I.

Trybunał zbadał:

II.

Na mocy art. 317–318 TFUE oraz rozporządzenia finansowego Komisja odpowiada za sporządzenie i prezentację skonsolidowanego sprawozdania finansowego Unii Europejskiej zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także opracowywanie, wdrażanie i utrzymywanie systemów kontroli wewnętrznej umożliwiających sporządzanie i prezentację sprawozdań finansowych, które nie zawierają istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń Unii Europejskiej ponosi Komisja (art. 317 TFUE).

III.

Zadaniem Trybunału jest przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Zgodnie z tymi standardami Trybunał obowiązany jest przestrzegać zasad etyki oraz zaplanować i przeprowadzić kontrolę w taki sposób, aby uzyskać wystarczającą pewność, że skonsolidowane sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe.

IV.

W ramach kontroli stosuje się procedury mające na celu uzyskanie dowodów kontroli potwierdzających kwoty i informacje zawarte w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym oraz legalność i prawidłowość transakcji leżących u jego podstaw. Wybór tych procedur zależy od osądu kontrolera, w tym od oceny ryzyka wystąpienia – w wyniku nadużycia lub błędu – istotnych zniekształceń skonsolidowanego sprawozdania finansowego lub istotnej niezgodności transakcji leżących u jego podstaw z wymogami przepisów prawa Unii Europejskiej. W celu opracowania procedur kontroli stosownych do okoliczności (lecz nie na potrzeby sformułowania opinii na temat skuteczności systemu kontroli wewnętrznej) Trybunał, dokonując oceny ryzyka, bierze pod uwagę system kontroli wewnętrznej wykorzystywany do sporządzania i rzetelnej prezentacji skonsolidowanego sprawozdania finansowego oraz do zapewnienia legalności i prawidłowości transakcji leżących u jego podstaw. Kontrola obejmuje także ocenę stosowności przyjętych zasad rachunkowości oraz racjonalności sporządzonych szacunków księgowych, a także ocenę ogólnej prezentacji skonsolidowanego sprawozdania finansowego.

V.

Jeśli chodzi o dochody, do celów przeprowadzanej przez Trybunał kontroli zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej i dochodzie narodowym brutto, jako punkt wyjścia przyjmuje się odpowiednie zagregowane dane makroekonomiczne wykorzystywane do obliczania tych zasobów oraz ocenia się stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych do momentu otrzymania wkładów państw członkowskich i uwzględnienia ich w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym. W zakresie tradycyjnych zasobów własnych Trybunał bada rozliczenia organów celnych i analizuje przepływ opłat celnych do momentu otrzymania tych kwot przez Komisję i ujęcia ich w sprawozdaniu rocznym.

VI.

Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał bada transakcje płatnicze po tym, jak wydatki zostały poniesione, ujęte i zatwierdzone. Badanie to obejmuje wszystkie kategorie płatności (w tym płatności z tytułu nabycia aktywów) z wyjątkiem zaliczek w chwili ich wypłaty. Zaliczki bada się po zażądaniu od odbiorcy środków lub przedstawieniu przez niego uzasadnienia ich właściwego wykorzystania oraz po rozliczeniu zaliczki lub gdy jest ona możliwa do odzyskania.

VII.

Trybunał uznał, że uzyskane dowody kontroli są wystarczające i właściwe, aby stanowić podstawę do wydania opinii.

VIII.

W opinii Trybunału skonsolidowane sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego.

IX.

W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

X.

W wydatkach za 2014 r. ujętych w działach 1–4 (3) wieloletnich ram finansowych, które to działy obejmują wydatki operacyjne, wystąpił istotny poziom błędu. Szacowany przez Trybunał poziom błędu w zakresie płatności leżących u podstaw rozliczeń wynosi 4,4 %. Wniosek Trybunału jest poparty dokonaną przez Komisję analizą kwot obarczonych ryzykiem przedstawioną w sprawozdaniu podsumowującym.

XI.

W opinii Trybunału, ze względu na wagę kwestii opisanych w uzasadnieniu wydania negatywnej opinii na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, w płatnościach leżących u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. występuje istotny poziom błędu.

XII.

„Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” nie stanowi części sprawozdania finansowego. Informacje zawarte w „Omówieniu i analizie sprawozdania finansowego” są spójne z treścią sprawozdania finansowego.

1.1.

Wydatki UE w istotny sposób przyczyniają się do osiągnięcia celów politycznych. Podobną rolę odgrywają mechanizmy stanowienia prawa oraz swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób na terytorium całej Unii Europejskiej. Wydatki UE stanowią średnio 1,9 % łącznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych państw członkowskich Unii Europejskiej (zob. wykres 1.1 ).

1.2.

Zgodnie z Traktatem rola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego polega na:

Prace Trybunału wykonywane na potrzeby poświadczenia wiarygodności przyczyniają się osiągnięcia pierwszych dwóch celów wymienionych powyżej. Pomagają też one zidentyfikować czynniki ryzyka zagrażające przestrzeganiu zasad oszczędności, wydajności i skuteczności, a także wnoszą istotny wkład do opinii Trybunału na temat proponowanych przepisów finansowych.

1.3.

W niniejszym rozdziale sprawozdania rocznego:

1.4.

Ustalenia Trybunału dotyczą skonsolidowanego sprawozdania rocznego (5) Unii Europejskiej za rok budżetowy 2014. Trybunał otrzymał je wraz z oświadczeniem księgowego w dniu 23 lipca 2015 r. (6) Sprawozdaniu temu towarzyszy „Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” (7). Dokument ten nie wchodzi co prawda w zakres opinii Trybunału, niemniej jednak, zgodnie ze standardami kontroli, Trybunał ocenił jego zgodność z informacjami przedstawionymi w sprawozdaniu rocznym UE.

1.5.

Ze sprawozdania rocznego (którego podsumowanie znajduje się w  załączniku 1.3 ) wynika, że na dzień 31 grudnia 2014 r. zobowiązania wyniosły łącznie 220,7 mld euro, natomiast aktywa wyniosły łącznie 162,7 mld euro. Wynik ekonomiczny za 2014 r. wykazuje deficyt wynoszący 11,3 mld euro (zob. również pkt 2.12 i 2.13).

1.6.

W wyniku kontroli sprawozdania rocznego UE Trybunał stwierdził, że nie wystąpiły w nim istotne zniekształcenia (zob. również załącznik 1.2 ). Ustalenia Trybunału dotyczące finansowego i budżetowego zarządzania środkami UE przedstawiono w rozdziale 2.

1.7.

W 2014 r. Komisja dokonała szeregu zmian w prezentacji sprawozdania rocznego UE. Zmiany te uwzględniają nowe WRF i przewidują większy stopnień dostosowania do standardów międzynarodowych. Prezentacja niektórych informacji dodatkowych do sprawozdania rocznego UE została w istotny sposób ulepszona (8).

1.7.

1.8.

W sprawozdaniu rocznym UE stwierdzono następujące problemy:

a)

Komisja poczyniła postępy, jeśli chodzi o prezentację pkt 6 informacji dodatkowej do sprawozdania rocznego UE (dotyczącego ochrony budżetu UE), zgodnie z uwagami przedstawionymi w pkt 1.13 sprawozdania rocznego Trybunału za 2013 r. i w pkt 2 tegorocznej tabeli zawierającej analizę działań podjętych w związku z wcześniejszymi uwagami Trybunału ( załącznik 1.2 ). Obecnie punkt ten jest bardziej precyzyjny. W przypadku obszaru spójności określa on, w jakim zakresie korekty dokonywane są przed zaksięgowaniem wydatków, w trakcie realizacji oraz w momencie zamknięcia programów. Ponadto przedstawia on (choć nie zawsze w wymiarze liczbowym) wpływ działań naprawczych na budżet UE (np. wystąpienie dochodów przeznaczonych na określony cel, wycofywanie i zastępowanie wydatków przez państwa członkowskie itp.) (9).

a)

Jeżeli chodzi o notę 6, zawiera ona podsumowanie wyników przeprowadzonych przez Komisję działań naprawczych (podjętych i wdrożonych), a także jej działań zapobiegawczych na rok 2014. Więcej szczegółowych informacji na ten temat znajduje się w corocznym komunikacie Komisji na temat ochrony budżetu UE.

b)

Z pkt 2.5.2 informacji dodatkowej (płatności zaliczkowe na rzecz państw członkowskich) wynika, że Komisja dysponuje ograniczonymi danymi na temat wykorzystania środków przekazanych zaliczkowo na rzecz instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym (3,8 mld euro) i innych programów pomocy (3,6 mld euro). Może mieć to wpływ na ich wycenę na koniec roku. Komisja może być zmuszona do dokonania znacznych korekt na etapie zamykania okresu programowania 2007–2013.

1.9.

Trybunał kontroluje dochody i wydatki UE, aby ocenić, czy są one zgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Trybunał przedstawia wyniki swoich kontroli w zakresie dochodów w rozdziale 4, a w zakresie wydatków – w rozdziałach 5–9 (zob. tabela 1.1 ).

1.10.

W dochodach nie wystąpił istotny poziom błędu (zob. pkt 4.26). Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał po raz kolejny stwierdził, że wystąpił w nich istotny poziom błędu. Szacowany poziom błędu w wydatkach (po uwzględnieniu odnośnych działań naprawczych, zob. pkt 1.32 (10)) wyniósł 4,4 %, a więc był na podobnym poziomie co w 2013 r. (4,5 % (11)) (zob. tabela 1.1 ). W wydatkach w dziale 5 WRF („Administracja”) nie stwierdzono istotnego poziomu błędu (zob. pkt 9.15). We wszystkich pozostałych działach obejmujących wydatki operacyjne wystąpił natomiast istotny poziom błędu (zob. pkt 5.32–5.33, 6.76–6.77, 7.72–7.73 i 8.26–8.27).

1.10.

1.11.

Ogólnie rzecz biorąc, wyniki kontroli Trybunału przez ostatnie trzy lata utrzymywały się na względnie stałym poziomie, znacznie przekraczającym przyjęty przez Trybunał próg istotności (zob. wykres 1.2 ).

1.11.

Komisja zaznacza, że zobowiązana jest przestrzegać przepisów rozporządzenia finansowego, którego art. 32 ust. 2 lit. e) stanowi, iż system kontroli wewnętrznej musi gwarantować wystarczającą pewność co do osiągnięcia między innymi następującego celu: „odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych, z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru danych płatności”.

W sprawozdaniu podsumowującym za rok 2014 (COM(2015) 279 final) Komisja oszacowała przyszły wpływ mechanizmów naprawczych na 2,7 mld EUR, co odpowiada 1,9 % płatności dokonanych z budżetu UE.

Komisja nadal będzie sprawowała rolę nadzorczą poprzez wdrażanie korekt finansowych i odzyskiwanie środków na poziomie odpowiadającym poziomowi zidentyfikowanych nieprawidłowości i uchybień przez cały przedmiotowy okres, nawet po zamknięciu programów.

1.12.

Środki UE są wydatkowane głównie za pośrednictwem dwóch rodzajów programów wydatkowania, z których każdy ma inny profil ryzyka (13):

—

Programy oparte na uprawnieniach do płatności, w ramach których płatności są uzależnione od spełnienia określonych warunków. Przykłady takich programów to: stypendia dla studentów i stypendia naukowe (rozdział 5), pomoc bezpośrednia dla rolników (rozdział 7), bezpośrednie wsparcie budżetowe (14) (rozdział 8) czy wynagrodzenia oraz renty i emerytury (rozdział 9).

—

Programy zwrotu poniesionych wydatków, w ramach których ze środków unijnych zwracane są koszty kwalifikowalne poniesione w związku z realizacją działań kwalifikowalnych. Przykłady takich programów to: projekty badawcze (rozdział 5), programy inwestycyjne w zakresie rozwoju regionalnego i rozwoju obszarów wiejskich (rozdziały 6 i 7), programy szkoleń (rozdział 6) czy projekty rozwojowe (rozdział 8).

1.13.

W 2014 r. Trybunał dokonał zmian w podejściu do kwantyfikacji poważnych naruszeń przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. Dzięki temu udało się uzyskać większą jasność co do sposobu, w jaki Trybunał ocenia wpływ tych naruszeń. Trybunał postanowił w szczególności stosować podejście proporcjonalne przy obliczaniu błędów dotyczących modyfikacji zamówień.

1.13.

1.14.

Aby zapewnić porównywalność wyników przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu, wartości za 2013 i 2012 r. w  tabeli 1.1 , a także na wykresach 1.2 , 1.3 , 1.4 , 1.5 i  1.6 zostały skorygowane zgodnie z nowym podejściem. Nieskorygowane dane historyczne dotyczące szacowanych poziomów błędu wykazanych przez Trybunał za lata 2009–2013 przedstawiono w  załączniku 1.4 . W wyniku zmiany podejścia ogólny szacowany poziom błędu skorygowano w dół o 0,2 % za 2013 r. i o 0,3 % za 2012 r. Korekty te nie mają wpływu na wnioski przedstawione przez Trybunał za te lata. Poziom błędu w dalszym ciągu jest bez wątpienia istotny.

1.15.

W 2015 r. Trybunał zmodyfikuje swoje podejście dotyczące zasady wzajemnej zgodności, tak aby było ono spójne ze zmienionymi ramami prawnymi wspólnej polityki rolnej. Nadal będzie on prowadził sprawozdawczość na temat wzajemnej zgodności na podstawie informacji przekazywanych przez Komisję, ale nie będzie już uwzględniał tego zagadnienia w swoich badaniach kontrolnych. W tym roku Trybunał stwierdził błędy dotyczące zasady wzajemnej zgodności w co czwartym gospodarstwie rolnym objętym wizytą kontrolną. Ich udział w ogólnym szacowanym poziomie błędu wyniósł 0,2 punktu procentowego (0,2 w 2013 r.) (15) i 0,6 punktu procentowego w rozdziale dotyczącym działu WRF „Zasoby naturalne” (0,5 w 2013 r.).

1.15.

1.16.

Jak wspomniano już we wstępie (pkt 0.5–0.7), Trybunał dokonał zmian w strukturze rozdziałów w sprawozdaniu rocznym. Aby zapewnić porównywalność, poniżej ( wykres 1.3 ) pokazano, w jaki sposób ubiegłoroczne wyniki zaklasyfikowane zostałyby w ramach nowej struktury, z uwzględnieniem zmian w podejściu do kwantyfikacji naruszeń przepisów dotyczących zamówień (zob. pkt 1.13 i 1.14). Dane liczbowe pochodzą z  tabeli 1.1 .

1.17.

Jak wynika z  wykresu 1.4 , największy udział w szacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2014 r. miał dział „Spójność”, przed działami „Zasoby naturalne”, „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”. Rozkład ten pokrywa się z ustaleniami Trybunału za 2013 r.

1.18.

W błędach wykrytych za 2014 r. dominują błędy kwalifikowalności w programach zwrotu poniesionych kosztów (zob. również pkt 1.20–1.22, wykres 1.5 i  wykres 1.6 ).

a)

W wydatkach z tytułu zwrotu kosztów szacowany poziom błędu wynosi 5,5 % (5,6 % w 2013 r.). Typowe błędy w tym zakresie to m.in.:

a)

Komisja stwierdziła podobne problemy podczas swoich kontroli. Komisja poczyniła znaczne starania w okresie programowania 2007–2013, aby ustalić podstawową przyczynę problemów i podjąć w razie konieczności działania naprawcze.

b)

W przypadku programów opartych na uprawnieniach do płatności szacowany poziom błędu wynosi 2,7 % (3,0 % w 2013 r.). Typowe błędy w tym zakresie to m.in.:

1.19.

Wartości za 2013 r. na wykresie 1.5 obliczono w ten sam sposób co za 2014 r., tj. zgodnie z podejściem opisanym w pkt 1.13.

1.20.

Trybunał przeanalizował zależności pomiędzy rodzajem wydatków a ryzykiem wystąpienia błędu. Cechą charakterystyczną wydatków UE jest fakt, że prawidłowe obliczenie płatności na rzecz odbiorców uzależnione jest w dużej mierze od przekazanych przez nich informacji. Tak jest w przypadku największej kategorii wydatków z tytułu uprawnień – dofinansowania obszarowego wypłacanego rolnikom. Szczególne znaczenie ma to w zakresie działań prowadzących do zwrotu kosztów, w przypadku których odbiorcy wraz z wnioskiem o płatność mają obowiązek przedstawić informacje świadczące, że wykonywali działalność kwalifikującą się do uzyskania wsparcia i że ponieśli koszty, do których zwrotu są uprawnieni. Odnosi się to do wszystkich trybów zarządzania (16).

1.20.

System identyfikacji działek rolnych został ustanowiony i jest prowadzony przez organy krajowe. Płatności na rzecz beneficjentów końcowych możliwe są jedynie po porównaniu ich roszczeń z dostępnymi danymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

Dzięki systemowi identyfikacji działek rolnych poziom błędów dotyczących dofinansowania obszarowego jest niższy niż w przypadku innych rodzajów dotacji w ramach zarządzania dzielonego.

Komisja uważa, że pola 1.2 i 1.3 potwierdzają ten pogląd.

1.21.

Wykres 1.6 sporządzono na podstawie wyników badań kontrolnych wydatków UE przeprowadzonych w ciągu ostatnich dwóch lat (17) na potrzeby sprawozdań rocznych dotyczących budżetu ogólnego i Europejskich Funduszy Rozwoju. Strumienie płatności są pogrupowane zgodnie z ich charakterem. Rozmiar kół na wykresie odpowiada ich udziałowi w wydatkach ogółem, a ich pozycja wzdłuż linii nachylonej pod kątem 45o wskazuje względny szacowany poziom błędu. Różnymi kolorami oznaczono wydatki oparte na uprawnieniach lub dokonywane w ramach zwrotu poniesionych kosztów.

1.22.

Wykres sporządzono w oparciu o osąd zawodowy (ocena wpływu systemów i ryzyka związanego z danym rodzajem transakcji – zob. pkt 1 załącznika 1.1 ) oraz dane empiryczne (pomiar szacowanego poziomu błędu przez okres dwóch lat). Został on przedstawiony w odpowiedzi na wnioski ze strony partnerów instytucjonalnych o więcej informacji na temat różnych profilów ryzyka. Ma on także ułatwić Komisji podejmowanie działań w odniesieniu do obszarów, w których utrzymują się wysokie poziomy błędu.

1

Zwrot kosztów w przypadku działu „Globalny wymiar Europy” obejmuje projekty z udziałem wielu darczyńców, które w praktyce są pod wieloma względami zbliżone do wydatków opartych na uprawnieniach i w których występuje niższy poziom błędu.

1.23.

„Konkurencyjność” (rozdział 5): szacowany poziom błędu wynosi 5,6 %, co oznacza wzrost w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. (4,0 % (18)). Duża część wydatków dokonywana jest na zasadzie zwrotu poniesionych kosztów, a błędy w tym obszarze zasadniczo odpowiadają poszczególnym kategoriom kosztów niekwalifikowalnych (takim jak w szczególności koszty osobowe, inne koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie).

1.23.

1.24.

„Spójność” (rozdział 6): szacowany poziom błędu wynosi 5,7 %, co oznacza wzrost w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. (5,3 % (18)). Niemal wszystkie wydatki w tym obszarze dokonywane są w formie zwrotu poniesionych kosztów. Główne przyczyny błędu to poważne naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych (około połowy szacowanego poziomu błędu) oraz niekwalifikowalne koszty w deklaracjach wydatków (ponad jedna czwarta szacowanego poziomu błędu). Na pozostałą część poziomu błędu składają się przypadki nieprzestrzegania przepisów dotyczących pomocy publicznej oraz projekty niekwalifikowalne.

1.24.

1.25.

„Zasoby naturalne” (rozdział 7): szacowany poziom błędu wynosi 3,6 %, co oznacza spadek w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. (4,4 % (18)). Ponad trzy czwarte wydatków w tym obszarze przypada na Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG). Poziom błędu w tym obszarze jest niższy niż w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku którego Trybunał od dawna stwierdza wysokie poziomy błędu, zwłaszcza w wydatkach dokonywanych w formie zwrotu poniesionych kosztów. Ogólnie rzecz biorąc, przypadki zawyżania powierzchni gruntów lub liczby zwierząt we wnioskach składanych przez rolników złożyły się na około jednej trzeciej szacowanego poziomu błędu. Drugim najistotniejszym źródłem błędów (niemal jedna czwarta szacowanego poziomu błędu) były błędy dotyczące niekwalifikujących się beneficjentów, niekwalifikowalnych rodzajów działalności lub niekwalifikowalnych wydatków. Pozostała część poziomu błędu wiąże się z przypadkami naruszenia zasady wzajemnej zgodności (jedna szósta) i błędami administracyjnymi (jedna szósta).

1.25.

Zob. również odpowiedzi do pkt 1.15 i 1.20, 7.15–7.19 oraz 7.25–7.29.

1.26.

„Globalny wymiar Europy” (rozdział 8): szacowany poziom błędu wynosi 2,7 %, co stanowi wzrost w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. (2,1 % (18)) (19). Koszty niekwalifikowalne zwrócone przez Komisję składają się na ponad połowę tego poziomu błędu, jedna czwarta przypada zaś na płatności za roboty, usługi lub dostawy, które nie zostały wykonane bądź zrealizowane. Pozostałe błędy wynikają z braku odpowiedniej dokumentacji (około jednej dziesiątej szacowanego poziomu błędu), nieprawidłowego obliczenia wydatków i nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień.

1.26.

1.27.

„Administracja” (rozdział 9): szacowany poziom błędu wynosi 0,5 %, co oznacza spadek w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. (1,1 % (18)). Większość wydatków w tym obszarze dotyczy wynagrodzeń, emerytur i rent oraz dodatków wypłacanych przez instytucje i agencje UE. Poziom błędu w tym obszarze nie jest istotny, a złożyła się na niego w głównej mierze niewielka liczba błędów dotyczących dodatków.

1.27.

1.28.

Jak wyjaśniono we wstępie, Trybunał nie przewidział osobnego rozdziału, który byłby poświęcony wydatkom nieujętym w działach 1–2 i 4–5 WRF. W związku z tym informacje na temat tych wydatków na kwotę 2,1 mld euro (1,5 % wydatków objętych kontrolą Trybunału) przedstawiono w niniejszym rozdziale (20). 0,5 mld euro z kwoty 2,1 mld euro stanowią wydatki 10 agencji objętych specjalnymi sprawozdaniami rocznymi Trybunału (21). Główne błędy stwierdzone w tym obszarze polegały na zwrocie kosztów niekwalifikowalnych (zob. ramka 1.1).

1.29.

Szacowany poziom błędu w wydatkach podlegających zarządzaniu dzielonemu jako całości wynosi 4,6 % (4,9 % w 2013 r. (22)), zaś w przypadku wszystkich pozostałych form wydatków operacyjnych (23) – 4,6 % (3,7 % w 2013 r. (22)). Szacowany poziom błędu w wydatkach administracyjnych wynosi 0,5 % (1,0 % w 2013 r. (22)).

1.30.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza „błędów i korekt” ma ułatwić zrozumienie złożonych mechanizmów podejmowania i księgowania działań naprawczych oraz wyjaśnić, w jaki sposób mechanizmy te mogą wywrzeć wpływ na prace kontrolne Trybunału. W niektórych obszarach wydatkowania Komisja będzie miała do dyspozycji nowe narzędzia, gdy uruchomione zostaną wydatki w ramach nowego okresu programowania.

1.30.

1.31.

Trybunał uwzględnia środki naprawcze zastosowane przez państwa członkowskie i Komisję w sytuacji, gdy zostały one zrealizowane przed dokonaniem płatności lub przed kontrolą Trybunału. Jeśli chodzi o korekty dokonane po przesłaniu zawiadomienia o kontroli, Trybunał przyjmuje je do wiadomości, lecz nie jest w stanie obniżyć szacowanego poziomu błędu w przypadku, gdy działania naprawcze podejmowane są w następstwie kontroli (24). Trybunał weryfikuje, czy korekty (w tym odzyskiwanie środków od beneficjentów oraz korekty na poziomie projektów) zostały właściwie zastosowane, i – w stosownych przypadkach – koryguje kwantyfikację błędu. Wpływ środków naprawczych różni się jednak znacznie w zależności od obszaru wydatkowania i rodzaju środka.

1.31.

W sprawozdaniu podsumowującym za rok 2014 (COM(2015) 279 final) Komisja oszacowała przyszły wpływ mechanizmów naprawczych na 2,7 mld EUR, co odpowiada 1,9 % płatności dokonanych z budżetu UE.

Dane liczbowe z podziałem na obszary polityki można znaleźć w tabeli 1 w sprawozdaniu podsumowującym.

Komisja podkreśla, że wszystkie rodzaje korekt finansowych i odzyskiwania środków wykluczają wydatki poniesione z naruszeniem prawa ze zwrotu kosztów z budżetu UE (zob. uwaga 6 do rozliczeń).

1.32.

W przypadku 24 transakcji wchodzących w skład próby na 2014 r. Komisja i organy państw członkowskich zastosowały środki naprawcze, które miały bezpośredni wpływ na daną transakcję i były istotne z punktu widzenia obliczeń Trybunału. Za sprawą tych środków naprawczych szacowany przez Trybunał poziom błędu obniżył się o 1,1 punktu procentowego (1,6 punktu procentowego w 2013 r.), co przekłada się na kwotę około 1,6 mld euro. Zmiany w liczbie transakcji objętych środkami naprawczymi i w wielkości wpływu na poziom błędu szacowany przez Trybunał nie świadczą o tym, że działania naprawcze stały się bardziej lub mniej skuteczne. Ponieważ środki te mają zastosowanie do stosunkowo niewielkiej części próby transakcji dobranej przez Trybunał, należy oczekiwać wahań w tym zakresie z roku na rok.

1.33.

Komisja korzysta z terminów „korekty finansowe” i „odzyskanie środków” w odniesieniu do różnego rodzaju środków naprawczych, które są stosowane zarówno przed, jak i po dokonaniu wydatków lub zwrotu kosztów przez Komisję.

1.33.

1.34.

W pkt 6.2.2 informacji dodatkowej do sprawozdania rocznego UE podano, że ogólna kwota działań naprawczych zrealizowanych w 2014 r. wyniosła 3  285 mln euro. Na wykresie 1.7 przedstawiono sporządzoną przez Trybunał klasyfikację kwot korekt dokonanych na różnych etapach cyklu wydatkowania. Jedna czwarta działań naprawczych wdrożonych w 2014 r. przypada na korekty i odzyskanie środków „u źródeł” (a więc zanim Komisja dokona odnośnej płatności) (25). Jedna czwarta polega na wycofaniu i zastąpieniu projektów w obszarze spójności (w trakcie realizacji lub w momencie zamknięcia programów operacyjnych).

(*)

Decyzje Komisji (głównie decyzje w sprawie zgodności w obszarze rolnictwa), korekty w momencie zamknięcia prowadzące do umorzeń oraz środki odzyskane od beneficjentów.

(**)

Zmniejszenie zwróconych kosztów i zgłoszenie nowych projektów/kosztów w trakcie realizacji programów lub w chwili ich zamknięcia.

(***)

Korekty przed dokonaniem płatności w obszarze zarządzania dzielonego, niekwalifikowalne kwoty i noty kredytowe w obszarze zarządzania bezpośredniego i pośredniego (uwzględnione jako „odzyskanie środków” w informacji dodatkowej nr 6).

1.35.

Działania naprawcze omówione w niniejszej sekcji sprawozdania rocznego obejmują również prace organów państw członkowskich oraz środki odzyskane zarówno przez organy krajowe, jak i przez Komisję.

1.36.

We wszystkich właściwych rozporządzeniach sektorowych w obszarze zarządzania dzielonego określono zasady dotyczące kontroli pierwszego szczebla lub zmniejszania kwot, o które występują beneficjenci końcowi, za co odpowiadają organy krajowe przed poświadczeniem wydatków. Organy krajowe zgadzają się również niekiedy zmniejszyć lub wyłączyć pewne koszty ciągłe z deklaracji poniesionych wydatków z uwagi na błędy o długotrwałym wpływie (np. w przypadku płatności ciągłych w ramach zamówienia udzielonego w następstwie postępowania, w którym wystąpił błąd). Tego rodzaju korekty mogą mieć dostrzegalny wpływ na poziom zwrotu kosztów w ramach pojedynczego projektu lub na wysokość płatności na rzecz indywidualnych rolników. Tym samym mogą one prowadzić do obniżenia poziomu błędu szacowanego przez Trybunał.

1.37.

W obszarach objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim „odzyskane środki” księgowane przez Komisje obejmują potrącenia niekwalifikowalnych kwot w zestawieniach poniesionych wydatków przed zatwierdzeniem płatności. Kwalifikowalność kwot ustala się w drodze przeglądów dostępnych dokumentów lub na podstawie wyników przeprowadzonych weryfikacji (zob. również wykres 1.7 ). Takie działania również umożliwiają obniżenie poziomu błędu szacowanego przez Trybunał.

1.37.

1.38.

Decyzje w sprawie zgodności („korekty finansowe” w obszarze rolnictwa) są często realizowane na podstawie stawek ryczałtowych. Zazwyczaj dotyczą one uchybień systemowych, a nie błędów na poziomie beneficjentów końcowych, i rzadko prowadzą do odzyskania środków od indywidualnych rolników. Te środki naprawcze mają zachęcać państwa członkowskie do ulepszania swoich systemów zarządzania i kontroli. Ich wpływ na legalność i prawidłowość transakcji na poziomie beneficjentów końcowych jest pozytywny o tyle, o ile w ich wyniku na stałe poprawi się jakość wniosków akceptowanych przez agencje płatnicze (zob. ramki 1.2 i 1.3).

1.38.

Nie prowadzą one bezpośrednio do odzyskania środków od rolników, ponieważ Komisja nie płaci bezpośrednio beneficjentom końcowym, lecz dokonuje zwrotu płatności realizowanych przez państwa członkowskie na rzecz rolników. W przypadku stwierdzenia takich nieregularnych płatności w wyniku procedury kontroli zgodności rozliczeń Komisja oczekuje od państw członkowskich podjęcia działań następczych polegających na odzyskaniu płatności od tych beneficjentów. Zob. odpowiedź na ramkę 1.3.

1.39.

Agencje płatnicze realizują decyzje w sprawie zgodności, zmniejszając kwoty do zwrotu rolnikom przez Komisję w kolejnych przedkładanych przez nich wnioskach. Komisja rejestruje pełną kwotę wypłaconą rolnikom jako wydatki (korekta nie ma zatem wpływu na zmniejszenie kwoty zaksięgowanych płatności). W sprawozdaniu rocznym różnica pomiędzy faktycznymi płatnościami na rzecz rolników a kwotami zwróconymi agencjom płatniczym wykazywana jest jako dochody przeznaczone na określony cel, z których finansowane są wydatki na rolnictwo (26).

1.40.

Ponad dwie trzecie „korekt finansowych” w obszarze spójności polega na tym, że organy w państwach członkowskich wycofują początkowo zadeklarowane wydatki i zastępują je nowymi. W niektórych przypadkach takiego „wycofania” nie wskazuje się jednak konkretnych wycofanych projektów. W zamian za to państwa członkowskie zgłaszają dodatkowe projekty, w wyniku czego w praktyce otrzymują niższy poziom dofinansowania. Wycofanie wydatków jest skuteczne jako środek naprawczy jedynie pod warunkiem, że w wydatkach zastępczych nie występuje istotny poziom błędu.

1.40.

1.41.

Jeśli zastąpienie wydatków nie jest możliwe, korekty prowadzą do utraty funduszy UE przez dane państwo członkowskie (27). Taka sytuacja może wystąpić, gdy państwo członkowskie nie jest w stanie przedstawić wydatków kwalifikowalnych w wystarczającej kwocie lub gdy zastąpienie wydatków jest już niemożliwe (28) lub niedozwolone (29). Zdarza się to jednak stosunkowo rzadko. Komisja oczekuje, że za sprawą zmian w przepisach korekty netto będą w przyszłości stosowane częściej.

1.41.

Ponadto Komisja uważa, że w ramach zarządzania dzielonego wszystkie korekty finansowe i środki odzyskane mają negatywny wpływ na budżety krajowe niezależnie od sposobu ich wdrożenia. Aby nie stracić finansowania ze środków UE, państwa członkowskie muszą zastąpić niekwalifikowalne wydatki dodatkowymi działaniami kwalifikowalnymi.

Oznacza to, że dane państwo członkowskie ponosi z własnego budżetu krajowego skutki finansowe utraty współfinansowania przez UE wydatków uznanych za niekwalifikowalne, chyba że odzyska odnośne kwoty od poszczególnych beneficjentów.

1.42.

W ramkach 1.2–1.4 przedstawiono różne rodzaje środków naprawczych i omówiono ich wpływ.

1.43.

W pkt 6 informacji dodatkowej do sprawozdania rocznego UE przedstawiono głównie dane udostępnione dobrowolnie, które nie są wymagane na mocy standardów rachunkowości. Znaczna część tych danych nie pochodzi z systemów księgowych. W punkcie opisano zróżnicowany wpływ poszczególnych rodzajów korekt na budżet UE, lecz nie zawsze dokonano jego kwantyfikacji.

1.43.

1.44.

Zdolności Komisji do zapewnienia lepszej jakości wydatków nie są prostą pochodną skorygowanych kwot, lecz wpływu środków naprawczych. Aby dokonać wnikliwej oceny tego wpływu, konieczne są lepsze informacje na temat rodzaju skorygowanych błędów oraz sposobu dokonania korekt (34). Gdy odnośne dyrekcje generalne Komisji oceniają wpływ podjętych przez nie środków naprawczych, dokonują one wymaganych korekt danych liczbowych pochodzących z pkt 6 informacji dodatkowej (zob. pkt 1.55).

1.44.

1.45.

Każda dyrekcja generalna Komisji sporządza roczne sprawozdanie z działalności, które obejmuje:

1.46.

W sprawozdaniu podsumowującym informacje te zestawione są w sposób syntetyczny, a Komisja oświadcza, że przyjmując to sprawozdanie, bierze na siebie odpowiedzialność polityczną za zarządzanie budżetem UE.

1.47.

W niniejszej sekcji przedstawiono wyniki przeprowadzonej przez Trybunał analizy rocznych sprawozdań z działalności dyrekcji generalnych oraz sprawozdania podsumowującego Komisji (35). Nacisk położony został przy tym na spójność i adekwatność szacunków Komisji dotyczących:

1.48.

W sytuacji gdy dyrektorzy generalni nie są w stanie uzyskać pewności co do istotnej części wydatków, zgłaszają zastrzeżenie (zob. ramka 1.5). Powinni oni to zrobić w sytuacji gdy:

—

trzy nowe zastrzeżenia zostały zgłoszone przez dyrektorów generalnych Dyrekcji Generalnej ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii (DG CONNECT) (37) i Dyrekcji Generalnej ds. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR) (38)  (39) oraz szefa Służby ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI) (40),

—

jedno powtarzające się zastrzeżenie zostało podzielone na dwa (41),

—

jedno zastrzeżenie zostało zniesione (42).

1.49.

W rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2013 (44) Parlament Europejski wezwał Komisję, by „doprecyzowała metodę obliczania kwoty obarczonej ryzykiem” i „objaśniła szacunkowy wpływ mechanizmów naprawczych na tę kwotę”.

1.50.

W odpowiedzi na wniosek organu udzielającego absolutorium Komisja kontynuowała w 2014 r. prace nad wytycznymi wewnętrznymi (45) dotyczącymi prezentowania informacji w rocznych sprawozdaniach z działalności. W tym celu zwróciła się do dyrektorów generalnych o przedstawienie „średniego wykrytego poziomu błędu” (46). W wyniku zastosowania tego poziomu błędu do ogółu płatności w ciągu roku uzyskano „kwotę obarczoną ryzykiem” (47), która została podana w sprawozdaniu podsumowującym wraz z szacunkowymi danymi dotyczącymi przyszłej zdolności naprawczej kontroli ex post Komisji.

1.50.

1.51.

W sprawozdaniu podsumowującym za 2014 r. Komisja podaje „kwotę obarczoną ryzykiem” w postaci przedziału między 3,7 a 5 mld euro, co stanowi między 2,6 % a 3,5 % płatności z 2014 r. objętych tym sprawozdaniem (48). Wartości te wskazują, że w wydatkach ogółem występuje istotny poziom błędu.

1.51.

1.52.

W sprawozdaniu podsumowującym za 2014 r. podano prognozowaną ogólną kwotę szacowanych przyszłych korekt (bądź zdolności naprawczej). Na podstawie zarejestrowanych korekt z ostatnich sześciu lat (49) Komisja szacuje, że w nadchodzących latach wykryje i skoryguje błędy odpowiadające łącznej kwocie około 2,7 mld euro (50).

1.52.

1.53.

W przypadku ponad trzech czwartych wydatków za 2014 r. (działy 1b i 2 WRF) dyrekcje generalne opierają się na danych przekazanych przez władze krajowe w celu oszacowania kwot obarczonych ryzykiem. Jak Komisja stwierdziła jednak w sprawozdaniu podsumowującym, „rzetelność sprawozdań z kontroli państw członkowskich pozostaje problematyczną kwestią” (51). W konsekwencji dyrekcje generalne dokonują znacznych korekt w zgłaszanych poziomach błędu (52). Korekty takie są co prawda konieczne, jednak Komisja nie przedstawia informacji na temat swych prac w tym zakresie (na których opierają się korekty).

1.53.

Każde roczne sprawozdanie z działalności zawiera: a) opis procesu weryfikacji i walidacji lub dostosowanie informacji przekazywanych przez państwa członkowskie; b) zestawienie przedstawiające skutki dostosowania dla każdego państwa członkowskiego; oraz c) począwszy od bieżącego roku szczegółowe dane dotyczące każdego działającego programu lub agencji płatniczej dla wszystkich dyrekcji generalnych.

1.54.

W obszarach objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim większość dyrekcji generalnych stosowała nową metodykę. Na potrzeby sprawozdania podsumowującego Komisja zwiększyła zatem kwotę obarczoną ryzykiem w przypadku DG DEVCO o około 60 mln euro (53).

1.54.

1.55.

DG ds. Budżetu przekazała dyrektorom generalnym informacje dotyczące średniej kwoty środków odzyskanych oraz korekt finansowych w ich obszarach działalności od 2009 r. na podstawie danych w pkt 6 informacji dodatkowej do sprawozdania rocznego UE (zob. pkt 1.8 i 1.44). Kilku dyrektorów generalnych skorygowało te dane liczbowe, uwzględniając problemy dotyczące spójności pierwotnych danych. Najistotniejsze korekty polegały na:

1.55.

1.56.

W przypadku niektórych dyrekcji generalnych szacowane przyszłe korekty są wyższe niż szacowana kwota obarczona ryzykiem (55). W obszarze polityki spójności zdaniem Komisji wynika to głównie z tego, że zdolność naprawcza szacowana jest na podstawie średniej z ostatnich sześciu lat, natomiast kwota obarczona ryzykiem odnosi się do poziomu błędu oszacowanego w 2014 r., który jest niższy niż w latach poprzednich.

1.57.

Istotną innowacją wprowadzoną w ramach ostatniej większej rewizji rozporządzenia finansowego przyjętej w październiku 2012 r. było nałożenie na Komisję obowiązku dokonywania oceny obszarów, w których utrzymuje się wysoki poziom błędu. Zgodnie z wewnętrznymi instrukcjami (56) powinno to nastąpić po trzech latach, w sprawozdaniu podsumowującym Komisja zapowiedziała jednak, że nie planuje takiego przeglądu dopóty, dopóki nie będzie w stanie określić, jaki wpływ nowe systemy zarządzania i kontroli ustanowione na potrzeby okresu programowania 2014–2020 będą miały na poziom błędu (57).

1.58.

Przypadki podejrzeń nadużycia finansowego wykryte w trakcie prac kontrolnych Trybunału są zgłaszane do Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu dalszej analizy i ewentualnego wszczęcia dochodzenia. Trybunał nie może wypowiadać się na temat poszczególnych przypadków ani na temat odnośnych działań podejmowanych przez OLAF. Jednakże w ramach prac kontrolnych przeprowadzonych w 2014 r.:

—

Trybunał dokonał oceny legalności i prawidłowości około 1  200 transakcji,

—

Trybunał wykrył 22 przypadki podejrzeń nadużycia finansowego (14 w 2013 r.), które przesłał do OLAF-u (58),

—

przypadki podejrzeń nadużycia finansowego dotyczyły najczęściej deklarowania wydatków, które nie spełniały kryteriów kwalifikowalności, nieco rzadziej zaś konfliktu interesów i innych nieprawidłowości w zakresie zamówień, a także sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania dofinansowania.

1.59.

Informacje przedstawione w niniejszym rozdziale mają przede wszystkim wspierać opinie przedstawione w poświadczeniu wiarygodności.

1.60.

Wyniki kontroli Trybunału są w dużym stopniu zbieżne z wynikami z poprzednich lat.

1.61.

Jak przedstawiono na wykresie 1.6 , wyniki te wskazują na silną zależność pomiędzy rodzajem wydatków a poziomem błędu. Niniejszą analizę zaprezentowano w odpowiedzi na wnioski ze strony partnerów instytucjonalnych o więcej informacji na temat różnych profilów ryzyka. Ma ona także ułatwić Komisji podejmowanie działań w odniesieniu do obszarów, w których utrzymują się wysokie poziomy błędu.

1.62.

Środki naprawcze przedstawione w pkt 6 informacji dodatkowej do sprawozdania rocznego UE obejmują szereg istotnych narzędzi umożliwiających wykluczanie nieprawidłowych wydatków i stanowiących zachętę do ulepszenia systemów kontroli. O ile to możliwe, w swojej ocenie indywidualnych transakcji Trybunał uwzględnia podjęte działania naprawcze – w wyniku czego szacowany poziom błędu za 2014 r. został obniżony.

1.63.

W sprawozdaniu podsumowującym Komisja przyznała, że w wydatkach ogółem wystąpił istotny poziom błędu.

1.64.

Komisja podjęła kroki zmierzające do ulepszenia analizy wpływu działań naprawczych. W ten sposób ograniczyła ona ryzyko, nie eliminując go jednak, polegające na tym, że wpływ ten będzie przeszacowany lub że nie będzie miał on większego znaczenia. Komisja wciąż może jeszcze ulepszyć swoją ocenę wpływu działań naprawczych.

1.64.

1.65.

Zapewnienie zharmonizowanych informacji na temat kwot obarczonych ryzykiem i zdolności naprawczej stanowi poważne wyzwanie. Zarówno w Komisji, jak i w państwach członkowskich istnieje wiele różnorodnych systemów, które dostarczają danych w tym zakresie. Osiągnięcie spójności między nimi nie jest łatwym zadaniem. Za sprawą nowych wytycznych wydanych przez Komisję (zob. pkt 1.50) ulepszono prezentację danych szacunkowych dotyczących prawdopodobnego poziomu błędu, nie wyeliminowano jednak ryzyka, że szacunki te będą znacznie zaniżone bądź (w mniejszym stopniu) że zdolność naprawcza będzie przeszacowana. Korekty wprowadzone przez liczne dyrekcje generalne (zob. s. 12 sprawozdania podsumowującego) powinny dać Komisji podstawę do udoskonalenia systemów informacyjnych.

1.65.

Ponadto korekty wynikają ze stosowania kontroli jakości przeprowadzanych przez Komisję. Jak wskazano w sprawozdaniu podsumowującym, Komisja uznała, że jest to najlepsze dostępne wskazanie dotyczące oszacowania przyszłych zdolności naprawczych.

(Zob. odpowiedź na pkt 1.53).

1.66.

Komisja nie przeprowadziła jak dotąd analizy obszarów, w których utrzymują się wysokie poziomy błędu. Zdaniem Trybunału istotne jest, by taka analiza została przeprowadzona przed przeglądem śródokresowym WRF na lata 2014–2020 lub w jego ramach.

1.66.