—

w imieniu rządu bułgarskiego przez E. Petranową oraz J. Atanasowa, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Irlandii przez E. Creedon, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Kellerbauera, D. Rusanowa, V. Kreuschitza i S. Petrową, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 48 akapit pierwszy lit. a) TFUE, art. 49 TFUE, a także art. 12 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 94 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1992/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 392, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy S. Somową a Gławen direktor na Stoliczno uprawlenie „Sociałno osigurjawane” (dyrektorem generalnym stołecznego urzędu „Zabezpieczenie społeczne”, zwanym dalej „SUSO”) w przedmiocie decyzji zobowiązującej S. Somową do zwrotu kwot otrzymanych przez nią z tytułu emerytury osobistej wraz z odsetkami ze względu na to, że prawo do emerytury zostało jej przyznane z naruszeniem art. 94 ust. 1 kodeks za sociałno osigurjawane (kodeksu ubezpieczeń społecznych, zwanego dalej „KSO”).

3

Rozporządzenie nr 1408/71, które obowiązywało w momencie zaistnienia okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu głównym, zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1).

4

Artykuł 12 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zakaz kumulacji świadczeń”, stanowił w ust. 1 i 2:

„1.   Na podstawie niniejszego rozporządzenia nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Jednakże tego przepisu nie stosuje się do świadczeń z tytułu inwalidztwa, starości i śmierci (emerytur i rent) lub świadczeń z tytułu choroby zawodowej, które są przyznawane przez instytucje dwóch lub więcej państw członkowskich, zgodnie z przepisami art. 41, art. 43 ust. 2 i 3, art. 46, 50 i 51 lub art. 60 ust. 1 lit. b).

2.   Przepisy ustawodawstw państwa członkowskiego dotyczące zmniejszenia [obniżania], zawieszenia lub zniesienia [wstrzymywania świadczeń] w przypadkach kumulacji jednego świadczenia z innymi świadczeniami z tytułu zabezpieczenia społecznego lub z innymi rodzajami dochodu stosuje się, nawet jeżeli chodzi o świadczenia nabyte na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego lub gdy te dochody uzyskano na terytorium innego państwa członkowskiego, chyba że niniejsze rozporządzenie stanowi inaczej”.

5

Artykuł 44 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy ogólne dotyczące przyznawania świadczeń dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, którzy podlegali ustawodawstwu dwóch lub kilku państw członkowskich”, stanowił w ust. 1 i 2:

„1.   Prawa do świadczeń pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, którzy podlegali ustawodawstwu dwóch lub kilku państw członkowskich, oraz osób pozostałych przy życiu po ich śmierci są ustalane zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału.

2.   Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów art. 49 ustalanie uprawnień [wysokości świadczenia] w rozumieniu wszystkich ustawodawstw, którym podlegał pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, [następuje] z chwilą wniesienia przez zainteresowanego wniosku o nadanie uprawnień [przyznanie świadczenia]. Odstępuje się od tej zasady, jeżeli zainteresowany wyraźnie wystąpi o odroczenie ustalenia prawa do świadczeń z tytułu starości, do których byłby uprawniony na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich”.

6

Artykuł 45 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Uwzględnianie okresów ubezpieczenia lub zamieszkania, ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa, któremu podlegał pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek w celu nabycia, zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń”, stanowił w ust. 1:

„Jeżeli ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależnia nabycie, zachowanie lub odzyskanie prawa do świadczeń, na podstawie systemu niebędącego systemem specjalnym w rozumieniu ust. 2 lub 3, od ukończenia okresów ubezpieczenia lub zamieszkania, właściwa instytucja tego państwa członkowskiego uwzględnia, w razie potrzeby, okresy ubezpieczenia lub zamieszkania ukończone zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w ramach systemu powszechnego lub specjalnego, obejmującego pracowników najemnych lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek. W tym celu uwzględnia się te okresy, jak i [tak jakby były to] okresy ukończone zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez tę instytucję”.

7

Artykuł 46 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przyznawanie świadczeń”, stanowi w ust. 1 i 2:

„1.   Jeżeli warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego do [nabycia] prawa do świadczeń zostały ukończone [spełnione] bez konieczności stosowania przepisów art. 45 lub art. 40 ust. 3, stosuje się następujące zasady:

Załącznik IV część C określa w stosunku do każdego państwa członkowskiego przypadki, w których te dwa sposoby ustalania wysokości zakończyłyby się takim wynikiem.

2.   Jeżeli warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego do [nabycia] prawa do świadczeń są spełnione dopiero po zastosowaniu art. 45 lub art. 40 ust. 3, stosuje się następujące zasady:

[…]”.

8

Artykuł 84a tego rozporządzenia, zatytułowany „Stosunki między instytucjami i osobami objętymi zakresem niniejszego rozporządzenia”, stanowił:

„1.   Instytucje i osoby objęte zakresem niniejszego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy w celu zapewnienia właściwego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia [Instytucje i osoby objęte niniejszym rozporządzeniem zobowiązane są do wzajemnego przekazywania informacji oraz do współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia].

Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszelkie zapytania w odpowiednim czasie i w związku z tym zapewniają osobom zainteresowanym wszelkie informacje wymagane do wykonywania praw powierzonych im przez niniejsze rozporządzenie [Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszystkie zapytania w rozsądnym terminie i w związku z tym udzielają zainteresowanym wszelkich informacji wymaganych do wykonania praw nadanych im na mocy niniejszego rozporządzenia].

Zainteresowane osoby informują instytucje państwa właściwego oraz państwa zamieszkania tak szybko, jak to jest możliwe, o wszelkich ewentualnych zmianach w ich sytuacji osobistej lub rodzinnej, które wpływają na ich prawo do świadczeń na podstawie niniejszego rozporządzenia [Zainteresowani muszą jak najszybciej informować instytucje właściwego państwa członkowskiego oraz państwa członkowskiego zamieszkania o wszelkich zmianach ich sytuacji osobistej lub rodzinnej, które mają wpływ na ich prawo do świadczeń na mocy niniejszego rozporządzenia].

2.   Niespełnienie zobowiązań dotyczących informacji, określonych w ust. 1, akapit trzeci, mogą skutkować zastosowaniem proporcjonalnych środków zgodnie z prawem krajowym. Jednakże te środki są równe środkom stosowanym w podobnych sytuacjach zgodnie z prawem krajowym oraz nie czynią niemożliwym lub bardzo trudnym w praktyce w odniesieniu do wnioskodawców wykonywanie prawa powierzonego im przez niniejsze rozporządzenie [Nieprzestrzeganie obowiązku informowania, o którym mowa w ust. 1 akapit trzeci, może skutkować zastosowaniem proporcjonalnych środków zgodnie z prawem krajowym. Jednakże środki te są równoważne ze środkami mającymi zastosowanie w podobnych sytuacjach na podstawie prawa krajowego i nie uniemożliwiają ani nie czynią w praktyce nadmiernie trudnym wykonywania przez ubiegających się praw nadanych im na mocy niniejszego rozporządzenia].

3.   W przypadku trudności w interpretacji lub zastosowaniu niniejszego rozporządzenia, które mogą zagrozić prawom osób objętych przez niniejsze rozporządzenie, instytucja państwa właściwego lub państwa zamieszkania zainteresowanej osoby nawiązuje kontakt z instytucją(‑ami) zainteresowanego państwa członkowskiego (zainteresowanych państw członkowskich). Jeżeli nie można znaleźć rozwiązania w odpowiednim czasie, zainteresowane władze mogą zachęcać do interwencji Komisję Administracyjną [W przypadku trudności z wykładnią lub stosowaniem niniejszego rozporządzenia, które mogłyby zagrażać prawom objętej nim osoby, instytucja właściwego państwa członkowskiego lub państwa członkowskiego zamieszkania zainteresowanego skontaktuje się z instytucją lub instytucjami zainteresowanego lub zainteresowanych państw członkowskich. Jeżeli w rozsądnym terminie nie uda się znaleźć rozwiązania, zainteresowane władze mogą poprosić o interwencję Komisję Administracyjną]”.

9

Artykuł 94 rozporządzenia nr 1408/71, dotyczący przepisów przejściowych i końcowych, stanowił w ust. 2:

„Każdy okres ubezpieczenia oraz, w odpowiednim przypadku, każdy okres zatrudnienia lub zamieszkania, ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed dniem 1 października 1972 r. lub przed datą stosowania niniejszego rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego lub na części terytorium tego państwa, jest uwzględniany dla celów ustalenia praw nabytych na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia [Każdy okres ubezpieczenia, jak również, w odpowiednim przypadku, każdy okres zatrudnienia, pracy na własny rachunek lub zamieszkania, ukończony zgodnie z ustawodawstwem państw członkowskich przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w zainteresowanym państwie członkowskim, jest uwzględniany dla celów ustalenia praw nabywanych na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia]”.

10

Część C załącznika IV do rozporządzenia nr 1408/71 była zatytułowana „Przypadki, o których mowa w art. 46 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, w których możliwe jest zaniechanie ustalania [obliczania] wysokości świadczenia zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia”. W lit. B tej części, „Bułgaria”, wymienione były:

„Wszystkie wnioski o przyznanie rent lub emerytur za okresy ubezpieczenia i renty inwalidzkie, dla osób starszych, ze względu na ogólny stan zdrowia oraz renty rodzinne wynikające z powyższych rent i emerytur”.

11

Załącznik VII do tego rozporządzenia, zatytułowany „Przypadki, w których dana osoba podlega jednocześnie ustawodawstwom dwóch państw członkowskich”, stanowił w ust. 2:

„Prowadzenie działalności na własny rachunek w Bułgarii oraz zatrudnienie za wynagrodzeniem w innym państwie członkowskim”.

12

Artykuł 4 ust. 3 KSO stanowi:

„Obowiązkowemu ubezpieczeniu na wypadek inwalidztwa spowodowanego chorobą, emerytalnemu i na wypadek śmierci podlegają:

[…]

[…]”.

13

Na mocy wyroku Konstitucionnija syd (trybunału konstytucyjnego) nr 5 z dnia 29 czerwca 2000 r. obowiązek ubezpieczenia i odprowadzania składek ciążący na osobach pobierających emeryturę, które prowadzą działalność na własny rachunek, został uznany za sprzeczny z konstytucją Republiki Bułgarii. Osoby prowadzące działalność na własny rachunek pobierające emeryturę mogą jednak ubezpieczyć się dobrowolnie od trzech ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 3 KSO.

14

Artykuł 94 KSO, zatytułowany „Termin przyznania emerytury”, w wersji mającej zastosowanie do osób prowadzących działalność na własny rachunek w okresie od 27 grudnia 2005 r. do 31 grudnia 2011 r. stanowił w ust. 1:

„Świadczenia emerytalno-rentowe przyznawane są od dnia nabycia prawa, a w odniesieniu do emerytur od dnia zakończenia ubezpieczenia, jeżeli wniosek wraz z wymaganymi dokumentami został złożony w terminie sześciu miesięcy od nabycia prawa lub, w stosownym przypadku, od zakończenia ubezpieczenia. Jeśli dokumenty zostały złożone po upływie terminu sześciu miesięcy od nabycia prawa lub, w stosownym przypadku, od zakończenia ubezpieczenia, świadczenia przyznawane są od dnia złożenia dokumentów”.

15

Z dniem 1 stycznia 2012 r. ustanowiony w art. 94 KSO obowiązek zakończenia ubezpieczenia przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek został uchylony.

16

Artykuł 114 KSO, zatytułowany „Zwrot nienależnie pobranych kwot”, stanowi w ust. 1:

„Odbiorca świadczenia zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami […]”.

17

Artykuł 9 ust. 3 i 5 przepisów przejściowych i końcowych KSO stanowi:

„3.   Do stażu ubezpieczeniowego w związku z przejściem na emeryturę wlicza się również okres, w którym zainteresowani osiągnęli wiek, o którym mowa w art. 68 ust. 1 i 2, lecz w którym brakowało im pięciu lat opłacania składek przed nabyciem prawa do emerytury i w którym wniesiono składki ubezpieczeniowe obliczone na podstawie minimalnego gwarantowanego dochodu osób prowadzących działalność na własny rachunek, określonego na podstawie ustawy o finansowaniu obowiązkowego ubezpieczenia państwowego w dniu zapłacenia tych składek, o ile rzeczony okres nie jest wliczany jako okres ubezpieczenia na podstawie innych przepisów niniejszego kodeksu.

[…]

5.   W odniesieniu do okresu ubezpieczenia nabytego na podstawie przepisów ust. 3 prawo do emerytury powstaje w dniu zapłaty składek na zabezpieczenie społeczne lub w dniu zatwierdzenia odnośnego harmonogramu płatności składek rozłożonych na raty”.

18

W dniu 18 stycznia 2007 r. S. Somowa złożyła wniosek o przyznanie emerytury, oświadczając, że w okresie od 18 stycznia 1957 r. do 31 maja 1996 r. pracowała w Bułgarii oraz że w dniu 4 czerwca 1996 r. zakończyła ubezpieczenie. Wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 6 lutego 2007 r. ze względu na to, że S. Somowa, która odprowadzała składki w Bułgarii w okresie ubezpieczenia wynoszącym 33 lata, 11 miesięcy i 17 dni, nie spełniała warunków dotyczących wieku i stażu ubezpieczeniowego wymaganych przez ustawę bułgarską.

19

W dniu 22 czerwca 2007 r. S. Somowa wniosła o przyznanie emerytury na podstawie art. 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO w obowiązującym wówczas brzmieniu. Przepis ten uzależniał przyznanie prawa do emerytury od zapłaty składek odpowiadających brakującemu stażowi ubezpieczeniowemu wynoszącemu 2 lata, 6 miesięcy i 17 dni. Decyzją z dnia 5 lipca 2007 r. na wniosek S. Somowej ustalono harmonogram zapłaty rozłożonych na raty brakujących składek.

20

Tego samego dnia córka S. Somowej, działająca jako jej pełnomocnik, potwierdziła na piśmie, że jej matka nie pracowała od dnia 4 czerwca 1996 r. i że nie była ubezpieczona.

21

Decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. przyznano S. Somowej ze skutkiem od dnia 5 lipca 2007 r. emeryturę w minimalnej wysokości. Kwota otrzymywanej przez nią emerytury była wielokrotnie waloryzowana.

22

W następstwie złożenia w 2011 r. przez S. Somową wniosku o przyznanie emerytury do właściwej austriackiej instytucji ubezpieczeniowej SUSO otrzymał od tej instytucji w dniu 20 września 2011 r. formularze E 001/AT i E 205/AT. Wynika z nich, że w okresie od października 1995 r. do grudnia 2000 r. i w okresie od stycznia 2001 r. do lipca 2011 r. S. Somowa była objęta ubezpieczeniem społecznym w Austrii jako osoba prowadząca działalność na własny rachunek w rozumieniu austriackiej ustawy federalnej o zabezpieczeniu społecznym. W rozpatrywanym okresie S. Somowa wykonywała w Austrii zawód rolniczki.

23

SUSO doszedł na tej podstawie do wniosku, że w dniu 5 lipca 2007 r., czyli w dniu przyznania jej świadczenia emerytalnego, S. Somowa nie zaprzestała odprowadzania składek na zabezpieczenie społeczne. Wobec tego SUSO uchylił w drodze trzech decyzji decyzję o przyznaniu S. Somowej emerytury oraz decyzje o podwyższeniu emerytury i nakazał jej zwrot z odsetkami kwot wypłaconych na podstawie tych decyzji.

24

Wniesione przez S. Somową odwołanie od tych decyzji zostało oddalone przez SUSO w dniu 2 grudnia 2011 r. Uznał on, że oświadczenie z dnia 5 lipca 2007 r. złożone przez pełnomocnika S. Somowej nie dotyczyło tylko zakończenia jej ubezpieczenia społecznego w Bułgarii, ponieważ zgodnie z art. 84a rozporządzenia nr 1408/71 S. Somowa była zobowiązana do poinformowania bułgarskiej instytucji ubezpieczeniowej o ubezpieczeniu w innym państwie członkowskim. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 2 i art. 45 tego rozporządzenia pod uwagę należało wziąć również okres ubezpieczenia S. Somowej w Austrii, ale bez stosowania art. 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO.

25

Zdaniem S. Somowej fakt, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie emerytury w Bułgarii była ona ubezpieczona w Austrii, nie ma znaczenia, ponieważ chodziło o przynależność do systemu zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim.

26

W tych okolicznościach Administratiwen syd Sofija‑grad postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

27

Irlandia twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny ze względu na to, iż sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym ma charakter czysto wewnętrzny, zaś jej rozstrzygnięcie nie wymaga ani zastosowania, ani wykładni prawa Unii. W tym kontekście Irlandia argumentuje w szczególności, że postanowienie odsyłające nie zawiera wystarczających informacji dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym, które wskazywałyby wyraźnie, w jaki sposób prawo Unii może mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.

28

Nie można zgodzić się z tą argumentacją. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału normy traktatu FUE w dziedzinie swobodnego przepływu osób i akty wydane dla ich wykonania nie mogą mieć zastosowania w razie braku jakiegokolwiek łącznika z którąkolwiek z sytuacji regulowanych przez prawo Unii i których wszystkie istotne elementy zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego (zob. wyrok Dereci i in., C‑256/11, EU:C:2011:734, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

W niniejszej sprawie jednakże, chociaż zawisła przed sądem odsyłającym sprawa dotyczy zasadniczo określonej w art. 94 ust. 1 KSO przesłanki uzależniającej prawo do emerytury od zakończenia ubezpieczenia społecznego, rozpatrywana w tej sprawie sytuacja nie ma charakteru czysto wewnętrznego. W chwili składania wniosku o przyznanie emerytury S. Somowa była bowiem osobą prowadzącą działalność na własny rachunek w Austrii, korzystającą tym samym ze swobody przedsiębiorczości na gruncie art. 49 TFUE.

30

Z ustaleń sądu odsyłającego wynika ponadto, że niektóre okresy ubezpieczenia S. Somowej przebyte w ramach austriackiego systemu ubezpieczenia emerytalnego pokrywają się z podobnymi okresami ubezpieczenia w Bułgarii – w szczególności chodzi tu o 2 lata, 6 miesięcy i 17 dni, za które S. Somowa opłaciła dodatkowe składki na podstawie art. 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO. Tymczasem tego rodzaju sytuacja jest co do zasady regulowana przepisami rozporządzenia nr 1408/71.

31

Przedstawione pytania są zatem dopuszczalne.

32

W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 48 TFUE i 49 TFUE stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak art. 94 ust. 1 KSO, zgodnie z którym przyznanie prawa do emerytury uzależnione jest od wcześniejszego zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim.

33

Co się tyczy kwestii, czy uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowi ograniczenie swobodnego przepływu pracowników, należy przypomnieć, iż z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że rozporządzenie nr 1408/71 nie wprowadza wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawia odrębne systemy krajowe i ma na celu jedynie zapewnienie ich koordynacji. Państwa członkowskie zachowują wobec tego kompetencje w zakresie organizacji swoich systemów zabezpieczenia społecznego (zob. wyrok Salgado González, C‑282/11, EU:C:2013:86, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

34

A więc w braku harmonizacji na poziomie Unii to do ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego należy w szczególności określenie przesłanek uzyskania uprawnienia do świadczeń (wyrok Salgado González, EU:C:2013:86, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

35

Wykonując swoje kompetencje, państwa członkowskie są jednak zobowiązane przestrzegać przepisów prawa Unii, a zwłaszcza przepisów traktatu dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (wyrok Salgado González, EU:C:2013:86, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

36

Wypada też przypomnieć, że ogół postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu osób ma na celu ułatwienie obywatelom Unii wykonywania każdego rodzaju działalności zawodowej na jej terytorium i stoi na przeszkodzie stosowaniu środków, które mogłyby stawiać w mniej korzystnym położeniu tych obywateli, którzy chcieliby wykonywać działalność gospodarczą na terytorium innego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyroki: Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, pkt 94; a także ITC, C‑208/05, EU:C:2007:16, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

37

Przepisy, które uniemożliwiają obywatelowi państwa członkowskiego opuszczenie kraju pochodzenia i wykonywanie prawa swobodnego przepływu osób lub zniechęcają go do tego, stanowią zatem przeszkody w wykonywaniu tej swobody, nawet jeśli mają one zastosowanie niezależnie od obywatelstwa danych pracowników (zob. w szczególności wyroki: Bosman, EU:C:1995:463, pkt 96; ITC, EU:C:2007:16, pkt 33; a także Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

W rezultacie postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób stoją na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi krajowemu, który – nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem (zob. podobnie wyroki: Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, pkt 45; a także Casteels, C‑379/09, EU:C:2011:131, pkt 22).

39

Przekładając powyższe orzecznictwo na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że ustawodawca bułgarski ma prawo do określenia w swoim ustawodawstwie warunków przyznawania emerytur, o ile tylko warunki te nie dyskryminują wnioskodawców ze względu na ich przynależność państwową ani nie utrudniają uprawnionym do emerytury korzystania z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem albo nie zniechęcają ich do tego.

40

W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym art. 94 ust. 1 KSO stosowany jest bez różnicy do ogółu pracowników, którzy pracowali w Bułgarii, a więc nie dyskryminuje zainteresowanych pracowników ze względu na ich przynależność państwową.

41

Co się tyczy ewentualnego ograniczenia podstawowych swobód, należy zauważyć, że przepis ten uzależnia przyznanie prawa do emerytury od formalnego zaprzestania opłacania składek, co przekłada się na zaprzestanie wykonywania działalności zawodowej. Rząd bułgarski potwierdził na rozprawie, że już bardzo krótka przerwa, wynosząca jeden dzień, wystarczy, aby warunek ten uznać za spełniony. Nadto ubezpieczony zachowuje prawo do prowadzenia działalności po uzyskaniu prawa do emerytury, skutkiem czego może łączyć jej pobieranie z prowadzeniem działalności zarobkowej.

42

Jednakże o ile takie zaprzestanie opłacania składek wydaje się dość nieskomplikowane dla pracownika wykonującego działalność w Bułgarii, o tyle dla pracownika korzystającego ze swobody przepływu lub ze swobody przedsiębiorczości poprzez wykonywanie działalności zawodowej w charakterze pracownika najemnego albo osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w innym państwie członkowskim może już być trudniejsze, jeśli nie niemożliwe. W szczególności ewentualne działania administracyjne związane z zakończeniem opłacania składek w innym państwie członkowskim mogą skłaniać bądź zmuszać pracownika, będącego w sytuacji podobnej do sytuacji S. Somowej, do przerwania jego działalności zawodowej na trudny do przewidzenia okres, który może okazać się dłuższy od jednego dnia wymaganego przez uregulowanie bułgarskie, w celu przyznania prawa do emerytury na podstawie tego uregulowania.

43

Tymczasem w przypadku osoby wykonującej działalność na własny rachunek taka przerwa może sprawić, że prowadzenie tej działalności zostanie zakłócone, a tym samym, że sytuacja zawodowa takiej osoby stanie się niepewna, gdyż nie ma żadnej gwarancji, iż w wyniku tej przerwy osoba taka będzie mogła powrócić do swojego zatrudnienia lub znaleźć inne.

44

Jak w pkt 49 opinii słusznie zauważył rzecznik generalny, nawet w razie powrotu takiego pracownika na rynek pracy omawiana przerwa może mieć negatywny wpływ na jego wynagrodzenie oraz na przebieg i rozwój jego kariery zawodowej, co przykładowo może przekładać się na utratę prawa do urlopu, niższe zaszeregowanie czy niższy staż pracy.

45

Wynika stąd, że przepis krajowy taki jak art. 94 ust. 1 KSO może utrudniać osobom pobierającym emeryturę na podstawie ustawodawstwa bułgarskiego wykonywanie działalności zawodowej w innym państwie członkowskim lub zniechęcać je do tego, a więc stanowi ograniczenie swobody przepływu, w szczególności swobody przedsiębiorczości określonej w art. 49 TFUE.

46

Przepis, który ogranicza podstawowe swobody, może być dopuszczalny jedynie pod warunkiem, że służy on osiągnięciu słusznego, zgodnego z traktatem celu i jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego. Przepis taki musi być ponadto właściwy dla zapewnienia realizacji tego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki: ITC, EU:C:2007:16, pkt 37; a także Wencel, C‑589/10, EU:C:2013:303, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).

47

Na wstępie należy zauważyć, że rząd bułgarski wskazał na rozprawie, iż po uzyskaniu emerytury ubezpieczony zachowuje prawo do prowadzenia działalności i może łączyć jej pobieranie z prowadzeniem działalności zarobkowej. Tak więc między wypłacaniem tej emerytury na podstawie prawa bułgarskiego a zakończeniem działalności zarobkowej nie istnieje żaden konieczny i bezpośredni związek.

48

Rząd bułgarski wskazał też na rozprawie, że cel tego czysto formalnego wymogu zaprzestania opłacania składek pozostaje nieznany, a wręcz że wymóg ten jest bezcelowy. Rząd ów dodał, że wymóg ten jest pozbawiony znaczenia i nielogiczny, a ponadto zawierający go przepis został uchylony w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś możliwość uchylenia go w przypadku pracowników najemnych jest obecnie przedmiotem oceny w Bułgarii.

49

Zatem należy stwierdzić, że wymóg ten nie jest uzasadniony celem interesu ogólnego, którego osiągnięcie mógłby zagwarantować.

50

Z powyższych rozważań wynika, że na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak art. 94 ust. 1 KSO, który uzależnia przyznanie prawa do emerytury od wymogu zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim.

51

W swoim pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 45, art. 46 ust. 2 i art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 należy dokonywać w ten sposób, że przepisy te mają charakter bezwzględnie wiążący, czy też że dają one ubezpieczonemu prawo decydowania o nieuwzględnianiu, w celu ustalenia praw przysługujących mu w państwie członkowskim, okresów ubezpieczenia przebytych w innym państwie członkowskim przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia w tym pierwszym państwie członkowskim.

52

Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia praw nabywanych na podstawie tego rozporządzenia uwzględnia się każdy okres ubezpieczenia, jak również, w odpowiednim przypadku, każdy okres zatrudnienia, pracy na własny rachunek lub zamieszkania ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed dniem 1 października 1972 r. lub przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego lub na części terytorium tego państwa.

53

Imperatywny charakter tego przepisu jednoznacznie wynika z jego brzmienia, w szczególności wskutek użycia w nim sformułowania „uwzględnia się” („est prise en considération” w wersji francuskiej). Podobne stwierdzenie nasuwa się po lekturze innych wersji językowych rozporządzenia nr 1408/71, które nie pozostawiają wątpliwości co do bezwzględnie wiążącego charakteru tego przepisu.

54

Powyższa wykładnia językowa art. 94 ust. 2 tego rozporządzenia znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału, z którego wynika, że przepisy tego rozporządzenia określające właściwe ustawodawstwo tworzą system norm kolizyjnych o charakterze zupełnym. Skutkiem tego ustawodawcy krajowi nie mają możliwości określania zakresu i przesłanek stosowania swojego ustawodawstwa krajowego w tym przedmiocie w stosunku do osób podlegających tym ustawodawstwom oraz w stosunku do terytorium, na którym przepisy krajowe mają charakter wiążący (zob. w szczególności wyrok van Delft i in., C‑345/09, EU:C:2010:610, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

55

Skoro zatem normy kolizyjne zawarte w rozporządzeniu nr 1408/71 mają wobec państw członkowskich charakter bezwzględnie wiążący, tym bardziej nie można przyjąć, że osoby objęte systemem zabezpieczenia społecznego wchodzące w zakres zastosowania tych przepisów mogą zniweczyć ich skutki poprzez możliwość decydowania o odstąpieniu od ich stosowania. Stosowanie systemu zbiegu ustawodawstw wprowadzonego rozporządzeniem nr 1408/71 zależy bowiem wyłącznie od obiektywnej sytuacji, w jakiej znajduje się zainteresowany pracownik (wyrok Delft i in., EU:C:2010:610, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

56

W tym kontekście Trybunał orzekł już, jeżeli chodzi o pracowników migrujących, że ani traktat FUE, w szczególności jego art. 45, ani rozporządzenie nr 1408/71 nie dają tym pracownikom wyboru w zakresie rezygnacji z góry z korzystania z mechanizmu wdrożonego w szczególności przez art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia (wyrok van Delft i in., EU:C:2010:610, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).

57

Zresztą gdy rozporządzenie nr 1408/71 przyznaje wchodzącym w jego zakres osobom objętym systemem zabezpieczenia społecznego prawo wyboru, czyni to wprost (wyrok van Delft i in., EU:C:2010:610, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

58

Artykuł 94 ust. 2 tego rozporządzenia ma wobec tego charakter imperatywny. Ani państwa członkowskie, ani właściwe organy, ani osoby objęte systemem zabezpieczenia społecznego wchodzące w jego zakres nie mają możliwości odstąpienia od jego stosowania.

59

Co się tyczy art. 45 oraz art. 46 ust. 2 tego rozporządzenia, należy zauważyć, że również one mają charakter bezwzględnie obowiązujący, jako że ich brzmienie nie pozostawia żadnego wyboru ubezpieczonym objętym zakresem tych przepisów (zob. analogicznie wyrok van Delft i in., EU:C:2010:610, pkt 57). W rezultacie ubezpieczony nie może odstąpić od ich stosowania poprzez niewykazanie we wniosku o przyznanie emerytury na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego okresów ubezpieczenia przebytych w innym państwie członkowskim.

60

Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w art. 84a ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, zgodnie z którym instytucje i osoby nim objęte zobowiązane są do wzajemnego przekazywania informacji oraz do współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia W tym względzie zainteresowani muszą jak najszybciej informować instytucje właściwego państwa członkowskiego oraz państwa członkowskiego zamieszkania o wszelkich zmianach swojej sytuacji osobistej lub rodzinnej, które to zmiany mają wpływ na ich prawo do świadczeń na mocy niniejszego rozporządzenia.

61

Wynika stąd, że jak trafnie zauważyła Irlandia w swoich uwagach na piśmie, osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego nie może przedstawiać przebiegu swojej kariery zawodowej oraz stażu ubezpieczeniowego w sposób wybiórczy w celu uzyskania korzyści finansowej.

62

W rezultacie bezwzględny charakter art. 45 oraz art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 nie pozwala ubezpieczonemu na odstąpienie od stosowania przez właściwą instytucję państwa członkowskiego, w którym składa on wniosek o przyznanie emerytury, norm dotyczących sumowania wszystkich okresów ubezpieczenia oraz określających sposób obliczania rzeczywistej wysokości tego świadczenia proporcjonalnie do okresów ubezpieczenia ukończonych, przed wejściem w życie tego rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego, w innym państwie członkowskim.

63

Z powyższych rozważań wynika, że na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż wykładni art. 45, art. 46 ust. 2 i art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 należy dokonywać w ten sposób, że przepisy te nie przyznają ubezpieczonemu prawa do decydowania o nieuwzględnianiu, w celu ustalenia praw przysługujących mu w danym państwie członkowskim, okresów ubezpieczenia przebytych w innym państwie członkowskim przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia w tym pierwszym państwie członkowskim.

64

W swoim pytaniu trzecim sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu takiemu jak art. 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO, który przewiduje możliwość uzupełnienia brakującego stażu ubezpieczeniowego przez opłacenie składek, jeżeli – tak jak w okolicznościach postępowania głównego – uznane w taki sposób okresy ubezpieczenia pokrywają się z okresami ubezpieczenia, które zostały przebyte zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego.

65

W tym względzie z odpowiedzi na pytanie drugie wynika, że art. 45, art. 46 ust. 2 i art. 94 ust. 2 tego rozporządzenia mają charakter bezwzględnie wiążący.

66

Z tego względu na mocy art. 45 tego rozporządzenia właściwe organy bułgarskie miały obowiązek uwzględnić, przy przyznawaniu S. Somowej emerytury na podstawie ustawodawstwa bułgarskiego, okresy ubezpieczenia przebyte w Bułgarii i w Austrii.

67

Jak bowiem wynika z informacji, którymi dysponuje Trybunał, okresy ubezpieczenia przebyte przez S. Somową w Austrii były wystarczające do uzupełnienia okresu ubezpieczenia brakującego jej do nabycia prawa do emerytury na mocy ustawodawstwa bułgarskiego. Z uwagi na to, że zsumowanie okresów ubezpieczenia przebytych przez S. Somową w Bułgarii i w Austrii, na podstawie art. 45 rozporządzenia nr 1408/71, wystarczy do zapewnienia jej emerytury na podstawie ustawodawstwa bułgarskiego, bułgarskie organy nie miały prawa nakazywać jest uzupełnienia stażu ubezpieczeniowego na podstawie art. 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO.

68

Z uwagi na powyższe rozważania oraz w świetle odpowiedzi na pytanie drugie nie ma potrzeby udzielania na pytanie trzecie odpowiedzi innej niż ta, która została udzielona na pytanie drugie.

69

Poprzez swoje pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego pozwalającemu temu państwu na wstrzymanie wypłacania emerytury i dochodzenie zwrotu wszystkich wypłaconych kwot. Ponadto sąd ten pragnie się dowiedzieć, czy w świetle obowiązujących w prawie Unii zasad równoważności i skuteczności zwrotu nienależnych świadczeń należy dochodzić wraz z odsetkami, jeżeli prawo krajowe nie przewiduje obowiązku zapłaty odsetek w przypadku cofnięcia emerytury wypłaconej na podstawie umowy międzynarodowej.

70

Z art. 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia wynika, że przepisy państwa członkowskiego dotyczące obniżania wysokości świadczeń w przypadkach kumulacji jednego świadczenia z innymi świadczeniami z tytułu zabezpieczenia społecznego lub z innymi rodzajami dochodu stosuje się co do zasady wobec osób pobierających emeryturę, do wypłaty której zobowiązane jest to państwo członkowskie.

71

Również w tym przypadku wypada przypomnieć, że prawo bułgarskie pozwala łączyć pobieranie emerytury z wykonywaniem działalności zarobkowej.

72

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 nie ma zastosowania do sumowania zarobków i świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, których dotyczy postępowanie główne.

73

Udzielenie odpowiedzi na pytanie czwarte jest wobec tego bezprzedmiotowe.

74

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje: