This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015IR2624
Opinion of the European Committee of the Regions — Contribution to the fitness check of the Birds and Habitats Directives
Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Wkład w kontrolę sprawności dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej
Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Wkład w kontrolę sprawności dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej
Dz.U. C 51 z 10.2.2016, p. 48–52
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
10.2.2016 |
PL |
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej |
C 51/48 |
Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Wkład w kontrolę sprawności dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej
(2016/C 051/10)
|
ZALECENIA POLITYCZNE
EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW
Uwagi ogólne
1. |
Podkreśla, że obecnie jednym z największych wyzwań ekologicznych jest zahamowanie i odwrócenie do roku 2020 procesu utraty różnorodności biologicznej i naturalnych siedlisk oraz degradacji usług ekosystemowych. |
2. |
Przypomina, że w odnośnych motywach unijnej dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (1) i dyrektywy UE w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (2) („dyrektyw środowiskowych”) mowa jest między innymi o tym, że utrzymanie, ochrona i poprawa jakości środowiska stanowi ważny cel wspólnoty i leży w interesie ogółu, oraz że zanikanie populacji dzikich gatunków i ich siedlisk jest poważnym zagrożeniem dla zachowania środowiska naturalnego. |
3. |
Wyraża zaniepokojenie faktem, iż w świetle aktualnych badań, takich jak np. sprawozdanie na temat stanu przyrody w Unii Europejskiej (3), nie należy oczekiwać, że zatwierdzony także przez Radę Europejską w dniach 25 i 26 marca 2010 r. cel na rok 2020 dotyczący utrzymania różnorodności biologicznej może zostać osiągnięty wyłącznie dzięki podjętym dotychczas lub planowanym działaniom. |
4. |
Podziela założenie Komisji Europejskiej wyrażone w ramach europejskiej strategii na rzecz różnorodności biologicznej (4), zgodnie z którym wdrożenie w pełni dyrektyw środowiskowych ma podstawowe znaczenie dla powstrzymania utraty różnorodności biologicznej i osiągnięcia celów szczegółowych sformułowanych w ramach strategii. |
5. |
Wskazuje na fakt, że władzom lokalnym i regionalnym przypada kluczowa rola w procesie wdrożenia dyrektyw środowiskowych. Jest przekonany, że rolę tę potwierdza szczególne doświadczenie Europejskiego Komitetu Regionów w zakresie dyrektyw środowiskowych. |
6. |
Dlatego chciałby na mocy swojego mandatu politycznego uczynić owo doświadczenie w zakresie dyrektyw środowiskowych swoim wkładem w odbywającą się procedurę kontroli sprawności przez Komisję Europejską (5). Dlatego też zajmuje poniższe stanowisko dotyczące poruszonych przez Komisję zagadnień. |
Przydatność
7. |
Jest zdania, że motywy i cele, które legły u podstaw dyrektyw środowiskowych pozostają nadal aktualne, i że dlatego dyrektywy te są nieodzowne dla ochrony gatunków i ich siedlisk, jak również typów siedlisk w Unii Europejskiej. |
8. |
Podkreśla, że dyrektywy środowiskowe odnoszą się do wszystkich istotnych zagrożeń gatunków, ich siedlisk i typów siedlisk występujących w Unii Europejskiej. |
9. |
Wyraża jednak znaczne zaniepokojenie faktem, że istniejące przepisy dyrektyw środowiskowych nie zostały jeszcze w pełni wdrożone przez wszystkie państwa członkowskie, i podkreśla, że nierzadko nie udało się jeszcze w pełni zapewnić zabezpieczenia prawnego obszarów Natura 2000, opracować planów zagospodarowania bądź podjąć konkretnych działań ochronnych. Wyraża życzenie zwiększenia zaangażowania władz lokalnych i regionalnych w realizację tych zadań. |
10. |
Wskazuje na fakt, że celem dyrektyw środowiskowych jest kompleksowa ochrona gatunków najbardziej wymagających ochrony, ich siedlisk oraz typów siedlisk we wszystkich dziedzinach polityki. Wskazuje także na wynikające z tego wyzwanie dalej idącej integracji kwestii ochrony środowiska z innymi dziedzinami polityki, takimi jak np. polityka rolna, ponieważ kwestie ochrony przyrody nie zostały w nich dotychczas uwzględnione w optymalnym stopniu. |
11. |
W tej sytuacji uważa dyrektywy środowiskowe za mające zasadnicze znaczenie dla ochrony gatunków, ich siedlisk i typów siedlisk na poziomie lokalnym i regionalnym przed obciążeniami i zagrożeniami wynikającymi z utraty lub fragmentacji siedlisk, zanieczyszczenia środowiska bądź rozprzestrzeniania się nierodzimych gatunków zwierząt i roślin. |
Skuteczność
12. |
Uznaje, że stan gatunków, ich siedlisk i typów siedlisk uległ widocznej, znacznej poprawie w tych kwestiach, w odniesieniu do których dyrektywy środowiskowe zostały wdrożone (6), i że na tej podstawie można uznać, że cele dyrektyw środowiskowych mogą zostać osiągnięte poprzez wdrożenie tych dyrektyw w pełni. |
13. |
Podkreśla, że na podstawie wielu konkretnych przykładów podanych w sprawozdaniu o stanie przyrody w Unii Europejskiej widać, że państwa członkowskie oraz władze lokalne i regionalne odgrywają znaczącą rolę w ochronie gatunków i siedlisk. |
14. |
Wyraża poważne zaniepokojenie faktem, że podejmowane z powodzeniem w ramach wdrażania dyrektyw środowiskowych wysiłki służące ochronie gatunków i siedlisk mają ograniczony zasięg i wykazują luki, gdyż stan zachowania większości gatunków i siedlisk jest nadal niezadowalający, a w przypadku wielu z nich grozi nawet dalszym pogorszeniem. |
15. |
Ponadto wskazuje na fakt, że poza obszarami chronionymi przepisami dyrektyw środowiskowych sytuacja w zakresie różnorodności biologicznej nie zmienia się na korzyść w stopniu porównywalnym z sytuacją w ramach sieci obszarów Natura 2000, co jest widoczne na przykładzie dramatycznego spadku liczebności szeroko rozpowszechnionych gatunków ptaków. |
16. |
Jest przekonany, że debaty między różnymi zainteresowanymi stronami mające związek z kilkoma gatunkami mogącymi wyrządzić szkody można rozwiązać dzięki jednoznacznym zapisom w planach zagospodarowania, które z jednej strony określą kolejne etapy postępowania, a z drugiej – będą miały zapewnione odpowiednie zasoby finansowe i personalne umożliwiające zagwarantowanie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz uniknięcie poważnych szkód i zapewnienie rekompensaty w przypadku konfliktów, których nie da się uniknąć. |
17. |
Wzywa Komisję Europejską oraz państwa członkowskie, aby wsparły władze lokalne i regionalne we wdrażaniu w pełni wytycznych dyrektyw środowiskowych; dotyczy to w szczególności wytyczania i prawnego zabezpieczania obszarów Natura 2000 oraz wyznaczania konkretnych celów w zakresie ochrony gatunków i siedlisk poprzez praktyczne działania mające na celu ich ochronę i odbudowę, jak również w zakresie wymaganych środków finansowych, między innymi w celu rozwiązania problemu braku funduszy i uwzględnienia potrzeby uproszczenia dostępu do istniejących źródeł finansowania (7). |
18. |
Zachęca Komisję Europejską do ogłoszenia bardziej skutecznych wytycznych dotyczących wdrażania dyrektyw oraz do aktualizacji obowiązujących wytycznych w taki sposób, aby były zrozumiałe i łatwo dostępne w językach poszczególnych państw członkowskich za pośrednictwem jednolitego portalu internetowego (8), nawiązywały do obowiązującego orzecznictwa i w razie potrzeby odnosiły się do specyfiki różnych sektorów. |
19. |
Proponuje Komisji Europejskiej zwiększenie nacisku na informację, kształcenie i uwrażliwianie przede wszystkim w zakresie korzyści płynących z wykorzystania środków ochrony przyrody i obszarów Natura 2000, oraz sugeruje rozbudowę np. istniejącego narzędzia „Natura 2000 viewer” Europejskiej Agencji Środowiska do rozmiarów kompleksowego geograficznego systemu informacji online, który w sposób usystematyzowany informowałby opinię publiczną, planistów, użytkowników gruntów i inne podmioty o wszystkich aspektach wdrażania dyrektyw środowiskowych w odniesieniu do poszczególnych obszarów Natura 2000. |
20. |
W związku z tym jest przekonany, że wskazane uchybienia i niepokojący stan ochrony wielu gatunków i typów siedlisk nie mogą być uważane za przejaw braku skuteczności dyrektyw środowiskowych, lecz że same dyrektywy potwierdziły swoją skuteczność jako instrumenty służące ochronie różnorodności biologicznej. |
Wydajność
21. |
Wskazuje w pierwszej kolejności na fakt, że utrzymanie różnorodności biologicznej jest przede wszystkim zadaniem społeczeństwa, które należy zrealizować przez wzgląd na stworzenie zrównoważonego, czyli trwałego i możliwego do zrealizowania w skali globalnej modelu gospodarki i stylu życia. |
22. |
Podkreśla, że podczas publicznych konsultacji Komisji Europejskiej (9) małe i średnie przedsiębiorstwa nie zaliczyły dyrektyw środowiskowych do dziesięciu aktów prawnych wymagających największych nakładów finansowych. |
23. |
Wyraża ubolewanie, że planiści, użytkownicy gruntów i inne kluczowe sektory poniosły niekiedy niepotrzebne koszty spowodowane np. opóźnionym i niekompletnym wytyczeniem obszarów Natura 2000; wskazuje jednak zarazem na fakt, że zróżnicowanie kosztów ponoszonych przez samorządy lokalne i regionalne można wytłumaczyć tym, że różnorodność gatunków i siedlisk oraz związane z nią niezbędne środki ochrony przyrody mogą niejednakowo rozkładać się między regionami. |
24. |
Podkreśla, że wiele obszarów Natura 2000 oferuje znaczące i generujące przychody usługi ekosystemowe na szczeblu lokalnym i regionalnym (10), np. w postaci usług zdrowotnych, magazynowania CO2, zapobiegania powodziom, oczyszczania zasobów wodnych, utrzymania czystości powietrza lub zapobiegania erozji gleb. |
25. |
Wskazuje na fakt, że aktualne badania (11) potwierdzają znakomitą relację kosztów do osiąganych korzyści na poziomie lokalnym i regionalnym, ponieważ korzyści ekologiczne, społeczne i ekonomiczne znacznie przewyższają koszty wdrożenia dyrektyw środowiskowych. |
26. |
Zwraca uwagę na możliwości, jakie niesie ze sobą sieć Natura 2000 pod względem tworzenia miejsc pracy i dochodów w sektorze przyjaznej środowisku turystyki i rekreacji na łonie natury. Podkreśla szczególne znaczenie tworzenia nowych możliwości biznesowych na obszarach wiejskich znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. |
27. |
W związku z tym jest zdania, że choć wdrożenie dyrektyw środowiskowych oczywiście generuje koszty, są one jednak konieczne dla zapewnienia ochrony różnorodności biologicznej niezbędnej dla zrównoważonego rozwoju, a ponadto pozostają w rozsądnej relacji do znacznie większych i tylko częściowo dających się przeliczyć na wartości pieniężne korzyści wynikających z wdrożenia tych dyrektyw. |
Spójność
28. |
Wyraża przekonanie, że obydwie dyrektywy środowiskowe same w sobie stanowią doskonałe przykłady ustawodawstwa skoncentrowanego, zrozumiałego, spójnego oraz tworzonego systematycznie i tym samym ukierunkowanego na osiągnięcie celu. |
29. |
Uważa obydwie dyrektywy środowiskowe za udane instrumenty prawodawcze, gdyż obie funkcjonują podobnie, nie są ze sobą sprzeczne i rozsądnie uzupełniają się w zakresie zapisów dotyczących ochrony, tworząc wspólnie system ochrony Natura 2000. |
30. |
Ocenia, że dyrektywy środowiskowe są również zgodne z innymi aktami prawnymi UE dotyczącymi ochrony środowiska i w związku z tym przypomina o uchwalonej specjalnie w tym celu nowelizacji dyrektywy OOŚ (12). Zarazem zachęca jednak państwa członkowskie oraz samorządy lokalne i regionalne do lepszej koordynacji wdrażania różnych aktów prawnych dotyczących środowiska i do przyspieszenia np. integracji procedur wydawania pozwoleń, działań monitorujących i obowiązków sprawozdawczych. |
31. |
Jest zdania, że wskazane byłoby lepsze dostosowanie procesów planowania zgodnych z dyrektywami środowiskowymi i dyrektywą wodną (13) oraz – w razie potrzeby – również z dyrektywami OOŚ i SEA (14), zarówno ze względu na ochronę środowiska, jak i w celu uniknięcia zbędnych kosztów. |
32. |
Wzywa państwa członkowskie do współpracy z samorządami lokalnymi i regionalnymi oraz wspierania ich w praktycznej realizacji aktów prawnych dotyczących środowiska, jak np. rozporządzenie UE w sprawie inwazyjnych gatunków obcych (15). |
33. |
Niezależnie od prawidłowego osadzenia dyrektyw środowiskowych w kontekście innych przepisów prawa UE dotyczących środowiska naturalnego, z punktu widzenia realizacji celów dyrektyw uważa za problematyczny fakt, że inne sektory polityki Unii Europejskiej, np. wspólna polityka rolna, wspólna polityka rybołówstwa lub polityka w dziedzinach energetyki czy transportu nadal w niedostatecznym stopniu przyczyniają się do utrzymywania różnorodności biologicznej (16). |
34. |
Uważa za nieuchronne przyjęcie w śródokresowym sprawozdaniu Komisji Europejskiej zobowiązania dotyczącego funduszy strukturalnych i inwestycji, zgodnie z którym wszystkie projekty wspierane przez UE będą sprawdzane pod kątem zachowania różnorodności biologicznej (17). |
35. |
Wzywa Komisję Europejską, aby przez wzgląd na ochronę gatunków i siedlisk poza obszarami Natura 2000 oraz gatunków niepodlegających ścisłej ochronie gatunkowej, przedstawiła zgodnie z europejską strategią na rzecz różnorodności biologicznej propozycję ram prawnych mających na celu zapobieganie stratom netto różnorodności biologicznej i usług ekosystemowych (18). |
36. |
Wyraża zatem przekonanie, że z punktu widzenia swojego strategicznego ukierunkowania dyrektywy środowiskowe stanowią odpowiedni środek do osiągania przyświecających im celów; należy jednak podejmować dalsze wysiłki w celu powstrzymania szkodliwych dla różnorodności biologicznej działań w innych obszarach polityki, które nie zostały objęte środkami przewidzianymi w dyrektywach środowiskowych. |
Wartość dodana UE
37. |
Uznaje, że dyrektywy środowiskowe w znacznym stopniu przyczyniły się do ujednolicenia i zwiększenia skuteczności podejścia do ochrony przyrody i gatunków oraz do podniesienia minimalnych standardów prawnych w tej dziedzinie w regionach poszczególnych państw członkowskich. |
38. |
Wskazuje, że różnorodność gatunków i siedlisk w Europie ma charakter ponadnarodowy i nierównomierny i że w związku z tym w celu zapewnienia skutecznej ochrony ponad granicami państw członkowskich potrzebne jest jednolite podejście na poziomie całej Unii, koordynujące wysiłki państw członkowskich. |
39. |
Przypomina, że dyrektywy środowiskowe stanowią ważny instrument umożliwiający Unii Europejskiej wypełnianie jej międzynarodowych zobowiązań wynikających z konwencji o różnorodności biologicznej (CBD) i innych konwencji międzynarodowych, takich jak np. konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk (konwencja berneńska) oraz konwencja bońska o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt (CMS). Tym samym umożliwiają jej wpływanie w pozytywny sposób na różnorodność biologiczną oraz na dziką florę i faunę w obrębie Unii Europejskiej i poza nią. |
40. |
Wyraża przekonanie, że dyrektywy środowiskowe znacząco przyczyniły się do stworzenia jednolitych prawnych standardów ochrony w państwach członkowskich, umożliwiając tym samym zapewnienie podmiotom gospodarczym jednoznacznych ram prawnych ustanawiających jednakowe warunki konkurencji na europejskim rynku wewnętrznym. |
41. |
Podkreśla zatem, że bardziej niż kiedykolwiek potrzebne jest jednolite prawodawstwo na poziomie Unii Europejskiej, aby osiągnąć cele strategii UE na rzecz różnorodności biologicznej i cele konwencji międzynarodowych, oraz że dyrektywy środowiskowe stanowią doskonałą podstawę tych działań. |
Uwagi końcowe
42. |
Wyraża przekonanie, że wszelkie problemy związane z ochroną gatunków i siedlisk nie mają źródła w samych dyrektywach środowiskowych, lecz że z reguły związane są z wdrażaniem dyrektyw na poziomie lokalnym, regionalnym i państw członkowskich. |
43. |
Jest zdania, że poddanie dyrektyw środowiskowych przeglądowi byłoby niewskazane z powodów wymienionych powyżej, oraz z tego względu, że początkowe wątpliwości interpretacyjne zostały w międzyczasie wyjaśnione w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. |
44. |
Uważa ponadto, że przegląd dyrektyw środowiskowych byłby niecelowy również dlatego, że samorządy lokalne i regionalne potrzebują więcej czasu na wdrożenie działań przewidzianych w dyrektywach i uznanych przez nie za możliwe, lecz dotychczas niezrealizowanych, takich jak np. plany zagospodarowania. Pozwoli to jak najpełniej wykorzystać potencjał tych dyrektyw. |
45. |
Przez wzgląd na interesy różnych podmiotów stosujących dyrektywy środowiskowe ma poważne wątpliwości, czy w przypadku przeglądu obowiązującego prawodawstwa nie nastąpiłaby faza długotrwałych dyskusji między zainteresowanymi podmiotami społecznymi, z czym mogłaby się wiązać trwająca dziesiątki lat faza niepewności prawnej. |
46. |
Wyraża zaniepokojenie zniszczeniem niektórych obszarów Natura 2000 oraz dotychczasową skalą nielegalnego odławiania ptaków i innych gatunków zwierząt, oraz jest przekonany o potrzebie zwiększenia na wszystkich poziomach sprawowania rządów wysiłków w celu monitorowania i egzekwowania przestrzegania zapisów dyrektyw środowiskowych. |
47. |
Dlatego uważa za nieodzowne rzetelne traktowanie przez Komisję Europejską jej roli strażniczki prawa unijnego i w związku z tym wzywa Komisję do poważnego traktowania skarg dotyczących stosowania prawa unijnego i niewzbraniania się przed wszczynaniem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. |
48. |
Zaleca Komisji Europejskiej wykorzystanie procedury kontroli sprawności do jeszcze wyraźniejszego podkreślenia znaczenia wdrożenia dyrektyw środowiskowych przez państwa członkowskie i z zadowoleniem przyjmuje każde starania państw członkowskich mające na celu włączenie samorządów lokalnych i regionalnych w proces ich wdrażania. |
Bruksela, dnia 4 grudnia 2015 r.
Markku MARKKULA
Przewodniczący Europejskiego Komitetu Regionów
(1) Dyrektywa 2009/147/WE (Dz.U. L 20 z 26.1.2010, s. 7).
(2) Dyrektywa 92/43/EWG (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, s. 7).
(3) COM(2015) 219 final.
(4) COM(2011) 244 final.
(5) Zob. mandat Komisji Europejskiej:
http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/docs/Mandate%20for%20Nature%20Legislation.pdf
(6) Zob. COM(2015) 219 final.
(7) Zob. CdR 112/2010 final; także CdR 8074/2013.
(8) Zob. sprawozdanie KR-u z oceny oddziaływania terytorialnego, 2015 r.
(9) Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-188_pl.htm
(10) Brink/Badura/Bassi/et al., Estimating the Overall Economic Value of the Benefits provided by the Natura 2000 Network, 2011.
(11) Raporty UE wskazują, że pełne utworzenie wszystkich obszarów Natura 2000 kosztowałoby państwa członkowskie około 6 miliardów euro rocznie, natomiast korzyści płynące z usług ekosystemowych sięgają 300 miliardów euro oraz może potencjalnie powstać do 8 milionów miejsc pracy związanych z obszarami Natura 2000.
(12) Dyrektywa 2014/52/UE (Dz.U. L 124 z 25.4.2014 s. 1).
(13) Dyrektywa 2000/60/WE (Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1).
(14) Dyrektywa 2001/42/WE (Dz.U. L 197 z 21.7.2001, s. 30).
(15) Rozporządzenie (UE) nr 1143/2014 (Dz.U. L 317 z 4.11.2014, s. 35).
(16) Zob. CdR 112/2010 fin; CdR 22/2009 fin; a także sprawozdanie KR-u z oceny oddziaływania terytorialnego 2015 (konflikty z polityką regionalną).
(17) Zob. CdR 4577/2013 fin.
(18) Zob. CdR 4577/2013 fin; rezolucja PE 2011/2307 (INI).