WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 5 marca 1996 r.(*)

W sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93

mających za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Bundesgerichtshof (C‑46/93) oraz przez High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (C‑48/93) wniosek o wydanie, w ramach zawisłych przed tymi sądami sporów między

Brasserie du pêcheur SA

a

Bundesrepublik Deutschland,

oraz

The Queen

a

Secretary of State for Transport

ex parte: Factortame Ltd i in.,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można temu państwu przypisać,

TRYBUNAŁ,

w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias (sprawozdawca), prezes, C.N. Kakouris, D.A.O. Edward i G. Hirsch, prezesi izb, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann i J.L. Murray, sędziowie,

rzecznik generalny: G. Tesauro,

sekretarze: H. von Holstein, zastępca sekretarza, i H.A. Rühl, główny administrator,

rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:

–        w imieniu Brasserie du pêcheur SA przez H Büttnera, adwokata w Karlsruhe,

–        w imieniu powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C‑48/93 przez D. Vaughana i G. Barlinga, QC, oraz D. Andersona, barrister, upoważnionych przez S. Swabey’a, solicitor,

–        w imieniu powodów 85–97 w sprawie C‑48/93 przez N. Greena, barrister, upoważnionego przez N. Hortona, solicitor,

–        w imieniu 37. powoda w sprawie C‑48/93 przez N. Forwooda, QC, i P. Duffy’ego, barrister, upoważnionych przez Holman Fenwick & Willan, solicitors,

–        w imieniu rządu niemieckiego przez E. Rödera, Ministerialrat w federalnym ministerstwie gospodarki, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Sedemunda, adwokata w Kolonii,

–        w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, Assistant Treasury Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez S. Richardsa, C. Vajdę i R. Thompsona, barristers,

–        w imieniu rządu duńskiego przez J. Molde’a, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu hiszpańskiego przez A.J. Navarro Gonzáleza, dyrektora generalnego ds. wspólnotowej koordynacji prawnej i instytucjonalnej, oraz R. Silvę de Lapuertę i G. Calvo Díaz, abogados del Estado, ze służb prawnych państwa, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu francuskiego przez J.P. Puissocheta, dyrektora ds. prawnych w ministerstwie spraw zagranicznych, i C. de Salins, dyrektora w departamencie spraw prawnych w tym samym ministerstwie, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu irlandzkiego przez M.A. Buckley’a, Chief State Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu niderlandzkiego przez A. Bosa, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez C. Timmermansa, zastępcę dyrektora generalnego służby prawnej, J. Pipkorna, radcę prawnego, i C. Docksey’a, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników,

uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,

po wysłuchaniu uwag ustnych Brasserie du pêcheur S.A., reprezentowanej przez H. Büttnera i P. Solera‑Couteaux, adwokata w Strasburgu, powodów 1–36 i 38–84 w sprawie C‑48/93, reprezentowanych przez D. Vaughana, G. Barlinga, D. Andersona i S. Swabey’a, powodów 85–97 w sprawie C‑48/93, reprezentowanych przez N. Greena, 37. powoda w sprawie C‑48/93, reprezentowanego przez N. Forwooda i P. Duffy’ego, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez J. Sedemunda, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez Sir N. Lyella, QC, Attorney General, oraz S. Richardsa, C. Vajdę i J.E. Collinsa, rządu duńskiego, reprezentowanego przez P. Bieringa, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu greckiego, reprezentowanego przez F. Georgakoloulosa, zastępcę radcy prawnego w radzie prawnej państwa, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu hiszpańskiego, reprezentowanego przez R. Silvę de Lapuertę i G. Calvo Díaz, rządu francuskiego, reprezentowanego przez C. de Salins, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego przez J.W. de Zwaana, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz Komisji, reprezentowanej przez C. Timmermansa, J. Pipkorna i C. Docksey’a, na rozprawie w dniu 25 października 1994 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1995 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Postanowieniami z dnia 28 stycznia 1993 r. i 18 listopada 1992 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach 17 i 18 lutego 1993 r., Bundesgerichtshof (w sprawie C‑46/93) oraz High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (w sprawie C‑48/93) zwróciły się, na podstawie art. 177 traktatu EWG, z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zasad dochodzenia odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które można mu przypisać.

2        Pytania te zostały podniesione w ramach dwóch sporów, pomiędzy, po pierwsze, spółką Brasserie du pêcheur (zwaną dalej „Brasserie du pêcheur”) a Republiką Federalną Niemiec oraz, po drugie, spółką Factortame Ltd i in. (zwanymi dalej „Factortame i in.”) a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.

 Sprawa C‑46/93

3        Zgodnie z oświadczeniem Brasserie du pêcheur, spółki prawa francuskiego z siedzibą w Schiltigheim (Alzacja), złożonym w postępowaniu przed sądem krajowym, została ona w 1981 r. zmuszona zaprzestać eksportu wytwarzanego przez siebie piwa do Niemiec, ponieważ właściwe władze niemieckie uznały, że nie odpowiada ono warunkom produkcji ustanowionym w art. 9 i 10 Biersteuergesetz z dnia 14 marca 1952 r. (ustawy o podatku od piwa, BGBl. I, str. 149), w brzmieniu z dnia 14 grudnia 1976 r. (BGBl. I, str. 3341, zwanej dalej „BStG”).

4        Komisja, uznawszy te przepisy za niezgodne z art. 30 traktatu EWG, wszczęła postępowanie mające na celu stwierdzenie uchybienia przez Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom państwa członkowskiego, dotyczące zarówno zakazu sprzedaży pod nazwą „Bier” (piwo) piwa produkowanego zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich według odmiennych receptur, jak i zakazu importu piwa zawierającego dodatki. W wyroku z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom (Rec. str. 1227) Trybunał uznał zakaz sprzedaży importowanego z innych państw członkowskich piwa nieodpowiadającego omawianym przepisom prawa niemieckiego za niezgodny z art. 30 traktatu.

5        Brasserie du pêcheur pozwała więc Republikę Federalną Niemiec o naprawienie szkody, jaką wspomniany zakaz importu wyrządził jej w latach 1981–1987, żądając odszkodowania w kwocie 1 800 000 DM, odpowiadającej ułamkowi rzeczywistej szkody.

6        Bundesgerichtshof wskazuje w tej kwestii na § 839 Bürgerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”) oraz art. 34 Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej, zwanej dalej „GG”). Zgodnie z § 839 ust. 1 zdanie pierwsze BGB „Funkcjonariusz publiczny, który umyślnie lub przez niedbalstwo narusza obowiązki wobec osób trzecich, jakie spoczywają na nim w związku z pełnioną funkcją, zobowiązany jest naprawić wynikającą stąd szkodę”. Artykuł 34 GG przewiduje natomiast, że „Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków wobec osób trzecich przez osobę pełniącą funkcję publiczną spoczywa co do zasady na państwie lub jednostce terytorialnej, w służbie której funkcjonariusz ten pozostaje”.

7        Z powyższych przepisów łącznie wynika uzależnienie odpowiedzialności państwa od możliwości uznania, iż naruszony został obowiązek wobec osoby trzeciej, co oznaczałoby ograniczenie odpowiedzialności państwa do przypadków naruszenia tego rodzaju obowiązków. Tymczasem, jak podkreśla Bundesgerichtshof, wydając BStG, ustawodawca wykonywał jedynie swoje zadania publiczne, niedotyczące w sposób konkretny żadnej osoby ani kategorii osób, które można by uznać za „osoby trzecie” w rozumieniu powyższych przepisów.

8        W związku z tym Bundesgerichtshof zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy zasada prawa wspólnotowego, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje również zastosowanie w przypadku, gdy naruszenie wynika z niezgodności wydanej przez parlament ustawy z, mającymi wyższą moc prawną, normami prawa wspólnotowego (w tym przypadku niezgodność § 9 i 10 Biersteuergesetz z art. 30 traktatu EWG)?

2)      Czy w krajowym porządku prawnym można poddać ewentualne prawo do odszkodowania takim samym ograniczeniom, jakie znajdują zastosowanie w przypadku naruszenia przez ustawę norm prawa krajowego mających wyższą moc prawną, na przykład w razie niezgodności zwykłej ustawy federalnej z ustawą zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec?

3)      Czy w krajowym porządku prawnym można uzależnić prawo do odszkodowania od istnienia winy (umyślnej lub wynikającej z niedbalstwa), którą można przypisać organom państwa odpowiedzialnym za tę niezgodność?

4)      W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie i przeczącej na drugie:

a)      Czy zobowiązanie do odszkodowania na podstawie prawa krajowego może ograniczać się do naprawienia szkody na określonych dobrach indywidualnych podlegających ochronie prawnej, na przykład uszczerbku na własności, czy też należy naprawić całość szkód majątkowych, w tym w zakresie utraconych korzyści?

b)      Czy zobowiązanie do odszkodowania obejmuje naprawienie szkody powstałej przed stwierdzeniem przez Trybunał w wyroku z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 niezgodności § 10 Biersteuergesetz z mającymi wyższą moc prawną przepisami wspólnotowymi?”.

 Sprawa C‑48/93

9        W dniu 16 grudnia 1988 r. Factortame i in., grupa osób fizycznych i spółek prawa brytyjskiego oraz członków organów zarządzających i akcjonariuszy tych spółek, wniosła do High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (zwanego dalej „Divisional Court”) pozew o stwierdzenie niezgodności części II Merchant Schipping Act 1988 (ustawy z 1988 r. o marynarce handlowej) z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 52 traktatu EWG. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 grudnia 1988 r., z okresem przejściowym do dnia 31 marca 1989 r. Przewidywała ona ustanowienie nowego rejestru brytyjskich statków rybackich i uzależniała rejestrację tych statków, w tym statków już ujętych w istniejącym rejestrze, od spełnienia określonych warunków co do obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca zamieszkania właścicieli. Statków rybackich, które nie mogły zostać wpisane do nowego rejestru, nie wolno było używać do połowów.

10      W odpowiedzi na pytania postawione przez rozpatrujący sprawę sąd krajowy Trybunał orzekł w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑221/89 Factortame II (Rec. str. I‑3905), że prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie ustanawianiu podobnych jak przewidziane we wprowadzonym w Zjednoczonym Królestwie systemie rejestracji warunków dotyczących obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca zamieszkania właścicieli i użytkowników statków, natomiast nie stoi na przeszkodzie uzależnieniu rejestracji statku od spełnienia warunku, by jego eksploatacja odbywała się, a użytkowanie było kierowane i kontrolowane, z terytorium Zjednoczonego Królestwa.

11      W dniu 4 sierpnia 1989 r. Komisja wniosła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu skargę o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego. Jednocześnie złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych w postaci zawieszenia stosowania powyższych warunków obywatelstwa jako niezgodnych z art. 7, 52 i 221 traktatu EWG. Postanowieniem z dnia 10 października 1989 r. w sprawie 246/89 R Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Rec. str. 3125) prezes Trybunału uwzględnił wniosek o zawieszenie. W jego wykonaniu Zjednoczone Królestwo wydało przepisy zmieniające nowy system rejestracji ze skutkiem od dnia 2 listopada 1989 r. Wyrokiem z dnia 4 października 1991 r. w sprawie C‑246/89 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Rec. str. I‑4585) Trybunał potwierdził, że warunki rejestracji zakwestionowane w skardze o stwierdzenie uchybienia są sprzeczne z prawem wspólnotowym.

12      W dniu 2 października 1991 r. natomiast Divisional Court wydał postanowienie mające na celu wykonanie ww. wyroku Trybunału z dnia 25 lipca 1991 r. i jednocześnie wezwał powodów do sprecyzowania żądań odszkodowawczych. Powodowie przedstawili temu sądowi szczegółowe wyliczenie kolejnych podstaw odszkodowawczych, obejmujących wydatki i straty poniesione od dnia wejścia w życie spornych przepisów w dniu 1 kwietnia 1989 r. do ich uchylenia w dniu 2 listopada 1989 r.

13      Wreszcie postanowieniem z dnia 18 listopada 1992 r. Divisional Court zezwolił spółce Rawlings (Trawling) Ltd, 37. powodowi w postępowaniu głównym w sprawie C‑48/93, na zmianę jego żądań odszkodowawczych w celu dołączenia tam żądania „przykładnego” odszkodowania za niekonstytucyjne postępowanie (exemplary damages for unconstitutional behaviour) władz publicznych.

14      W tych okolicznościach Divisional Court zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, to znaczy w razie gdy:

a)      ustawodawstwo państwa członkowskiego nałożyło warunki w zakresie obywatelstwa, miejsca zamieszkania i pobytu właścicieli i użytkowników statków rybackich, a także akcjonariuszy i członków organów zarządzających spółek będących armatorami statków,

oraz

b)      warunki te zostały przez Trybunał (sprawy C‑221/89 i C‑246/89) uznane za niezgodne z art. 5, 7, 52 i 221 traktatu EWG,

prawo wspólnotowe uprawnia właścicieli i użytkowników tego rodzaju statków oraz członków organów zarządzających lub akcjonariuszy spółek armatorskich do odszkodowania ze strony tego państwa członkowskiego za straty poniesione w związku ze wszystkimi lub niektórymi z wymienionych naruszeń traktatu EWG?

2)      W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, jakie kryteria winien zgodnie z prawem wspólnotowym zastosować w razie konieczności sąd krajowy w celu orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za:

a)      wydatki lub utracony zysk, lub przychód za okres od dnia wejścia w życie wspomnianych warunków, podczas którego statki musiały pozostawać na redzie, zmienić obszar połowów lub zostać zarejestrowane w innym kraju;

b)      straty spowodowane sprzedażą poniżej wartości statków, udziałów we własności statków lub akcji spółek armatorskich;

c)      straty spowodowane koniecznością wniesienia kaucji, zapłaty kar pieniężnych i kosztami obsługi prawnej wynikające z rzekomego naruszenia prawa, związane z wykreśleniem statków z rejestru krajowego;

d)      straty związane z niemożnością dalszego posiadania lub eksploatowania przez te osoby statków;

e)      utratę wynagrodzenia za świadczone usługi;

f)      wydatki mające na celu próbę ograniczenia powyższych strat;

g)      ewentualnie, przykładnych odszkodowań?”.

15      Okoliczności faktyczne sporów przed sądami krajowymi, przebieg postępowania oraz uwagi przedstawione Trybunałowi zostały w sposób bardziej szczegółowy omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy sprawy zostaną powtórzone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.

 W przedmiocie odpowiedzialności państwa za działanie lub zaniechanie ustawodawcy krajowego sprzeczne z prawem wspólnotowym (pierwsze pytanie w każdej ze spraw C‑46/93 i C‑48/93)

16      W drodze pierwszego pytania każdy z dwóch sądów krajowych dąży w istocie do ustalenia, czy zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy winnym zarzucanego uchybienia jest krajowy ustawodawca.

17      Na wstępie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i in. (Rec. str. I‑5357, pkt 37) Trybunał stwierdził już, iż prawo wspólnotowe ustanawia zasadę, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać.

18      Zdaniem rządów niemieckiego, irlandzkiego i niderlandzkiego, państwa członkowskie zobowiązane są do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów niepodlegających bezpośredniemu stosowaniu. W ww. wyroku w sprawie Francovich i in. Trybunał miał na celu jedynie uzupełnienie luki w systemie ochrony praw jednostek. Ponieważ dochodzenie na drodze sądowej praw wynikających z przepisów wspólnotowych stosowanych bezpośrednio jest możliwe na gruncie prawa krajowego, nie ma żadnej potrzeby przyznawać poza tym prawa do odszkodowania opartego bezpośrednio na prawie wspólnotowym w wypadku naruszenia tego rodzaju przepisów.

19      Argumentacji tej nie można uwzględnić.

20      Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem możliwość powoływania się przez podmioty prawa na stosowane bezpośrednio postanowienia traktatu przed sądami krajowymi stanowi jedynie gwarancję minimalną i nie jest sama z siebie wystarczająca do zapewnienia pełnego i całkowitego stosowania traktatu (zob., w szczególności, wyroki z dnia 15 października 1986 r. w sprawie 168/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2945, pkt 11; z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑120/88 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑621, pkt 10, i z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑119/89 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑641, pkt 9). Możliwość ta, mająca na celu zapewnienie pierwszeństwa stosowania przepisów prawa wspólnotowego przed przepisami krajowymi, nie zawsze zapewnia, że jednostka będzie w stanie skorzystać z przysługujących jej na mocy prawa wspólnotowego uprawnień, a w szczególności, że nie poniesie szkody z powodu naruszenia tego prawa przez państwo członkowskie. Jak wynika zaś z pkt 33 ww. wyroku w sprawie Francovich i in., pełna skuteczność prawa wspólnotowego byłaby zagrożona, gdyby jednostki nie mogły uzyskać odszkodowania w przypadku uszczerbku dla ich uprawnień spowodowanego naruszeniem prawa wspólnotowego.

21      Sytuacja taka występuje wówczas, gdy jednostka poszkodowana wskutek braku transpozycji dyrektywy, nie mogąc powołać się przed sądem krajowym bezpośrednio na przepisy tej dyrektywy ze względu na ich niewystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy charakter, wnosi skargę odszkodowawczą przeciwko państwu winnemu uchybienia z tytułu naruszenia art. 189 akapit trzeci traktatu. W takich okolicznościach, które występowały we wspomnianej sprawie Francovich i in., odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie szkodliwych dla beneficjentów dyrektywy skutków braku jej transpozycji w jednym z państw członkowskich.

22      Podobnie jest w przypadku naruszenia prawa mającego źródło bezpośrednio w normie wspólnotowej, na którą jednostka może powołać się przed sądem krajowym. W takiej sytuacji prawo do odszkodowania jest właśnie nieuniknionym następstwem bezpośredniej skuteczności przepisów wspólnotowych, których naruszenie znajduje się u źródła szkody.

23      W niniejszym przypadku wiadomo, że stanowiące przedmiot sprawy przepisy wspólnotowe, to jest art. 30 traktatu w sprawie C‑46/93 i art. 52 traktatu w sprawie C‑48/93, są bezpośrednio skuteczne w tym sensie, że stanowią dla jednostek źródło uprawnień, na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi. Naruszenie tego rodzaju przepisów może prowadzić do odszkodowania.

24      Rząd niemiecki utrzymuje ponadto, że generalne prawo jednostek do odszkodowania mogłoby zostać ustanowione wyłącznie w drodze ustawodawczej, a uznanie istnienia takiego prawa na drodze sądowej jest sprzeczne z podziałem kompetencji między instytucjami Wspólnoty a państwami członkowskimi oraz z równowagą instytucjonalną ustanowioną w traktacie.

25      W tej kwestii należy podkreślić, że kwestia zasady i zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wynikające z naruszenia zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego dotyczy wykładni traktatu, co należy do kompetencji Trybunału.

26      W niniejszym przypadku, podobnie jak we wspomnianej sprawie Francovich i in., problem wykładni został Trybunałowi przedstawiony do rozstrzygnięcia przez sądy krajowe na podstawie art. 177 traktatu.

27      W sytuacji braku w traktacie postanowień normujących wprost i w sposób precyzyjny konsekwencje naruszenia przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego obowiązkiem Trybunału jest, w ramach powierzonego mu w art. 164 zadania czuwania nad przestrzeganiem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu, rozstrzygnąć tego rodzaju kwestię zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami wykładni, a w szczególności z uwzględnieniem podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego oraz, ewentualnie, zasad podstawowych wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich.

28      Zresztą to właśnie do ogólnych zasad wspólnych dla prawa państw członkowskich odsyła art. 215 akapit drugi traktatu w zakresie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za szkody spowodowane przez jej instytucje lub jej funkcjonariuszy w wykonywaniu ich zadań.

29      Ustanowiona wprost w art. 215 traktatu zasada odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty jest jedynie wyrazem ogólnej zasady znanej w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody. Na mocy tego postanowienia powstaje również zobowiązanie organów władz publicznych do naprawienia szkód wyrządzonych przy wykonywaniu przez nie ich zadań.

30      Należy poza tym zauważyć, że w znacznej liczbie krajowych systemów prawych zasady odpowiedzialności państwa zostały wypracowane w decydującym stopniu na drodze sądowej.

31      Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził już, w ww. wyroku w sprawie Francovich i in., pkt 35, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatu.

32      Stąd zasada ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, niezależnie od charakteru organu, którego działanie lub zaniechanie leży u podstaw uchybienia.

33      Co więcej, w związku z podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku prawnego, jakim jest jednolite stosowanie prawa wspólnotowego (zob., w szczególności, wyrok z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 Zuckerfabrik, Rec. str. I‑415, pkt 26), obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego nie może być uzależniony od wewnętrznych zasad rozdziału kompetencji między konstytucyjnymi organami władzy.

34      Trzeba w tej kwestii stwierdzić, jak podkreśla rzecznik generalny w pkt 38 opinii, że w międzynarodowym porządku prawnym państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie zobowiązań międzynarodowych, również postrzegane jest jako jedność, niezależnie od tego, czy naruszenie będące przyczyną szkody przypisać należy organom władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej. Musi tak być też we wspólnotowym porządku prawnym, tym bardziej że wszystkie instytucje państwowe, w tym organy władzy ustawodawczej, są w wykonywaniu swoich zadań zobowiązane do poszanowania zasad ustanowionych w prawie wspólnotowym i mogących normować bezpośrednio sytuację jednostek.

35      W związku z powyższym okoliczność, że zarzucane uchybienie można zgodnie z wewnętrznym porządkiem prawnym przypisać krajowemu ustawodawcy, nie zwalnia z obowiązku spełnienia niezbędnych wymogów ochrony uprawnień jednostek powołujących się przed sądami krajowymi na prawo wspólnotowe, a w tym przypadku na prawo do naprawienia szkody wyrządzonej poprzez to uchybienie.

36      Stąd sądom krajowym należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.

 W przedmiocie przesłanek umożliwiających dochodzenie odpowiedzialności państwa z tytułu działań i zaniechań krajowego ustawodawcy sprzecznych z prawem wspólnotowym (drugie pytanie w sprawie C‑46/93 i pierwsze pytanie w sprawie C‑48/93)

37      Poprzez te pytania sądy krajowe wnoszą do Trybunału o określenie przesłanek, na jakich prawo wspólnotowe nakazuje, w okolicznościach niniejszej sprawy, naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można przypisać państwu członkowskiemu.

38      W kwestii tej należy przypomnieć, że o ile odpowiedzialność państwa członkowskiego wynika z prawa wspólnotowego, o tyle przesłanki, na jakich daje ona prawo do odszkodowania, uzależnione są od charakteru naruszenia prawa wspólnotowego będącego źródłem wyrządzonej szkody (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 38).

39      Określenie tych przesłanek wymaga wzięcia pod uwagę przede wszystkim właściwych prawu wspólnotowemu zasad będących podstawą odpowiedzialności państwa, to jest pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej ochrony praw, których są one źródłem, a także zobowiązania do współpracy, ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 5 traktatu (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 31–36).

40      Ponadto należy, jak podkreśliła to Komisja i rządy, które przedstawiły uwagi, odwołać się do orzecznictwa Trybunału w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.

41      Po pierwsze bowiem art. 215 akapit drugi traktatu odsyła w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty do ogólnych zasad wspólnych dla porządków prawnych państw członkowskich, z których Trybunał czerpie również, w braku norm pisanych, w innych dziedzinach prawa.

42      Po drugie przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego nie mogą być, bez szczególnego powodu, odmienne od zasad normujących odpowiedzialność Wspólnoty w porównywalnych okolicznościach. Stopień ochrony praw przysługujących jednostkom na podstawie prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w zależności od krajowego lub wspólnotowego charakteru organu, który spowodował szkodę.

43      Zasady wywiedzione przez Trybunał z art. 215 traktatu, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzialności z tytułu aktów normatywnych, uwzględniają w szczególności złożoność sytuacji, jaką należy uregulować, trudności w stosowaniu lub wykładni obowiązujących aktów oraz zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje organ wydający kwestionowany akt.

44      Orzecznictwo Trybunału dotyczące pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, szczególnie w odniesieniu do aktów normatywnych wymagających dokonania rozstrzygnięć z zakresu polityki gospodarczej, zostało wypracowane właśnie z uwzględnieniem szerokiego zakresu swobodnego uznania, jakim dysponują instytucje we wdrażaniu polityk wspólnotowych.

45      Zawężająca koncepcja odpowiedzialności Wspólnoty za działania o charakterze prawodawczym znajduje bowiem wytłumaczenie z tej racji, że, po pierwsze, wykonywania zadań ustawodawczych, nawet jeżeli istnieje sądowa kontrola zgodności z prawem aktów normatywnych, nie powinna ograniczać perspektywa wnoszenia pozwów odszkodowawczych za każdym razem, gdy interes ogólny Wspólnoty wymagać będzie wydania przepisów mogących naruszyć interesy jednostek, a po drugie, w kontekście prawnym charakteryzującym się szerokim zakresem swobodnego uznania, niezbędnym przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, Wspólnota może zostać pociągnięta do odpowiedzialności wyłącznie w razie oczywistego i poważnego naruszenia przez instytucję granic przysługujących jej uprawnień (wyrok z dnia 25 maja 1978 r. w sprawach połączonych 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77 HNL przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 1209, pkt 5 i 6).

46      Przypomniawszy powyższe, należy stwierdzić, że ustawodawca krajowy, podobnie zresztą jak instytucje Wspólnoty, działając w dziedzinie unormowanej prawem wspólnotowym, nie zawsze dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania. Prawo to może nałożyć zobowiązania co do rezultatu albo co do konkretnego postępowania lub zaniechania, ograniczające, nieraz w znacznym stopniu, przysługujący mu zakres uznania. Z taką sytuacją mamy do czynienia na przykład w przypadku gdy, jak w okolicznościach wspomnianej sprawy Francovich i in., państwo członkowskie zobowiązane jest na mocy art. 189 traktatu do podjęcia w określonym terminie wszelkich działań niezbędnych do osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie. W tym przypadku okoliczność, że konieczne działania należą do właściwości krajowego ustawodawcy, jest bez znaczenia z punktu widzenia dochodzenia odpowiedzialności państwa za brak transpozycji dyrektywy.

47      Natomiast gdy państwo działa w dziedzinie, w której dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania, porównywalnym z tym, jaki przysługuje instytucjom Wspólnoty przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, przesłanki dochodzenia jego odpowiedzialności winny być co do zasady podobne, jak przesłanki odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych sytuacjach.

48      W okolicznościach sporu przed sądem krajowym w sprawie C‑46/93 ustawodawca niemiecki wydał przepisy w dziedzinie produktów żywnościowych, a konkretnie w zakresie piwa. W braku harmonizacji na szczeblu wspólnotowym ustawodawca krajowy dysponował w tej dziedzinie szerokim zakresem swobodnego uznania w ustanawianiu przepisów dotyczących jakości piwa na rynku.

49      Jeśli chodzi o okoliczności faktyczne sprawy C‑48/93, ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie również dysponował szerokim zakresem swobodnego uznania. Sporne przepisy dotyczyły bowiem, po pierwsze, rejestracji statków, która to dziedzina, wziąwszy pod uwagę stopień rozwoju prawa wspólnotowego, należy do kompetencji państw członkowskich, a po drugie, rybołówstwa, czyli sektora, w którym wdrażana jest wspólna polityka pozostawiająca państwom członkowskim pewien zakres uznania.

50      Okazuje się więc w obu przypadkach, że ustawodawca niemiecki i ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie zmuszeni byli dokonywać podobnych rozstrzygnięć, jak instytucje Wspólnoty wydające akty normatywne z dziedziny polityk wspólnotowych.

51      W takiej sytuacji prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie że naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, że postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa i wreszcie że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą.

52      Przesłanki te spełniają bowiem po pierwsze wymóg pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej ochrony wynikających z nich uprawnień.

53      Po drugie przesłanki te odpowiadają co do istoty przesłankom, jakie Trybunał wywiódł z art. 215 w orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności Wspólnoty za szkody wyrządzone jednostkom wskutek wydania przez jej instytucje niezgodnych z prawem aktów normatywnych.

54      Pierwsza z tych przesłanek jest w sposób oczywisty spełniona, jeśli chodzi o art. 30 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑46/93, i art. 52 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑48/93. Jakkolwiek bowiem art. 30 ustanawia zakaz dla państw członkowskich, jest również dla jednostek źródłem uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych (wyrok z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 74/76 Iannelli i Volpi, Rec. str. 557, pkt 13). Podobnie art. 52 traktatu jest źródłem uprawnień dla jednostek (wyrok z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. str. 631, pkt 25).

55      Jeśli chodzi o drugą przesłankę, zarówno w odniesieniu do odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 215, jak i w odniesieniu do odpowiedzialności państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa, ma oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie lub przez instytucję Wspólnoty poza granice przysługującego im swobodnego uznania.

56      W tej kwestii wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę, należy wymienić stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym lub wspólnotowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa, okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Wspólnoty mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym.

57      W każdym razie znamiona naruszenia prawa wspólnotowego są w sposób oczywisty wyczerpane, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego postępowania.

58      W niniejszym przypadku Trybunał nie może zastępować swoją oceną oceny sądów krajowych, gdyż tylko one są właściwe do dokonywania ustaleń faktycznych w zawisłych przed nimi sprawach oraz do stwierdzenia będących ich przedmiotem naruszeń prawa wspólnotowego. Trybunał uznaje jednak za stosowne przypomnieć pewne okoliczności, które sądy krajowe mogłyby wziąć pod uwagę.

59      W sprawie C‑46/93 odróżnić trzeba więc kwestię utrzymania w mocy przez ustawodawcę niemieckiego przepisów Biersteuergesetz dotyczących czystości piwa, a ustanawiających zakaz wprowadzania do obrotu pod nazwą „Bier” piwa importowanego z innych państw członkowskich i zgodnie z prawem produkowanego według odmiennych receptur, od kwestii utrzymania w mocy przepisów tej samej ustawy dotyczących zakazu importu piwa zawierającego dodatki. Naruszenie przez ustawodawstwo niemieckie art. 30 traktatu w zakresie przepisów dotyczących nazwy sprzedawanego produktu trudno byłoby bowiem uznać za usprawiedliwione, biorąc pod uwagę, że niezgodność tego rodzaju przepisów z art. 30 stała się oczywista w świetle wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, a w szczególności wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral (Rec. str. 649), zwanego „Cassis de Dijon”, i z dnia 9 grudnia 1981 r. w sprawie 193/80 Komisja przeciwko Włochom (Rec. str. 3019). Natomiast przesłanki oceny zgodności z prawem wspólnotowym zakazu stosowania dodatków, jakimi dysponował ustawodawca krajowy, biorąc pod uwagę istniejące orzecznictwo w tej dziedzinie, były znacznie mniej jednoznaczne do czasu wydania ww. wyroku z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w którym Trybunał uznał ten zakaz za sprzeczny z art. 30.

60      Szereg uwag sformułować można również w odniesieniu do przepisów krajowych będących przedmiotem sprawy C‑48/93.

61      Decyzję ustawodawcy w Zjednoczonym Królestwie o wprowadzeniu w Merchant Shipping Act 1988 przepisów dotyczących warunków rejestracji statków rybackich należy oceniać odmiennie w zależności od tego, czy chodzi o przepisy uzależniające rejestrację od warunku obywatelstwa, które stanowią bezpośrednią dyskryminację, sprzeczną w sposób oczywisty z prawem wspólnotowym, czy o przepisy ustanawiające warunek miejsca pobytu lub zamieszkania właścicieli i użytkowników statków.

62      Wymóg spełnienia tych dwóch warunków zrazu wydaje się sprzeczny, w szczególności, z art. 52 traktatu, lecz Zjednoczone Królestwo próbowało uzasadnić go celami wspólnej polityki rybołówstwa. W ww. wyroku w sprawie Factortame II Trybunał odrzucił to uzasadnienie.

63      Dokonując oceny, czy powyższe postępowanie Zjednoczonego Królestwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa, sąd krajowy może wziąć pod uwagę, między innymi, wątpliwości prawne związane ze szczególnymi cechami wspólnej polityki rybołówstwa, postępowanie Komisji, która przedstawiła Zjednoczonemu Królestwu swoje stanowisko w stosownym czasie, oraz ocenę poziomu pewności prawa wspólnotowego dokonaną przez sądy krajowe w ramach postępowań o zastosowanie środków tymczasowych wszczętych przez jednostki dotknięte przepisami Merchant Shipping Act.

64      Trzeba wreszcie wziąć pod uwagę twierdzenie Rawlings (Trawling) Ltd, 37. powoda w sprawie C‑48/93, zgodnie z którym Zjednoczone Królestwo nie podjęło bezzwłocznie działań niezbędnych w celu wykonania ww. postanowienia prezesa Trybunału z dnia 10 października 1989 r. w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, co jego zdaniem spowodowało niepotrzebne zwiększenie poniesionej przez nią szkody. Okoliczność tę, kwestionowaną wprawdzie w sposób wyraźny przez rząd Zjednoczonego Królestwa na rozprawie, sąd krajowy winien uznać, gdyby okazała się prawdziwa, samą w sobie za postępowanie oczywiście bezprawne, a więc wyczerpujące znamiona naruszenia prawa wspólnotowego.

65      W odniesieniu do trzeciej przesłanki, do sądów krajowych należy zbadanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a szkodą, jaką ponieśli poszkodowani.

66      Trzy omówione powyżej przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego.

67      Jak wynika z pkt 41–43 ww. wyroku w sprawie Francovich i in., z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania wynikającego bezpośrednio z prawa wspólnotowego w razie spełnienia przesłanek wspomnianych w punkcie poprzednim, państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zob. również wyrok z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595).

68      Z tego punktu widzenia ograniczenia napotkane w krajowych porządkach prawnych w zakresie odpowiedzialności pozaumownej władz publicznych, wynikające z wykonywania funkcji ustawodawczej, mogą powodować, że skorzystanie przez jednostki z gwarantowanego w prawie wspólnotowym prawa do naprawienia szkody wynikającej z jego naruszenia będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

69      W niniejszym przypadku, w sprawie C‑46/93, sąd krajowy stawia w szczególności pytanie, czy prawo krajowe może poddać ewentualne prawo do odszkodowania takim samym ograniczeniom jak w przypadku naruszenia przez ustawę przepisów wyższego rzędu, na przykład w razie naruszenia ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec przez zwykłą ustawę federalną.

70      W tej kwestii należy stwierdzić, że o ile nałożenie tego rodzaju ograniczeń zdaje się być zgodne z zakazem ustanawiania zasad mniej korzystnych niż dotyczące podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym, o tyle zbadać trzeba, czy tego rodzaju ograniczenia nie powodują w praktyce, że uzyskanie odszkodowania będzie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

71      Tymczasem nałożony w prawie niemieckim w wypadku naruszenia przez ustawę przepisów wyższego rzędu warunek uzależniający odszkodowanie od tego, by działanie lub zaniechanie ustawodawcy dotyczyło sytuacji indywidualnej, powoduje w praktyce, że rzeczywiste uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zważywszy że zadania krajowego ustawodawcy dotyczą co do zasady społeczności, nie zaś osób lub kategorii osób, które można by rozważać indywidualnie.

72      Warunek taki, uniemożliwiający sądom krajowym wykonanie obowiązku zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego poprzez skuteczną ochroną praw jednostek, należy wykluczyć w przypadku uchybienia prawu wspólnotowemu, które można przypisać krajowemu ustawodawcy.

73      Podobnie ewentualny warunek dochodzenia odpowiedzialności władz publicznych, jaki co do zasady nakłada prawo angielskie, w postaci konieczności udowodnienia nadużycia władzy w wykonywaniu funkcji publicznych (misfeasance in public office), co nie może mieć miejsca w przypadku ustawodawcy, również może spowodować w praktyce, że uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy, byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

74      Na pytania postawione przez sądy krajowe należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy działającemu w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

 W przedmiocie możliwości uzależnienia odszkodowania od stwierdzenia winy (trzecie pytanie w sprawie C‑46/93)

75      Poprzez trzecie pytanie Bundesgerichtshof dąży w istocie do ustalenia, czy sąd krajowy, w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego, może uzależnić odszkodowanie od stwierdzenia winy umyślnej lub niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.

76      Należy po pierwsze stwierdzić, że pojęcie winy, jak wynika z akt sprawy, nie ma tego samego znaczenia w różnych systemach prawnych.

77      Następnie przypomnieć trzeba, co wynika z odpowiedzi udzielonej na poprzednie pytanie, że gdy naruszenie prawa wspólnotowego przypisać można państwu członkowskiemu działającemu w dziedzinie, w której dysponuje ono szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, uznanie istnienia prawa do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest między innymi od warunku, by postępowanie państwa wyczerpywało znamiona naruszenia prawa.

78      Pewne elementy o charakterze obiektywnym i subiektywnym, które w ramach krajowego systemu prawnego związane są z pojęciem winy, mają więc istotne znaczenie dla oceny, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa wspólnotowego (zob. kwestie, o których mowa w pkt 56 i 57 powyżej).

79      Stąd zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może być uzależnione od spełnienia warunku opartego na pojęciu winy wykraczającym poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego. Nałożenie tego rodzaju dodatkowego warunku oznaczałoby bowiem zakwestionowanie prawa do odszkodowania mającego podstawę we wspólnotowym porządku prawnym.

80      W związku z tym sądowi krajowemu należy odpowiedzieć w ten sposób, że nie może on w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.

 W przedmiocie materialnego zakresu odszkodowania [czwarte pytanie lit. a) w sprawie C‑46/93 i drugie pytanie w sprawie C‑48/93]

81      Poprzez te pytania sądy krajowe wnoszą w istocie do Trybunału o ustalenie kryteriów pozwalających określić zakres odszkodowania, do jakiego zobowiązane jest państwo członkowskie, któremu przypisano uchybienie.

82      W kwestii tej należy podkreślić, że naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego powinno być współmierne do poniesionej szkody, tak by zapewnić rzeczywistą ochronę praw tej jednostki.

83      W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

84      Trzeba w szczególności uściślić, że ustalając rozmiar szkody podlegającej naprawieniu, sąd krajowy może badać, czy poszkodowany wykazał się stosowną starannością w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej zakresu oraz czy wykorzystał on w stosownym czasie wszystkie przysługujące mu środki prawne.

85      Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wspólną dla systemów prawnych państw członkowskich poszkodowany winien, pod groźbą konieczności samodzielnego pokrycia szkody, wykazać się stosowną starannością w celu ograniczenia zakresu szkody (wyrok z dnia 19 maja 1992 r. w sprawach połączonych C‑104/89 i C‑37/90 Mulder i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑3061, pkt 33).

86      Bundesgerichtshof stawia pytanie, czy prawo krajowe może ograniczać w sposób generalny zobowiązanie do odszkodowania do szkód na niektórych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, na przykład szkód na własności, czy też winno ono obejmować także utracone przez powoda korzyści. Dodaje on, że w prawie niemieckim możliwości wprowadzania na rynek produktów pochodzących z innych państw członkowskich nie uznaje się za część podlegających ochronie aktywów przedsiębiorstwa.

87      W tej kwestii należy stwierdzić, że w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego nie można dopuścić całkowitego wykluczenia utraconych korzyści z zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Zwłaszcza bowiem w odniesieniu do sporów o charakterze gospodarczym i handlowym takie całkowite wykluczenie utraconych korzyści może w rzeczywistości spowodować, że uzyskanie naprawienia szkody stanie się niemożliwe.

88      Jeśli chodzi o poszczególne elementy szkody wymienione w drugim pytaniu Divisional Court, prawo wspólnotowe nie narzuca określonych kryteriów. Do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie w przedmiocie tych elementów szkody zgodnie z obowiązującym prawem krajowym, z zastrzeżeniem wymogów omówionych w pkt 83 powyżej.

89      Jeśli chodzi, w szczególności, o zasądzenie odszkodowania „przykładnego” (exemplary damages), sprecyzować należy, że ten sposób odszkodowania oparty jest w prawie wewnętrznym, jak wskazuje sąd krajowy, na stwierdzeniu wrogiego, arbitralnego i niekonstytucyjnego działania władz. Gdy postępowanie takie może stanowić naruszenie prawa wspólnotowego lub je pogłębić, nie można wykluczyć przyznania przykładnego odszkodowania w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym, jeżeli tego rodzaju odszkodowanie mogłoby zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.

90      Należy zatem sądom krajowym odpowiedzieć w ten sposób, że odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie „przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.

 W kwestii okresu objętego odszkodowaniem [czwarte pytanie lit. b) w sprawie C‑46/93]

91      W pytaniu tym sąd krajowy zapytuje, czy naprawieniu podlegają także szkody poniesione przed ogłoszeniem wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie.

92      Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na drugie pytanie, prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego istnieje pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych powyżej w pkt 51.

93      Jedną z tych przesłanek jest, by postępowanie państwa wyczerpywało znamiona naruszenia prawa wspólnotowego. Uprzedni wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie jest zaś wprawdzie okolicznością rozstrzygającą, ale bynajmniej nie konieczną do uznania tej przesłanki za spełnioną (zob. pkt 55–57 niniejszego wyroku).

94      Przyjęcie, że odszkodowanie, do którego zobowiązane jest państwo członkowskie, mogłoby być ograniczone do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie, oznaczałoby więc zakwestionowanie prawa do odszkodowania przysługującego na podstawie prawa wspólnotowego.

95      Ponadto uzależnienie odszkodowania od uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał uchybienia prawu wspólnotowemu, które można przypisać państwu członkowskiemu, byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności prawa wspólnotowego, gdyż wykluczałoby jakiekolwiek prawo do odszkodowania do czasu wniesienia przez Komisję skargi na podstawie art. 169 traktatu i stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia. Tymczasem prawa jednostek mające źródło w przepisach wspólnotowych bezpośrednio skutecznych w porządku wewnętrznym państw członkowskich nie mogą być uzależnione od oceny przez Komisję zasadności wniesienia przeciwko państwu członkowskiemu skargi na podstawie art. 169 traktatu ani od wydania przez Trybunał ewentualnego wyroku stwierdzającego uchybienie (podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 1982 r. w sprawach połączonych 314/81, 315/81, 316/81 i 83/82 Waterkeyn i in., Rec. str. 4337, pkt 16).

96      Na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane uchybienie.

 W przedmiocie wniosku o ograniczenie skutków wyroku w czasie

97      Rząd niemiecki wnosi do Trybunału o ograniczenie ciążącego ewentualnie na Republice Federalnej Niemiec zobowiązania do odszkodowania wyłącznie do szkód powstałych po ogłoszeniu wyroku w niniejszej sprawie, o ile poszkodowani nie wnieśli uprzednio pozwu lub podobnego środka prawnego. Jego zdaniem, takie ograniczenie w czasie skutków wyroku jest niezbędne z racji jego istotnych konsekwencji finansowych dla Republiki Federalnej Niemiec.

98      Założywszy, że sąd krajowy stwierdziłby spełnienie przesłanek dochodzenia odpowiedzialności Republiki Federalnej Niemiec w tym przypadku, przypomnieć należy, że państwo byłoby zobowiązane do naprawienia spowodowanej szkody w ramach prawa krajowego. Warunki materialne i formalne odszkodowania określone w poszczególnych krajowych systemach prawnych mogą uwzględniać zasadę bezpieczeństwa prawnego.

99      Przypomnieć jednakże należy, że warunki te nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 43).

100    Biorąc powyższe pod uwagę, nie ma potrzeby, by Trybunał ograniczał w czasie skutki niniejszego wyroku.

 W przedmiocie kosztów

101    Koszty poniesione przez rządy duński, niemiecki, grecki hiszpański, francuski, irlandzki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądami krajowymi niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowań zawisłych przed tymi sądami, zatem rozstrzygnięcie o kosztach należy do nich.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ,

stanowiąc w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez Bundesgerichtshof postanowieniem z dnia 28 stycznia 1993 r. i przez High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court postanowieniem z dnia 18 listopada 1992 r., orzeka, co następuje:

1)      Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.

2)      W przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy działającemu w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

3)      Sąd krajowy nie może w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.

4)      Odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych, z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie „przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie krajowym.

5)      Ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane uchybienie.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 marca 1996 r.

* Język postępowania: niemiecki i angielski.