Sprawa C‑406/04

Gérald De Cuyper

przeciwko

Office national de l'emploi

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez

tribunal du travail de Bruxelles)

Swobodne przemieszczanie się i pobyt na terytorium Unii Europejskiej – Zasiłek dla bezrobotnych – Wymóg faktycznego zamieszkiwania na terytorium krajowym

Streszczenie wyroku

1.        Zabezpieczenie społeczne pracowników migrujących – Przepisy wspólnotowe –Przedmiotowy zakres stosowania – Świadczenia należące do zakresu stosowania rozporządzenia nr 1408/71 i świadczenia z niego wyłączone

(rozporządzenie Rady nr 1408/71)

2.        Obywatelstwo Unii Europejskiej – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Przywileje socjalne

(art. 18 WE)

1.        Świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, o ile przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb i na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli odnosi się ono do jednego z ryzyk enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71.

W związku z tym świadczenie dla bezrobotnych, którzy ukończyli 50 lat, którego przyznanie nie ma charakteru uznaniowego i które ma za zadanie objęcie ryzyka związanego z niezależną od woli pracownika utratą zatrudnienia przy zachowaniu przez uprawnionego zdolności do pracy, a uprawnieni do niego muszą spełnić takie same warunki jak inni pracownicy ubiegający się o zasiłek dla bezrobotnych, winno być uznane za zasiłek dla bezrobotnych, do którego ma zastosowanie rozporządzenie nr 1408/71, nawet jeżeli wskutek unormowania krajowego uprawniony zwolniony jest z obowiązku zarejestrowania się jako poszukujący pracy.

(por. pkt 22, 29, 34)

2.        Swoboda przemieszczania się i pobytu gwarantowana każdemu obywatelowi Unii Europejskiej przez art. 18 WE nie stanowi przeszkody w narzuceniu bezrobotnemu, który ukończył 50 lat, zwolnionemu z obowiązku wykazania gotowości do podjęcia pracy, wymogu posiadania miejsca zamieszkania jako przesłanki utrzymania jego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. O ile środek taki stanowi ograniczenie wolności gwarantowanych przez art. 18 WE każdemu obywatelowi Unii Europejskiej, uzasadnia go konieczność kontroli sytuacji zawodowej i rodzinnej bezrobotnych. W istocie wymóg taki pozwala służbom kontrolnym władz krajowych sprawdzić, czy sytuacja uprawnionego do zasiłku dla bezrobotnych nie uległa zmianom wpływającym na przyznane świadczenie. Sytuacja taka jest zatem uzasadniona obiektywnymi przesłankami interesu ogólnego niezwiązanymi z obywatelstwem osób, których dotyczą. Mniej restrykcyjne środki, jak np. przedkładanie dokumentów lub zaświadczeń, pozbawiłyby kontrolę elementu zaskoczenia i uczyniłoby ją mniej skuteczną, co powoduje, że środek, o którym mowa, jest zdatny do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.

(por. pkt 39, 41–43, 45–48 i sentencja)

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 18 lipca 2006 r. (*)

Swobodne przemieszczanie się i pobyt na terytorium Unii Europejskiej – Zasiłek dla bezrobotnych – Wymóg faktycznego zamieszkiwania na terytorium krajowym

W sprawie C‑406/04

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez tribunal du travail de Bruxelles (Belgia) postanowieniem z dnia 8 września 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 września 2004 r., w postępowaniu:

Gérald De Cuyper

przeciwko

Office national de l’emploi,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas i J. Malenovský, prezesi izb, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), G. Arestis, A. Borg Barthet M. Ilešič i J. Klučka, sędziowie,

rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,

sekretarz: C. Strömholm, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 23 listopada 2005 r.,

rozważywszy uwagi przedstawione:

–        w imieniu G. De Cuypera przez A. de le Court i N. Dugardina, avocats,

–        w imieniu Office national de l’emploi przez R. Dupont i M. Willemeta, avocats,

–        w imieniu rządu belgijskiego przez E. Dominkovits i M. Wimmera, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu niemieckiego przez C. Schulze-Bahr, działającą w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu francuskiego przez G. de Berguesa i O. Christmann, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels, działającą w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez S. Moore, barrister,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich, przez D. Martina i M. Condou, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 lutego 2006 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 WE i 18 WE oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej przez rozporządzenie Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L‑28, str. 1), zmienionego przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r. (Dz.U. L‑209, str. 1, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).

2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między G. De Cuyperem a Office national de l’emploi (zwanym dalej „ONEM”) dotyczącego pozbawienia zainteresowanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych począwszy od dnia 1 kwietnia 1999 r.

 Ramy prawne

 Uregulowania wspólnotowe

3        Artykuł 1 lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:

„a)      Określenia „pracownik najemny” i „osoba prowadząca działalność na własny rachunek” oznaczają odpowiednio każdą osobę:

„i) osoba ubezpieczona w ramach ubezpieczenia obowiązkowego lub fakultatywnego kontynuowanego w odniesieniu do jednego lub więcej ryzyk w ramach działów systemu zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek lub w ramach specjalnego systemu dla urzędników służby cywilnej;”

4        Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych i osób prowadzących działalność na własny rachunek, którzy podlegają lub podlegały ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich, bądź też są bezpaństwowcami lub uchodźcami zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin oraz osób pozostałych przy życiu po ich śmierci”

5        Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71:

„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa, starości lub dla osób pozostałych przy życiu, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie ulegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, w którym znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń”.

6        Zgodnie z art. 69 ust. 1 tego rozporządzenia:

„1. Bezrobotny w pełnym wymiarze pracownik najemny lub bezrobotna w pełnym wymiarze osoba prowadząca działalność na własny rachunek, którzy spełniają warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego w celu uzyskania prawa do świadczeń i którzy udają się do jednego lub kilku państw członkowskich w celu poszukiwania tam zatrudnienia, zachowują prawo do tych świadczeń, na warunkach i w granicach niżej określonych:

a) Przed wyjazdem zainteresowany musi zarejestrować się jako poszukujący pracy i pozostawać do dyspozycji służb zatrudnienia państwa właściwego co najmniej przez cztery tygodnie od początku okresu bezrobocia. Jednakże właściwe służby lub instytucje mogą zezwolić na jego wyjazd przed upływem tego terminu;

b) Musi zarejestrować się jako poszukujący pracy w służbach zatrudnienia każdego z państw członkowskich, do których się udaje, i podporządkować się organizowanej przez nie kontroli. Warunek ten uważa się za spełniony w odniesieniu do okresu poprzedzającego rejestrację, jeżeli zainteresowany dokona jej w ciągu siedmiu dni, licząc od dnia, w którym przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, z którego wyjechał. W wyjątkowych przypadkach termin ten może być przedłużony przez właściwe służby lub instytucje;

c) Prawo do świadczeń zachowywane jest przez okres najwyżej trzech miesięcy, licząc od chwili, gdy zainteresowany przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, które opuścił, przy czym łączny okres, przez który przyznawane są świadczenia, nie może przekraczać okresu udzielania świadczeń, do których przysługuje mu prawo na podstawie ustawodawstwa tego państwa. W przypadku pracownika sezonowego okres ten ograniczony jest do czasu, jaki pozostaje do końca sezonu, na jaki został zatrudniony”

7        Wreszcie art. 71 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:

„1. Bezrobotny pracownik najemny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, korzysta ze świadczeń zgodnie z następującymi przepisami:

a)      i)      Pracownik przygraniczny bezrobotny w niepełnym wymiarze lub w pewnych odstępach czasu, w zatrudniającym go przedsiębiorstwie, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego, tak jak gdyby zamieszkiwał na terytorium tego państwa; świadczenia udzielane są przez instytucję właściwą;

ii) Pracownik przygraniczny bezrobotny w pełnym wymiarze korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia; świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt;

b)      i) Pracownik najemny, niebędący pracownikiem przygranicznym, bezrobotny w niepełnym wymiarze lub w pewnych odstępach czasu lub bezrobotny w pełnym wymiarze, który pozostaje w dyspozycji swojego pracodawcy lub służb zatrudnienia na terytorium państwa właściwego, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, tak jak gdyby zamieszkiwał na jego terytorium; świadczenia te udzielane są przez instytucję właściwą;

ii) Pracownik najemny, niebędący pracownikiem przygranicznym, bezrobotny w pełnym wymiarze i który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa członkowskiego, gdzie zamieszkuje, lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, tak jak gdyby był tam ostatnio zatrudniony; świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt. Jednakże jeżeli taki pracownik najemny uzyskał prawo do korzystania ze świadczeń udzielanych na koszt instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegał, korzysta ze świadczeń zgodnie z przepisami art. 69. Korzystanie ze świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa, w którym zamieszkuje, zostaje zawieszone na okres, przez który bezrobotny może ubiegać się, zgodnie z przepisami art. 69, o świadczenia na podstawie ustawodawstwa, któremu ostatnio podlegał”.

 Uregulowania krajowe

8        Artykuł 44 arrêté royal (rozporządzenia królewskiego) z dnia 25 listopada 1991 r. w sprawie bezrobocia (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1991 r., str. 29888) w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne uwzględniane w postępowaniu przed sądem krajowym, stanowił, że „aby być uprawnionym do zasiłku, bezrobotny musi utracić pracę oraz wynagrodzenie wskutek okoliczności niezależnych od jego woli”. Artykuły 45 i 46 uściślały odpowiednio rodzaje działalności uznawane za pracę, a także pojęcie wynagrodzenia.

9        Zgodnie z art. 66 tego arrêté royal:

„Aby być uprawnionym do zasiłku, bezrobotny musi posiadać zwykłe miejsce zamieszkania w Belgii, ponadto musi on faktycznie mieszkać w Belgii”.

10      Artykuł 89 ust. 1 i 3 tego arrêté royal, w wersji wynikającej z art. 25 arrêté royal z dnia 22 listopada 1995 r (Moniteur belge z 8 grudnia 1995 r., str. 33144) stanowił:

„1. W stosunku do bezrobotnego pozostającego bez jakiejkolwiek pracy, w wieku co najmniej 50 lat, można na jego wniosek nie stosować art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 akapit 2 pkt 3-6, art. 56 i 58 jeżeli był uprawniony przynajmniej do 312 zasiłków jako bezrobotny w ciągu dwóch ostatnich lat przed złożeniem tego wniosku […]

3. W drodze odstępstwa od art. 45 akapit 1, pkt 1 bezrobotny, do którego nie stosuje się przepisów, o których mowa w ust. 1 lub 2, może na własny rachunek i nie da osiągnięcia zysku wykonywać wszelką działalność, która dotyczy jego majątku”.

11      W ramach tego systemu bezrobotny, zwolniony z obowiązku zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach nie był już zobowiązany do pozostawania w gotowości do podjęcia pracy i przyjęcia odpowiedniej propozycji pracy, do stawiania się w urzędzie pracy ani do uczestniczenia we wspierającym programie. Zwolniony był także z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy. Tym niemniej pobierania tego świadczenia nie można było pogodzić z wykonywaniem pracy zarobkowej i miało ono tymczasowy charakter.

 Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

12      G. De Cuyper, obywatel belgijski, urodzony w 1942 r. był pracownikiem najemnym w Belgii. Przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 19 marca 1997 r.

13      W dniu 1 kwietnia 1998 r. uzyskał w oparciu o mające doń zastosowanie uregulowania krajowe zwolnienie z obowiązku poddawania się kontroli w gminie, nałożonej normalnie na bezrobotnych przez arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r.

14      W dniu 9 grudnia 1999 r. złożył w wydziale wypłacającym jego zasiłek dla bezrobotnych deklarację, w której stwierdził, że jest „sam” i że faktycznie mieszka w Belgii.

15      W miesiącu kwietniu 2000 r. służby ONEM dokonały rutynowej kontroli dla sprawdzenia prawdziwości deklaracji zainteresowanych. W trakcie tej kontroli G. De Cuyper przyznał, że faktycznie nie mieszkał już w Belgii od stycznia 1999 r., lecz we Francji. Uściślił, że wracał do Belgii mniej więcej raz na trzy miesiące, że dysponował cały czas umeblowanym pokojem na terenie gminy belgijskiej i że nie powiadomił o tej zmianie wydziału wypłacającego jego zasiłek dla bezrobotnych.

16      W oparciu o wyniki tej kontroli ONEM doręczył G. De Cuyperowi w dniu 25 października 2000 r. decyzję o pozbawieniu go zasiłku dla bezrobotnych ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1999 r. z uwagi na to, że od tego dnia nie spełniał już przesłanki faktycznego zamieszkania, o której stanowi art. 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. Przy tej okazji ONEM zażądał od zainteresowanego zwrotu wypłaconych zasiłków począwszy od tego dnia, stanowiącej równowartość we frankach belgijskich kwoty 12 452,78 EUR.

17      G. De Cuyper zaskarżył te decyzję do sądu odsyłającego.

18      W takich to okolicznościach tribunal du travail de Bruxelles postanowił przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:

„Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania w Belgii, od którego art. 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 ustanawiającego przepisy dotyczące bezrobocia uzależnia przyznanie zasiłku bezrobotnemu powyżej 50 roku życia, korzystającemu na mocy art. 89 tego dekretu ze zwolnienia od obowiązku zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach, będącego odstępstwem od warunku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy, nie stanowi naruszenia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu przyznanego każdemu obywatelowi europejskiemu na mocy art. 17 i 18 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską?

Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium państwa posiadającego kompetencje do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, uzasadniony w systemie prawa wewnętrznego koniecznością kontroli spełnienia warunków prawnych wypłaty świadczeń na wypadek bezrobocia, czyni zadość wymogowi proporcjonalności, któremu winno odpowiadać dążenie do realizacji celu ochrony interesu powszechnego, w zakresie w jakim stanowi ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu przyznanego każdemu obywatelowi europejskiemu na mocy art.17 i 18 WE?

Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania nie powoduje nierówności praw obywateli europejskich pochodzących z państwa posiadającego kompetencje w zakresie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, uznając to prawo w stosunku do tych, którzy nie czynią użytku ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania, przyznanego każdemu obywatelowi europejskim na mocy art. 17 i 18 WE, a jednocześnie odmawiając tego prawa tym, którzy je wykonują, poprzez zniechęcający skutek, jaki to ograniczenie powoduje?

 W przedmiocie pytania prejudycjalnego

19      Sąd odsyłający pyta Trybunał o to, czy artykuły 17 WE i 18 WE, gwarantujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich stanowią przeszkodę dla uregulowania krajowego, które uzależnia prawo do zasiłku, takiego jak ten będący przedmiotem sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym, od spełnienia warunku faktycznego zamieszkiwania w danym państwie członkowskim, uwzględniając to, że zasiłek taki przyznawany jest bezrobotnym, którzy ukończyli 50 lat, zwolnionym z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy.

20      W tym celu sąd odsyłający zakwalifikował ów zasiłek jako „świadczenie z tytułu bezrobocia”, a skarżącego w postępowaniu głównym jako „pracownika najemnego” w rozumieniu ar. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408. Jednakże Komisja podnosi, że świadczenie to może stanowić nie tyle świadczenie dla bezrobotnych, do którego stosuje się rozporządzenie nr 1408/71, co świadczenie przedemerytalne, takie jak to, którego dotyczył wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. wydany w sprawie C‑25/95 Otte, Rec. str. I‑37745, czyli świadczenie sui generis. Jeżeli tak właśnie jest, to może do niego jej zdaniem mieć zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L‑257, str. 2) jako do „przywileju socjalnego”.

21      Koniecznym zatem jest uprzednie ustalenie charakteru owego zasiłku dla ustalenia czy stanowi ono świadczenie zabezpieczenia społecznego, do którego stosuje się rozporządzenie nr 1408/71.

 W przedmiocie charakteru zasiłku

22      W odniesieniu do świadczeń zabezpieczenia społecznego Trybunał wypowiadał się już wielokrotnie co do elementów, jakie należy wziąć pod uwagę dla określenia charakteru prawnego takich świadczeń. A zatem według Trybunału świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego o ile przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb i na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli odnosi się ono do jednego z ryzyk enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 marca 1985 r. w sprawie 249/83 Hoeckx, Rec. str. 973, pkt 12-14; wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑78/91 Hugues, Rec. str. I‑4839, pkt 15).

23      W postępowaniu przed sądem krajowym w odniesieniu do pojęcia przyznania świadczenia z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, należy zauważyć, że przyznanie przedmiotowego świadczenia zależy od spełnienia warunków enumeratywnie wyliczonych w art. 44 i nast. arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r., a władze nie dysponują tu marginesem uznania. Prawdą jest, że wysokość zasiłku różni się w zależności od sytuacji osobistej bezrobotnego. Jednakże pomijając to, że kwestia ta dotyczy wyliczenia zasiłku, chodzi tu o kryterium obiektywne i prawnie zdefiniowane, które otwiera uprawnienie do tego świadczenia nie pozwalając na branie pod uwagę innych okoliczności osobistych. Przyznanie tego zasiłku nie zależy zatem od indywidualnej oceny osobistych potrzeb wnioskodawcy, charakterystycznej dla pomocy społecznej (zob. wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C‑66/92 Acciardi, Rec. str. I‑4567, pkt 15).

24      Jeżeli chodzi o warunek, zgodnie z którym świadczenie, o którym mowa winno obejmować jedno z ryzyk enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, to spełniony jest on w zakresie w jakim obejmuje on ryzyko utraty zatrudnienia niezależnie od woli pracownika, przy zachowaniu przezeń zdolności do pracy.

25      Trybunał orzekł już, że dla uznania danych świadczeń za świadczenia z zabezpieczenia społecznego, winny one być postrzegane jako posiadające taka samą naturę, niezależnie od cech właściwych różnym ustawodawstwom krajowym, gdy ich cel, podstawa wyliczenia i warunki przyznania są identyczne. Natomiast cechy wyłącznie formalne nie mogą być uznawane za elementy konstytutywne przy określaniu świadczeń (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 1983 r. w sprawie 171/82 Valentini, Rec. str. 2157, point 13).

26      Dla ustalenia czy przedmiotowy zasiłek stanowi świadczenie z tytułu bezrobocia, należy go zbadać pod takim kątem, jak to zostało wskazane powyżej.

27      Jeżeli chodzi o jego cel, zasiłek ten ma pozwolić pracownikom, których dotyczy, na zaspokojenie ich potrzeb po tym, jak niezależnie od swej woli utracili zatrudnienie, choć wciąż są zdolni do pracy. W tym miejscu, dla rozróżnienia między różnymi kategoriami świadczeń z zabezpieczenia społecznego należy uwzględnić „ryzyko”, które obejmuje każde ze świadczeń. Zatem świadczenie z tytułu bezrobocia obejmuje ryzyko związane z utratą przez pracownika dochodu wskutek utraty przez niego zatrudnienia, mimo że wciąż jest on zdolny do pracy. Świadczenie przyznane w następstwie ziszczenia się tego ryzyka, tj. utraty zatrudnienia, które przestaje być należne z powodu zakończenia tej sytuacji z racji wykonywania przez zainteresowanego działalności zarobkowej, winno być uznane za świadczenie z tytułu bezrobocia.

28      Jeżeli chodzi o ustalenie wysokości zasiłku wypłacanego G. De Cuyperowi, podstawa wyliczenia wykorzystana przez belgijskie służby zatrudnienia jest identyczna z podstawą wykorzystywaną dla wszystkich bezrobotnych, jako że zasiłek liczony jest według zasad określonych w art. 114 i nast. arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. Zasady te przewidują kwotę bazową, wynoszącą 40% średniego dziennego wynagrodzenia, powiększonego o dodatek adaptacyjny wynoszący 15% takiego wynagrodzenia. Kwota ta ma uwzględniać sytuację osobistą bezrobotnego, określoną uprzednio przez ustawę.

29      Jeżeli wreszcie chodzi o warunki przyznania świadczenia, należy przypomnieć, co podkreślił ONEM na rozprawie, że G. De Cuyper musi spełnić takie same warunki jak inni pracownicy ubiegający się o zasiłek dla bezrobotnych. W szczególności dla uzyskania prawa do tego zasiłku, niezależnie od braku pracy i wynagrodzenia wskutek okoliczności niezależnych od jego woli, pracownik musi wykazać 624 dni pracy lub dni zrównanych z pracą w okresie 36 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o zasiłek oraz w związku z jego działalnością powinny były być odprowadzone składki do systemu zabezpieczenia społecznego tak by można było je uwzględnić do celów obliczenia wysokości tego zasiłku.

30      Co więcej, należy przypomnieć, że zasiłek, będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest zasiłkiem należącym do belgijskiego systemu świadczeń z tytułu bezrobocia. Okoliczność, że bezrobotny znajdujący się w takiej jak G. De Cuyper sytuacji zwolniony jest z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy i tym samym z obowiązku gotowości do podjęcia pracy, w niczym nie narusza zasadniczych cech zasiłku, o których owa w pkt 26 i 27 niniejszego wyroku.

31      Ponadto uzyskanie takiego zwolnienia nie oznacza, że bezrobotny zwolniony jest z obowiązku pozostawania do dyspozycji biura zatrudnienia, w zakresie w jakim nawet jeżeli jest zwolniony z rejestracji jako poszukujący pracy i z obowiązku przyjęcia odpowiedniej pracy, musi pozostawać do dyspozycji tego biura dla celów kontroli swej sytuacji zawodowej i rodzinnej.

32      W tych okolicznościach nie można się zgodzić ze stanowiskiem Komisji, według którego zasiłek otrzymywany przez G. De Cuypera jest bądź świadczeniem przedemerytalnym, takim jak to, którego dotyczy ww. wyrok w sprawie Otte, bądź świadczeniem sui generis.

33      W istocie w sprawie leżącej u podłoża tego wyroku, przedmiotem sporu była premia restrukturyzacyjna udzielana w formie uznaniowej subwencji górnikom, którzy ukończyli określony wiek, a którzy stracili zatrudnienie wskutek restrukturyzacji niemieckiego przemysłu wydobywczego, począwszy od daty zwolnienia z pracy do osiągnięcia wieku emerytalnego, z możliwością otrzymywania tego świadczenia i wykonywania innej działalności zarobkowej.

34      Należy zatem stwierdzić, że świadczenie takie jak to otrzymywane przez G. De Cuypera, którego przyznanie nie ma charakteru uznaniowego i które ma za zadanie objęcie ryzyka związanego z niezależną od woli pracownika utratą zatrudnienia przy zachowaniu przez uprawnionego zdolności do pracy, winno być uznane za zasiłek dla bezrobotnych, do którego ma zastosowanie rozporządzenie nr 1408/71, nawet jeżeli wskutek unormowania krajowego uprawniony zwolniony jest z obowiązku zarejestrowania się jako poszukujący pracy.

 W przedmiocie art. 18 WE

35      Zgodnie z art. 18 WE „każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym Traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”.

36      Zgodnie z takim ujęciem, prawo pobytu na terytorium państw członkowskich, gwarantowane bezpośrednio każdemu obywatelowi Unii przez art. 18 WE nie jest bezwarunkowe. Gwarantowane jest ono tylko z zastrzeżeniami i pod pewnymi warunkami, o których stanowi traktat i środki przyjęte w celu jego wykonania (wyrok z dnia 7 września 2004 w sprawie C‑456/02 Trojani, Rec. str. I‑7573, pkt 31 i 32).

37      W tym kontekście należy przede wszystkim przeanalizować rozporządzenie nr 1408/71. Stosownie do art. 10 tego rozporządzenia, o ile nie stanowi ono inaczej „świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa, starości lub dla osób pozostałych przy życiu, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie ulegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, w którym znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń” Wyliczenie znajdujące się w art. 10 nie obejmuje świadczeń dla bezrobotnych. Wynika stąd, że przepis ten nie zabrania by ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależniało przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od wymogu posiadania miejsca zamieszkania na jego terytorium.

38      W tej kwestii rozporządzenie 1408/71 przewiduje tylko dwie sytuacje, w których właściwe państwo członkowskie ma obowiązek zezwolić uprawnionym do zasiłku dla bezrobotnych na zamieszkiwanie w innym państwie członkowskim przy zachowaniu uprawnień do tego zasiłku. Pierwsza z nich określona jest w art. 69 tego rozporządzenia, które pozwala bezrobotnym, którzy udają się do państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe „w celu poszukiwania zatrudnienia” zachować prawo do świadczenia dla bezrobotnych. Druga z nich określona jest w art. 71 tego rozporządzenia, który dotyczy bezrobotnych, którzy w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe. Z postanowienia odsyłającego jasno wynika, że sytuacja G. De Cuypera nie jest objęta żadnym z tych przepisów.

39      Bezsporne jest, że uregulowanie krajowe, takie jak w niniejszej sprawie, które stawia w mniej korzystnej sytuacji obywateli danego kraju z tego tylko powodu, że korzystają oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie wolności gwarantowanych przez art. 18 WE każdemu obywatelowi Unii (zob. podobnie wyroki z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑224/98 D’Hoop, Rec. str. I‑6191, pkt 31; oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑224/02 Pusa, Rec. str. I‑05763, pkt 19).

40      Ograniczenie takie może być z punktu widzenia prawa wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych przesłankach interesu ogólnego niezwiązanych z obywatelstwem osób, których dotyczy i jest proporcjonalne do słusznego celu, do jakiego dąży prawa krajowe.

41      W tym konkretnym przypadku nałożenie wymogu miejsca zamieszkania odpowiada potrzebie kontroli sytuacji zawodowej i rodzinnej bezrobotnych. W istocie wymóg taki pozwala służbom kontrolnym biura zatrudnienia sprawdzić czy sytuacja uprawnionego do zasiłku dla bezrobotnych nie uległa zmianom wpływającym na przyznane świadczenie. Sytuacja taka jest zatem uzasadniona obiektywnymi przesłankami interesu ogólnego niezwiązanymi z obywatelstwem osób, których dotyczą.

42      Środek jest proporcjonalny gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to co jest konieczne do jego osiągnięcia.

43      Władze belgijskie uzasadniły w tym konkretnym przypadku wymóg posiadania miejsca zamieszkania koniecznością sprawdzania przez służby kontrolne ONEM przestrzegania prawnych wymogów utrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wymóg ten ma w szczególności pozwolić tym służbom na sprawdzenie, czy sytuacja osoby, która zadeklarowała się jako osoba samotna i bez zatrudnienia, nie uległa zmianom, które mają wpływ na przyznane świadczenie.

44      Jeżeli chodzi o ewentualne istnienie w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisów przewidujących mniej restrykcyjne środki kontroli, takich jak te wskazane przez G. De Cuypera, nie zostało wykazane, by mogły one zagwarantować realizację zamierzonego celu.

45      Jeżeli chodzi o mechanizmy kontroli, które tak jak te wprowadzone w niniejszej sprawie mają na celu sprawdzenie sytuacji rodzinnej danego bezrobotnego i ewentualnego istnienia niezadeklarowanych przez zainteresowanego źródeł dochodów, ich skuteczność zależy w dużym stopniu od ich nieprzewidywalności i możliwości ich przeprowadzenia na miejscu, jako że odpowiednie służby muszą mieć możliwość sprawdzenia zgodności danych dostarczonych przez bezrobotnego oraz tych zawartych w jego oświadczeniach. W tym miejscu należy zaznaczyć, że kontrola dotycząca zasiłków dla bezrobotnych ma wyjątkowy charakter uzasadniający wprowadzenie bardziej restrykcyjnych mechanizmów niż te, wprowadzane przy kontroli innych świadczeń.

46      Wynika stąd, że mniej restrykcyjne środki, jak np. przedkładanie dokumentów lub zaświadczeń, pozbawiłyby kontrole elementu zaskoczenia i uczyniłoby ja mniej skuteczną.

47      W tych okolicznościach należy uznać, że wymóg posiadania miejsca zamieszkania w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń, uzasadniony w prawie krajowym koniecznością kontroli spełnienia prawnych przesłanek wypłaty świadczenia dla bezrobotnego, spełnia wymóg proporcjonalności.

48      W świetle powyższego należy na zadane pytanie odpowiedzieć w ten sposób, że swoboda przemieszczania się i pobytu gwarantowana każdemu obywatelowi Unii przez art. 18 WE nie stanowi przeszkody w narzuceniu bezrobotnemu, który ukończył 50 lat, zwolnionemu z obowiązku wykazania gotowości do podjęcia pracy, wymogu posiadania miejsca zamieszkania, takiego jak ten zastosowany w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym, jako przesłanki utrzymania jego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych.

 W przedmiocie kosztów

49      Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał orzeka, co następuje:

Swoboda przemieszczania się i pobytu gwarantowana każdemu obywatelowi Unii Europejskiej przez art. 18 WE nie stanowi przeszkody w narzuceniu bezrobotnemu, który ukończył 50 lat, zwolnionemu z obowiązku wykazania gotowości do podjęcia pracy, wymogu posiadania miejsca zamieszkania, takiego jak ten zastosowany w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym, jako przesłanki utrzymania jego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych.

Podpisy

---

* Język postępowania: francuski.