—

w imieniu rządu łotewskiego przez I. Kalniņša oraz I. Ņesterovą, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Wilsa oraz A. Saukę, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 105, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w przedmiocie środka odwoławczego wniesionego przez M. Zakarię od decyzji o odrzuceniu żądania odszkodowania i zadośćuczynienia, wniesionego przez zainteresowanego z powodu zachowania organu administracyjnego podczas przekraczania granicy łotewskiej.

3

Motyw 20 rozporządzenia nr 562/2006 ma następujące brzmienie:

„Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych i przestrzega zasad uznanych w szczególności w [karcie]. Powinno ono być stosowane zgodnie ze zobowiązaniami państw członkowskich w zakresie ochrony międzynarodowej i zasady non-refoulement”.

4

Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dokonywanie odprawy granicznej”, ma następujące brzmienie:

„1.   Straż graniczna, wykonując swoje zadania, zachowuje pełne poszanowanie dla godności osoby ludzkiej.

Środki podjęte podczas wykonywania zadań są proporcjonalne do celów realizowanych za pomocą tych środków.

2.   Podczas dokonywania odprawy granicznej straż graniczna nie dyskryminuje osób ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”.

5

Artykuł 13 ust. 3 tego rozporządzenia przewiduje:

„Osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania [się] od decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym. Obywatelowi państwa trzeciego udostępnia się również pisemną informację dotyczącą punktów kontaktowych dysponujących informacjami na temat przedstawicieli uprawnionych do działania w imieniu obywatela państwa trzeciego zgodnie z prawem krajowym.

Złożenie takiego odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu.

Bez uszczerbku dla odszkodowania przyznanego zgodnie z prawem krajowym obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona”.

6

Artykuł 20 Imigrācijas likums (ustawy o imigracji, Latvijas Vēstnesis, 2002, nr 169, s. 2744) stanowi:

„1.   Cudzoziemiec ma prawo wniesienia do przedstawicielstwa dyplomatycznego odwołania od decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Republiki Łotewskiej w terminie 30 dni od daty jej wydania.

2.   Odwołanie, o którym mowa w ust. 1, jest rozpatrywane przez Valsts robežsardzes priekšnieks (dyrektora straży granicznej) lub przez upoważnionego przez niego funkcjonariusza, a wydana przez nich decyzja nie podlega zaskarżeniu”.

7

Artykuł 76 ust. 2 Administratīvā procesa likums (kodeksu postępowania administracyjnego, Latvijas Vēstnesis, 2001, nr 164, s. 2551), w brzmieniu obowiązującym w chwili wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy, stanowi:

„Akty administracyjne podlegają zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Ustawa lub rozporządzenia ministerialne mogą określić organ, do którego należy wnieść odwołanie od konkretnego aktu administracyjnego. W braku takiego uregulowania, bądź gdy organem tym jest rada ministrów, akt administracyjny może zostać zaskarżony bezpośrednio do sądu”.

8

Artykuł 89 tego kodeksu, zatytułowany „Pojęcie czynności faktycznej organu”, stanowi:

„1.   Czynność faktyczna jest działaniem organu w sferze prawa publicznego, niebędącym aktem prawnym, którego przeznaczeniem jest wywoływanie skutków faktycznych, jeżeli dana osoba ma do tego działania prawo lub jeżeli działanie to naruszyło lub może naruszyć prawa podmiotowe lub interesy prawne osoby. Do tej kategorii czynności należą również działania organów, które niezależnie od woli tychże organów wywołują skutki faktyczne naruszające lub mogące poważnie naruszyć prawa danej osoby. Czynności proceduralne organu (czynności niepowodujące ostatecznego rozstrzygnięcia) nie stanowią czynności faktycznych.

2.   Czynność faktyczną stanowi również brak działania organu, jeśli organ ten był lub jest zobowiązany przez prawo do działania, jak również zaświadczenie wydane przez organ”.

9

Artykuł 92 tego kodeksu, zatytułowany „Prawo do odszkodowania”, stanowi:

„Każdy ma prawo do odszkodowania z tytułu szkody na mieniu i osobie, włącznie z zadośćuczynieniem za krzywdę, poniesionych w następstwie aktu administracyjnego lub czynności faktycznej organu administracji”.

10

Jak wynika z postanowienia odsyłającego w dniu 28 listopada 2010 r. M. Zakaria wsiadł do samolotu lecącego z Bejrutu (Liban) do Kopenhagi (Dania) przez Rygę (Łotwa). Dokument tożsamości, którym dysponował M. Zakaria, był dokumentem podróży uchodźcy palestyńskiego, wydanym przez Republikę Libańską. W dniu 27 listopada 2008 r. zainteresowany otrzymał stałe pozwolenie na pobyt w Szwecji, gdzie, zgodnie ze złożonym przez zainteresowanego oświadczeniem, żyje od dziesięciu lat i gdzie wszczął postępowanie zmierzające do uzyskania obywatelstwa tego państwa członkowskiego. Udawał się do Kopenhagi, ponieważ połączenie z Lundem (Szwecja), miejscem jego zamieszkania, jest łatwiejsze i szybsze z Kopenhagi.

11

Na lotnisku w Rydze straż graniczna przeprowadziła kontrolę dokumentu tożsamości M. Zakarii i ostatecznie zezwoliła mu na wjazd na terytorium Łotwy i na terytorium państw będących stronami Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), podpisanej w Schengen (Luksemburg), w dniu 19 czerwca 1990 r. Niemniej jednak M. Zakaria uznał, że zachowanie funkcjonariuszy strazy granicznej podczas kontroli było grubiańskie, prowokacyjne i obraźliwe dla godności ludzkiej. Z powodu czasu trwania kontroli zainteresowany spóźnił się na samolot do Kopenhagi.

12

M. Zakaria zakwestionował działania straży granicznej podczas kontroli granicznej i uznał, że wskutek tych działań doznał krzywdy, w związku z tym wniósł odwołanie do dyrektora straży granicznej i zażądał zapłaty zadośćuczynienia w wysokości 7000 LVL.

13

Decyzją nr 25 wydaną przez tego dyrektora w dniu 28 lutego 2011 r. stwierdzono zgodność z prawem tego działania oraz aktu administracyjnego wydanego w jego wyniku, mianowicie zezwolenia M. Zakarii, osobie znajdującej się w tranzycie, na wjazd na terytorium Łotwy, jednego z państw będących stroną konwencji wykonawczej do układu z Schengen. Natomiast żądanie zainteresowanego zostało oddalone w części dotyczącej zadośćuczynienia.

14

M. Zakaria zwrócił się do Administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego), wnosząc o stwierdzenie bezprawności działania straży granicznej oraz o zapłatę odszkodowania za szkodę na osobie i zadośćuczynienia za krzywdę, których wartość została określona na 7000 LVL.

15

Orzeczeniem Administratīvā rajona tiesa z dnia 29 marca 2011 r. żądanie M. Zakarii zostało odrzucone jako niedopuszczalne w ramach postępowania administracyjnego. Orzeczenie zostało oparte na następujących argumentach:

16

Zdaniem tego sądu art. 20 ustawy o imigracji stanowi, że cudzoziemiec ma prawo wniesienia odwołania od decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Łotwy w terminie 30 dni od dnia jej wydania do przedstawicielstwa dyplomatycznego. Odwołanie zostanie rozpatrzone przez dyrektora straży granicznej lub upoważnionego przez niego urzędnika, a wydana przez nich decyzja nie podlega zaskarżeniu.

17

Sąd łotewski uważa, że wobec braku możliwości zaskarżenia do sądu decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Łotwy sąd nie może również zbadać żądania stwierdzenia naruszenia proceduralnego popełnionego w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na wjazd na terytorium tego państwa członkowskiego.

18

Żądania odszkodowania i zadośćuczynienia nie można uznać za niezależne żądanie, ponieważ, zdaniem sądu łotewskiego, jest ono nierozerwalnie związane z żądaniem głównym. W związku z tym, skoro brak jest żądania głównego, niedopuszczalne jest żądanie odszkodowawcze z tytułu szkody na osobie i żądanie zadośćuczynienia z tytułu krzywdy, i w związku z tym muszą również zostać odrzucone.

19

M. Zakaria wniósł środek odwoławczy od wyroku Administratīvā rajona tiesa. Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny) podtrzymał w mocy uzasadnienie wyroku. Dodatkowo przyznał, że jeśli M. Zakaria uważa, iż funkcjonariusze straży granicznej naruszyli jego honor i godność, co uprawnia do ubiegania się o odszkodowanie i zadośćuczynienie, może on dochodzić ich przed sądem powszechnym.

20

M. Zakaria wniósł środek odwoławczy od wyroku Administratīvā apgabaltiesa do Augstākās tiesas Senāts (senatu sądu najwyższego). W piśmie procesowym podnosi on, że nie zmierza do rewizji decyzji zezwalającej na wjazd do kraju, lecz że występuje raczej przeciwko czynnościom faktycznych funkcjonariuszy, popełnionym podczas wydawania decyzji, które nie są jednak z tą decyzją związane. M. Zakaria twierdzi również, że te czynności faktyczne odpowiadają definicji zawartej w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego.

21

Augstākās tiesas Senāts, sąd odsyłający, wskazuje, że wobec braku możliwości zaskarżenia decyzji dyrektora służby granicznej do sądu administracyjnego i biorąc pod uwagę, że środek odwoławczy M. Zakarii jest wymierzony przeciwko czynnościom popełnionym w trakcie postępowania administracyjnego, żądanie odszkodowania i zadośćuczynienia nie może być rozpatrzone w ramach postępowania cywilnego. Sąd ten wyraża jednakowoż wątpliwości co do zgodności z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 uregulowania krajowego, stojącego na przeszkodzie zaskarżeniu decyzji do organu sądowego lub organu administracyjnego, który z punktu widzenia instytucjonalnego i funkcjonalnego zagwarantowałby niezawisłe i bezstronne rozpatrzenie odwołania.

22

Sąd ten wyraża również wątpliwości, czy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 gwarantuje prawo do odwołania wyłącznie w przypadkach odmowy wjazdu do danego państwa, i uznaje, że zainteresowana osoba ma prawo kwestionowania naruszeń popełnionych w trakcie postępowania, w szczególności w przypadku naruszenia godności ludzkiej, nawet jeśli treść decyzji administracyjnej jest korzystna.

23

W związku z powyższym Augstākās tiesas Senāts postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

24

Uwagi zostały przedstawione Trybunałowi przez rząd łotewski oraz Komisję. M. Zakaria, który nie przedstawił uwag pisemnych i w którego imieniu nie zostały przedstawione żadne uwagi, złożył wniosek, aby móc przedstawić uwagi na ustnym etapie postępowania, wskazując, że chciałby przedstawić okoliczności związane z incydentem spornym w postępowaniu głównym i że jego interesy reprezentuje Latvijas Cilvektiesību centrs (łotewskie centrum praw człowieka).

25

Zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego Trybunał może podjąć decyzję o pominięciu rozprawy, jeżeli w świetle dokumentów procesowych złożonych na etapie pisemnym postępowania uzna sprawę za wyjaśnioną w stopniu wystarczającym do wydania orzeczenia. Zgodnie z art. 76 § 3 nie stosuje się art. 76 § 2, jeżeli z uzasadnionym wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy wystąpi podmiot określony w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który nie brał udziału w postępowaniu na etapie pisemnym.

26

Ani z postanowienia odsyłającego, ani z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie wynika, jakoby M. Zakaria był reprezentowany w postępowaniu przed sądem odsyłającym przez Latvijas Cilvektiesību centrs. Nie zostało więc ustalone, czy podmiot ten jest uprawniony do reprezentowania osób fizycznych zgodnie z właściwymi łotewskimi uregulowaniami proceduralnymi, co przewiduje art. 47 § 2 regulaminu postępowania.

27

W związku z tym Trybunał wezwał M. Zakarię do potwierdzenia, czy udzielił Latvijas Cilvektiesību centrs pełnomocnictwa celem reprezentowania go przed Trybunałem i do sprecyzowania, po pierwsze, czy podmiot ten jest, zgodnie z właściwymi łotewskimi uregulowaniami proceduralnymi, uprawniony do reprezentowania osób fizycznych przed sądami krajowymi, i po drugie, czy to przedstawiciel tego centrum zabierze głos na rozprawie. Po tym, jak M. Zakaria nie udzielił odpowiedzi w wyznaczonym terminie przez Trybunał i żaden inny podmiot określony w art. 23 statutu Trybunału nie wystąpił z wnioskiem o otwarcie etapu ustnego postępowania, Trybunał odstąpił od organizowania rozprawy, uznając sprawę za wyjaśnioną w stopniu wystarczającym do wydania orzeczenia.

28

Z postanowienia odsyłającego, oceny akt sprawy przedłożonych Trybunałowi oraz uwag Komisji wynika, że istotne przepisy prawa łotewskiego są różnie interpretowane, jeżeli chodzi o możliwość zaskarżenia przed sądem czynności faktycznych straży granicznej i uzyskania odszkodowania za szkodę na osobie oraz zadośćuczynienia za krzywdę, które mogły one spowodować w przypadku, gdy wydana została pozytywna decyzja administracyjna, mianowicie zezwolenie na wjazd na terytorium łotewskie.

29

W tej kwestii należy przypomnieć, że – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa – gdy Trybunał udziela odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione mu przez sąd państwa członkowskiego na podstawie art. 267 TFUE, Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie wykładni prawa krajowego danego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C-37/92 Vanacker i Lesage, Rec. s. I-4947, pkt 7; z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C-511/03 Ten Kate Holding Musselkanaal i in., Zb.Orz. s. I-8979, pkt 25; z dnia 19 września 2006 r. w sprawie C-506/04 Wilson, Zb.Orz. s. I-8613, pkt 34).

30

Biorąc pod uwagę tę okoliczność oraz ze względu na niepewność co do dokładnej treści łotewskiego prawa proceduralnego Trybunał postara się wskazać Augstākās tiesas Senāts elementy wykładni prawa Unii umożliwiające mu dokonanie oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniem Unii.

31

W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający pyta, czy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 przewiduje, że zainteresowany ma prawo zaskarżenia nie tylko decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, lecz także naruszeń popełnionych w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na ten wjazd. W swoich pytaniach drugim i trzecim sąd ten pyta, czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze przywołany przepis nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania możliwości odwołania się do sądu lub organu, który z instytucjonalnego i funkcjonalnego punktu widzenia oferuje te same gwarancje co organ sądowy.

32

Pytania te należy rozpatrzyć łącznie.

33

Jeżeli chodzi o art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006, to przewiduje on, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem odwołania te są wnoszone zgodnie z prawem krajowym.

34

Należy dodać, że art. 13 rozporządzenia nr 562/2006 jest całkowicie poświęcony kwestiom związanym z odmową wjazdu.

35

Jak podkreśliły rząd łotewski oraz Komisja, art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 przewiduje dla państw członkowskich jedynie obowiązek przewidzenia możliwości zaskarżenia decyzji o odmowie wjazdu.

36

Ponadto ani skarżący w postępowaniu głównym, ani sąd odsyłający nie zakwestionowali ważności tego przepisu.

37

W swoich pytaniach drugim i trzecim sąd krajowy pyta, czy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006, czytany w świetle motywu 20 i art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, jak również art. 47 karty, przewiduje dla państwa członkowskiego obowiązek zagwarantowania odwołania w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego naruszeń, popełnionych jego zdaniem w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wjazd, do sądu lub organu, który z instytucjonalnego i funkcjonalnego punktu widzenia oferuje te same gwarancje, co organ sądowy.

38

Jako że te dwa pytania zostały przedstawione wyłącznie na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była twierdząca, mianowicie gdyby art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 przewidywał, że zainteresowany ma prawo odwołać się nie tylko od decyzji odmawiającej wjazdu, lecz również od podnoszonych przez skarżącego i opisanych w pkt 11 niniejszego wyroku naruszeń, w związku z czym nie ma potrzeby udzielać na nie odpowiedzi.

39

W każdym razie postanowienie odsyłające nie dostarcza wystarczającej ilości informacji na temat sporu w postępowaniu głównym, w szczególności, jeżeli chodzi o relewantne okoliczności faktyczne, aby Trybunał mógł określić, jakie znaczenie dla oceny tego sporu miałby art. 6 rozporządzenia nr 562/2006. W konsekwencji Trybunał nie może określić, czy sytuację skarżącego w postępowaniu głównym reguluje prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, zgodnie z którym jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C-400/10 PPU McB., Zb.Orz. s. I-8965, pkt 51; z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie C-40/11 Iida, pkt 79–81).

40

Do sądu odsyłającego należy określenie, w świetle okoliczności zawisłego przed nim sporu, czy sytuacja skarżącego w postępowaniu głównym jest objęta zakresem stosowania prawa Unii i, jeśli tak jest, czy odmowa przyznania skarżącemu prawa dochodzenia podnoszonych przez niego żądań przed sądem narusza prawa przyznane w art. 47 karty. W tym kontekście należy przypomnieć, że funkcjonariusze straży granicznej, wykonując swoje zadania w rozumieniu art. 6 tego rozporządzenia, są zobowiązani, w szczególności, do pełnego poszanowania godności osoby ludzkiej. Na państwach członkowskich spoczywa obowiązek przewidzenia w swoim wewnętrznym porządku prawnym możliwości zaskarżenia stosownych dla zagwarantowania, przy poszanowaniu art. 47 karty, ochrony osób dochodzących praw wywodzonych przez nie z art. 6 rozporządzenia nr 562/2006.

41

Tymczasem, jeśli sąd ten uzna, w świetle odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na pytanie pierwsze, że sytuacja ta nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, powinien on przystąpić do oceny tej sytuacji w świetle prawa krajowego, biorąc równocześnie pod uwagę europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., której stronami są wszystkie państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C-256/11 Dereci i in., Zb.Orz. s. I-11315, pkt 72, 73).

42

W świetle powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 562/2006 przewiduje dla państw członkowskich jedynie obowiązek ustanowienia możliwości zaskarżenia decyzji o odmowie wjazdu na ich terytorium.

43

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) przewiduje dla państw członkowskich jedynie obowiązek ustanowienia możliwości zaskarżenia decyzji o odmowie wjazdu na ich terytorium.