1.

High Court w Londynie zwraca się do Trybunału z pytaniem, jak należy rozumieć pojęcie monomeru.

2.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym może na pierwszy rzut oka wydawać się dziwny. Można by oczekiwać, że pytanie to zostanie raczej skierowane do chemika. Jednakże po bardziej wnikliwej analizie okazuje się, że na pytanie to można i należy odpowiedzieć za pomocą instrumentów prawa wspólnotowego.

3.

Trybunał musi w tym celu po raz pierwszy dokonać wykładni rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów ( 2 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem REACH”).

4.

Postanowieniem mającym w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie jest art. 5 rozporządzenia REACH, w którym został ustanowiony obowiązek rejestracji substancji:

„Z zastrzeżeniem art. 6, 7, 21 i 23, substancje w ich postaci własnej, jako składniki preparatów lub w wyrobach nie są produkowane we Wspólnocie ani wprowadzane do obrotu, chyba że zostały zarejestrowane zgodnie z odpowiednimi przepisami niniejszego tytułu, jeżeli jest to wymagane”.

5.

Artykuł 3 pkt 1 rozporządzenia REACH definiuje podstawowe pojęcie substancji:

„substancja: oznacza pierwiastek chemiczny lub jego związki w stanie, w jakim występują w przyrodzie lub zostają uzyskane za pomocą procesu produkcyjnego, z wszelkimi dodatkami wymaganymi do zachowania ich trwałości oraz wszelkimi zanieczyszczeniami powstałymi w wyniku zastosowanego procesu, wyłączając rozpuszczalniki, które można oddzielić bez wpływu na stabilność i skład substancji”.

6.

Artykuł 3 pkt 5 rozporządzenia REACH definiuje pojęcie polimeru:

„polimer: oznacza substancję składającą się z cząsteczek stanowiących sekwencję jednego lub kilku rodzajów jednostek monomeru. Cząsteczki takie muszą charakteryzować się statystycznym rozkładem masy cząsteczkowej w pewnym zakresie, a różnice w masie cząsteczkowej powinny wynikać przede wszystkim z różnic w liczbie jednostek monomeru w cząsteczce. Polimer zawiera:

W kontekście tej definicji »jednostka monomeru« oznacza przereagowaną formę monomeru w polimerze”.

7.

Pojęcie monomeru zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6:

„monomer: oznacza substancję, która jest w stanie tworzyć wiązania kowalencyjne z serią innych podobnych lub niewykazujących podobieństwa cząsteczek w reakcji tworzenia polimerów w odpowiednich warunkach wykorzystywanych w danym procesie”.

8.

Zgodnie z art. 2 ust. 9 rozporządzenia REACH, przepisy tytułu II i VI rozporządzenia, a zatem w szczególności obowiązek rejestracji ustanowiony w art. 5, nie mają zastosowania do polimerów.

9.

Uregulowanie to zostało objaśnione w motywie 41:

„[…] Polimery powinny zostać zwolnione z obowiązku rejestracji i oceny do czasu określenia w funkcjonalny i opłacalny sposób — na podstawie racjonalnych kryteriów technicznych i uzasadnionych kryteriów naukowych — które z nich należy zarejestrować ze względu na ryzyko dla zdrowia człowieka i dla środowiska”.

10.

Dlatego też art. 138 ust. 2 odnośnie do wymogów ewentualnego obowiązku rejestracji określonych polimerów w przyszłości stwierdza:

„Komisja może przedstawiać wnioski legislacyjne, gdy tylko uda się ustalić wykonalny i opłacalny sposób selekcji polimerów mających podlegać rejestracji na podstawie rozsądnych kryteriów technicznych i uzasadnionych kryteriów naukowych oraz po opublikowaniu sprawozdania dotyczącego następujących kwestii:

11.

Natomiast art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH reguluje, w jakich warunkach należy dokonywać rejestracji monomerów, które są zawarte w polimerach:

„Każdy producent lub importer polimeru przedkłada Agencji dokumenty rejestracyjne jednego lub większej liczby monomerów lub innych substancji, które nie zostały wcześniej zarejestrowane przez jednego z uczestników stanowiących poprzedzające go ogniwa łańcucha dostaw, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

12.

Postępowanie krajowe zostało wszczęte przez przedsiębiorstwa, które produkują lub importują na rynek europejski m.in. polimery. Stroną pozwaną jest Department for Environment, Food and Rural Affairs, organ rządu Zjednoczonego Królestwa odpowiedzialny za stosowanie rozporządzenia REACH.

13.

Celem postępowania jest rozwianie wątpliwości co do wykładni art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH bądź też wyjaśnienie, czy należy stwierdzić nieważność tego przepisu.

14.

High Court zwrócił się zatem do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

15.

W procedurze pisemnej uczestniczyli C. H. Erbslöh KG i Lake Chemicals and Minerals Ltd. (zwane dalej wspólnie „Erbslöh”) oraz S.P.C.M. SA i Hercules Incorporated (zwane dalej wspólnie „S.P.C.M.”) jako skarżące w postępowaniu krajowym, a także Rzeczpospolita Polska, Parlament, Rada oraz Komisja. Strony, z wyjątkiem Polski, wzięły udział w rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r.

16.

Rozporządzenie REACH reguluje rejestrację, ocenę, udzielanie zezwoleń i stosowane ograniczenia w zakresie chemikaliów. Pierwszym etapem jest rejestracja.

17.

Co do zasady wszyscy importerzy i producenci są zobowiązani do zarejestrowania wszystkich chemikaliów, które importują lub produkują, i do przedłożenia przy tym określonych informacji. Zakres koniecznych informacji zależy od importowanych lub produkowanych przez nich ilości danych substancji. Jeżeli nie dysponują oni jeszcze tymi informacjami, muszą je uzyskać przed rejestracją, w każdym razie poprzez przeprowadzenie badań.

18.

Informacje te umożliwiają przede wszystkim producentom, importerom i dalszym użytkownikom zagwarantowanie, zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia REACH, że substancje, które produkują, wprowadzają do obrotu lub stosują, nie wpływają w sposób szkodliwy na zdrowie człowieka ani na środowisko.

19.

Ponadto chemikalia mogą na podstawie rejestracji i dalszych informacji zostać poddane ocenie. Ocena ta może prowadzić do tego, że Komisja wprowadzi ograniczenia w stosunku do substancji, to jest zabroni określonego zastosowania substancji. W pewnych okolicznościach Komisja może całkowicie zakazać stosowania danej substancji. Jej stosowanie wymaga wówczas udzielenia zezwolenia.

20.

Niniejsza sprawa dotyczy rejestracji monomerów. Monomery są to niejako elementami konstrukcji, z których powstają kompleksowe cząsteczki chemiczne, tak zwane polimery. A zatem polietylen, z którego powstaje wiele folii, jest polimerem. Jak sama nazwa wskazuje, substancją wyjściową jest, występujący zazwyczaj w postaci gazu, monomer etylen lub eten (C2H4). Relatywnie małe cząsteczki etenu podczas polimeryzacji łączą się w długie łańcuchy cząsteczek polietylenowych.

21.

Zgodnie z danymi przedstawionymi przez Komisję istnieje kilkaset monomerów, z których można utworzyć między 70000 a 400000 kombinacji różnych polimerów.

22.

Nieprzereagowane monomery należy zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia REACH zarejestrować, ponieważ są one samodzielnymi substancjami. Natomiast polimery są na mocy art. 2 ust. 9 tego rozporządzenia wyłączone z obowiązku rejestracji.

23.

Sporne jest, czy monomery przereagowane w polimery należy rejestrować na podstawie szczególnej regulacji art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH, mimo że nie są one niezależnymi substancjami. Dotyczy to przede wszystkim importu polimerów, ponieważ monomery użyte do produkcji polimerów poza Wspólnotą nie zostały wcześniej zarejestrowane.

24.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH producent lub importer polimeru przedkłada dokumenty rejestracyjne większej liczby monomerów lub innych substancji, które nie zostały wcześniej zarejestrowane przez jednego z uczestników stanowiących poprzedzające go ogniwa łańcucha dostaw, jeżeli polimer ten zawiera co najmniej 2% wagi takich monomerów lub innych substancji w formie jednostek monomeru, a całkowita ilość takich monomerów wynosi co najmniej 1 tonę rocznie.

25.

W ramach pierwszego pytania prejudycjalnego należy wyjaśnić, jak należy rozumieć pojęcie monomeru w tym przepisie. Odpowiedź można zasadniczo wywnioskować z brzmienia właściwych przepisów. Dodatkowo zbadam również niektóre argumenty, które S.P.C.M. i Erbslöh wywodzą z systematyki rozporządzenia REACH oraz jego celów.

26.

Brzmienie art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia REACH sugeruje, że chodzi o monomery przereagowane w polimery. Monomery podlegają bowiem zasadniczo obowiązkowi rejestracji, jeżeli polimer je zawiera.

27.

Polimer, zgodnie z art. 3 pkt 5 rozporządzenia, składa się głównie z sekwencji związanych ze sobą monomerów, jednostek monomeru. Dlatego też w ostatnim zdaniu art. 3 pkt 5 „jednostka monomeru” oznacza przereagowaną formę monomeru w polimerze.

28.

Definicja ta została przejęta w art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia REACH przez dodanie wyrażenia „w formie jednostek monomeru i substancji związanych chemicznie”. Podkreśla on, że prawodawcy wspólnotowemu chodzi w tym przepisie o przereagowaną formę monomeru.

29.

Wyraźne przywołanie jednostek monomeru w art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia REACH wyklucza natomiast włączenie nieprzereagowanych monomerów w rozumieniu wariantu b) pierwszego pytania prejudycjalnego. Jeżeli występują one w polimerze jako pozostałości procesu polimeryzacji, to wprawdzie w rozumieniu ogólnej definicji substancji na podstawie art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowią one część polimeru, jednak art. 6 ust. 3 dotyczy jedynie przereagowanych monomerów w formie jednostek monomeru.

30.

Erbslöh i S.P.C.M. uważają jednak za niekonsekwentne przyjęcie, że art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH odnosi się do przereagowanych monomerów. Monomery, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 tego rozporządzenia, nie połączyły się jeszcze w polimery, a wykazują jedynie zdolność do utworzenia takich związków.

31.

Stanowisku temu należy przyznać słuszność, gdyż w przypadku rozpatrywania wyłącznie ogólnej definicji substancji zawartej w art. 3 pkt 1 rozporządzenia REACH, substancjami mogłyby być jedynie nieprzereagowane monomery.

32.

Artykuł 3 pkt 1 rozporządzenia REACH definiuje bowiem substancję jako pierwiastek chemiczny lub jego związki. Substancje chemiczne charakteryzują się między innymi szczególnymi właściwościami, np. ich temperaturą topnienia. Z tego punktu widzenia monomery i polimery są substancjami, ponieważ są one związkami ich pierwiastków chemicznych, z których się składają.

33.

Natomiast grupy polimerów, to jest przereagowane monomery, nie stanowią samodzielnych związków. Jak podkreślają Erbslöh i S.P.C.M., nie posiadają one niezależnych właściwości chemicznych, lecz mają właściwości polimerów, których są częściami. A zatem grupy te zasadniczo nie są substancjami w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia REACH.

34.

Erbslöh i S.P.C.M. nie biorą pod uwagę jednak, że rozporządzenie REACH w odniesieniu do monomeru ustanawia uregulowanie szczególne, które odbiega od ogólnej definicji substancji. Pojęcie jednostki monomeru zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 jako przereagowana forma monomeru w polimerze. Z powyższego można zatem wywieść, że rozporządzenie REACH rozróżnia dwie formy monomerów, a mianowicie formę przereagowaną — monomer jako część polimerów — i nieprzereagowaną — monomer zdefiniowany w art. 3 pkt 6.

35.

S.P.C.M. podnosi, że w art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH mowa jest o monomerach, a nie o jednostkach monomeru. Artykuł 6 ust. 3 lit. a) ukazuje jednak, że chodzi tu o monomery w formie jednostek monomeru. Ponadto przepis ten obejmuje również inne substancje, które należy zarejestrować jako części polimerów, nie w ich formie zgodnej z definicją, to jest nieprzereagowanej, lecz wyraźnie w formie przereagowanej.

36.

Również nietrafny jest argument, że niektóre wersje językowe, w szczególności wersje angielska i francuska, nie stosują w art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia REACH dla jednostek monomeru terminu identycznego z użytym w art. 3 pkt 5. W języku angielskim używa się z jednej strony pojęć „monomer unit” i z drugiej strony „monomeric units”, w języku francuskim pojęć „unité monomère” i „unités monomériques”.

37.

Te niewielkie różnice mogą jednak wynikać z niedokładnego tłumaczenia podczas posiedzeń Rady. Definicja polimerów zawarta w art. 3 pkt 5 rozporządzenia REACH, która określa również pojęcie jednostek monomeru, została w niezmienionej formie przejęta z projektu Komisji. Natomiast dopiero Rada na wniosek szwedzkiej delegacji dodała do art. 6 ust. 3 lit. a) fragment zdania„w formie jednostek monomeru i substancji związanych chemicznie” ( 3 ). W języku szwedzkim i niemieckim oba przepisy używają identycznego pojęcia jednostki monomeru ( 4 ). W szczególności szwedzka wersja oryginalna stanowi wskazówkę co do tego, że różnice w języku angielskim i francuskim nie zmierzają do zróżnicowania znaczenia.

38.

Z brzmienia właściwych przepisów w świetle historii ich powstania wynika zatem, że pojęcie monomerów zawarte w art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH odnosi się wyłącznie do przereagowanych monomerów, to jest monomerów, które weszły w reakcję w taki sposób, że nie podlegają wydzieleniu z polimeru, którego część stanowią.

39.

Wobec tego wstępnego wniosku podnoszone są jednak różne zarzuty oparte na systematyce rozporządzenia REACH. Wskazuje się przy tym przede wszystkim na zawarte w art. 2 ust. 9 zwolnienie z obowiązku rejestracji w przypadku polimerów.

40.

Erbslöh powołuje się na ogólną zasadę wykładni prawa wspólnotowego, że wyjątki od ogólnych uregulowań należy interpretować wąsko. Obowiązek rejestracji monomerów jest jej zdaniem wyjątkiem od zwolnienia polimerów z tego obowiązku, a zatem powinien podlegać ścisłej wykładni.

41.

Erbslöh pomija przy tym jednak, że zasadą rozporządzenia REACH jest rejestracja. Już zwolnienie w przypadku polimerów stanowi wyjątek, który należy interpretować wąsko. Gdyby obowiązek rejestracji w przypadku monomerów zawartych w polimerach stanowił wyjątek od wyjątku, należałoby go interpretować szeroko jako powrót do zasady ( 5 ).

42.

Obowiązek rejestracji monomerów w formie jednostek monomeru nie stanowi wreszcie wyjątku od zwolnienia z tego obowiązku w przypadku polimerów, lecz jest samodzielną częścią systemu zobowiązań rozporządzenia REACH. Nie można go zatem traktować jako wyjątku, podlegającego ścisłej wykładni.

43.

Ponadto Erbslöh i S.P.C.M. twierdzą, że obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery podważałby sens zwolnienia polimerów z obowiązku rejestracji.

44.

W istocie można przyjąć, że w przypadku rejestracji monomerów w formie jednostek monomeru, to jest przereagowanych części polimeru, należy przedłożyć informacje dotyczące polimeru. Należy bowiem przypomnieć, że monomery w formie jednostek monomeru posiadają wyłącznie właściwości polimeru, w który przereagowały.

45.

Tak rozumiany art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH byłby faktycznie — jak uważają Erbslöh i S.P.C.M. — sprzeczny z art. 2 ust. 9 tego rozporządzenia. Praktycznie każdy sprzedawany w Europie polimer musiałby zostać zarejestrowany pośrednio poprzez swoje monomery.

46.

Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia REACH wskazuje jednak wyraźnie, że nie trzeba rejestrować właściwości polimerów, lecz — zgodnie z opinią Komisji — właściwości monomerów. Zgodnie z tym artykułem wystarczy bowiem, gdy jeden z uczestników stanowiących poprzedzające go ogniwa łańcucha dostaw zarejestruje dany monomer. Uczestnik ten nie musi jednak w razie wątpliwości w ogóle wiedzieć, jakie polimery zostaną wytworzone z jego monomerów. Możliwe, że monomer ten znajdzie zastosowanie nawet przy produkcji bardzo wielu różnych polimerów.

47.

Z twierdzeń Komisji wynikają przynajmniej założenia rejestracji właściwości polimerów: jeżeli monomery są produkowane lub importowane w ilości co najmniej 10 ton lub więcej rocznie, przy rejestracji należy zgodnie z art. 14 ust. 1 i załącznikiem I do rozporządzenia REACH przedłożyć ocenę bezpieczeństwa chemicznego. Według Komisji powinna ona obejmować etapy istnienia wytworzonego polimeru.

48.

Stanowisko to prowadzi w kierunku ograniczenia zwolnienia polimerów. Nie przekonuje ono jednak, ponieważ etapy istnienia monomeru kończą się w momencie jego związania w polimer. Zgodnie z załącznikiem I pkt 0.3 do rozporządzenia REACH etapy istnienia substancji obejmują jej produkcję i zidentyfikowane zastosowania. Polimer nie stanowi jednak żadnego zastosowania, lecz zidentyfikowaną substancję w rozumieniu definicji substancji zawartej w art. 3 pkt 1 rozporządzenia REACH. Ma on zatem swoje indywidualne etapy istnienia.

49.

Informacje dotyczące zastosowania monomeru rozciągają się zatem na okoliczność, że jest on wykorzystywany do produkcji określonych polimerów, nie dotyczy natomiast właściwości tych polimerów. W przypadku wcześniejszego zarejestrowania monomeru przez jednego z uczestników stanowiących wcześniejsze ogniwa łańcucha dostaw, któremu nie było znane zastosowanie tego monomeru do produkcji danego polimeru, taki sposób zastosowania musi zostać zgłoszony, zgodnie z art. 37 i 38 rozporządzenia REACH, przez producenta stanowiącego następne ogniwo łańcucha dostaw.

50.

A zatem obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery nie pozbawia sensu zwolnienia polimerów z obowiązku rejestracji. Obowiązek rejestracji monomerów nie jest tożsamy z pośrednim obowiązkiem rejestracji polimerów.

51.

Już z tego powodu także argumenty przedstawione przez Erbslöh i S.P.C.M., że polimery stwarzają nieznaczne ryzyko, nie są sprzeczne z przyjętą powyżej wykładnią art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH. Ryzyko związane z polimerami nie ma bezpośredniego znaczenia dla rejestracji monomerów. Ponadto Komisja słusznie podkreśla, że obowiązek rejestracji nie zakłada istnienia szczególnego ryzyka, lecz służy zidentyfikowaniu zagrożeń.

52.

A zatem obowiązek rejestracji monomerów zawartych w polimerach nie jest sprzeczny z innymi przepisami rozporządzenia REACH.

53.

Wreszcie, jako argument przeciwko obowiązkowi rejestracji monomerów zawartych w polimerach, podniesiono cele rozporządzenia REACH.

54.

Wysunięte argumenty można podzielić na dwa rodzaje. Z jednej strony ponownie zwraca się uwagę na zwolnienie polimerów, które zostałoby uniemożliwione poprzez obowiązek rejestracji monomerów. Jak już jednak wskazano, sytuacja taka nie ma miejsca.

55.

Z drugiej strony pojawia się kwestia, czy obowiązek rejestracji monomerów służy ogólnym celom rozporządzenia REACH. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia REACH zmierza ono do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i środowiska, w tym do propagowania alternatywnych metod oceny zagrożeń stwarzanych przez substancje, a także swobodnego obrotu substancjami na rynku wewnętrznym przy jednoczesnym wsparciu konkurencyjności i innowacyjności.

56.

Brak jest podstaw, by przyjąć istnienie niezgodności z tymi celami. Nic nie wskazuje również na to, by cele te wymagały innej wykładni art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH.

57.

Okoliczność, czy obowiązek rejestracji monomerów może zostać połączony z tymi celami, ma natomiast znaczenie przede wszystkim w przypadku drugiego pytania prejudycjalnego, w szczególności w zakresie, w jakim dotyczy ono zgodności art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH z zasadą proporcjonalności. Kwestę tę należy zatem zbadać przy rozpatrywaniu pytania drugiego.

58.

Na pytanie pierwsze należy zatem odpowiedzieć, że zawarty w art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH termin „monomery” odnosi się wyłącznie do przereagowanych monomerów, to jest monomerów, które weszły w reakcję w taki sposób, że nie podlegają wydzieleniu z polimeru, którego część stanowią.

59.

W drodze drugiego pytania sąd krajowy chciałby się dowiedzieć, czy stosowanie art. 6 ust. 3 do producentów lub importerów polimerów jest niezgodne z prawem, ponieważ ustanowione w tym przepisie wymogi są nieracjonalne, dyskryminacyjne lub nieproporcjonalne. Należy zatem zbadać, czy przepis ten jest ważny.

60.

Erbslöh i S.P.C.M. podnoszą niewystarczający charakter uzasadnienia art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH.

61.

Chociaż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie poddaje pod dyskusję kwestii uzasadnienia, to jednak przy okazji skarg bezpośrednich na indywidualne decyzje Trybunał wielokrotnie orzekał, że niewystarczające uzasadnienie o charakterze naruszającym art. 253 WE stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 WE ( 6 ), a ponadto kwestię, którą sędzia wspólnotowy może i musi rozpoznać z urzędu ( 7 ). Brak uzasadnienia lub oczywiście niewystarczające uzasadnienie nie mogą (co do zasady) zostać konwalidowane w ten sposób, że zainteresowany pozna uzasadnienie aktu w trakcie postępowania przed sądem wspólnotowym ( 8 ). Uzasadnienie niekorzystnej decyzji winno umożliwić sądowi wspólnotowemu przeprowadzenie kontroli jej zgodności z prawem, a zainteresowanemu dostarczyć informacji koniecznych, by mógł on stwierdzić, czy decyzja ta jest zasadna oraz czy warto złożyć środek zaskarżenia ( 9 ). Stanowi ono zatem bezwzględną przesłankę sądowej kontroli danego aktu.

62.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji. Jest to przesłanką dla obrony ich praw oraz dokonania jej kontroli przez Trybunał. Zgodnie z tym orzecznictwem nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę. W szczególności jeżeli z zaskarżonego aktu można wywnioskować zasadniczy cel, jaki realizowała instytucja, żądanie odrębnego uzasadnienia dla każdego z przyjętych rozwiązań technicznych byłoby zbyt daleko idące ( 10 ).

63.

O ile faktycznie trudno jest dostrzec jakiekolwiek szczegółowe uzasadnienie obowiązku rejestracji monomerów zawartych w polimerach, o tyle przepis ten stanowi postanowienie o charakterze technicznym, które nie wymaga żadnego szczególnego uzasadnienia. Jak zostanie wykazane poniżej, w szczególności w ramach rozpatrywania kwestii proporcjonalności, uregulowanie to może zostać objęte ogólnymi motywami rozporządzenia REACH. Fakt objęcia szczegółowego uregulowania technicznego ogólnymi motywami uzasadnienia nie musi bezwzględnie zostać wyraźnie wskazany już w uzasadnieniu uregulowania ogólnego. Tego rozszerzenia uzasadnienia można dokonać w drodze późniejszych wyjaśnień.

64.

Nie można zatem stwierdzić naruszenia obowiązku uzasadnienia.

65.

Sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH jest nieważny z powodu braku logiki. Wprawdzie badanie prawa wspólnotowego pod kątem jego logiki nie jest powszechne, jednak argumenty uczestników postępowania wskazują na to, że chodzi tu przede wszystkim o zasadę pewności prawa wyrażoną w swej szczególnej postaci jako zasadę precyzji.

66.

Erbslöh i S.P.C.M. twierdzą bowiem, że brak logiki wynika ze sprzeczności obowiązku rejestracji monomerów przereagowanych w polimery ze zwolnieniem polimerów z obowiązku rejestracji. W istocie prawdziwa sprzeczność pomiędzy równoważnymi uregulowaniami mogłaby podważać ich ważność, gdyby nie można jej było usunąć w drodze wykładni lub zasad kolizyjnych, na przykład lex posterior lub lex specialis. W takim przypadku nie można byłoby stwierdzić, jakie uregulowanie należy zastosować. Taka sprzeczność naruszałaby zasadę pewności prawa. Ta podstawowa zasada prawa wspólnotowego wymaga bowiem, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w konsekwencji odpowiednie działania ( 11 ). Jednakże wskazano już powyżej, że obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery oraz zwolnienie z tego obowiązku polimerów nie są ze sobą sprzeczne ( 12 ).

67.

Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia REACH nie jest zatem nielogiczny w rozumieniu uregulowania sprzecznego.

68.

Zasada proporcjonalności należy do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, które powinny być przestrzegane przez prawodawcę wspólnotowego ( 13 ). A zatem akty instytucji Wspólnoty nie mogą wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( 14 ).

69.

Zdaniem Erbslöh prawodawca wspólnotowy musi udowodnić, że przepisy dotyczące ochrony zdrowia i środowiska, które ograniczają konkurencję, są proporcjonalne. Twierdzenie to oparte jest na orzecznictwie dotyczącym art. 28 WE i art. 30 WE, które jednak — w zakresie dotyczącym ciężaru dowodu — nie ma zastosowania do kwestii związanych z zasadą proporcjonalności.

70.

W przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na wyjątek od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 WE — swoboda przepływu towarów — musi ono w istocie udowodnić przesłanki zastosowania tego wyjątku ( 15 ). Natomiast co do zasady istnieje domniemanie legalności prawa wspólnotowego ( 16 ). Domniemanie to oznacza, że ciężar udowodnienia bezprawności spoczywa na tym, kto ma wątpliwości co do ważności aktu prawnego Wspólnoty ( 17 ).

71.

Jak w wielu innych dziedzinach prawodawstwa, tak i w przypadku rozporządzenia REACH przestrzeganie zasady proporcjonalności nie podlega ścisłej kontroli sądowej. Prawodawca wspólnotowy dysponuje raczej szerokim zakresem oceny i uznania przy podejmowaniu złożonych decyzji o charakterze technicznym lub politycznym ( 18 ). W przypadku rozporządzenia REACH należało dokonać trudnego wyważenia między celami polityki ochrony środowiska i zdrowia a interesami gospodarczymi.

72.

Dokonując kontroli zgodności z prawem wykonywania tej swobody, sędzia nie może zastąpić oceny prawodawcy wspólnotowego w danej sprawie swoją własną oceną, lecz musi ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta jest dotknięta oczywistym błędem albo stanowi nadużycie władzy lub czy prawodawca nie przekroczył w oczywisty sposób granic przysługującego mu uznania ( 19 ).

73.

Wpływ tych ograniczeń na badanie proporcjonalności nie zawsze wynika z orzecznictwa w sposób jednoznaczny. W niektórych orzeczeniach stwierdzono, że jedynie oczywiście nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, charakter środka przyjętego w tej dziedzinie może mieć wpływ na jego zgodność z prawem ( 20 ). Częściowo nawet wyraźnie podkreśla się, że może nie mieć znaczenia okoliczność, czy przyjęty przez prawodawcę środek był jedynym lub najlepszym z możliwych, ale to, czy był on w oczywisty sposób nieodpowiedni ( 21 ).

74.

Ustalenia te są jednak mylące. Jeżeli istnieją środki oczywiście mniej uciążliwe o tym samym działaniu lub gdy przyjęte środki oczywiście nie pozostają w związku z zamierzonymi celami, zainteresowanemu należy przyznać ochronę. W przeciwnym wypadku zasada proporcjonalności, zaliczana do prawa pierwotnego, zostałaby pozbawiona skuteczności.

75.

W związku z powyższym Trybunał bada w wielu wyrokach w szczególności również to, czy istnieją oczywiście mniej dotkliwe środki ( 22 ) lub nawet czy obciążenia znajdują się w odpowiednim stosunku do zamierzonych celów ( 23 ).

76.

Dotychczas Trybunał nie określił wyraźnie, w jakich okolicznościach środek jest oczywiście niezgodny z zasadą proporcjonalności. Decydujące kryterium musi stanowić ostatecznie refleksja, że sądy wspólnotowe nie powinny zasadniczo zastępować oceny prawodawcy własną oceną.

77.

Tego rodzaju ocena prawodawcy wspólnotowego może zostać podważona jedynie wtedy, gdy nie można dostrzec żadnej racjonalnej podstawy ( 24 ). W tym kontekście kontrola sądu wspólnotowego rozciąga się również na to, czy przy podejmowaniu decyzji uwzględniono wszystkie istotne dane, które należało wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny złożonej sytuacji, oraz czy mogą one stanowić poparcie dla wyciągniętych na ich podstawie wniosków ( 25 ).

78.

W świetle powyższego należy zbadać, czy obowiązek rejestracji jest w przypadku monomerów odpowiednim środkiem do osiągnięcia dopuszczalnego celu.

79.

Zgodnie z twierdzeniem instytucji ustanowiony środek dąży do osiągnięcia dwóch celów. Z jednej strony powinny być chronione środowisko i zdrowie, ponieważ rejestracja monomerów umożliwia zwalczanie określonych zagrożeń, które wiążą się z polimerami, natomiast z drugiej strony obowiązek rejestracji monomerów powinien stworzyć równość konkurencji na europejskim rynku polimerów.

80.

Celem rozporządzenia REACH, zgodnie z jego art. 1 i motywem 1, jest między innymi zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Odpowiada to wymogom art. 95 ust. 3 WE, art. 152 ust. 1 WE oraz art. 174 ust. 1 i 2 WE.

81.

Zgodnie z art. 174 ust. 3 tiret pierwsze WE Wspólnota przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego uwzględnia dostępne dane naukowo-techniczne. Jeżeli, pomimo tej wiedzy, występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, należy dopuścić, aby instytucje — stosując przewidzianą w art. 174 ust. 2 WE zasadę ostrożności — mogły podjąć działania ochronne, nie oczekując, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione ( 26 ).

82.

Jak podkreślają w szczególności Parlament i Rada, rejestracja substancji służy właśnie temu, by udoskonalić informację o związanych z nimi zagrożeniach. Z natury swej jest ona zatem instrumentem do realizacji skutecznej polityki ochrony środowiska i ochrony zdrowia.

83.

Uczestnicy mają odmienne zdanie na temat tego, czy i w jakim zakresie polimery stwarzają ryzyko dla zdrowia i środowiska ( 27 ). Ponieważ jednak rejestracji nie podlegają polimery, lecz jedynie stosowane do ich produkcji monomery, może tu chodzić jedynie o takie zagrożenia, które na podstawie tej rejestracji mogą zostać lepiej ocenione.

84.

Z przedstawionych przez S.P.C.M. i Erbslöh badań naukowych, które w zasadzie nie zostały zakwestionowane przez instytucje, wynika, że informacje o wykorzystanych monomerach nie muszą pozwalać na wysnucie wniosków odnośnie do właściwości i zagrożeń związanych z wytworzonymi polimerami. Zgodnie z ugruntowanym poglądem monomery są zwykle w polimerach trwale związane i co do zasady nie wiąże się z nimi niezależne ryzyko.

85.

Główny argument, który podnoszą instytucje, przemawiający za związkiem pomiędzy rejestracją monomerów a ryzykiem stwarzanym przez polimery, opiera się na art. 138 ust. 2 i na motywie 41 rozporządzenia REACH. Zgodnie z tym przepisem Komisja może przedstawiać wnioski legislacyjne, gdy tylko uda się ustalić wykonalny i opłacalny sposób selekcji polimerów mających podlegać rejestracji na podstawie rozsądnych kryteriów technicznych i uzasadnionych kryteriów naukowych. Komisja i Rada twierdzą, że do wypełnienia tego zadania konieczna jest rejestracja monomerów.

86.

W szczególności Komisja precyzuje tę argumentację, wyjaśniając, że w ramach rejestracji sprawozdanie dotyczące bezpieczeństwa powinno obejmować również etapy istnienia polimeru, który został wytworzony z monomeru. Argument ten nie jest jednak przekonujący.

87.

Wcześniej wykazano bowiem, że przedmiotem sprawozdania dotyczącego bezpieczeństwa monomeru nie jest ryzyko, które stwarza polimer wytworzony przy zastosowaniu monomeru ( 28 ). Podważałoby to w rzeczywistości zwolnienie polimerów z obowiązku rejestracji i rozszerzałoby pojęcie etapów istnienia chemikaliów. Sprawozdanie dotyczące bezpieczeństwa obejmuje zatem jedynie określenie polimeru, który został wytworzony z monomeru.

88.

Komisja, odnosząc się do przedłożonej High Court opinii ekspertów ( 29 ), wymienia dwa szczególne rodzaje ryzyka stwarzane przez polimery, które wykazują związek z monomerami wykorzystanymi do ich produkcji.

89.

Po pierwsze, podczas polimeryzacji nie wszystkie właściwości monomeru zostają bezwzględnie utracone. Utrata właściwości zależy raczej, jak twierdzi Komisja, od tego, jakie funkcjonalne grupy cząsteczki monomeru brały udział w tej reakcji chemicznej. Istniejące nadal grupy funkcjonalne mogą nadać polimerowi właściwości monomeru.

90.

To, czy właściwości monomeru nadal istnieją, zależy w oczywisty sposób od danej reakcji chemicznej, to jest od wytworzonego polimeru. Jeżeli rejestracja monomerów obejmuje określenie wytworzonego polimeru ( 30 ), a nomenklatura chemiczna daje wskazówki odnośnie do struktury danej cząsteczki polimeru ( 31 ), taka rejestracja pozwala na wysnucie wniosków dotyczących istniejących nadal właściwości monomeru. W tym zakresie rejestracja zastosowanych monomerów może przeciwdziałać temu ryzyku stwarzanemu przez polimer.

91.

Obowiązek rejestracji przereagowanych monomerów, przywożonych przez importera w ilości 1–10 ton, nie ma jednak znaczenia dla osiągnięcia tego celu. Wyraźne określenie wytworzonego polimeru jest bowiem — o ile wiadomo — konieczne jedynie wówczas, gdy zgodnie z art. 14 rozporządzenia REACH należy przedłożyć raport bezpieczeństwa chemicznego. W tym celu import spornej substancji musi przekroczyć 10 ton rocznie, podczas gdy obowiązek rejestracji przereagowanych monomerów istnieje już od ilości przekraczającej 1 tonę rocznie. Brak wyraźnej identyfikacji chemicznej polimeru uniemożliwia wyrażenie miarodajnych wniosków co do istniejących nadal właściwości monomeru.

92.

Po drugie, polimery w pewnych warunkach mogą się rozpaść. Komisja przyznaje jednak wyraźnie, że polimery w przypadku rozpadu niezwykle rzadko uwalniają zawarte w nich monomery. To, czy i w jakich warunkach polimer się rozpada, zależy oczywiście przede wszystkim od danego polimeru. Nie jest wiadome, jak dalece monomery zawarte w polimerze są istotne dla tego rodzaju rozpadu. A zatem wystarczający związek pomiędzy rejestracją monomerów a ryzykiem rozpadu polimerów w stosowane monomery nie został dowiedziony.

93.

Ponadto obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery może służyć przeciwdziałaniu rodzajom ryzyka, które stwarzają nieprzereagowane monomery. Bezsporne jest, że z nieprzereagowanymi monomerami wiążą się zagrożenia dla zdrowia i środowiska. Monomery są stosunkowo małymi, aktywnie reagującymi cząsteczkami, które mogą wywoływać zatem szkodliwe skutki.

94.

W przypadku produkcji polimerów we Wspólnocie korzyści płynące z rejestracji zawartych w nich monomerów są jasne: monomery są stosowane wewnątrz Wspólnoty jako nieprzereagowane monomery, a zatem muszą być tam znane informacje rejestrowe, aby można było opanować ewentualne zagrożenia. Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia REACH może mieć jednak dla tych monomerów znaczenie jedynie drugorzędne, ponieważ niezależnie od ich zastosowania w produkcji polimerów należy je zarejestrować w przypadku produkcji lub importu zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Erbslöh i S.P.C.M. nie podnoszą też w tym zakresie żadnych szczególnych zarzutów.

95.

Obaj uczestnicy postępowania podkreślają jednak, że w przypadku importu polimerów sytuacja przedstawia się całkowicie odmiennie: w takim wypadku monomery są bowiem wykorzystywane wyłącznie poza Wspólnotą. Zasadniczo Wspólnota styka się wyłącznie z monomerami w postaci zawartych w polimerach przereagowanych jednostek monomeru.

96.

Rejestracja monomerów, które zostały przereagowane w importowane polimery, przyczynia się do ochrony środowiska i zdrowia we Wspólnocie jedynie we wskazanym powyżej zakresie.

97.

Istnieją jednak także zagrożenia, które stwarzają pozostałości nieprzereagowanych monomerów. Bezsporne jest, że wskutek takich pozostałości polimery mogą zostać zanieczyszczone oraz że te monomery mogą, przy zastosowaniu polimeru, mieć kontakt ze środowiskiem.

98.

Komisja podkreśla to ryzyko w swojej opinii, którą przedstawiła Komisji WTO ds. barier technicznych w handlu, jako powód przemawiający za rejestracją przereagowanych monomerów ( 32 ).

99.

Rejestracja monomerów przereagowanych w polimery może faktycznie udzielać wskazówek dotyczących ryzyka stwarzanego przez pozostałości monomerów. Rodzajami monomerów, które są stosowane do produkcji polimeru, mogą być bowiem te, które występują także jako pozostałości. Zastosowane rodzaje monomerów umożliwiają też zapewne wywiedzenie wniosków odnośnie do prawdopodobieństwa wystąpienia pozostałości.

100.

A zatem obowiązek rejestracji mógłby przyczynić się do opanowania ryzyka wywołanego zanieczyszczeniami polimerów przez monomery.

101.

Rada oraz Polska podnoszą, że rejestracja przereagowanych monomerów wspiera uczciwą konkurencję między producentami wspólnotowymi polimerów a ich importerami.

102.

W cenach polimerów wspólnotowych są co do zasady zawarte proporcjonalnie koszty rejestracji przetworzonych monomerów. Należy bowiem przyjąć, że te monomery jako niezależne substancje zostały już zarejestrowane w związku z ich produkcją lub przywozem. Natomiast poza Wspólnotą polimery mogą być wytwarzane bez obowiązku zarejestrowania substancji początkowej. Opisywanego zakłócenia konkurencji można by uniknąć na wspólnotowym rynku polimerów, gdyby przynajmniej importerzy musieli rejestrować substancję początkową.

103.

Obowiązek rejestrowy importerów prowadzi jednocześnie do sprawiedliwego podziału kosztów rejestracji między różne przedsiębiorstwa, które produkują dany polimer we Wspólnocie lub importują go do Wspólnoty. Rozporządzenie REACH zawiera bowiem uregulowanie, którego celem jest dokonanie podziału pomiędzy zgłaszających kosztów badań koniecznych do rejestracji. Taki podział kosztów odpowiada odpowiedzialności oraz korzyściom, które są związane ze sprzedażą danego polimeru. Chodzi zatem o urzeczywistnienie zasady „zanieczyszczający płaci”, która stanowi kolejny aspekt zasady proporcjonalności ( 33 ).

104.

Wytworzenie uczciwej konkurencji można przyporządkować celowi zwiększenia konkurencyjności, o którym mowa w art. 1 rozporządzenia REACH ( 34 ). Ponadto zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia równe traktowanie importerów i producentów jest wyraźnym celem rozporządzenia:

„Przepisy te powinny być stosowane w sposób niedyskryminacyjny zarówno w stosunku do substancji sprzedawanych na rynku wewnętrznym, jak i na rynku międzynarodowym, zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami Wspólnoty”.

105.

Ochrona producentów wspólnotowych przed ujemnymi skutkami w zakresie konkurencji jest co do zasady dopuszczalnym celem prawodawcy wspólnotowego ( 35 ). Nie wymaga jednak badania kwestia, czy cel ten prowadzi do trudności w ramach Światowej Organizacji Handlu. Analizowane w niniejszej sprawie uregulowanie było wprawdzie ponownie przedmiotem dyskusji prowadzonej przez Komisję ds. barier technicznych w handlu ( 36 ), jednak kwestia zgodności z przepisami Światowej Organizacji Handlu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto Trybunał nie bada prawa wspólnotowego na tej podstawie ( 37 ).

106.

Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia REACH nie jest zatem oczywiście nieodpowiedni dla osiągnięcia zgodnego z prawem celu, jakim jest równość konkurencji.

107.

Obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery może służyć trzem zgodnym z prawem celom: umożliwia on zwalczanie zagrożeń dla środowiska i zdrowia, które wynikają z zanieczyszczenia polimerów przez pozostałości monomerów, może być on użyteczny w niektórych przypadkach w celu oszacowania ryzyka stworzonego przez dalsze istnienie w polimerach właściwości monomerów, a ponadto rejestracja przyczynia się do zachowania uczciwej konkurencji między wspólnotowymi producentami a importerami polimerów.

108.

Zbadać należy, czy obowiązek rejestracji monomerów przereagowanych w polimery jest konieczny do osiągnięcia wskazanych wyżej celów.

109.

Z punktu widzenia celów ochrony środowiska i zdrowia powstają wątpliwości co do konieczności rejestracji.

110.

Wykorzystanie kompletnych informacji dotyczących monomerów dla oceny ryzyka wynikającego z dalszego istnienia w polimerach właściwości monomerów wydaje się być bardzo ograniczone. Wiele przemawia za tym, że ograniczony w swym zakresie, lecz mający konkretny cel obowiązek dostarczenia informacji o polimerze byłby mniej uciążliwy, a miałby co najmniej taki sam skutek.

111.

Informacje dotyczące monomeru mają natomiast bez wątpienia znaczenie dla oceny ryzyka związanego z pozostałościami monomerów. Nie można jednak wykluczyć, że w odniesieniu do tego ryzyka wystarczyłby obowiązek rejestracji, który byłby związany jedynie z zanieczyszczeniami monomerów jako takimi.

112.

Idąc w tym kierunku, Erbslöh i S.P.C.M. proponują też, aby art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH interpretować w ten sposób, że rejestrować należy jedynie nieprzereagowane pozostałości monomerów. Jednakże ograniczenie art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH do nieprzereagowanych monomerów lub pozostałości monomerów mogłoby go wedle wszelkiego prawdopodobieństwa pozbawić skuteczności. Wydaje się mało prawdopodobne, że wiele polimerów będzie zawierać 2% wagi lub więcej pozostałości monomerów. Tak mocno zanieczyszczony produkt nie mógłby zaspokoić potrzeb użytkownika polimeru.

113.

Odpowiedni obowiązek rejestracji musiałby dotyczyć raczej faktycznie występujących zanieczyszczeń. Erbslöh stwierdziła na rozprawie, co nie zostało zakwestionowane przez innych uczestników postępowania, że takie zanieczyszczenia można stwierdzić bez większych trudności za pomocą destylacji próżniowej oraz chromatografii gazowej.

114.

Ostatecznie nie wymaga jednak rozstrzygnięcia, czy wskazane wątpliwości mogłyby zostać uwzględnione lub ewentualnie odparte w drodze dalszych argumentów instytucji, zważywszy na przysługujący prawodawcy margines swobody przy stosowaniu zasady ostrożności.

115.

Obowiązek rejestracji jest jednak bez wątpienia konieczny, aby osiągnąć cel, jakim jest równość konkurencji.

116.

Można sobie wprawdzie wyobrazić ograniczenie środków ochrony pozycji producentów wspólnotowych w zakresie konkurencji na tych rynkach, na których są oni rzeczywiście aktywni. Obowiązek rejestracji wykorzystanych monomerów dotyczyłby wówczas jedynie polimerów, które również zostały wyprodukowane we Wspólnocie ( 38 ). Tym samym potencjalna konkurencja nie byłaby jednak tak samo skutecznie chroniona. Nowa wspólnotowa produkcja polimerów może bowiem zostać podjęta dopiero po zarejestrowaniu wykorzystanych monomerów. Nowy producent wspólnotowy musiałby zatem, nie mając jeszcze dochodu, z własnej produkcji inwestować środki na rejestrację monomerów, podczas gdy zewnętrzni konkurenci mogliby (najpierw), nie ponosząc jeszcze takich kosztów, dostarczać polimery do Wspólnoty.

117.

Również opłata przywozowa za importowane polimery, która miałaby ryczałtowo wyrównać koszty zaoszczędzone w przypadku braku rejestracji wykorzystanych monomerów, nie wydaje się być łagodniejszym środkiem o takim samym skutku.

118.

Uregulowanie to jest zatem konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest równość konkurencji pomiędzy producentami we Wspólnocie i w państwach trzecich.

119.

Powstaje wreszcie pytanie, czy wynikające z obowiązku rejestracji dla importu polimerów niedogodności są proporcjonalne do zamierzonego celu.

120.

Zdaniem Erbslöh i S.P.C.M. importerów dotykają znaczne trudności natury praktycznej. Nie jest według nich prawdopodobne, że monomery będą rejestrowane już przez przedsiębiorstwo stanowiące poprzedzające je ogniwo w łańcuchu dostaw — producentów monomerów lub polimerów. Producenci ci nie są zwykle zobowiązani do rejestracji jako producenci wspólnotowi i nie mają również ewentualnego interesu, by rejestracji monomeru dokonywał wyłączny przedstawiciel.

121.

Ich zdaniem importerzy często nie wiedzą, jakie monomery zostały przereagowane w importowane przez nich polimery. Ich dostawcy traktują tę informację zwykle jako tajemnicę handlową. Nie istnieją żadne skuteczne metody analizy służące identyfikacji przereagowanych monomerów.

122.

Komisja nie zakwestionowała tej argumentacji. Słusznie twierdzi jednak, że rynek sam rozwiąże ten problem. Jeżeli dostawcy polimerów chcą sprzedawać je na rynku europejskim, będą musieli umożliwić rejestrację monomerów lub — zachowując swoje tajemnice handlowe — sami dokonają takiej rejestracji za pośrednictwem wyłącznego przedstawiciela. W przeciwnym wypadku będą musieli z tego rynku zrezygnować. Importerzy i ewentualni użytkownicy polimerów mogą w każdym razie wywierać wpływ na tę decyzję poprzez ceny, które są gotowi uiścić.

123.

Erbslöh obawia się wprawdzie dodatkowych komplikacji związanych z wątpliwościami, czy rejestracja monomerów dokonana przez zewnętrznych producentów faktycznie zwalnia importerów od obowiązku rejestracji, jednak wątpliwości te nie są przekonujące.

124.

Instytucje twierdzą, że dostawcy polimerów spoza Wspólnoty mogą na podstawie art. 8 rozporządzenia REACH ustanowić wyłącznego przedstawiciela, który zgłosi monomery zamiast importera. Erbslöh ma wątpliwości co do tego, czy taka rejestracja zostałaby uznana za przeprowadzoną przez uczestnika stanowiącego poprzedzające go ogniwo łańcucha dostaw w rozumieniu art. 6 ust. 3, ponieważ wyłączny przedstawiciel nie jest poprzedzającym uczestnikiem, a uczestnik spoza Wspólnoty nie jest zobowiązany do rejestracji.

125.

Instytucja wyłącznego przedstawiciela zakłada jednak, że dokonana przezeń rejestracja zwalnia z obowiązku rejestracji następującego po nim uczestnika łańcucha dostaw. W przeciwnym wypadku nie miałaby ona żadnego sensu. Zgodnie z powyższym art. 8 rozporządzenia REACH wyraźnie stanowi, że wyłączny przedstawiciel wypełnia obowiązek ciążący na importerze. W konsekwencji dokonana przezeń rejestracja powinna również w ramach art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH wywierać względem importera skutek zwalniający.

126.

Ponadto zaangażowanie innych uczestników łańcucha dostaw jest podstawową cechą rozporządzenia REACH. Także w przypadku innych substancji chemicznych rejestracja wymaga dostarczenia informacji przez inne przedsiębiorstwa. Rejestracja dotyczy bowiem ryzyka, które wiąże się ze zidentyfikowanymi zastosowaniami substancji. Informacje dotyczące tych zastosowań i zagrożeń często mogą być dostarczone wyłącznie przez nabywców tych substancji. Jeżeli nie uczestniczą oni w rejestracji, muszą w niektórych przypadkach sami wygenerować informacje dotyczące zagrożeń wywoływanych zastosowaniem substancji (zobacz art. 37 i nast. rozporządzenia REACH).

127.

Nawet gdyby w określonych przypadkach rejestracja monomerów była praktycznie niemożliwa, „Guidance for monomers and polymers” Europejskiej Agencji Chemikaliów ( 39 ) wskazuje, jak pomimo tego dokonać sprzedaży polimeru: traktowanie jako substancje o nieznanym lub zmiennym składzie, złożone produkty reakcji lub materiały biologiczne. W takim przypadku polimer może zostać wyjątkowo zarejestrowany sam jako środek zastępczy ( 40 ).

128.

Kolejny zarzut dotyczy kosztów rejestracji. Są one, zgodnie z argumentami S.P.C.M. i Erbslöh, niewspółmierne do obrotów, zwłaszcza zainteresowanego przedsiębiorstwa Lake, oraz do ilości danych substancji.

129.

Co do zasady koszty te obciążają jednak wszystkich użytkowników chemikaliów. Podstawowym elementem struktury rozporządzenia REACH jest właśnie uwzględnienie takiego obciążenia. Zasadniczo należy pogodzić się z tym, że dana substancja może nie mieć popytu na rynku z uwagi na koszty rejestracji.

130.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem REACH koszty koniecznych badań mogą zostać przynajmniej częściowo rozdzielone pomiędzy różne podmioty zgłaszające tę samą substancję. Ponieważ z ograniczoną liczbą monomerów można przeprowadzić kombinacje bardzo dużej liczby polimerów ( 41 ), należy oczekiwać, że te same monomery będą zgłaszane przez różnych producentów i importerów. W przypadku korzystania z postępowania koordynacyjnego rozporządzenia REACH, mogą oni rozdzielić między siebie koszty.

131.

Obciążenie obowiązkiem rejestracji monomerów przereagowanych w polimery odpowiada zatem daleko idącym, ogólnym ciężarom, które wiążą się z rozporządzeniem REACH. Obciążenie to należy postrzegać w szczególności w świetle celu, jakim jest zapewnienie uczciwej konkurencji między producentami wspólnotowymi polimerów a producentami z krajów trzecich. Stosunek między dolegliwością obowiązku rejestracji a zamierzonym celem nie jest w oczywisty sposób nieproporcjonalny.

132.

Nie można zatem stwierdzić naruszenia zasady proporcjonalności.

133.

Należy wreszcie zbadać, czy art. 6 ust. 3 rozporządzenia REACH prowadzi do niedopuszczalnej dyskryminacji. Ta część drugiego pytania prejudycjalnego dotyczy zgodności z zasadą równego traktowania względnie zasadą niedyskryminacji. Wymaga ona, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 42 ).

134.

Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest ona oparta na kryterium, które jest racjonalne i obiektywne, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania ( 43 ). Dany przepis musi być zatem proporcjonalny do różnic i podobieństw danej sytuacji ( 44 ).

135.

Podobnie jak ma to miejsce w przypadku zasady proporcjonalności, również badając zasadę niedyskryminacji należy wziąć pod uwagę, że prawodawca wspólnotowy dysponuje szerokim zakresem oceny i uznania ( 45 ). Jest on jednak zobowiązany oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i dostosowanych do celu, jaki realizują sporne przepisy, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne oraz dane techniczne i naukowe dostępne w momencie stanowienia danego aktu ( 46 ). Oprócz podstawowego celu przepisu prawodawca jest zobowiązany wziąć również w pełni pod uwagę zaangażowane interesy ( 47 ).

136.

Erbslöh i S.P.C.M. podnoszą, że chociaż na importerach i wspólnotowych producentach polimerów ciąży ten sam obowiązek, to obciąża on jednak bardziej importerów.

137.

Wspólnotowi producenci polimerów dużo łatwiej mogą zgłaszać wykorzystane monomery niż importerzy polimerów. Producenci znają wykorzystane monomery, a zatem mogą je rejestrować.

138.

Importerzy natomiast, zanim będą mogli się starać o rejestrację, są zdani na wsparcie zewnętrznych dostawców. Erbslöh i S.P.C.M. obawiają się, że dostawcy ani nie przekażą do dyspozycji importerów koniecznych informacji o wykorzystanych monomerach, ani też nie zarejestrują tych monomerów za pośrednictwem wyłącznego przedstawiciela.

139.

Ta zależność importerów jest koniecznym skutkiem braku kompetencji wspólnotowej do obciążenia bezwzględnie obowiązującymi obowiązkami przedsiębiorstw w państwach trzecich.

140.

Obowiązek rejestracji urzeczywistnia się wprawdzie w osobie importera, lecz skierowany jest do jego dostawców. Zasadniczo można ich porównać z producentami wspólnotowymi. Również importowane polimery co do zasady nie różnią się od polimerów, które zostały wyprodukowane we Wspólnocie. A zatem podobne sytuacje są traktowane w taki sam sposób.

141.

Biorąc pod uwagę wskazany powyżej cel obowiązku rejestracji, a mianowicie wytworzenie równości konkurencji, ustanowienie podobnych wymogów w porównywalnych sytuacjach jest uzasadnione. Producenci z krajów trzecich mogą zastosować się do tych wymogów lub zrezygnować ze wspólnotowego rynku.

142.

Porównanie importerów i producentów wspólnotowych prowadzi wprawdzie do wniosku, że nie ponoszą oni konsekwencji obowiązku rejestracji w ten sam sposób, lecz również nie znajdują się oni w podobnym położeniu. Importerzy są traktowani jako jedyni namacalni przedstawiciele zewnętrznych producentów — w każdym razie tak długo jak nie ustanowią oni wyłącznego przedstawiciela w rozumieniu art. 8 rozporządzenia REACH. Odmienne zastosowanie w stosunku do nich obowiązku rejestracji odpowiadają różnicy między ich sytuacją a położeniem producenta.

143.

Nie można zatem stwierdzić naruszenia zasady równego traktowania.

144.

Proponuję zatem Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne odpowiedział w następujący sposób: