—

w imieniu K. Boudjlidy przez adwokatów M. Massou dit Labaquère oraz M. Zouine’a,

—

w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a, D. Colasa, F.X. Bréchot oraz B. Beaupère‑Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez J. Langera oraz M. Bulterman, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou‑Durande oraz D. Maidani, działające w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98), a także prawa do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania.

2

Wniosek ten został przedłożony na kanwie sporu między K. Boudjlidą, obywatelem algierskim przebywającym nielegalnie [na terytorium Francji], a préfet des Pyrénées‑Atlantiques (prefektem departamentu Pireneje Atlantyckie) dotyczącego decyzji préfet des Pyrénées‑Atlantiques z dnia 15 stycznia 2013 r. zobowiązującej K. Boudjlidę do opuszczenia terytorium Francji z wyznaczonym 30‑dniowym terminem do dobrowolnego wyjazdu, w której jako państwo docelowe wskazano Algierię (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).

3

Motywy 4, 6 i 24 dyrektywy 2008/115 brzmią następująco:

[…]

[…]

4

Artykuł 1 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie:

„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.

5

Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy stanowi:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego”.

6

Zgodnie z art. 3 dyrektywy 2008/115, zatytułowanym „Definicje”:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

[…]”.

7

Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasada non‑refoulement, dobro dziecka, życie rodzinne i stan zdrowia”, stanowi:

„Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają:

i przestrzegają zasady non‑refoulement”.

8

Artykuł 6 rozpatrywanej dyrektywy, zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”, ma następujące brzmienie:

„1.   Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.

2.   Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1.

3.   Państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na nich terytorium, jeżeli dany obywatel państwa trzeciego zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie na podstawie dwustronnych umów lub porozumień obowiązujących w chwili wejścia w życie niniejszej dyrektywy. W takim przypadku państwo członkowskie, które przyjęło danego obywatela państwa trzeciego, stosuje ust. 1.

4.   Państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium niezależnego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego go do pobytu, ze względu na jego ciężką sytuację albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. Jeżeli decyzja nakazująca powrót została już wydana, należy ją uchylić lub zawiesić na okres ważności wspomnianego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu.

5.   Jeżeli wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na terytorium danego państwa członkowskiego toczy się procedura mająca na celu przedłużenie ważności zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu, wspomniane państwo członkowskie rozważa wstrzymanie się od wydania decyzji nakazującej powrót aż do zakończenia toczącej się procedury, bez uszczerbku dla ust. 6.

6.   Niniejsza dyrektywa nie wyklucza podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót lub decyzją o wykonaniu wydalenia lub zakazem wjazdu, w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, zgodnie z ich prawem krajowym, bez uszczerbku dla gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III i w innych odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego i krajowego”.

9

Artykuł 7 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Dobrowolny wyjazd”, stanowi:

„1.   Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni […].

2.   Jeżeli jest to konieczne, państwa członkowskie przedłużają termin dobrowolnego wyjazdu, uwzględniając w danym przypadku szczególne okoliczności, takie jak długość pobytu, obecność dzieci uczęszczających do szkoły oraz istnienie innych związków rodzinnych i społecznych.

[…]”.

10

Artykuł 12 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Forma”, stanowi w ust. 1 i 2:

„1.   Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych.

[…]

2.   Państwa członkowskie na żądanie zapewniają pisemne lub ustne tłumaczenie głównych elementów decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w ust. 1 – w tym tłumaczenia informacji o dostępnych środkach odwoławczych – na język, który obywatel państwa trzeciego rozumie lub [co do którego] można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały”.

11

Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Środki odwoławcze”, stanowi:

„1.   Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.

[…]

3.   Dany obywatel państwa trzeciego ma możliwość uzyskania porady prawnej, reprezentacji prawnej oraz, w razie konieczności, pomocy tłumacza.

4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby niezbędna pomoc prawna lub reprezentacja prawna zostały przyznane nieodpłatnie na wniosek, zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi lub z zasadami dotyczącymi pomocy prawnej, oraz mogą ustalić, że taka nieodpłatna pomoc prawna lub reprezentacja prawna podlegają warunkom określonym w art. 15 ust. 3–6 dyrektywy 2005/85/WE”.

12

Zgodnie z art. L. 511‑1 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu dotyczącego wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu), zmienionego loi no 2011‑672, du 16 juin 2011, relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (ustawą z dnia 16 czerwca 2011 r. o imigracji, integracji i obywatelstwie) (JORF z dnia 17 czerwca 2011 r., s. 10290, zwanego dalej „Cesedą”):

13

Artykuł L. 511‑1 Cesedy stanowi w sekcji I:

„Cudzoziemiec, wobec którego wydano decyzję zobowiązującą do opuszczenia terytorium francuskiego i któremu wyznaczono termin dobrowolnego wyjazdu, o którym mowa w art. L. 511‑1, może w terminie [30] dni od dnia doręczenia tej decyzji wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie jej nieważności, jak również ewentualnie towarzyszących jej decyzji dotyczących pobytu, decyzji wskazującej państwo docelowe oraz decyzji o zakazie powrotu na terytorium francuskie […].

Cudzoziemiec może złożyć wniosek o przyznanie pomocy prawnej najpóźniej w chwili wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności. Sąd administracyjny orzeka w terminie trzech miesięcy od dnia wniesienia skargi.

[…]”.

14

Artykuł L. 512‑3 Cesedy stanowi w akapicie drugim:

„Zobowiązanie do opuszczenia terytorium francuskiego nie podlega wykonaniu z urzędu ani przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu lub – jeżeli żaden termin nie został wyznaczony – przed upływem [48] godzin od jego doręczenia drogą administracyjną, ani przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, jeżeli została do niego skierowana. Cudzoziemiec jest o tym informowany poprzez doręczenie mu na piśmie decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium francuskiego”.

15

Artykuł L. 742‑7 Cesedy stanowi:

„Cudzoziemiec, któremu ostatecznie odmówiono przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej i który nie może uzyskać zezwolenia na pozostanie na terytorium z innego tytułu, powinien opuścić terytorium francuskie pod rygorem zastosowania wobec niego środka wydaleniowego przewidzianego w tytule I księgi V oraz, w stosownym przypadku, kar przewidzianych w rozdziale I tytułu II księgi VI”.

16

Artykuł 24 loi no 2000‑321, du 12 avril 2000, relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ustawy nr 2000‑321 z dnia 12 kwietnia 2000 r. o prawach obywateli w stosunkach z administracją) (JORF z dnia 13 kwietnia 2000 r., s. 5646) stanowi:

„Z wyjątkiem wypadków wydawania decyzji na wniosek decyzje indywidualne, które zgodnie z art. 1 i 2 loi no 79‑587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public (ustawy nr 79‑587 z dnia 11 lipca 1979 r. o uzasadnianiu aktów administracyjnych i poprawie stosunków między organami administracji i obywatelami) powinny zawierać uzasadnienie, są wydawanie dopiero po umożliwieniu zainteresowanej osobie złożenia pisemnych, a w stosownych przypadkach – na jej wniosek – ustnych wyjaśnień. Osobę tę może wspierać doradca lub reprezentować wybrany przez nią pełnomocnik. Organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosków o wysłuchanie stanowiących nadużycie, na co wskazuje w szczególności ich liczba, powtarzalność lub systematyczność.

Przepisów akapitu poprzedzającego nie stosuje się:

[…]

[…]”.

17

W opinii z dnia 19 października 2007 r. Conseil d’État uznała, że zgodnie z art. 24 pkt 3 ustawy nr 2000‑321 z dnia 12 kwietnia 2000 r. o prawach obywateli w stosunkach z administracją art. 24 tej ustawy nie znajduje zastosowania do decyzji zobowiązujących do opuszczenia terytorium francuskiego, ponieważ zamiarem ustawodawcy, który przewidział w Cesedzie szczególne gwarancje proceduralne, było ustanowienie zbioru norm regulujących procedurę administracyjną i sądową w zakresie wydawania i wykonywania tych decyzji.

18

Khaled Boudjlida, obywatel algierski, wjechał do Francji w dniu 26 września 2007 r. w celu podjęcia studiów wyższych. Przebywał na terytorium francuskim legalnie na podstawie dokumentu pobytowego zawierającego wzmiankę „student”, którego okres ważności był co roku przedłużany. Ostatni raz okres ważności tego dokumentu został przedłużony od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 października 2012 r.

19

Khaled Boudjlida nie wystąpił o przedłużenie okresu ważności tego ostatniego dokumentu pobytowego ani też ostatecznie nie wystąpił o wydanie nowego dokumentu.

20

Mimo przebywania na terytorium francuskim nielegalnie K. Boudjlida złożył w dniu 7 stycznia 2013 r. do Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (francuskiego funduszu ubezpieczeń społecznych i zasiłków rodzinnych) wniosek o wpis do rejestru osób prowadzących działalność na własny rachunek jako mikroprzedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie inżynierii.

21

W dniu 15 stycznia 2013 r. K. Boudjlida stawił się na wyznaczone przez ten podmiot spotkanie, na którym, ze względu na swój nielegalny pobyt, został wezwany przez straż graniczną na przesłuchanie, mające się odbyć jeszcze tego samego dnia albo nazajutrz rano, w celu udzielenia wyjaśnień dotyczących legalności jego pobytu.

22

W dniu 15 stycznia 2013 r. K. Boudjlida dobrowolnie stawił się na posterunku straży granicznej, gdzie został przesłuchany na okoliczność swojego prawa pobytu we Francji.

23

Przesłuchanie, trwające 30 minut, dotyczyło złożonego przez K. Boudjlidę wniosku o wpis do rejestru osób prowadzących działalność na własny rachunek, okoliczności jego przyjazdu do Francji w dniu 26 września 2007 r., warunków pobytu od tego czasu w charakterze studenta, jego sytuacji rodzinnej, a także ewentualnej zgody na opuszczenie terytorium francuskiego, gdyby taka była decyzja prefektury.

24

W następstwie tego przesłuchania préfet des Pyrénées‑Atlantiques wydał w dniu 15 stycznia 2013 r., na podstawie art. L. 511‑1 Cesedy, sporną decyzję. Khaled Boudjlida został pouczony o terminie i sposobach wniesienia środka odwoławczego od tej decyzji.

25

W dniu 18 lutego 2013 r. K. Boudjlida wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji do tribunal administrative de Pau (sądu administracyjnego w Pau). W pierwszej kolejności zarzucił, że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji było niezgodne z prawem, gdyż zostało przeprowadzone z naruszeniem ogólnych zasad prawa Unii, jako że w toku tego postępowania uniemożliwiono mu skuteczne przedstawienie jego stanowiska. Następnie jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż z uwagi na jego integrację we Francji, przebieg kariery uniwersyteckiej oraz obecność we Francji dwóch wujków będących profesorami uniwersyteckimi decyzja ta stanowiła nieproporcjonalną ingerencję w prawo do poszanowania jego życia prywatnego. Wreszcie wyznaczony w zaskarżonej decyzji i wynoszący 30 dni dobrowolny termin na opuszczenie terytorium Francji jest w jego ocenie zbyt krótki z uwagi na to, że jego pobyt we Francji trwał dłużej niż pięć lat.

26

W ocenie préfet des Pyrénées‑Atlantiques zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, gdyż w dacie jej wydania K. Boudjlida przebywał na terytorium francuskim nielegalnie, jako że nie wystąpił, zgodnie z przepisami Cesedy, o przedłużenie okresu ważności swojego ostatniego dokumentu pobytowego na dwa miesiące przed upływem okresu ważności tego dokumentu. Prawo K. Boudjlidy do przedstawienia stanowiska nie zostało naruszone, zaś zaskarżona decyzja została wystarczająco uzasadniona – zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Trudno też zarzucać jej, że została wydana z naruszeniem prawa. Decyzję o zobowiązaniu obywatela państwa trzeciego do opuszczenia terytorium francuskiego wydaje się bowiem, gdy, tak jak w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, obywatel taki przebywa na nim nielegalnie. Nadto skoro więzi rodzinne K. Boudjlidy we Francji są słabsze niż te, które posiada on w państwie pochodzenia, nie można twierdzić, że doszło do nieproporcjonalnego naruszenia jego prawa do życia prywatnego i rodzinnego. Co więcej, wyznaczony K. Boudjlidzie termin do opuszczenia terytorium francuskiego jest terminem zazwyczaj stosowanym i jest on wystarczający, jako że nie została podniesiona żadna szczególna okoliczność uzasadniająca wyznaczenie terminu dłuższego.

27

W tej sytuacji tribunal administratif de Pau postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

28

W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania należy interpretować w ten sposób, że w odniesieniu do nielegalnie przebywającego cudzoziemca będącego obywatelem państwa trzeciego, wobec którego powinna zostać wydana decyzja nakazująca powrót, obejmuje prawo do tego, by cudzoziemcowi takiemu dano możliwość przeanalizowania ogółu zarzucanych mu elementów, na jakich właściwy organ krajowy zamierza oprzeć swoją decyzję, prawo do wystarczającego czasu do namysłu przed udzieleniem wyjaśnień oraz prawo do skorzystania podczas przesłuchania z pomocy wybranego przez niego doradcy.

29

Po pierwsze, należy zauważyć, że dyrektywa 2008/115 w ramach swego rozdziału III, zatytułowanego „Gwarancje proceduralne”, ustala przesłanki formalne, jakie muszą spełniać decyzje nakazujące powrót: muszą one być sporządzone w formie pisemnej z podaniem uzasadnienia, a państwa członkowskie zobowiązane są ustanowić skuteczne środki odwoławcze od takich decyzji. Dyrektywa ta nie uściśla jednak, czy i w jakich okolicznościach należy zapewnić przestrzeganie prawa obywateli państw trzecich do bycia wysłuchanym przed wydaniem wobec nich decyzji nakazujących powrót (zob. podobnie wyrok Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 40, 41).

30

Ponieważ sąd odsyłający przytoczył w swoim pytaniu pierwszym art. 41 karty, który gwarantuje prawo do bycia wysłuchanym, warto przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału poszanowanie prawa do obrony stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (wyroki: Kamino International Logistics, C‑129/13, EU:C:2014:2041, pkt 28; a także Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 42).

31

Prawo do bycia wysłuchanym jest aktualnie wymienione nie tylko w art. 47 i 48 karty, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do rzetelnego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Artykuł 41 przewiduje w ust. 2, że owo prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację (wyroki: Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041, pkt 29; a także Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 43).

32

Jak Trybunał przypomniał w pkt 67 wyroku YS i in. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081), z brzmienia art. 41 karty wynika jednoznacznie, że przepis ten jest adresowany nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (zob. podobnie wyrok Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 28).

33

Wobec tego osoba wnioskująca o dokument pobytowy nie może wywodzić z art. 41 ust. 2 lit. a) karty prawa do bycia wysłuchaną w każdym postępowaniu dotyczącym tego wniosku (wyrok Mukarubega, EU:C:2014:2236, pkt 44).

34

Prawo takie stanowi natomiast integralną część poszanowania prawa do obrony, będącego zasadą ogólną prawa Unii (wyrok Mukarubega, EU:C:2014:2236, pkt 45).

35

Aby odpowiedzieć na pytanie pierwsze, należy więc dokonać wykładni prawa do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6.

36

Prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy (zob. w szczególności wyroki: M., C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 46).

37

W myśl orzecznictwa Trybunału zasada, zgodnie z którą adresat niekorzystnej decyzji musi mieć możliwość przedstawienia swoich uwag przed wydaniem tej decyzji, ma na celu umożliwienie właściwemu organowi użytecznego uwzględnienia wszystkich elementów mających znaczenie dla sprawy. Dla potrzeb zapewnienia skutecznej ochrony danej osoby zasada ta ma na celu również umożliwienie jej skorygowania błędu lub podniesienia takich okoliczności dotyczących sytuacji osobistej, które przemawiają za przyjęciem decyzji, za jej nieprzyjęciem lub za taką czy inną treścią tej decyzji (zob. wyroki: Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, pkt 49; a także Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 47).

38

Rzeczone prawo oznacza również, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób (zob. wyroki: Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14; a także Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 50), a obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (wyrok M., EU:C:2012:744, pkt 88).

39

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału poszanowanie prawa do obrony obowiązuje również wtedy, gdy właściwe uregulowanie nie przewiduje wyraźnie takiej formalności (zob. wyroki: Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 38; M., EU:C:2012:744, pkt 86; a także G. i R., C‑382/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 32).

40

Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii (wyrok G. i R., EU:C:2013:533, pkt 35).

41

W sytuacji gdy ani przesłanki zapewnienia poszanowania prawa do obrony obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego, ani konsekwencje naruszenia tego prawa nie są określone w prawie Unii, owe przesłanki i konsekwencje mieszczą się w zakresie prawa krajowego, o ile ustanowione w tym celu przepisy są tej samej rangi jak przepisy, z których korzystają jednostki w porównywalnych sytuacjach w prawie krajowym (zasada równoważności), a także nie czynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (wyrok Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

42

Te wymogi równoważności i skuteczności wyrażają ogólny obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii, w szczególności w odniesieniu do określenia zasad proceduralnych (wyrok Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

Niemniej jednak zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe, takie jak poszanowanie prawa do obrony, nie mają charakteru bezwzględnego, lecz mogą podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy dany środek, i że nie stanowią, z punktu widzenia realizowanych celów, nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji zagrażającej samej istocie praw w ten sposób gwarantowanych (wyroki: Alassini i in., od C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146, pkt 63; G. i R., EU:C:2013:533, pkt 33; a także Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, pkt 84).

44

Z uwagi na to, że sąd odsyłający dąży do ustalenia zakresu prawa do bycia wysłuchanym w kontekście dyrektywy 2008/115, w pierwszej kolejności warto przypomnieć następujące uwagi natury ogólnej.

45

Sposób, w jaki nielegalnie przebywający obywatel państwa trzeciego może skorzystać z prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót, należy oceniać w świetle celu dyrektywy 2008/115, którym jest zapewnienie skutecznego powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich do państwa pochodzenia (zob. podobnie wyrok Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 30).

46

W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału, z chwilą ustalenia, iż pobyt ma charakter nielegalny, właściwe organy krajowe są zobowiązane, na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 i bez uszczerbku dla odstępstw przewidzianych w art. 6 ust. 2–5 tej dyrektywy, wydać decyzję nakazującą powrót (zob. podobnie wyroki: El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 35; Achughbabian, EU:C:2011:807, pkt 31; a także Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 57).

47

Prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót służy też temu, aby zainteresowany miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska co do legalności swojego pobytu oraz wypowiedzenia się w kwestii ewentualnego zastosowania wyjątków od art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, przewidzianych w jej art. 6 ust. 2–5.

48

Następnie, jak trafnie zauważył rzecznik generalny w pkt 64 opinii, na gruncie art. 5 dyrektywy 2008/115, zatytułowanego „Zasada non‑refoulement, dobro dziecka, życie rodzinne i stan zdrowia”, wykonując tę dyrektywę, państwa członkowskie mają obowiązek z jednej strony należytego uwzględnienia dobra dziecka, życia rodzinnego oraz stanu zdrowia danego obywatela państwa trzeciego, zaś z drugiej strony – przestrzegania zasady non‑refoulement.

49

Wynika stąd, że rozważając wydanie decyzji nakazującej powrót, właściwy organ krajowy musi przestrzegać obowiązków określonych w art. 5 dyrektywy 2008/115 i przesłuchać zainteresowanego na te okoliczności.

50

W tym względzie podczas tego przesłuchania zainteresowany powinien współdziałać z właściwym organem krajowym, tak aby przekazać mu wszystkie istotne informacje dotyczące jego sytuacji osobistej i życia rodzinnego, a w szczególności te, które mogą przemawiać za odstąpieniem organu od wydania decyzji nakazującej powrót.

51

Wreszcie w treści prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót mieści się też ciążący na właściwych organach krajowych obowiązek umożliwienia zainteresowanemu wypowiedzenia się co do warunków, w jakich ma się odbyć jego powrót, na co składa się określenie terminu wyjazdu oraz ustalenie, czy wyjazd ten ma się odbyć dobrowolnie, czy też pod przymusem. Wynika stąd, w szczególności z art. 7 dyrektywy 2008/115, który w swoim ust. 1 stanowi, iż w przypadku dobrowolnego wyjazdu z terytorium krajowego odpowiedni termin tego wyjazdu wynosi od siedmiu do trzydziestu dni, że jeśli jest to konieczne, państwa członkowskie powinny odpowiednio przedłużyć ten termin – na podstawie ust. 2 tego artykułu – uwzględniając szczególne okoliczności, takie jak długość pobytu, obecność dzieci uczęszczających do szkoły oraz istnienie związków rodzinnych i społecznych.

52

Po drugie, należy w szczególności ustalić, czy w treści prawa do bycia wysłuchanym, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, mieści się obowiązek umożliwienia przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego, wobec którego powinna zostać wydana decyzja nakazująca powrót, przeanalizowania ogółu zarzucanych mu elementów, na jakich właściwy organ krajowy zamierza oprzeć swoją decyzję, co zakłada, że administracja krajowa powinna poinformować tego obywatela z wyprzedzeniem o tych elementach i pozostawić mu wystarczający czas do namysłu, pozwalający na przygotowanie się do przesłuchania, a także prawo do skorzystania w trakcie przesłuchania z pomocy wybranego przez niego doradcy.

53

Co się tyczy w pierwszej kolejności problematyki, czy przed wydaniem decyzji nakazującej powrót właściwy organ krajowy powinien poinformować zainteresowanego o zamiarze wydania takiej decyzji, o elementach, na jakich organ ten zamierza oprzeć swoją decyzję, oraz wyznaczyć mu czas do namysłu, należy przede wszystkim zauważyć, że dyrektywa 2008/115 nie zobowiązuje państw członkowskich do stosowania takich wymogów proceduralnych o charakterze kontradyktoryjnym.

54

Następnie w pkt 60 wyroku Mukarubega (EU:C:2014:2336) Trybunał stwierdził, że skoro zgodnie z dyrektywą 2008/115 decyzja nakazująca powrót jest ściśle związana ze stwierdzeniem nielegalności pobytu, to prawo do bycia wysłuchanym nie może być interpretowane w ten sposób, że jeżeli właściwy organ krajowy zamierza równocześnie wydać decyzję stwierdzającą nielegalność pobytu oraz decyzję nakazującą powrót, to powinien on koniecznie wysłuchać zainteresowanego, tak aby umożliwić mu wypowiedzenie się w kwestii tej ostatniej decyzji, o ile zainteresowany miał możliwość przedstawienia, w sposób użyteczny i skuteczny, swego stanowiska w przedmiocie nielegalności pobytu oraz powodów mogących na podstawie prawa krajowego uzasadniać odstąpienie przez ten organ od wydania decyzji nakazującej powrót.

55

Wynika stąd, że prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót nie można interpretować w ten sposób, iż przed przeprowadzeniem przesłuchania w celu wydania takiej decyzji wspomniany organ ma obowiązek poinformować przebywającego nielegalnie obywatela państwa trzeciego o zamiarze jej wydania, o elementach, na jakich organ ten zamierza oprzeć swoją decyzję, oraz wyznaczyć mu czas do namysłu przed wysłuchaniem jego wyjaśnień, lecz należy je interpretować w ten sposób, że ów obywatel musi mieć możliwość przedstawienia, w sposób użyteczny i skuteczny, swego stanowiska w przedmiocie nielegalności pobytu oraz powodów mogących na podstawie prawa krajowego uzasadniać odstąpienie przez ten organ od wydania decyzji nakazującej powrót.

56

Należy jednak zauważyć, że jak trafnie wskazał rzecznik generalny w pkt 69 opinii, należy dopuścić możliwość stosowania wyjątków, w przypadku gdy można zasadnie zakładać, iż obywatel państwa trzeciego nie powinien domyślać się, jakie elementy można mu zarzucić, albo, obiektywnie rzecz biorąc, nie będzie w stanie ustosunkować się do nich bez podjęcia pewnych czynności sprawdzających bądź kroków, w szczególności w celu uzyskania odpowiednich dokumentów uzupełniających.

57

W każdym razie, jak słusznie podniosła Komisja Europejska, przebywający nielegalnie obywatel państwa członkowskiego dysponuje w razie potrzeby możliwością zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ administracji odnoszących się do jego sytuacji w ramach postępowania odwoławczego.

58

Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115, umieszczony w jej rozdziale III, dotyczącym gwarancji proceduralnych, nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązek wydawania decyzji nakazujących powrót w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, a także z pouczeniem o dostępnych środkach odwoławczych. Główne elementy tych decyzji są w stosownym wypadku przedmiotem tłumaczenia – pisemnego lub ustnego – na warunkach przewidzianych w art. 12 ust. 2 tej dyrektywy. Owe gwarancje w połączeniu z gwarancjami związanymi z prawem do skutecznego środka odwoławczego, przewidzianego w art. 13 tej dyrektywy, zapewniają zainteresowanemu ochronę i możliwość obrony przed decyzjami, które mogą niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację.

59

Z powyższych ustaleń wynika, że prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót powinno umożliwiać właściwemu organowi krajowemu takie przygotowanie akt sprawy, aby mógł on wydać decyzję, w pełni znając jej okoliczności, a także odpowiednio ją uzasadnić, po to, by w danym wypadku zainteresowany mógł rzeczywiście skorzystać z prawa do jej zaskarżenia.

60

W przypadku rozpatrywanym w postępowaniu głównym z protokołu przesłuchania K. Boudjlidy przez funkcjonariuszy straży granicznej wynika, że w dniu 15 stycznia 2013 r. został on wezwany do stawienia się na jej posterunku albo tego samego dnia, albo nazajutrz rano „w celu udzielenia wyjaśnień dotyczących [jego prawa] pobytu”. Stawiając się na przesłuchanie na posterunku policji granicznej sam, dobrowolnie i tego samego dnia, K. Boudjlida postanowił nie skorzystać z pozostawionego mu jednodniowego terminu oraz zrzekł się możliwości skorzystania z pomocy doradcy prawnego.

61

Z protokołu tego wynika również, że K. Boudjlida był świadomy faktu, iż okres ważności jego dokumentu pobytowego upłynął w dniu 31 października 2012 r. oraz że wobec niezłożenia wniosku o przedłużenie okresu ważności tego dokumentu przebywał od tego momentu we Francji nielegalnie. Ponadto funkcjonariusze straży granicznej jednoznacznie pouczyli go, że może zostać wobec niego wydana decyzja zobowiązująca go do wyjazdu, oraz zapytali, czy w razie wydania takiej decyzji godzi się na opuszczenie terytorium Francji. Khaled Boudjlida odpowiedział, że „zgadza się zaczekać na posterunku na decyzję préfecture de Pau, którą może zostać zobowiązany do opuszczenia terytorium Francji, umieszczony w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców albo zobowiązany do zalegalizowania swojej sytuacji”.

62

Khaled Boudjlida został wobec tego poinformowany o powodach wezwania go na przesłuchanie, wiedział, czego będzie ono dotyczyć, oraz był świadomy ewentualnych konsekwencji. Ponadto przesłuchanie bezdyskusyjnie służyło uzyskaniu od niego istotnych i niezbędnych informacji w celu wykonania przepisów dyrektywy 2008/115 oraz odbyło się w poszanowaniu prawa zainteresowanego do bycia wysłuchanym.

63

W trakcie przesłuchania funkcjonariusze straży granicznej zapytali bowiem K. Boudjlidę między innymi o jego dane osobowe, obywatelstwo, stan cywilny, nielegalny pobyt we Francji, podjęte przez niego kroki administracyjne w celu zalegalizowania tego pobytu, całkowity czas pobytu we Francji, karierę uniwersytecką i zawodową, środki, jakimi dysponuje, oraz o jego sytuację rodzinną we Francji i w Algierii. Funkcjonariusze zapytali go, czy zgadza się na opuszczenie terytorium Francji w przypadku wydania przez préfet des Pyrénées‑Atlantiques decyzji zobowiązującej go do wyjazdu. Ponadto, odpowiadając na pytania dotyczące długości swojego pobytu we Francji, studiów we Francji oraz rodziny we Francji, K. Boudjlida miał możliwość wypowiedzenia się, w sposób użyteczny i skuteczny, na temat zarówno swojego życia rodzinnego zgodnie z art. 5 lit. b) dyrektywy 2008/115, jak też ewentualnego zastosowania kryteriów pozwalających na przedłużenie terminu dobrowolnego wyjazdu na podstawie art. 7 ust. 2 tej dyrektywy; mógł też przedstawić swoje stanowisko w przedmiocie warunków swojego wyjazdu.

64

Co się tyczy w drugiej kolejności problematyki, czy prawo do bycia wysłuchanym, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, obejmuje prawo do skorzystania w trakcie przesłuchania z pomocy doradcy, należy zauważyć, że prawo do uzyskania pomocy prawnej przewidziano w art. 13 tej dyrektywy dopiero po wydaniu decyzji nakazującej powrót i tylko w ramach odwołania od tej decyzji przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Zgodnie z art. 13 ust. 4 w pewnych okolicznościach na wniosek zainteresowanego należy mu zapewnić nieodpłatną pomoc prawną.

65

Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby przebywający nielegalnie obywatel państwa trzeciego skorzystał w trakcie przesłuchania przed właściwym organem krajowym z pomocy doradcy prawnego na swój koszt, pod warunkiem że korzystanie z tego prawa nie wpłynie negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania w sprawie powrotu ani nie zakłóci skutecznej realizacji przepisów dyrektywy 2008/11.

66

W przypadku rozpatrywanym w postępowaniu głównym K. Boudjlida nie zwrócił się o możliwość skorzystania w trakcie przesłuchania z pomocy doradcy prawnego.

67

Wreszcie, odnosząc się do wyjaśnień K. Boudjlidy oraz uwag Komisji, że przesłuchanie trwało krótko – 30 minut – należy stwierdzić, że kwestia, czy czas przesłuchania przebywającego nielegalnie obywatela państwa trzeciego wpływa na przestrzeganie prawa do bycia wysłuchanym, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, nie jest czynnikiem decydującym. Najistotniejsze jest bowiem ustalenie, czy obywatelowi takiemu dano wystarczającą możliwość wypowiedzenia się w kwestii legalności jego pobytu oraz jego sytuacji osobistej, przy czym z ustaleń przedstawionych w pkt 61–63 niniejszego wyroku wynika, że w przypadku K. Boudjlidy tak właśnie było.

68

Mając na względzie wszystkie powyższe ustalenia, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach tej dyrektywy, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego obejmuje ono prawo do przedstawienia wyjaśnień co do legalności pobytu przed wydaniem decyzji nakazującej powrót, wypowiedzenia się w kwestii ewentualnego zastosowania art. 5 i art. 6 ust. 2–5 tej dyrektywy, a także warunków, w jakich ma się odbyć jego wyjazd.

69

Prawa do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, nie należy natomiast interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy ma obowiązek poinformować takiego obywatela o zamiarze wydania decyzji nakazującej powrót przed przeprowadzeniem przesłuchania w celu wydania takiej decyzji, powiadomić go o elementach, na których zamierza oprzeć swoją decyzję, czy też wyznaczyć mu czas do namysłu przed wysłuchaniem jego wyjaśnień, o ile obywatel ów ma możliwość przedstawienia, w sposób użyteczny i skuteczny, swego stanowiska w przedmiocie nielegalności pobytu oraz powodów mogących na podstawie prawa krajowego uzasadniać odstąpienie przez ten organ od wydania decyzji nakazującej powrót.

70

Prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że przebywający nielegalnie obywatel państwa członkowskiego może, przed wydaniem przez właściwy organ krajowy decyzji nakazującej powrót, skorzystać w trakcie przesłuchania przed tym organem z pomocy doradcy prawnego, pod warunkiem że korzystanie z tego prawa nie wpłynie negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania w sprawie powrotu ani nie zakłóci skutecznej realizacji przepisów dyrektywy 2008/115.

71

Jednakże prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że nie wynika z niego obowiązek pokrycia przez państwa członkowskie kosztów tej pomocy w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej.

72

Ze względu na treść odpowiedzi na pytanie pierwsze udzielanie odpowiedzi na pytania drugie i trzecie jest bezprzedmiotowe.

73

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego obejmuje ono prawo do przedstawienia wyjaśnień co do legalności pobytu przed wydaniem decyzji nakazującej powrót, wypowiedzenia się w kwestii ewentualnego zastosowania art. 5 i art. 6 ust. 2–5 tej dyrektywy, a także warunków, w jakich ma się odbyć jego wyjazd.

Prawa do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, nie należy natomiast interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy ma obowiązek poinformować takiego obywatela o zamiarze wydania decyzji nakazującej powrót przed przeprowadzeniem przesłuchania w celu wydania takiej decyzji, powiadomić go o elementach, na których zamierza oprzeć swoją decyzję, czy też wyznaczyć mu czas do namysłu przed wysłuchaniem jego wyjaśnień, o ile obywatel ów ma możliwość przedstawienia, w sposób użyteczny i skuteczny, swego stanowiska w przedmiocie nielegalności pobytu oraz powodów mogących na podstawie prawa krajowego uzasadniać odstąpienie przez ten organ od wydania decyzji nakazującej powrót.

Prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że przebywający nielegalnie obywatel państwa członkowskiego może, przed wydaniem przez właściwy organ krajowy decyzji nakazującej powrót, skorzystać w trakcie przesłuchania przed tym organem z pomocy doradcy prawnego, pod warunkiem że korzystanie z tego prawa nie wpłynie negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania w sprawie powrotu ani nie zakłóci skutecznej realizacji przepisów dyrektywy 2008/115.

Jednakże prawo do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania, w kształcie mającym zastosowanie w ramach dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 6, należy interpretować w ten sposób, że nie wynika z niego obowiązek pokrycia przez państwa członkowskie kosztów tej pomocy w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej.