastanawia się zatem, czy do badania alternatyw można także włączyć koszty, skutki ekologiczne, w szczególności dla siedlisk i gatunków chronionych na podstawie dyrektywy siedliskowej, jak również skutki ekonomiczne związane z rozbiórką budowli, na której budowę udzielono zezwolenia i którą zrealizowano.

67

W powyższym względzie należy przypomnieć – jak wynika z pkt 54 niniejszego wyroku – że następcza ocena oparta na art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej musi spełniać wymogi art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

68

Wspomniane wymogi nie mogą zostać zmienione tylko z tego powodu, że sporna budowla została zbudowana na podstawie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia, która to decyzja jest natychmiast wykonalna na mocy prawa krajowego, lub z tego powodu, że wniosek o zastosowanie środków tymczasowych mających na celu przeszkodzenie rozpoczęciu robót, na które udzielono w ten sposób zezwolenia, został oddalony i że od orzeczenia w przedmiocie oddalenia tego wniosku nie przysługuje już środek zaskarżenia.

69

Jak bowiem zauważyła zasadniczo rzecznik generalna w pkt 64 opinii, oraz mając na uwadze cel ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, o którym to celu przypomniano w motywie pierwszym dyrektywy siedliskowej, skuteczność tej dyrektywy zostałaby naruszona, gdyby krajowe przepisy proceduralne mogły zostać wykorzystane celem ograniczenia konieczności dostosowania się do wymogów tej dyrektywy.

70

Jak twierdzi Komisja, nowe badanie oddziaływania na dany teren zrealizowanego już planu lub przedsięwzięcia powinno uwzględniać hipotezę, że ryzyko pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej już wystąpiło w związku z realizacją spornej budowli. Ponadto badanie to powinno umożliwić ustalenie, czy takie ryzyko może się ziścić, jeżeli realizacja tej budowli będzie kontynuowana.

71

Jeżeli z takiego nowego badania wynika, że budowa lub oddanie do eksploatacji mostu będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym spowodowały już pogorszenie stanu siedlisk lub niepokojenie gatunków mogące mieć istotne skutki w świetle celów dyrektywy siedliskowej bądź grożą takim pogorszeniem lub niepokojeniem, pozostaje jeszcze jednak wspomniana w pkt 55–59 niniejszego wyroku możliwość zastosowania w drodze analogii art. 6 ust. 4 tej dyrektywy.

72

W myśl ostatniego z wymienionych przepisów, w przypadku gdy mimo negatywnych wyników oceny przeprowadzonej zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej plan lub przedsięwzięcie muszą jednak zostać zrealizowane z nadrzędnych względów interesu publicznego, w tym interesu społecznego lub gospodarczego, i gdy brak jest alternatywnych rozwiązań, dane państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 (wyrok Solvay i in., C‑182/10, EU:C:2012:82, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

73

Niemniej, jak Trybunał wielokrotnie orzekał, art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej jako przepis stanowiący odstępstwo od kryterium udzielenia zezwolenia określonego w zdaniu drugim ust. 3 tego artykułu powinien być ściśle interpretowany (wyrok Solvay i in., C‑182/10, EU:C:2012:82, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

74

Jeśli chodzi o ocenę w niniejszym przypadku alternatywnych rozwiązań w ramach stosowania w drodze analogii art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, należy zaznaczyć, że poszukiwanie alternatywy nie może pomijać ani ewentualnego pogorszenia stanu siedlisk i niepokojenia gatunków spowodowanych budową i oddaniem do eksploatacji spornej budowli, ani ewentualnych korzyści wiążących się z tą budowlą. A zatem ocena alternatywnych rozwiązań wymaga wyważenia środowiskowych skutków utrzymania lub ograniczenia użytku spornej budowli, w tym jej zamknięcia, a nawet jej rozbiórki z jednej strony oraz nadrzędnego interesu publicznego, który doprowadził do jej budowy, z drugiej strony.

75

W odniesieniu do środków, które mogą zostać wzięte pod uwagę w ramach oceny alternatyw, w tym możliwości rozbiórki budowli takiej jak ta będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, należy zauważyć, że jeżeli dany środek miałby pociągnąć za sobą ryzyko pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, środek taki byłby – jak oświadczyła Komisja na rozprawie – sprzeczny z celem tej dyrektywy i nie mógłby zostać uznany za alternatywne rozwiązanie w rozumieniu art. 6 ust. 4 tejże dyrektywy.

76

Wobec powyższego, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 69 opinii, jeżeli ważenie interesów i priorytetów prowadzi do konstatacji, że należy rozebrać zrealizowaną już budowlę, jakikolwiek wniosek w sprawie rozbiórki należy uznać – tak jak pierwotny wniosek w sprawie budowy tej budowli – za „plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać”, w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, i wniosek taki podlega kontroli wymaganej na mocy tego przepisu, zanim możliwa będzie jego realizacja.

77

W odniesieniu do kosztów ekonomicznych środków, które mogą zostać wzięte pod uwagę w ramach oceny alternatyw, w tym wspomnianej przez sąd odsyłający rozbiórki zrealizowanej już budowli, należy podkreślić – jak uczyniła to rzecznik generalna w pkt 70 opinii – że koszty te nie mają takiego samego znaczenia jak przyświecający dyrektywie siedliskowej cel ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. A zatem z uwzględnieniem ścisłej wykładni art. 6 ust. 4 tej dyrektywy, o której to wykładni przypomniano w pkt 73 niniejszego wyroku, nie można uznać, że tylko koszty ekonomiczne takich środków mogą być decydujące dla wyboru alternatywnych rozwiązań na podstawie tego przepisu.

78

Wobec powyższych rozważań na pytanie czwarte należy udzielić następującej odpowiedzi:

79

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: