WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 21 lutego 1991 r.(*)

W sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89

mających za przedmiot przedłożone Trybunałowi, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Finanzgericht Hamburg (Republika Federalna Niemiec) oraz przez Finanzgericht Hamburg (Republika Federalna Niemiec), wnioski o wydanie, w ramach toczących się przed tymi sądami postępowań odpowiednio między:

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

a

Hauptzollamt Itzehoe

oraz między:

Zuckerfabrik Soest GmbH

a

Hauptzollamt Paderborn,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 189 traktatu (sprawa C‑143/88) oraz ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 (Dz.U. L 183, str. 5) (sprawy C‑143/88 i C‑92/89),

TRYBUNAŁ,

w składzie: O. Due, prezes, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias i M. Díez de Velasco, prezesi izb, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse i M. Zuleeg, sędziowie,

rzecznik generalny: C. O. Lenz,

sekretarz: H. A. Rühl, główny administrator,

rozważywszy uwagi przedstawione:

–        w imieniu Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest przez Ehle, Schiller i wspólnicy, adwokatów w Kolonii,

–        w imieniu rządu włoskiego przez prof. L. Ferrariego Brava, szefa służby sporów dyplomatycznych ministerstwa spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez I.M. Braguglię, avvocato dello Stato,

–        w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, działąjącą w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Rady Wspólnot Europejskich przez A. Bräutigama, członka służby prawnej, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez D. Boossa i G. zur Hausena, conseillers juridiques, działających w charakterze pełnomocników,

uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,

po wysłuchaniu uwag wygłoszonych podczas rozprawy w dniu 20 marca 1990 r. przez: Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, reprezentowane przez D. Ehleego i J. Sedemunda, adwokatów z izby adwokackiej w Kolonii, rząd włoski reprezentowany przez C. Bellamy’ego, działającego w charakterze pełnomocnika, Rade oraz Komisję,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 listopada 1990 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Postanowieniem z dnia 31 marca 1988 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 20 maja 1988 r., Finanzgericht Hamburg przedłożył, na podstawie art. 177 traktatu EWG, dwa pytania dotyczące, po pierwsze, uprawnienia sądów krajowych rozstrzygających w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego do zawieszenia wykonania aktu krajowego, którego podstawą jest rozporządzenie wspólnotowe, a po drugie, ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 (D.U. L 183, str. 5).

2        Pytania te zostały przedłożone w ramach sporów zawisłych między Zuckerfabrik Süderdithmarschen, która produkuje cukier, a Hauptzollamt Itzehoe (urząd celny w Itzehoe). Na mocy decyzji z dnia 19 października 1987 r. Hauptzollamt Itzehoe zażądał od Zuckerfabrik Süderdithmarschen zapłaty 1 982 942,66 DEM z tytułu specjalnej opłaty eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987.

3        Opłata ta, wprowadzona wyżej wspomnianym rozporządzeniem nr 1914/87, wydanym na podstawie art. 43 traktatu, ma na celu całkowite wyeliminowanie strat poniesionych przez Wspólnotę w sektorze cukru w trakcie roku gospodarczego, który rozpoczął się w dniu 1 lipca 1986 r. i zakończył się w dniu 30 czerwca 1987 r. Straty te były spowodowane wyjątkowo wysokimi refundacjami wywozowymi, jakie Wspólnota musiała sfinansować podczas tego roku gospodarczego w celu zapewnienia zbytu nadwyżki wspólnotowej produkcji cukru do państw trzecich.

4        Zuckerfabrik Süderdithmarschen wniosła odwołanie od decyzji Hauptzollamt Itzehoe; zostało ono oddalone. W tej sytuacji Zuckerfabrik Süderdithmarschen złożyła do Finanzgericht Hamburg wniosek o zawieszenie wykonania decyzji. Ponadto złożyła ona w tym samym sądzie skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na poparcie tego wniosku i skargi Zuckerfabrik Süderdithmarschen podniosła, że rozporządzenie nr 1914/87, na którego podstawie została wydana decyzja Hauptzollamt, jest nieważne.

5        Finanzgericht Hamburg uwzględnił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji podjętej przez Hauptzollamt Itzehoe i przedłożył Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1      a) Czy art. 189 akapit drugi traktatu EWG należy interpretować w ten sposób, że charakter generalny rozporządzeń w państwach członkowskich nie wyklucza uprawnienia sądów krajowych do zawieszenia, w ramach tymczasowej ochrony prawnej, wykonania aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego, zanim zostanie wydane orzeczenie w sprawie głównej?

b) Jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w pytaniu pierwszym lit. a) będzie twierdząca, to jakie są przesłanki przyznania tymczasowej ochrony prawnej? Czy istnieją w tym zakresie przesłanki wynikające z prawa wspólnotowego – a jeśli tak, to jakie – czy też owa tymczasowa ochrona prawa winna być określana w oparciu o prawo krajowe?

2) Czy ważne jest rozporządzenie Rady nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalające specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987? Czy w szczególności wspomniane rozporządzenie jest nieważne z uwagi na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz rozporządzeń nakładających obciążenia?”.

6        Innym postanowieniem Finanzgericht Hamburg zdecydował o zawieszeniu postępowania głównego do czasu, aż Trybunał wyda orzeczenie w sprawie dwóch przedłożonych mu pytań.

7        Ponadto postanowieniem z dnia 19 października 1988 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 20 marca 1989 r., Finanzgericht Düsseldorf zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, z pięcioma pytaniami również dotyczącymi ważności tego samego rozporządzenia Rady nr 1914/87.

8        Owe pięć pytań zostało podniesione w ramach sporu zawisłego między Zuckerfabrik Soest GmbH, która produkuje cukier, a Hauptzollamt Paderborn (urząd celny w Paderborn). Decyzją z dnia 20 października 1987 r. Hauptzollamt Paderborn zażądał od Zuckerfabrik Soest zapłaty 1 675 013,71 DEM z tytułu wspomnianej opłaty.

9        Zuckerfabrik Soest wniosła od tej decyzji odwołanie, które zostało odalone. W tej sytuacji Zuckerfabrik Soest złożyła wniosek do Finanzgericht Düsseldorf o zawieszenie wykonania tej decyzji. Ponadto złożyła w tym samym sądzie skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na poparcie tego wniosku i skargi Zuckerfabrik Soest podniosła, podobnie jak Zuckerfabrik Süderdithmarschen w drugim postępowaniu, że rozporządzenie wprowadzające specjalną opłatę eliminacyjną, na którego podstawie została wydana decyzja Hauptzollamt Paderborn, jest nieważne.

10      Postanowieniem z dnia 10 lutego 1988 r. Finanzgericht Düsseldorf, rozstrzygając w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego, uwzględnił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji Hauptzollamt Paderborn uzasadniając, że istnieją poważne wątpliwości co do ważności rozporządzenia ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną.

11      Postanowieniem z dnia 10 lutego 1988 r. Finanzgericht zawiesił postępowanie główne i zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących pytań:

„1) Czy rozporządzenie Rady nr 1914/87 ustalające specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 (D.U. L 183 z dnia 3 lipca 1987 r., str. 5) jest wadliwe z tego względu, że opłata ta stanowi opłatę pieniężną, która powinna być wprowadzona tylko na podstawie art. 201 traktatu?

Ewentualnie:

2)      Czy wprowadzenie na podstawie rozporządzenia Rady nr 1914/87 specjalnej opłaty eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 jest zgodne z ograniczeniem samofinansowania, o którym mowa w art. 28 rozporządzenia nr 1785/81, oraz z zasadą pewności systemu normatywnego we Wspólnocie?

Ewentualnie:

3)      Czy ustalenie na podstawie rozporządzenia Rady nr 1914/87 specjalnej opłaty eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 jest zgodne z zakazem obciążania jednego sektora gospodarki ryzykiem, które z punktu widzenia organizacji rynku stanowi ryzyko zewnętrzne, jak również z zasadą zakazu nakładania nadmiernych obciążeń finansowych?

Ewentualnie:

4)      Czy art. 1 rozporządzenia nr 1914/87 ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 narusza zakaz dyskryminacji (art. 40 ust. 3 akapit drugi) przez to, że nakłada na cukier B opłatę znacznie wyższą niż na cukier A?

Ewentualnie:

5)      Czy rozporządzenie nr 1914/87 ustalające specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 narusza w sytuacji wskazanej powyżej należące do prawa wspólnotowego zasady ochrony prawa własności i prawa swobodnego wykonywania działalności gospodarczej, jeśli działalność ta nie może już być finansowana z osiągniętych w jej ramach zysków, lecz wyłącznie z rezerw, w wyniku czego zagrożone jest nawet istnienie takich przedsiębiorstw?”.

12      Dla pełniejszego zapoznania się z okolicznościami faktycznymi w postępowaniu przed sądem krajowym, przebiegiem postępowania oraz przedstawionymi Trybunałowi uwagami na piśmie odsyła się do sprawozdania na rozprawę. Okoliczności sprawy zostały przywołane poniżej jedynie w zakresie niezbędnym dla przedstawienia toku rozumowania Trybunału.

13      Uwzględniając podobieństwo przedmiotów tych dwu spraw oraz związek między nimi, potwierdzone w trakcie wystąpień stron przed Trybunałem, należy na mocy art. 43 regulaminu połączyć je dla celów wydania wyroku.

 W przedmiocie zawieszenia wykonania aktu krajowego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego

 W przedmiocie zasady

14      Finanzgericht Hamburg w istocie zwraca się z pytaniem, czy art. 189 akapit drugi traktatu EWG należy interpretować w ten sposób, że wyklucza on uprawnienie sądu krajowego do zawieszenia wykonania krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego.

15      Na poparcie istnienia uprawnienia do orzeczenia takiego zawieszenia Finanzgericht Hamburg stwierdza, że czynność taka opóźnia tylko wykonanie decyzji na poziomie krajowym i nie podważa ważności rozporządzenia wspólnotowego. Jednakże wyjaśniając podstawy swojego pytania, stwierdza w odniesieniu do kompetencji sądu krajowego, że orzeczenie zawieszenia, którego skutki mogą być poważne, może stanowić przeszkodę dla pełnej skuteczności rozporządzeń we wszystkich państwach członkowskich, co narusza art. 189 akapit drugi traktatu.

16      Należy na wstępie podkreślić, że postanowienia art. 189 akapit drugi traktatu nie mogą stanowić przeszkody dla ochrony prawnej, jaką jednostkom przyznaje prawo wspólnotowe. W przypadkach gdy władze krajowe są odpowiedzialne za administracyjne wykonanie rozporządzeń wspólnotowych, ochrona prawna gwarantowana przez prawo wspólnotowe obejmuje prawo jednostek do zakwestionowania w toku postępowania legalności takich rozporządzeń przed sądem krajowym oraz doprowadzenia do przedłożenia przez niego pytań prejudycjalnych Trybunałowi.

17      Prawo to doznałoby uszczerbku, gdyby do czasu wydania wyroku przez Trybunał, który jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia nieważności rozporządzenia wspólnotowego (zob. wyrok z dnia 22 października 1987 r. w sprawie 314/85 Foto-Frost, Rec. str. 4189, pkt 20), jednostka nie mogła, po spełnieniu określonych przesłanek, uzyskać orzeczenia o zawieszeniu, które umożliwiłoby jej wstrzymanie w stosunku do niej skutków spornego rozporządzenia.

18      Jak już Trybunał stwierdził w ww. wyroku z dnia 22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost, pkt 16, odesłanie prejudycjalne w przedmiocie oceny ważności aktu, podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności, stanowi środek kontroli legalności aktów instytucji wspólnotowych. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności art. 185 traktatu EWG przyznaje skarżącemu prawo żądania zawieszenia wykonania zaskarżanego aktu, a Trybunałowi przyznaje właściwość w zakresie orzeczenia o takim zawieszeniu. Spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej wymaga, aby sąd krajowy mógł również orzec o zawieszeniu wykonania krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego, którego legalność jest kwestionowana.

19      Ponadto w wyroku z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C‑213/89 Factortame, Rec. str. I‑2433, dotyczącej zgodności ustawy krajowej z prawem wspólnotowym Trybunał uznał, powołując się na skuteczność (effet utile) art. 177, że sąd krajowy, który przedłożył Trybunałowi pytania prejudycjalne dotyczące wykładni, w celu uzyskania możliwości rozstrzygnięcia kwestii zgodności powinien mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych oraz zawieszenia wykonania zaskarżonej ustawy krajowej do czasu wydania orzeczenia w oparciu o wykładnię dokonaną w trybie art. 177.

20      Ochrona tymczasowa, którą prawo wspólnotowe zapewnia jednostkom w postępowaniach przed sądami krajowymi, nie może się różnić w zależności od tego, czy kwestionują one zgodność przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, czy też ważność aktów wspólnotowych prawa pochodnego, ponieważ w obu przypadkach podstawą zarzutu jest samo prawo wspólnotowe.

21      Z powyższych rozważań wynika, że na pierwszą część pytania pierwszego należy udzielić odpowiedzi, że art. 189 traktatu należy interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on uprawnienia sądów krajowych do zawieszenia wykonania krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego.

 Warunki zawieszenia

22      Finanzgericht Hamburg zwraca się następnie z pytaniem, jakie są przesłanki zarządzenia przez sądy krajowe zawieszenia wykonania krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego z uwagi na wątpliwości, jakie mają one co do ważności tego rozporządzenia.

23      Przede wszystkim należy zauważyć, że zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, na które powołują się skarżący, sąd poweźmie przekonanie, że istnieją poważne wątpliwości co do ważności rozporządzenia wspólnotowego, na podstawie którego został wydany zaskarżony akt administracyjny. Jedynie możliwość stwierdzenia nieważności, która jest zastrzeżona dla Trybunału, może usprawiedliwić zastosowanie zawieszenia.

24      Należy również zauważyć, że zawieszenie wykonania musi mieć charakter tymczasowy. Sąd krajowy rozstrzygający w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego może zatem orzec o zawieszeniu wykonania aż do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w kwestii ważności. To na nim spoczywa obowiązek wystąpienia z tą kwestią do Trybunału, o ile ten nie rozpatrywał jej już wcześniej, wraz ze wskazaniem podstaw nieważności, które wydają się mu być uzasadnione.

25      Jeśli chodzi o pozostałe przesłanki zawieszenia wykonania aktów administracyjnych, to należy stwierdzić, że zasady proceduralne są określone przez systemy prawa krajowego i że systemy te wykazują w zakresie przesłanek zawieszenia różnice, które mogą zakłócić jednolite stosowanie prawa wspólnotowego.

26      Jednolite stosowanie jest bowiem podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku prawnego; wynika z niego mianowicie, że zawieszenie wykonania aktów administracyjnych wydanych na podstawie rozporządzenia wspólnotowego, które chociaż podlega krajowym zasadom proceduralnym dotyczącym w szczególności wnoszenia i rozpoznawania wniosku, powinno we wszystkich państwach członkowskich spełniać przynajmniej przesłanki zastosowania zawieszenia, które byłyby jednolite.

27      Jako że uprawnienie sądów krajowych do zastosowania zawieszenia jest odpowiednikiem kompetencji zastrzeżonej dla Trybunału w art. 185 w ramach skarg składanych na podstawie art. 173, sądy te powinny stosować zawieszenie wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek stosowania przed Trybunał środków tymczasowych.

28      W tej kwestii z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu może być orzeczone tylko wtedy, gdy sprawa ma pilny charakter, inaczej mówiąc, jeżeli niezbędne jest, by zostało zarządzone i odniosło skutki przed wydaniem orzeczeniem co do istoty sprawy, tak by strona, która o nie wnosi, uniknęła poważnej i nieodwracalnej szkody.

29      Jeśli chodzi o pilny charakter, to należy sprecyzować, że wystąpienie szkody, na którą powołuje się skarżący powinno być możliwe jeszcze zanim Trybunał będzie mógł orzec w sprawie ważności zaskarżonego aktu wspólnotowego. Jeśli chodzi o charakter szkody, Trybunał już wielokrotnie stwierdzał, że szkoda o charakterze wyłącznie majątkowym nie może być, co do zasady, uznana za nieodwracalną. Jednakże to do sądu krajowego orzekającego w przedmiocie środka tymczasowego należy każdorazowo zbadanie okoliczności danej sprawy. Powinien on w tym zakresie ocenić elementy pozwalające na ustalenie, czy natychmiastowe wykonanie aktu, o którego zawieszenie wniesiono, mogłoby spowodować dla skarżącego nieodwracalne szkody, które nie mogłyby zostać naprawione, gdyby została stwierdzona nieważność aktu wspólnotowego.

30      Należy także dodać, że sąd krajowy, zobowiązany stosować w ramach swojej jurysdykcji przepisy prawa wspólnotowego, ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność prawa wspólnotowego i w konsekwencji, w przypadku wątpliwości co do ważności rozporządzeń wspólnotowych, ma obowiązek uwzględnić interes jaki ma Wspólnota w tym, by rozporządzenia takie nie były usuwane bez poważnych powodów.

31      W celu wypełnienia tego obowiązku sąd krajowy rozpatrujący wniosek o zawieszenie powinien przede wszystkim zbadać, czy dany akt wspólnotowy nie zostałby, w braku jego natychmiastowego wykonania, pozbawiony wszelkiej skuteczności (effet utile).

32      Jeżeli zawieszenie wykonania może spowodować wystąpienie ryzyka finansowego dla Wspólnoty, sąd krajowy powinien być uprawniony, by żądać od skarżącego odpowiednich gwarancji, takich jak wpłata kaucji lub złożenie depozytu.

33      Z powyższego wynika, że na część drugą pytania pierwszego przedłożonego przez Finanzgericht Hamburg należy udzielić odpowiedzi, że sąd krajowy może zawiesić wykonanie aktu krajowego wydanego na podstawie aktu wspólnotowego, wyłącznie:

–        jeśli sąd ten ma poważne wątpliwości co do ważności aktu wspólnotowego, a w przypadku gdy Trybunał nie rozpatrywał jeszcze kwestii ważności zaskarżonego aktu – jeśli sam zwróci się do niego w tej kwestii;

–        sprawa ma pilny charakter, a skarżącemu zagraża poważna i nieodwracalna szkoda;

–        oraz jeśli sąd ten należycie rozważy interes Wspólnoty.

 W przedmiocie ważności

34      Finanzgericht Hamburg podał w wątpliwość ważność wspomnianego wyżej rozporządzenia nr 1914/87 uzasadniając, że jest ono sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz i tym samym narusza zasadę pewności prawa.

35      Finanzgericht Düsseldorf wyraził ze swej strony wątpliwości co do ważności tego samego rozporządzenia, przedkładając pięć pytań zawierających jednocześnie zarzuty, które dotyczą właściwej podstawy prawnej ustalenia specjalnej opłaty eliminacyjnej, zgodności tego rozporządzenia z rozporządzeniem podstawowym Rady (EWG) nr 1785/81 z dnia 30 czerwca 1981 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 177, str. 4), naruszenia zasady zakazu obciążania jednego sektora gospodarki ryzykiem zewnętrznym w stosunku do niego, zasady zakazu nadmiernych obciążeń finansowych, zasady ochrony prawa własności i zasady prawa swobodnego wykonywania działalności gospodarczej.

36      Ponieważ pytania przedłożone Trybunałowi w tych dwóch sprawach są jedynie wyrazem różnych punktów widzenia, z których można kwestionować dany akt prawny, należy rozpatrzyć je łącznie.

 W przedmiocie zarzutu naruszenia procedury określonej w art. 201 traktatu EWG

37      Finanzgericht Düsseldorf uważa w istocie, że aby opłata mogła być ustanowiona na podstawie art. 43 traktatu EWG w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych, jej celem powinna być regulacja tego rynku. Tego rodzaju środek może odnosić się tylko do teraźniejszości lub przyszłości. Inaczej jest w przypadku specjalnej opłaty eliminacyjnej, ponieważ jej celem jest wyeliminowanie strat poniesionych podczas poprzedniego roku gospodarczego. Ponadto do uiszczenia tej opłaty są zobowiązani jedynie producenci cukru, podczas gdy przepis dotyczący regulacji rynku powinien w pierwszej kolejności dotyczyć producentów buraków cukrowych. Według Finanzgericht Düsseldorf kwestionowana opłata ma charakter opłaty pieniężnej, która mogła być zgodnie z prawem wprowadzona tylko na podstawie art. 201 traktatu.

38      Odpowiadając na ten zarzut należy zauważyć, że art. 2 decyzji Rady nr 85/257/EWG z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnoty (Dz.U. L 128, str. 15), który obowiązywał w momencie wydania zaskarżonego rozporządzenia, rozróżnia „opłaty i inne należności przewidziane w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru”, które od samego początku stanowią środki własne, z jednej strony, i „dochody pochodzące z innych opłat, wprowadzonych w ramach wspólnej polityki”, zgodnie z postanowieniami traktatów, które stają się środkami własnymi dopiero wtedy, gdy zostanie doprowadzona do końca procedura określona w art. 201 traktatu EWG i odpowiednich postanowieniach innych traktatów ustanawiających Wspólnoty.

39      Z uwagi na zmiany, które nie mogły ominąć produkcji cukru i wspólnotowego rynku cukru, intencją zamieszczenia art. 2 akapit pierwszy lit. a) w wyżej wspomnianej decyzji z dnia 7 maja 1985 r. nie mogło być ograniczenie stosowania tej decyzji tylko do opłat przewidzianych w momencie jej wydania, to znaczy do opłat już wówczas ustalonych rozporządzeniem Rady nr 1785/81 (zwanym dalej „rozporządzeniem podstawowym”). Jako że specjalna opłata eliminacyjna ma charakter uzupełniający w stosunku do opłat, które już istniały w chwili wydania decyzji z dnia 7 maja 1985 r., powinno się ją zaliczyć do „opłat i pozostałych należności przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru” w rozumieniu tej decyzji.

40      W każdym razie należy podkreślić, jak Trybunał orzekł już w wyroku z dnia 30 września 1982 r. w sprawie 108/81 Amylum, Rec. str. 3107, dotyczącym decyzji Rady z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie zastąpienia wkładów finansowych państw członkowskich środkami własnymi Wspólnoty (Dz.U. L 94, str. 19), że celem decyzji z dnia 7 maja 1985 r. będącej przepisem prawa budżetowego jest określenie środków własnych budżetu Wspólnoty, a nie określenie instytucji wspólnotowych uprawnionych do ustalania należności, podatków, opłat i innych dochodów.

41      Wynika stąd, że nie było konieczne korzystanie z procedury określonej w art. 201 traktatu EWG w celu ustanowienia takiego środka, jakim jest specjalna opłata eliminacyjna przewidziana w rozporządzeniu nr 1914/87, nawet jeżeli miała ona charakter opłaty pieniężnej.

42      Kwestia, czy art. 43 traktatu EWG może stanowić podstawę prawną dla wprowadzenia opłaty obciążającej dokonane już operacje gospodarcze, sprowadza się do ustalenia, czy opłata może zostać na podstawie tego postanowienia wprowadzana z mocą wsteczną. Zarzut ten pokrywa się zatem z zarzutem naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, który zostanie zbadany poniżej.

 W przedmiocie zarzutu niezgodności rozporządzenia nr 1914/87 z rozporządzeniem podstawowym

43      Finanzgericht Düsseldorf, powołując się na orzeczenie Trybunału z dnia 29 marca 1979 r. w sprawie 113/77 NTN Toyo Bearing Company, Rec. str. 1185, twierdzi, że skoro Rada w art. 28 rozporządzenia podstawowego określiła górny pułap opłat, jakie mogą być wymagane od producentów cukru, to tym samym nie mogła ustanowić innym rozporządzeniem wydanym bezpośrednio na podstawie art. 43 traktatu opłaty przekraczającej tę górną granicę.

44      Należy w związku z tym przypomnieć, że zarówno rozporządzenie podstawowe, jak i zaskarżone rozporządzenie nr 1914/87, zostały przyjęte na podstawie art. 43 traktatu. Dlatego rozporządzenie nr 1914/87 nie może być uznane za rozporządzenie wykonawcze względem rozporządzenia podstawowego, jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonego rozporządzenia w sprawie 46/86 Romkes, zakończonej wyrokiem z dnia 16 czerwca 1987 r., Rec. str. 2671.

45      Rada może zmienić, uzupełnić lub uchylić rozporządzenie podstawowe przyjęte na podstawie art. 43 traktatu, pod warunkiem że przepisy zmieniające, uzupełniające lub uchylające to rozporządzenie są przyjęte zgodnie z tą samą procedurą, bez konieczności wprowadzania tych przepisów do rozporządzenia podstawowego.

46      W niniejszej sprawie stan faktyczny różni się od tego, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 29 marca 1979 r. w sprawie NTN Toyo Bearing Company. W tym ostatnim przypadku Rada przyjęła rozporządzenie ogólne w celu zrealizowania jednego z celów określonych w art. 113 traktatu, a następnie odstąpiła od ustalonych w nim reguł w rozporządzeniu wykonawczym, które dotyczy sytuacji szczególnej.

47      W takich okolicznościach należy uznać, że rozporządzenie podstawowe nie zakazywało Radzie przyjęcia rozporządzenia nr 1914/87, skoro Rada postąpiła zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 43 traktatu.

 W przedmiocie zarzutu naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz

48      Finanzgericht Hamburg, podobnie jak Finanzgericht Düsseldorf, twierdzi, że rozporządzenie nr 1914/87 jest sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz, ponieważ zostało przyjęte w dniu 2 lipca 1987 r., a zatem po zakończeniu roku gospodarczego 1986/87, które nastąpiło w dniu 30 czerwca 1987 r., a jego celem było wyeliminowanie dotyczących tego roku strat. Zatem rozporządzenie to łączy uiszczenie opłaty ze zdarzeniami, które miały miejsce w przeszłości, a mianowicie z produkcją cukru w trakcie wspomnianego roku gospodarczego. Ponadto uzasadnione oczekiwania producentów cukru zostały naruszone, gdyż mieli oni podstawy, aby oczekiwać, że opłaty przewidziane w rozporządzeniu podstawowym nie będą podwyższane, a w każdym razie zostaną w całości przeniesione na producentów buraków cukrowych.

49      Trybunał orzekł już, w szczególności w wyrokach z dnia 25 stycznia 1979 r. w sprawie 98/78 Racke, Rec. str. 69, w sprawie 99/78 Decker, Rec. str. 101 oraz w ww. wyroku z dnia 30 września 1982 r. w sprawie 108/81 Amylum, że jakkolwiek zasada pewności prawa sprzeciwia się zasadniczo temu, by akt wspólnotowy wywierał skutki prawne począwszy od daty poprzedzającej jego publikację, to jednak na zasadzie wyjątku może być inaczej, jeśli wymaga tego zamierzony cel i jeśli nie zostaną naruszone uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów.

50      Jeśli chodzi o pierwszą z tych przesłanek, to należy mieć na względzie kilka okoliczności faktycznych i prawnych. Nadwyżki wynikające ze stosunku produkcji do konsumpcji cukru we Wspólnocie powinny być zbywane na rynkach państw trzecich. Różnica między kursami lub cenami na rynku światowym a cenami we Wspólnocie jest pokrywana za pomocą refundacji wywozowych. Rozporządzenie podstawowe przewiduje sfinansowanie wszystkich wynikających z tego kosztów finansowych przez samych producentów.

51      W celu utrzymania możliwie ścisłego związku z sytuacją gospodarczą i tym samym stabilizacji rynku, co stanowi jeden z celów art. 39 traktatu, art. 28 rozporządzenia podstawowego przewidywał, że co do zasady opłaty te płatne są przed końcem każdego roku gospodarczego i w konsekwencji obliczane są w oparciu o możliwe do przewidzenia straty wynikające z obowiązku wywozu nadwyżek w trakcie roku gospodarczego.

52      Tymczasem wpływu niektórych zdarzeń wyjątkowych, takich jak gwałtowny spadek kursu dolara lub światowych cen cukru, które miały miejsce w rozpatrywanym roku gospodarczym, nie można było przewidzieć z wystarczającą dokładnością w momencie ustalania wysokości opłat. W takim przypadku jest rzeczą słuszną, że dopiero po stwierdzeniu pełnych skutków takich zdarzeń i ewentualnie po zakończeniu roku gospodarczego, w trakcie którego nastąpiły, zostają ustalone koszty, które mają zostać sfinansowane przez producentów.

53      Gdyby po ustaleniu całkowitych strat dla roku gospodarczego 1986/87 Rada nie podjęła jakichkolwiek działań w kierunku uzupełnienia poniesionych już przez producentów opłat, realizowany przez nią cel, czyli stabilizacja rynku cukru we wspólnym interesie, w szczególności w drodze refundacji wywozowych, nie mógłby zostać osiągnięty inaczej niż tylko poprzez obciążenie budżetu Wspólnoty, podczas gdy zasadą organizacji wspólnego rynku cukru jest całkowite finansowanie przez producentów.

54      Dlatego też Rada miała podstawy, aby uznać, że cel, który należy zrealizować w interesie ogólnym, czyli stabilizacja wspólnotowego rynku cukru, wymagał, aby zaskarżone rozporządzenie miało zastosowanie dla roku gospodarczego 1986/87. Zatem pierwszą z przesłanek, od których spełnienia zależy stosowanie aktu wspólnotowego z datą poprzedzają jego publikację, można uznać za spełnioną.

55      W celu stwierdzenia, czy druga z wymienionych przesłanek została także spełniona, należy zbadać, czy działanie Rady naruszyło uzasadnione oczekiwania zainteresowanych w zakresie wysokości pułapu opłat ustalonego rozporządzeniem podstawowym, a które zostały zawiedzione w wyniku publikacji w dniu 2 lipca 1987 r. rozporządzenia nr 1914/87.

56      W postępowaniach przed sądami krajowymi skarżący nie mogą się jednak powołać na jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania, które zasługiwałyby na ochronę.

57      Po pierwsze, producenci cukru zostali powiadomieni w motywie jedenastym do rozporządzenia podstawowego, że koszty związane ze zbyciem nadwyżek wynikające z różnicy między wspólnotową produkcją a konsumpcją mają być pokryte przez nich w całości.

58      Po drugie, w dniu 9 września 1986 r. Komisja opublikowała zestawienie, oznaczone nr VI PC 2–408, które wyraźnie wykazywało prawdopodobieństwo wystąpienia deficytu w roku gospodarczym 1986/87.

59      Po trzecie, poprzez publikację projektu w Dzienniku Urzędowym z dnia 3 kwietnia 1987 r. (Dz.U. C 89, str. 18), to znaczy przed końcem roku gospodarczego, producenci cukru dowiedzieli się, że Komisja przedstawiła Radzie projekt rozporządzenia dotyczącego ustalenia specjalnej opłaty eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/87 w postaci, która została następnie powtórzona w zaskarżonym rozporządzeniu nr 1914/87.

60      Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz nie zasługuje na uwzględnienie.

 W przedmiocie zarzutu naruszenia zakazu obciążania jednego sektora gospodarki ryzykiem zewnętrznym w stosunku do organizacji rynku, która go dotyczy, lub obciążenia nadmiernymi obciążeniami finansowymi

61      Finanzgericht Düsseldorf twierdzi, że perturbacjami rynkowymi, którym można zaradzić poprzez działania podejmowane w ramach wspólnej organizacji rynków, są te perturbacje, które można uznać za wynikłe z przyczyn leżących w tym rynku. W innych organizacjach rynku niż sektor cukru ryzyko wynikłe z obniżenia kursów na rynku światowym i ze spadku wartości dolara jest finansowane wyłącznie przez EFOGR. Świadczy to o tym, że prawodawca uznaje je za ryzyko, na które podmioty gospodarcze nie mają wpływu i które nie może ich zatem obciążać.

62      Przede wszystkim należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż ryzyko takie jest najczęściej finansowane przez EFOGR. Jednakże traktat tego nie wymaga. Artykuł 40 ust. 4 traktatu zezwala na utworzenie takiego funduszu, nie narzucając przy tym jego udziału we wszystkich aspektach organizacji rynku. O ile sektor cukru jest jedynym sektorem, który podlega zasadzie samofinansowania, o tyle – tak jak to wyjaśniła Rada w odpowiedzi na pytanie Trybunału – w innych sektorach rolnych producenci mają niższe ceny gwarantowane, co tłumaczy, dlaczego nie są obciążani ich finansowaniem.

63      Następnie należy zwrócić uwagę, że dzięki systemowi refundacji wywozowych producenci cukru we Wspólnocie uzyskają dostęp do rynku światowego, w celu umożliwienia im zbytu części ich produkcji. To właśnie w odniesieniu do rynku światowego należy oceniać ryzyko, na jakie narażeni są producenci. Tak więc okoliczności takie jak nadprodukcja cukru lub zmiany kursów walut europejskich w stosunku do dolara należą do czynników wpływających na zmiany popytu lub podaży i tym samym na cenę tego produktu. Ryzyko związane z tymi okolicznościami nie może być traktowane jako zewnętrzne w stosunku do tego rynku.

64      Ponadto specjalna opłata eliminacyjna w żaden sposób nie powoduje nadmiernego obciążenia finansowego dla producentów cukru. Jest ona bowiem, po pierwsze, przeciwwagą dla korzyści, którą była dla nich możliwość korzystania z refundacji wywozowych w celu zbycia cukru, który wyprodukowali z przekroczeniem poziomu konsumpcji wspólnotowej. Po drugie, na mocy art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1914/87, producenci cukru mogą żądać od sprzedawców buraków lub trzciny cukrowej wyprodukowanych we Wspólnocie zwrotu większej części tej opłaty.

65      Z powyższych względów nie ma powodów, by uwzględnić zarzut podniesiony przez sąd krajowy.

 W przedmiocie zarzutu dyskryminacji

66      Finanzgericht Düsseldorf dopatruje się dyskryminacji zakazanej w art. 40 ust. 3 akapit drugi traktatu w tym, że specjalna opłata eliminacyjna obciąża producentów cukru B w większym stopniu niż w producentów cukru A, podczas gdy w obydwu przypadkach jest to ten sam produkt.

67      W związku z tym należy zauważyć, że rozporządzenie podstawowe ustala w sektorze cukru dla każdego roku gospodarczego i dla każdego regionu produkcyjnego podstawową ilość A oraz podstawową ilość B. Państwa członkowskie rozdzielają pomiędzy przedsiębiorstwa przysługującą im podstawową ilość A w postaci kwoty A, a podstawową ilość B w postaci kwoty B. Cała kwota A przyznana na dany rok gospodarczy odpowiada w przybliżeniu spożyciu cukru przez ludność Wspólnoty w trakcie tego roku gospodarczego. Cukier wyprodukowany w ramach kwoty A (cukier A) i kwoty B (cukier B) może być swobodnie wprowadzany do obrotu na terenie Wspólnoty przy wykorzystaniu cen gwarantowanych i zbytu dzięki systemowi interwencji. Może także być wywożony do państw trzecich przy wykorzystaniu refundacji wywozowych. Wreszcie cukier wyprodukowany ponad kwoty A i B przyznane danemu przedsiębiorstwu (zwany cukrem C) może być sprzedawany tylko do państw trzecich, bez korzystania z refundacji wywozowych.

68      Z systemu tego wynika, że przedsiębiorstwo, którego produkcja cukru przekroczy przysługującą mu kwotę A, to znaczy ilość przewidzianą do konsumpcji wewnątrz Wspólnoty, wytwarza w ten sposób nadwyżki, dla których jedynym normalnym sposobem zbytu jest wywóz do państw trzecich.

69      Jak już wcześniej stwierdzono, specjalna opłata eliminacyjna ma na celu wyeliminowanie nadzwyczajnych strat wywołanych przyznaniem wysokich refundacji wywozowych przeznaczonych na wspieranie zbytu nadwyżek produkcji wspólnotowej na rynkach państw trzecich.

70      Jest zatem uzasadnione, że stosunkowo wyższe obciążenia zostały nałożone na produkcję cukru przekraczającą kwotę A.

71      W konsekwencji zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 akapit drugi traktatu także musi zostać oddalony.

 W przedmiocie zarzutu naruszenia prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej

72      Finanzgericht Düsseldorf twierdzi, że prawo własności i swoboda wykonywania działalności gospodarczej, które stanowią prawa podstawowe, są naruszone bezprawnym działaniem, gdy przedsiębiorstwo nie jest w stanie zapłacić z zysków normalnie wypracowanych w trakcie jednego roku gospodarczego występujących po sobie opłat, które skumulowały się w trakcie tego roku gospodarczego, i musi czerpać z rezerw, to znaczy z własnego kapitału.

73      W związku z tym należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 1989 r. w sprawie 265/87 Schrader, Rec. str. 2237, pkt 15), że korzystanie z prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej lub zawodu mogą zostać ograniczone, w szczególności w ramach wspólnej organizacji rynku, pod warunkiem że ograniczenia te są zgodne celami interesu ogólnego realizowanymi przez Wspólnotę i że nie stanowią, z punktu widzenia zamierzonego celu, nadmiernej i nieakceptowalnej interwencji w prawa właściciela, która stanowiłaby naruszenie samej istoty zagwarantowanych praw.

74      Jak słusznie zauważył rząd Zjednoczonego Królestwa, obowiązek uiszczenia opłaty nie może być uznany za ograniczenie prawa własności.

75      Należy stwierdzić, że specjalna opłata eliminacyjna w żadnym razie nie narusza prawa własności producentów cukru.

76      Jeżeli chodzi o swobodne wykonywanie działalności gospodarczej, to jak wskazane zostało powyżej, specjalna opłata eliminacyjna służy celom interesu ogólnego, ponieważ pozwala uniknąć sytuacji, w której straty poniesione przez jeden z sektorów gospodarki obciążałyby całą Wspólnotę. Ingerencja taka nie może być interpretowana jako nieproporcjonalna. Opłata, która w części może być przeniesiona na producentów buraków cukrowych, została wprowadzona w zasadniczym celu „nienaruszania przed ustalonym terminem systemu kwot produkcyjnych”, jak to zostało sprecyzowane w motywie czwartym rozporządzenia nr 1914/87. Jak słusznie zauważyła Komisja, zmniejszenie kwot, które na dłuższą metę ograniczyłoby udział przemysłu przetwórczego cukru Wspólnoty na rynku światowym, stanowiłoby dużo poważniejszą szkodę dla interesu producentów cukru oraz plantatorów buraków cukrowych.

77      Zarzut naruszenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie może zatem zostać uwzględniony.

78      Z całości powyższych rozważań wynika, iż na pytania przedłożone Trybunałowi przez Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf należy udzielić odpowiedzi, że badanie przedłożonych pytań nie wykazało istnienia okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ważność rozporządzenia Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987.

 W przedmiocie kosztów

79      Koszty poniesione przez rząd Zjednoczonego Królestwa, przez Radę oraz przez Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ

rozstrzygając w przedmiocie pytań przedłożonych mu postanowieniem z dnia 31 marca 1988 r. przez Finanzgericht Hamburg oraz postanowieniem z dnia 19 października 1988 r. przez Finanzgericht Düsseldorf, orzeka, co następuje:

1)      Artykuł 189 traktatu należy interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on uprawnienia sądów krajowych do zawieszenia wykonania aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego.

2)      Sąd krajowy może zawiesić wykonanie aktu krajowego wydanego na podstawie aktu wspólnotowego, wyłącznie jeśli sąd ten ma poważne wątpliwości co do ważności aktu wspólnotowego, a w przypadku gdy Trybunał nie rozpatrywał jeszcze kwestii ważności zaskarżonego aktu – jeśli sam zwróci się do niego w tej kwestii, sprawa ma pilny charakter, a skarżącemu grozi poważna i nieodwracalna szkoda oraz jeśli sąd ten należycie rozważy interes Wspólnoty.

3)      Badanie przedłożonych pytań nie wykazało istnienia okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ważność rozporządzenia Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987.

Podpisy

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 lutego 1991 r.

* Język postępowania: niemiecki.