1.

2.

2.1.

2.2.

3.

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.5.1.

3.5.2.

4.

4.1.

4.2.

5.

5.1.

5.1.1.

5.1.2.

5.2.

6.

7.

8.

8.1.

8.2.

8.3.

8.4.

8.5.

8.6.

8.7.

1.

Zapewniając łączność między ludźmi i regionami, transport lotniczy odgrywa ważną rolę w integracji i konkurencyjności Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz w jego kontaktach ze światem. Transport lotniczy przyczynia się w znacznym stopniu do rozwoju gospodarki Unii: przeprowadza się ponad 15 mln handlowych operacji lotniczych rocznie, w 2011 r. unijne porty lotnicze obsłużyły ponad 822 mln pasażerów, funkcjonuje 150 przedsiębiorstw lotniczych wykonujących przewozy regularne oraz sieć ponad 460 portów lotniczych, a także 60 instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (1). Unia odnosi korzyści jako światowy węzeł lotniczy, a każdego roku udział samych tylko przedsiębiorstw i portów lotniczych w produkcie krajowym brutto Unii wynosi ponad 140 mld EUR. W sektorze lotnictwa zatrudnionych jest około 2,3 mln osób w Unii (2).

2.

W ramach strategii „Europa 2020” (3) (strategia „UE 2020”) podkreśla się znaczenie infrastruktury transportowej jako elementu strategii na rzecz zrównoważonego wzrostu gospodarczego UE na nadchodzące dziesięciolecie. W szczególności w białej księdze „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu” (4) Komisja pokreśliła, że internalizacja efektów zewnętrznych, eliminacja nieuzasadnionych dopłat oraz swobodna i niezakłócona konkurencja są częścią starań w zakresie dostosowania wyborów rynkowych do potrzeb zrównoważonego rozwoju. W „Planie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu” podkreśla się również znaczenie efektywnego wykorzystania zasobów. W praktyce sektor transportu musi zużywać mniej energii w bardziej ekologiczny sposób, lepiej korzystać z nowoczesnej infrastruktury i ograniczać negatywny wpływ na klimat, środowisko oraz w szczególności na najważniejsze zasoby naturalne, takie jak wodę, ziemię i ekosystemy.

3.

Dzięki stopniowemu wprowadzaniu rynku wewnętrznego wyeliminowano wszystkie ograniczenia handlowe wobec przedsiębiorstw lotniczych wykonujących loty w EOG, takie jak ograniczenia dotyczące tras lub liczby lotów i ustalania taryf. Od czasu liberalizacji transportu lotniczego w 1997 r. (5) branża ta rozwija się jak nigdy wcześniej, co przyczynia się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Utorowało to drogę tanim liniom lotniczym działającym według nowego modelu biznesowego, opartego na krótkim czasie postoju na ziemi i obsługi między rejsami oraz bardzo wydajnym wykorzystaniu floty. Wskutek takiego rozwoju sytuacji nastąpił ogromny wzrost ruchu lotniczego, przy czym od 2005 r. ruch tanich linii lotniczych rośnie w szybkim tempie. W 2012 r. po raz pierwszy udział w rynku tanich przewoźników lotniczych (44,8 %) przewyższył udział w rynku tradycyjnych przewoźników lotniczych (42,4 %). Tendencja ta utrzymała się w 2013 r. (45,94 % w przypadku tanich przewoźników lotniczych i 40,42 % w przypadku tradycyjnych przewoźników lotniczych).

4.

Porty lotnicze nadal w przeważającej większości stanowią własność publiczną i są zarządzane publicznie (6), jednak w całym EOG w ich działalność w coraz większym stopniu angażują się obecnie przedsiębiorstwa prywatne. Na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia powstały nowe rynki w wyniku częściowej prywatyzacji niektórych portów lotniczych oraz za sprawą konkurencji w zakresie zarządzania publicznymi portami lotniczymi, w tym regionalnymi portami lotniczymi.

5.

Wśród portów lotniczych stanowiących własność publiczną najwięcej jest mniejszych portów lotniczych (7), które częściej korzystają ze wsparcia ze środków publicznych w celu finansowania swojej działalności. Ustalanie cen stosowanych przez takie porty lotnicze przeważnie nie odbywa się na warunkach rynkowych, a w szczególności nie na podstawie solidnych perspektyw rentowności ex ante, ale zasadniczo w oparciu o względy lokalne lub regionalne. W obecnych warunkach rynkowych perspektywy rentowności portów lotniczych prowadzonych na zasadach komercyjnych również w znacznym stopniu pozostają uzależnione (8) od poziomu przepustowości, przy czym porty lotnicze obsługujące mniej niż 1 mln pasażerów rocznie mają zazwyczaj trudności z pokryciem swoich kosztów operacyjnych. W rezultacie organy publiczne regularnie subsydiują znaczną większość regionalnych portów lotniczych.

6.

Niektóre regiony nadal odczuwają utrudnienia na skutek ograniczonej dostępności z innych lokalizacji w EOG, a ważne węzły lotnicze zmagają się z rosnącymi poziomami zagęszczenia ruchu (9). Jednocześnie zagęszczenie regionalnych portów lotniczych w niektórych regionach EOG prowadzi do znacznego nadmiaru przepustowości infrastruktury portów lotniczych w stosunku do zapotrzebowania ze strony pasażerów i potrzeb przedsiębiorstw lotniczych.

7.

W większości portów lotniczych EOG system ustalania cen był tradycyjnie opracowywany jako ogłaszany publicznie system opłat lotniskowych oparty na liczbie pasażerów i ciężarze statku powietrznego (10). Wskutek rozwoju rynku oraz bliskiej współpracy między portami lotniczymi a przedsiębiorstwami lotniczymi stopniowo rozwinęło się jednak wiele praktyk handlowych, w tym umowy długoterminowe przewidujące różne taryfy i czasem znaczne kwoty w ramach zachęt i wsparcia marketingowego, wypłacane przez porty lotnicze lub władze lokalne na rzecz przedsiębiorstw lotniczych. W szczególności fundusze publiczne przeznaczone na wsparcie działalności portów lotniczych mogą być kierowane do przedsiębiorstw lotniczych, aby zwiększyć ruch handlowy, prowadząc do zakłócenia konkurencji na rynkach transportu lotniczego (11).

8.

W komunikacie w sprawie unowocześnienia unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa (12) Komisja zauważa, że polityka w dziedzinie pomocy państwa powinna koncentrować się na ułatwieniu udzielania pomocy, która jest dobrze skonstruowana, ukierunkowana na zidentyfikowane niewydolności rynku i cele leżące we wspólnym interesie Unii, a także na unikaniu marnotrawstwa zasobów publicznych. Środki pomocy państwa faktycznie mogą, przy spełnieniu pewnych warunków, korygować niedoskonałości rynku, przyczyniając się tym samym do usprawnienia rynków oraz zwiększenia konkurencyjności. Ponadto w sytuacji, gdy rynki funkcjonują sprawnie, lecz osiągniętego wyniku nie uważa się za zadowalający z perspektywy polityki spójności, pomoc państwa można zastosować, aby uzyskać bardziej pożądany, sprawiedliwy wynik rynkowy. Pomoc państwa może jednak mieć negatywne skutki, takie jak zakłócenie konkurencji między przedsiębiorstwami czy wpływ na wymianę handlową między państwami EOG w stopniu sprzecznym ze wspólnymi interesami EOG. W ramach kontroli pomocy państwa w sektorach portów lotniczych i transportu lotniczego należy zatem promować należyte wykorzystanie zasobów publicznych na potrzeby strategii ukierunkowanych na wzrost, jednocześnie ograniczając zakłócenia konkurencji, które naruszyłyby równe warunki działania na rynku wewnętrznym, w szczególności poprzez unikanie powielania nierentownych portów lotniczych na tym samym obszarze ciążenia oraz tworzenia nadmiernej przepustowości.

9.

Stosowanie zasad pomocy państwa w odniesieniu do sektora portów lotniczych i sektora transportu lotniczego stanowi element starań Urzędu ukierunkowanych na zwiększenie konkurencyjności i potencjału wzrostu tych sektorów w EOG (13). Niezwykle ważne dla osiągnięcia tych celów, jak i dla całego Porozumienia EOG, są równe warunki działania wśród przedsiębiorstw lotniczych i portów lotniczych w EOG. Jednocześnie regionalne porty lotnicze mogą okazać się istotne zarówno dla lokalnego rozwoju, jak i dla dostępności niektórych regionów, w szczególności w świetle pozytywnych prognoz dotyczących ruchu w kontekście transportu lotniczego w EOG.

10.

W ramach ogólnego planu utworzenia jednolitej przestrzeni powietrznej EOG oraz z uwzględnieniem zmian rynkowych, w 2005 r. Urząd przyjął wytyczne dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (14) („wytyczne dotyczące lotnictwa z 2005 r.”). W przedmiotowych wytycznych określono warunki, na których niektóre kategorie pomocy państwa na rzecz portów i przedsiębiorstw lotniczych można uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG. Wytyczne te stanowiły uzupełnienie wytycznych dotyczących lotnictwa z 1994 r. (15), które zasadniczo zawierały przepisy dotyczące restrukturyzacji przewoźników flagowych oraz pomocy o charakterze socjalnym na rzecz obywateli EOG.

11.

W niniejszych wytycznych uwzględnia się całość nowej sytuacji prawno-gospodarczej w zakresie finansowania publicznego na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych oraz określa się warunki, w jakich takie finansowanie publiczne może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, a także, jeżeli faktycznie stanowi ono pomoc państwa, warunki uznawania takiej pomocy państwa za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c). W swojej ocenie Urząd kieruje się swoim doświadczeniem i praktyką decyzyjną, a także analizą obowiązujących warunków rynkowych w sektorach portów lotniczych i transportu lotniczego. W związku z tym ocena Urzędu pozostaje bez uszczerbku dla jego podejścia do innych rodzajów infrastruktury lub sektorów. W szczególności Urząd jest zdania, że samo otrzymanie pomocy państwa przez operatora portu lotniczego nie oznacza automatycznie, że beneficjentami pomocy są również przedsiębiorstwa lotnicze będące jego klientami. Jeżeli warunki oferowane przedsiębiorstwu lotniczemu w danym porcie lotniczym zaproponowałby operator portu lotniczego nastawiony na zysk, nie można uznać na potrzeby reguł pomocy państwa, że takie przedsiębiorstwo lotnicze uzyskało korzyść.

12.

Jeżeli wsparcie ze środków publicznych stanowi pomoc państwa, Urząd jest zdania, że w pewnych warunkach pewne kategorie pomocy na rzecz regionalnych portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych korzystających z tych portów lotniczych mogą być uzasadnione, w szczególności w celu rozwoju nowych usług i przyczynienia się do zwiększenia dostępności i rozwoju gospodarczego danego regionu. Należy jednak uwzględnić zakłócenia konkurencji na wszystkich badanych rynkach; dopuszczalna może być wyłącznie pomoc państwa, która jest proporcjonalna i konieczna do wsparcia realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.

13.

W tym kontekście należy wskazać, że pomoc operacyjna stanowi zasadniczo formę pomocy prowadzącej do znacznych zakłóceń konkurencji i może zostać zatwierdzona jedynie w drodze wyjątku. Urząd uznaje, że w normalnych okolicznościach porty i przedsiębiorstwa lotnicze powinny pokrywać swoje koszty operacyjne. Stopniowe przechodzenie do nowych realiów rynkowych, opisane w pkt 3–7, wyjaśnia jednak, dlaczego przed przyjęciem niniejszych wytycznych organy publiczne powszechnie udzielały regionalnym portom lotniczym wsparcia operacyjnego. W tym kontekście określone kategorie pomocy operacyjnej na rzecz portów lotniczych nadal mogą być uzasadnione w pewnych warunkach i w okresie przejściowym, aby przemysł lotniczy mógł dostosować się do tej nowej sytuacji rynkowej. Jak wyjaśniono w pkt 5, w obecnych warunkach rynkowych z dostępnych danych oraz uzgodnionego stanowiska przemysłu wynika, że istnieje związek między sytuacją finansową portu lotniczego a poziomami ruchu w tym porcie lotniczym, przy czym mniejsze porty lotnicze wykazują zazwyczaj proporcjonalnie większe potrzeby w zakresie finansowania. Uwzględniając wkład zarządzających mniejszymi regionalnymi portami lotniczymi w rozwój gospodarczy i spójność terytorialną w EOG, należy dać im czas na dostosowanie się do nowego otoczenia rynkowego, na przykład poprzez stopniowe podwyższanie opłat lotniskowych wnoszonych przez przedsiębiorstwa lotnicze, wprowadzanie środków racjonalizacyjnych, różnicowanie ich modeli biznesowych lub przyciąganie nowych przedsiębiorstw lotniczych i klientów w celu wykorzystania ich niewykorzystanej przepustowości.

14.

Po upływie okresu przejściowego nie należy już udzielać portom lotniczym pomocy operacyjnej, ponieważ powinny one finansować swoją działalność z własnych zasobów. O ile zapewnienie rekompensaty z tytułu niepokrytych kosztów operacyjnych związanych z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym nadal powinno pozostać możliwe w przypadku małych portów lotniczych lub w celu umożliwienia połączeń ze wszystkimi regionami o szczególnych wymogach, zmiany rynkowe stymulowane przez niniejsze wytyczne powinny umożliwić portom lotniczym pokrycie kosztów, tak jak ma to miejsce w przypadku każdej innej branży.

15.

Zasadniczo rozwój nowego ruchu lotniczego należy opierać na solidnych podstawach ekonomicznych. Przedsiębiorstwa lotnicze jednak nie zawsze są gotowe, bez odpowiednich zachęt, na ponoszenie ryzyka związanego z otwarciem nowych tras z nieznanych i niesprawdzonych małych portów lotniczych. W związku z tym na określonych warunkach przedsiębiorstwom lotniczym można przyznać pomoc na rozpoczęcie działalności w okresie przejściowym, a nawet po jego upływie, jeżeli zapewnia im to niezbędną zachętę do utworzenia nowych tras z regionalnych portów lotniczych, zwiększa mobilność obywateli EOG poprzez stworzenie punktów dostępu do lotów wewnątrz EOG i sprzyja rozwojowi regionalnemu. Jako że sytuację regionów oddalonych pogarsza brak dostępu, pomoc na rozpoczęcie działalności w odniesieniu do tras z takich regionów podlega elastyczniejszym kryteriom zgodności.

16.

W ten sposób efektywność przydziału przepustowości portu lotniczego przedsiębiorstwom lotniczym powinna stopniowo się zwiększyć (tj. przydział zależałby od zapotrzebowania), a wraz z rozpowszechnieniem prywatnych inwestycji zmniejszeniu powinno ulec zapotrzebowanie na publiczne finansowanie portów lotniczych. Jeżeli można jednak ustalić istnienie faktycznych potrzeb w zakresie transportu oraz pozytywnych efektów zewnętrznych dla regionu, nadal należy dopuszczać przyznawanie pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych po okresie przejściowym, przy czym maksymalna intensywność pomocy musi zapewniać równe warunki działania w całym EOG.

17.

W tym kontekście w ramach niniejszych wytycznych wprowadza się nowe podejście do oceny zgodności pomocy na rzecz portów i przedsiębiorstw lotniczych z funkcjonowaniem Porozumienia EOG:

18.

Ponadto zoptymalizowano warunki zgodności pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych z funkcjonowaniem Porozumienia EOG i dostosowano te warunki do ostatnich zmian rynkowych.

19.

Urząd będzie stosować wyważone podejście, które będzie miało charakter neutralny w stosunku do różnych modeli biznesowych portów i przedsiębiorstw lotniczych i będzie uwzględniać perspektywy wzrostu ruchu lotniczego, zapotrzebowanie na rozwój regionalny i dostępność regionalną oraz pozytywny wkład modelu tanich linii w rozwój niektórych regionalnych portów lotniczych. Jednocześnie jednak stopniowe przechodzenie na stosowanie podejścia rynkowego jest niewątpliwie uzasadnione; z wyjątkiem należycie uzasadnionych i ograniczonych przypadków porty lotnicze powinny być w stanie pokrywać swoje koszty operacyjne, a inwestycji publicznych należy dokonywać w celu finansowania budowy rentownych portów lotniczych odpowiadających zapotrzebowaniu ze strony przedsiębiorstw lotniczych i pasażerów; należy zapobiegać zakłóceniom konkurencji między portami lotniczymi oraz między przedsiębiorstwami lotniczymi, a także powielaniu nierentownych portów lotniczych. Takie wyważone podejście powinno być przejrzyste, zrozumiałe i proste w zastosowaniu.

20.

Niniejsze wytyczne pozostają bez uszczerbku dla zobowiązania państw EFTA do przestrzegania prawa EOG. W szczególności, aby uniknąć inwestycji prowadzących do szkód dla środowiska, państwa EFTA muszą również zapewnić przestrzeganie prawodawstwa EOG w dziedzinie ochrony środowiska, w tym pod względem konieczności przeprowadzania – w stosownych przypadkach – oceny oddziaływania na środowisko i zapewniania wszelkich stosownych zezwoleń.

21.

Zasady określone w niniejszych wytycznych mają zastosowanie do pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (16). Zasady te będą stosowane zgodnie z Porozumieniem EOG oraz z prawem wtórnym przyjętym na podstawie Porozumienia EOG, a także z innymi wytycznymi EOG dotyczącymi pomocy państwa (17).

22.

Niektóre porty i przedsiębiorstwa lotnicze specjalizują się w transporcie towarowym. Urząd nie zdobył jeszcze wystarczającego doświadczenia w zakresie oceny zgodności pomocy na rzecz portów i przedsiębiorstw lotniczych specjalizujących się w transporcie towarowym, aby mógł podsumować swoje praktyki w formie konkretnych kryteriów zgodności. W przypadku powyższych kategorii przedsiębiorstw Urząd będzie stosować wspólne zasady zgodności określone w sekcji 5 w drodze analizy poszczególnych przypadków.

23.

Urząd nie będzie stosował zasad określonych w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (18) i wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014–2020 (19) ani w żadnych przyszłych wytycznych dotyczących pomocy regionalnej w odniesieniu do pomocy państwa udzielanej na rzecz infrastruktury portów lotniczych.

24.

Niniejsze wytyczne zastępują wytyczne dotyczące lotnictwa z 1994 r. i z 2005 r.

25.

Do celów niniejszych wytycznych:

26.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie do odbiorcy będącego „przedsiębiorstwem”. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („Trybunał”) konsekwentnie definiuje przedsiębiorstwa jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą, niezależnie od ich statusu prawnego czy własności i sposobu ich finansowania (21). Działalnością gospodarczą jest każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na rynku (22). Charakter gospodarczy danej działalności jako takiej nie zależy od kwestii, czy dana działalność generuje zyski (23).

27.

Obecnie jest oczywiste, że działalność przedsiębiorstw lotniczych polegająca na świadczeniu usług transportowych na rzecz pasażerów lub przedsiębiorstw stanowi działalność gospodarczą. Jednak wytyczne dotyczące lotnictwa z 1994 r. wciąż odzwierciedlały pogląd, że „realizacja projektów infrastrukturalnych (portów lotniczych, autostrad, mostów itp.) stanowi narzędzie ogólnej polityki gospodarczej, którego Komisja nie może kontrolować z tytułu zasad Traktatu rządzących pomocą państwa”. W wyroku w sprawie Aéroports de Paris (24) organy sądowe Unii opowiedziały się przeciwko temu poglądowi i orzekły, że działalność portu lotniczego polegająca na świadczeniu usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych i różnych usługodawców również stanowi działalność gospodarczą. W wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk-Halle (25) Sąd wyjaśnił, że działalność portu lotniczego jest działalnością gospodarczą, której nieodłącznym elementem jest budowa infrastruktury portu lotniczego.

28.

Jeżeli chodzi o zastosowane w przeszłości środki w zakresie finansowania, stopniowy rozwój mechanizmów rynkowych w sektorze portów lotniczych (26) uniemożliwia określenie precyzyjnej daty, od której działalność portu lotniczego należy bez wątpienia uznać za działalność gospodarczą. Organy sądowe Unii dostrzegły jednak zmianę w charakterze działalności portów lotniczych. W wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk/Halle Sąd stwierdził, że od 2000 r. nie można już wykluczać stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do finansowania infrastruktury portu lotniczego (27). W rezultacie od dnia wydania wyroku w sprawie Aéroports de Paris (12 grudnia 2000 r.) działalność i budowę infrastruktury portów lotniczych należy uznawać za zadanie wchodzące w zakres kontroli pomocy państwa.

29.

Natomiast ze względu na brak pewności przed wydaniem wyroku w sprawie Aéroports de Paris organy publiczne mogły w uzasadniony sposób uznać, że finansowanie infrastruktury portów lotniczych nie stanowiło pomocy państwa, a zatem organy te nie musiały zgłaszać takich środków Urzędowi. Wynika z tego, że Urząd nie może obecnie kwestionować środków w zakresie finansowania przyznanych (28) przed wyrokiem w sprawie Aéroports de Paris (29), opierając się na zasadach pomocy państwa.

30.

Środki, które przyznano przed rozwinięciem się jakiejkolwiek konkurencji w sektorze portów lotniczych, nie stanowiły w każdym razie pomocy państwa w momencie przyznania, jednak można je było uznać za istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (v) części II protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale, pod warunkiem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

31.

Termin „port lotniczy” (30) będzie stosowany do podmiotu lub grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych, tj. na zapewnianiu obsługi statków powietrznych od lądowania do startu oraz obsługi pasażerów i ładunków w celu umożliwienia przedsiębiorstwom lotniczym świadczenia usług transportu lotniczego (31). Port lotniczy świadczy za opłatą („opłaty lotniskowe”) szereg usług („usługi portu lotniczego”) na rzecz przedsiębiorstw lotniczych. Niezależnie od występujących w EOG różnic pod względem dokładnego zakresu usług świadczonych przez porty lotnicze, a także określania opłat jako „opłaty” lub „podatki”, świadczenie usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych w zamian za opłaty lotniskowe stanowi działalność gospodarczą we wszystkich państwach EFTA.

32.

Ramy prawne i regulacyjne dotyczące własności i obsługi poszczególnych portów lotniczych są różne dla poszczególnych portów lotniczych na terenie EOG. W szczególności zarządzanie regionalnymi portami lotniczymi często przebiega w ścisłej współpracy z organami publicznymi. W tej kwestii Trybunał orzekł, że można uznać, iż szereg podmiotów wykonuje wspólnie daną działalność gospodarczą, tym samym stanowiąc w szczególnych warunkach jednostkę gospodarczą (32). W dziedzinie lotnictwa Urząd uznaje, że znaczne zaangażowanie w strategię handlową portu lotniczego, polegające na przykład na bezpośrednim zawieraniu umów z przedsiębiorstwami lotniczymi lub ustalaniu opłat lotniskowych, stanowiłoby istotne wskazanie, że dany podmiot prowadzi, samodzielnie lub wspólnie z innymi podmiotami, działalność gospodarczą polegającą na obsłudze portu lotniczego (33).

33.

Oprócz usług portu lotniczego port lotniczy może również świadczyć inne usługi komercyjne na rzecz przedsiębiorstw lotniczych lub innych użytkowników portu lotniczego, takie jak usługi pomocnicze dla pasażerów, spedytorów lub innych usługodawców (na przykład wynajmując pomieszczenia zarządcom sklepów lub restauracji, operatorom parkingów itp.). Taka działalność gospodarcza będzie zbiorczo zwana „działalnością pozalotniczą”.

34.

Nie każdy jednak rodzaj działalności wykonywanej przez port lotniczy ma charakter gospodarczy (34). Ponieważ sklasyfikowanie podmiotu jako przedsiębiorstwa zawsze zależy od konkretnej działalności, konieczne jest dokonanie rozróżnienia rodzajów działalności danego portu lotniczego i ustalenie, w jakim stopniu mają one charakter gospodarczy. Jeżeli dany port lotniczy prowadzi zarówno działalność gospodarczą, jak i działalność pozagospodarczą, uznaje się go za przedsiębiorstwo jedynie w przypadku jego działalności gospodarczej.

35.

Trybunał orzekł, że działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa w wykonywaniu jego prerogatyw władzy publicznej nie mają charakteru gospodarczego i na ogół nie wchodzą w zakres stosowania zasad pomocy państwa (35). Na ogół uznaje się, że w porcie lotniczym działalność taka jak działania prowadzone przez kontrolę ruchu lotniczego, policję, służbę celną, straż pożarną, działania niezbędne do ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji oraz inwestycje związane z infrastrukturą i wyposażeniem koniecznymi do wykonania wymienionych działań stanowi działalność o charakterze pozagospodarczym (36).

36.

Finansowanie publiczne tego rodzaju działalności pozagospodarczej nie stanowi pomocy państwa, ale musi być przeznaczane na rekompensowanie kosztów ponoszonych z tytułu takiej działalności i nie można go wykorzystywać w odniesieniu do innych rodzajów działalności (37). Każda ewentualna nadwyżka rekompensaty z tytułu kosztów poniesionych w związku z działalnością pozagospodarczą przyznanej przez organy publiczne może stanowić pomoc państwa. Ponadto jeżeli oprócz prowadzenia działalności gospodarczej port lotniczy prowadzi działalność pozagospodarczą, niezbędne jest oddzielne księgowanie kosztów w celu uniknięcie jakiegokolwiek przenoszenia funduszy publicznych z działalności pozagospodarczej na działalność gospodarczą.

37.

Publiczne finansowanie działalności pozagospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji pomiędzy portami lotniczymi. W praktyce zgodnie z utrwalonym orzecznictwem korzyść zostaje przyznana w przypadku, w którym organy publiczne zwalniają przedsiębiorstwa z kosztów wynikających z prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (38). Jeżeli zatem normalnym rozwiązaniem na mocy danego porządku prawnego jest to, że jedne cywilne porty lotnicze muszą ponosić pewne koszty nieodłącznie związane ze swoją działalnością, a inne cywilne porty lotnicze nie muszą ponosić tych kosztów, to te ostatnie porty mogą uzyskiwać korzyść, nawet jeżeli koszty te dotyczą działalności, którą na ogół uznaje się za działalność pozagospodarczą.

38.

Przekazanie zasobów państwowych może przybierać różne formy, takie jak np. dotacje bezpośrednie, ulgi podatkowe (39), pożyczki uprzywilejowane oraz innego rodzaju preferencyjne warunki finansowania. Zaangażowanie zasobów państwowych będzie miało miejsce również w przypadku, w którym państwo wniesie wkład niepieniężny lub w formie usług subsydiowanych (40), takich jak usługi portu lotniczego. Zasoby państwowe mogą być wykorzystane (41) na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Środki z funduszy Unii będą także stanowiły zasoby państwowe, jeżeli proces ich przydzielania będzie przebiegał przy zachowaniu pewnej swobody uznania przez państwa EFTA (42).

39.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł jednak również, że nawet jeśli państwo jest w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na jego operacje, nie można automatycznie zakładać, że w konkretnym przypadku taka kontrola jest faktycznie sprawowana (43). Trzeba zatem ocenić kwestię, czy środki przyznane przez przedsiębiorstwa publiczne można przypisać państwu. Trybunał wskazał, że o przypisaniu państwu środka przyznanego przez przedsiębiorstwo publiczne można wywnioskować na podstawie zestawu wskaźników wynikających z okoliczności sprawy oraz kontekstu, w którym podjęto dany środek (44).

40.

W związku z tym środki publicznego portu lotniczego stanowią zasoby publiczne. Publiczny port lotniczy może zatem przyznać pomoc na rzecz przedsiębiorstwa lotniczego korzystającego z danego portu lotniczego, jeżeli decyzję o przyznaniu danego środka można przypisać państwu i spełnione zostały inne warunki określone w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Trybunał orzekł również, że kwestia, czy dany środek został przyznany bezpośrednio przez państwo, czy przez podmioty prywatne lub publiczne utworzone lub powołane przez państwo w celu zarządzania tym środkiem, nie wpływa na to, czy dany środek należy uznawać za pomoc państwa (45).

41.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wsparcie finansowe zakłóca konkurencję w stopniu, w jakim wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa względem innych przedsiębiorstw (46).

42.

Zasadniczo należy uznać, że korzyść przyznana przez państwo EFTA zakłóca wymianę handlową między państwami EOG, jeżeli wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa w stosunku do przedsiębiorstw konkurujących z nim na danym rynku państwa EFTA (47).

43.

Konkurencję między portami lotniczymi można ocenić w świetle kryteriów wyboru przedsiębiorstw lotniczych, a w szczególności porównując takie elementy, jak charakter świadczonych usług portu lotniczego oraz grupy klientów, zaludnienie lub działalność gospodarcza, natężenie ruchu, dostęp drogą lądową oraz poziom opłat i ogólne warunki handlowe w zakresie wykorzystywania infrastruktury oraz usług portu lotniczego. Poziom opłat jest kluczowym elementem, gdyż przyznane danemu portowi lotniczemu finansowanie publiczne mogłoby być wykorzystane w celu utrzymania opłat lotniskowych na sztucznie niskim poziomie, pozwalającym na przyciągnięcie przedsiębiorstw lotniczych, i mogłoby zatem istotnie zakłócać konkurencję.

44.

Urząd zauważa ponadto, że porty lotnicze konkurują o zarządzanie infrastrukturą portów lotniczych, w tym infrastrukturą lokalnych i regionalnych portów lotniczych. Finansowanie publiczne portu lotniczego może zatem spowodować zakłócenie konkurencji na rynkach obsługi infrastruktury portów lotniczych. Ponadto finansowanie publiczne zarówno na rzecz portów lotniczych, jak i na rzecz przedsiębiorstw lotniczych może powodować zakłócenie konkurencji i wpływać na wymianę handlową na rynku transportu lotniczego w całym EOG. Co więcej, finansowanie publiczne na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych może również wpływać na konkurencję między rodzajami transportu.

45.

W wyroku w sprawie Altmark (48) Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że na wymianę handlową między państwami EOG może wpływać nawet finansowanie publiczne przyznane przedsiębiorstwu świadczącemu wyłącznie lokalne lub regionalne usługi transportowe, ponieważ w ten sposób takie przedsiębiorstwo może utrzymać lub zwiększyć zakres świadczonych usług transportowych, co zmniejsza szanse przedsiębiorstw z siedzibą w innych państwach EFTA na świadczenie ich usług transportowych. Nawet okoliczność, że kwota pomocy jest niewielka, lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem finansowania publicznego nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami EOG. W związku z tym finansowanie publiczne portów lotniczych lub przedsiębiorstw lotniczych świadczących usługi w takich portach lotniczych może wpływać na wymianę handlową między państwami EOG.

46.

Artykuł 125 Porozumienia EOG stanowi, że porozumienie w żaden sposób nie narusza przyjętych przez państwa EOG przepisów regulujących prawo własności. W związku z powyższym państwa EOG mogą posiadać przedsiębiorstwa i nimi zarządzać, nabywać akcje lub inne udziały w przedsiębiorstwach publicznych lub prywatnych.

47.

W niniejszych wytycznych nie wprowadza się zatem rozróżnienia między różnymi rodzajami beneficjentów pod względem ich struktury prawnej ani pod względem ich przynależności do sektora publicznego lub prywatnego, a wszystkie odniesienia do przedsiębiorstw lotniczych i portów lotniczych lub przedsiębiorstw nimi zarządzających dotyczą wszystkich rodzajów podmiotów prawnych.

48.

Aby ocenić, czy przedsiębiorstwo uzyskało korzyść gospodarczą, stosuje się tak zwany test prywatnego inwestora. Taki test powinien opierać się na dostępnych informacjach i przewidywalnym rozwoju w czasie przyznania finansowania publicznego i nie należy uwzględniać w nim żadnej analizy dokonanej w oparciu o późniejszą sytuację (49).

49.

W związku z tym, jeżeli port lotniczy odniesie korzyść z finansowania publicznego, Urząd przeprowadzi ocenę kwestii, czy takie finansowanie stanowi pomoc, i rozważy, czy w podobnych okolicznościach inwestor prywatny, opierając się na przewidywanej możliwości zwrotu, niezależnie od wszelkich względów o charakterze społecznym lub związanych z polityką regionalną czy względami sektorowymi (50), przyznałby takie samo finansowanie. Finansowania publicznego przyznanego w okolicznościach odpowiadających normalnym warunkom rynkowym nie uznaje się za pomoc państwa (51).

50.

Trybunał orzekł również, że postępowanie inwestora państwowego można porównać z zachowaniem inwestora prywatnego kierującego się rentownością w długiej perspektywie (52) w okresie użytkowania inwestycji. Rozważenie tych kwestii jest szczególnie istotne w przypadku inwestycji w infrastrukturę, które często wiążą się z dużymi kwotami zasobów finansowych i mogą przynosić dodatni zwrot dopiero po wielu latach. W każdej ocenie rentowności portu lotniczego należy uwzględnić przychody portu lotniczego.

51.

W związku z tym w przypadku finansowania publicznego w portach lotniczych ocena zgodności z testem prywatnego inwestora powinna opierać się na solidnych perspektywach rentowności ex ante dla podmiotu przyznającego finansowanie (53). Wszelkie prognozy dotyczące ruchu wykorzystane w tym celu powinny być realistyczne oraz powinny być przedmiotem stosownej analizy wrażliwości. Brak biznesplanu może świadczyć o niespełnieniu testu prywatnego inwestora (54). W przypadku braku biznesplanu państwa EFTA mogą przedstawić analizę lub dokumenty wewnętrzne organów publicznych lub danego portu lotniczego, z których wyraźnie wynika, że w ramach analizy przeprowadzonej przed przyznaniem finansowania publicznego wykazano zgodność z testem prywatnego inwestora.

52.

Porty lotnicze mogą odgrywać istotną rolę w promowaniu lokalnego rozwoju i zwiększaniu dostępności danego regionu. Na potrzeby testu prywatnego inwestora (55) nie można jednak brać pod uwagę ani względów regionalnych, ani politycznych. Takie względy można jednak, w pewnych okolicznościach, brać pod uwagę, oceniając zgodność pomocy z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

53.

W przypadku, w którym port lotniczy dysponuje zasobami publicznymi, zasadniczo można wykluczyć udzielenie pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstwa lotniczego korzystającego z danego portu lotniczego, jeżeli stosunki pomiędzy portem lotniczym a danym przedsiębiorstwem lotniczym spełniają test prywatnego inwestora. Zazwyczaj ma to miejsce, jeżeli:

54.

Jedno z możliwych podejść do oceny występowania pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstwa lotniczego polega na ustaleniu, czy cena pobierana przez port lotniczy od konkretnego przedsiębiorstwa lotniczego odpowiada cenie rynkowej. Na podstawie dostępnych i odpowiednich cen rynkowych można ustalić odpowiedni punkt odniesienia, uwzględniając elementy określone w pkt 60.

55.

Warunkiem ustalenia punktu odniesienia jest możliwość wybrania wystarczającej liczby porównywalnych portów lotniczych, które w normalnych warunkach rynkowych świadczą porównywalne usługi.

56.

W tej kwestii Urząd zauważa, że na razie znaczna większość portów lotniczych w EOG korzysta z finansowania publicznego na pokrycie kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych. Większość z takich portów lotniczych może pozostać na rynku tylko dzięki wsparciu ze środków publicznych.

57.

Tradycyjnie organy publiczne uznają publiczne porty lotnicze za infrastrukturę ułatwiającą lokalny rozwój, a nie za przedsiębiorstwa działające na zasadach rynkowych. W rezultacie ustalanie cen stosowanych przez takie porty lotnicze przeważnie nie odbywa się na warunkach rynkowych, a w szczególności nie na podstawie solidnych perspektyw rentowności ex ante, ale zasadniczo w oparciu o względy społeczne lub regionalne.

58.

Nawet jeżeli właścicielami niektórych portów lotniczych są podmioty prywatne lub jeżeli portami lotniczymi zarządza się z pominięciem względów społecznych lub regionalnych, silny wpływ na ceny stosowane przez takie porty lotnicze mogą mieć ceny stosowane przez większość portów lotniczych subsydiowanych ze środków publicznych, ponieważ w trakcie negocjacji z prywatnymi portami lotniczymi lub portami lotniczymi zarządzanymi przez podmioty prywatne przedsiębiorstwa lotnicze biorą pod uwagę ceny ustalane przez porty lotnicze subsydiowane ze środków publicznych.

59.

W takich okolicznościach Urząd ma poważne wątpliwości co do istnienia obecnie możliwości wyznaczenia odpowiedniego punktu odniesienia w celu ustalenia prawdziwej ceny rynkowej za usługi świadczone przez porty lotnicze. Sytuacja ta może w przyszłości ulec zmianie lub ewoluować, w szczególności wówczas, gdy zasady pomocy państwa będą w pełni stosowane w odniesieniu do finansowania publicznego portów lotniczych.

60.

W każdym wypadku Urząd uważa, że ustalanie punktów odniesienia powinno opierać się na porównaniu opłat lotniskowych – po odliczeniu wszelkich świadczeń przyznanych przedsiębiorstwu lotniczemu (takich jak wsparcie marketingowe, bonifikaty lub wszelkie inne zachęty) – wystarczającej liczby właściwych, porównywalnych portów lotniczych, których zarządzający zachowują się jak rynkowe podmioty gospodarcze. W szczególności należy stosować następujące wskaźniki:

61.

Obecnie Urząd uznaje przeprowadzaną ex ante analizę rentowności przyrostowej za najwłaściwsze kryterium oceny porozumień zawartych przez porty lotnicze z poszczególnymi przedsiębiorstwami lotniczymi.

62.

W tym względzie Urząd jest zdania, że zróżnicowanie cen stanowi standardową praktykę handlową, o ile jest zgodne ze wszystkimi odpowiednimi przepisami dotyczącymi konkurencji oraz ze wszystkimi odpowiednimi przepisami sektorowymi (56). Takie zróżnicowane strategie ustalania cen powinny być jednak uzasadnione z handlowego punktu widzenia, aby były zgodne z testem prywatnego inwestora (57).

63.

Urząd jest zdania, że porozumienia zawarte między przedsiębiorstwami lotniczymi a portem lotniczym można uznać za zgodne z testem prywatnego inwestora, jeżeli powodują stopniowe zwiększanie – z perspektywy ex ante – rentowności portu lotniczego. Port lotniczy powinien wykazać, że w momencie zawierania porozumienia z przedsiębiorstwem lotniczym (na przykład pojedynczej umowy lub ogólnego systemu opłat lotniskowych) jest w stanie pokryć wszystkie koszty wynikające z tego porozumienia w okresie jego obowiązywania, uzyskując przy tym rozsądną marżę zysku (58), na podstawie solidnych perspektyw średnioterminowych (59).

64.

Aby stwierdzić, czy dane porozumienie zawarte między portem lotniczym a przedsiębiorstwem lotniczym jest zgodne z testem prywatnego inwestora, oprócz opłat lotniskowych należy uwzględnić oczekiwane przychody z działalności pozalotniczej wynikające z działalności danego przedsiębiorstwa lotniczego, po odliczeniu wszystkich rabatów, wsparcia marketingowego lub programów zachęt (60). Podobnie należy uwzględnić wszystkie oczekiwane koszty stopniowo ponoszone przez port lotniczy w związku z działalnością danego przedsiębiorstwa lotniczego w danym porcie lotniczym (61). Takie koszty przyrostowe mogą obejmować wszystkie kategorie wydatków lub inwestycji, takie jak koszty przyrostowe związane z personelem, sprzętem i inwestycjami poniesione w związku z obecnością danego przedsiębiorstwa lotniczego w danym porcie lotniczym. Przykładowo, jeżeli port lotniczy musi dokonać rozbudowy lub wybudować nowy terminal bądź inne obiekty głównie po to, aby sprostać potrzebom konkretnego przedsiębiorstwa lotniczego, koszty te należy uwzględnić przy obliczaniu kosztów przyrostowych. Natomiast w teście prywatnego inwestora nie należy uwzględniać kosztów, które port lotniczy poniósłby tak czy inaczej, niezależnie od porozumienia zawartego z przedsiębiorstwem lotniczym.

65.

Jeżeli operator portu lotniczego korzysta z pomocy zgodnej z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, korzyść wynikająca z takiej pomocy nie przechodzi na określone przedsiębiorstwo lotnicze (62), jeżeli spełnione są następujące warunki: infrastruktura jest otwarta dla wszystkich przedsiębiorstw lotniczych (63) (w tym infrastruktura, z której prawdopodobnie częściej korzystają konkretne kategorie, takie jak operatorzy tanich linii lotniczych lub linii czarterowych) i nie jest przeznaczona dla konkretnego przedsiębiorstwa lotniczego; oraz przedsiębiorstwa lotnicze płacą stawki obejmujące co najmniej koszty przyrostowe, które określono w pkt 64. Ponadto Urząd uważa, że w takich warunkach, nawet jeśli pomoc państwa dla przedsiębiorstw lotniczych miałaby miejsce, pomoc taka byłaby w każdym razie zgodna z funkcjonowaniem Porozumienia EOG z tych samych przyczyn, które uzasadniają zgodność pomocy na poziomie portu lotniczego. Jeżeli operator portu lotniczego korzysta z pomocy inwestycyjnej niezgodnej z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, korzyść wynikająca z takiej pomocy nie przechodzi na określone przedsiębiorstwo lotnicze, jeżeli spełnione są następujące warunki: infrastruktura jest otwarta dla wszystkich przedsiębiorstw lotniczych i nie jest przeznaczona dla konkretnego przedsiębiorstwa lotniczego; oraz przedsiębiorstwa lotnicze płacą stawki obejmujące co najmniej koszty przyrostowe, które określono w pkt 64. Urząd uważa, że w takich warunkach nie można wykluczyć sektorowej korzyści dla branży lotniczej lub innych użytkowników, lecz korzyść ta nie powinna prowadzić do odzyskania pomocy od poszczególnych przedsiębiorstw lotniczych lub innych użytkowników.

66.

Oceniając porozumienia zawarte między portami lotniczymi a przedsiębiorstwami lotniczymi, Urząd uwzględni też, w jakim stopniu badane ustalenia można uważać za stanowiące część realizacji ogólnej strategii portu lotniczego, która ma doprowadzić do osiągnięcia rentowności przynajmniej w perspektywie długoterminowej.

67.

W określonych przypadkach organy publiczne mogą definiować niektóre rodzaje działalności gospodarczej prowadzonej przez porty lotnicze lub przedsiębiorstwa lotnicze jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) w rozumieniu art. 59 ust. 2 Porozumienia EOG i orzecznictwa w sprawie Altmark (64) i zapewniać rekompensatę z tytułu świadczenia takich usług.

68.

W takich przypadkach komunikat w sprawie UOIG (65) i rozporządzenie Komisji (UE) nr 360/2012 (66) zawierają wytyczne dotyczące warunków, na jakich finansowanie publiczne UOIG stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Pomoc w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych będzie oceniana na podstawie decyzji Komisji 2012/21/UE (67) i ram dotyczących UOIG (68). Te cztery dokumenty łącznie stanowią „pakiet UOIG”, który stosuje się również w odniesieniu do rekompensaty przyznawanej na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. Poniżej wyjaśniono stosowanie niektórych z zasad określonych w pakiecie UOIG, z uwzględnieniem pewnych cech szczególnych badanych sektorów.

69.

Zgodnie z pierwszym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark należy wyraźnie zdefiniować zadania stanowiące usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Wymóg ten pokrywa się z wymogiem zawartym w art. 59 ust. 2 Porozumienia EOG (69). Zgodnie z orzecznictwem (70) świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym należy powierzać przedsiębiorstwom aktem władzy publicznej. Urząd wyjaśnił również (71), że – aby daną działalność można było uznać za UOIG – musi ona posiadać szczególne cechy charakterystyczne w porównaniu ze zwykłymi rodzajami działalności gospodarczej, a celem, do którego dążą w interesie ogólnym organy publiczne, nie może być po prostu cel polegający na rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych przewidzianych w art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG (72).

70.

Jeżeli chodzi o usługi transportu lotniczego, obowiązki użyteczności publicznej można nakładać wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1008/2008 (73). W szczególności takie obowiązki można nakładać wyłącznie w odniesieniu do określonej trasy lub grupy tras (74), a nie do każdej zwykłej trasy rozpoczynającej się w danym porcie lotniczym, mieście lub regionie. Ponadto obowiązek użyteczności publicznej można nakładać wyłącznie w odniesieniu do danej trasy w celu spełnienia potrzeb transportowych, których nie można odpowiednio zaspokoić za pomocą istniejącej trasy lotniczej lub innych środków transportu (75).

71.

W tym względzie należy podkreślić, że nawet w przypadku zachowania zgodności z merytorycznymi i proceduralnymi wymogami zawartymi w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008 nadal konieczne jest dokonanie przez państwo EFTA oceny zgodności z art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

72.

Jeżeli chodzi o porty lotnicze, Urząd uważa, że w należycie uzasadnionych przypadkach można uznać, że ogólne zarządzanie portem lotniczym stanowi usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. W świetle zasad przedstawionych w pkt 69 Urząd uznaje, że taka sytuacja może zaistnieć tylko wówczas, gdy część obszaru potencjalnie obsługiwanego przez port lotniczy, z wyłączeniem tego portu lotniczego, byłaby odizolowana od reszty EOG w stopniu przesądzającym o jej rozwoju społecznym i gospodarczym. W tego rodzaju ocenie należy należycie uwzględnić inne rodzaje transportu, a w szczególności koleje dużych prędkości lub połączenia drogą morską obsługiwane przez promy. W takich przypadkach organy publiczne mogą nałożyć na port lotniczy obowiązek użyteczności publicznej w celu zagwarantowania, aby port lotniczy pozostawał otwarty dla ruchu handlowego. Urząd zwraca uwagę, że niektóre porty lotnicze mają duże znaczenie pod względem regionalnej łączności odizolowanych, oddalonych lub peryferyjnych regionów Unii. W szczególności taka sytuacja może wystąpić w przypadku regionów najbardziej oddalonych, a także wysp lub innych obszarów EOG. Uzasadnione może być określenie obowiązków w zakresie UOIG w tych portach lotniczych, dokonywane w drodze oceny poszczególnych przypadków i w zależności od szczególnych cech charakterystycznych każdego portu lotniczego i obsługiwanego przez niego regionu.

73.

W świetle szczególnych wymogów powiązanych z obowiązkiem użyteczności publicznej w zakresie usług transportu lotniczego (76), a także wobec pełnej liberalizacji rynków transportu lotniczego Urząd uważa, że zakres stosowania obowiązku użyteczności publicznej nakładanego na porty lotnicze nie powinien obejmować rozwoju handlowych usług transportu lotniczego.

74.

Jeżeli nie zostanie spełnione którekolwiek z łącznych kryteriów zawartych w wyroku w sprawie Altmark, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych zapewnia korzyść gospodarczą jej beneficjentowi i może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Tego rodzaju pomoc państwa można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 59 ust. 2, jeżeli spełnia ona wszystkie kryteria zgodności opracowane w odniesieniu do stosowania tego ustępu.

75.

Pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych jest wyłączona z obowiązku zgłoszenia przewidzianego w art. 1 ust. 3 części I protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale, jeżeli spełnione zostały wymogi określone w decyzji 2012/21/UE. Zakres stosowania decyzji 2012/21/UE obejmuje rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych przyznaną na rzecz:

76.

Pomoc państwa nieobjętą zakresem stosowania decyzji 2012/21/UE można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na mocy art. 59 ust. 2, jeżeli spełnione zostały warunki określone w ramach dotyczących UOIG. Należy jednak zauważyć, że zawarte w pkt 69–73 niniejszych wytycznych rozważania na temat definicji obowiązku użyteczności publicznej nakładanego na porty lotnicze lub przedsiębiorstwa lotnicze będą miały zastosowanie w przypadku zarówno oceny na podstawie decyzji 2012/21/UE, jak i oceny na podstawie ram dotyczących UOIG.

77.

Jeżeli finansowanie publiczne przyznane portom lotniczym lub przedsiębiorstwom lotniczym stanowi pomoc państwa, taką pomoc można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c), pod warunkiem że pomoc ta spełnia kryteria zgodności z funkcjonowaniem Porozumienia EOG dotyczące portów lotniczych określone w sekcji 5.1 niniejszych wytycznych i dotyczące przedsiębiorstw lotniczych określone w sekcji 5.2. Pomoc państwa przyznana przedsiębiorstwom lotniczym, która powoduje, że stopniowo maleje rentowność portu lotniczego (zob. pkt 63 i 64 niniejszych wytycznych), zostanie uznana za niezgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 1, chyba że spełnione zostały warunki zgodności z funkcjonowaniem Porozumienia EOG dotyczące pomocy państwa na rozpoczęcie działalności określone w sekcji 5.2 niniejszych wytycznych.

78.

W celu dokonania oceny, czy środek pomocy państwa można uznać za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c), Urząd zasadniczo analizuje, czy środek pomocy opracowano w sposób gwarantujący, że pozytywny wpływ na osiągnięcie celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania przeważa nad ewentualnym negatywnym wpływem pomocy na wymianę handlową i konkurencję.

79.

W komunikacie w sprawie unowocześnienia unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa wzywa się do ustalenia i zdefiniowania wspólnych zasad mających zastosowanie do oceny zgodności wszystkich środków pomocy ze wspólnym rynkiem, przeprowadzanej przez Urząd. Środek pomocy zostanie uznany za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3, pod warunkiem że spełnione zostaną łącznie następujące warunki:

80.

W odniesieniu do pomocy państwa w sektorze lotnictwa Urząd uznaje, że te wspólne zasady są przestrzegane, gdy pomoc państwa przyznana portom lub przedsiębiorstwom lotniczym spełnia wszystkie warunki określone odpowiednio w sekcjach 5.1 i 5.2. W związku z tym spełnienie przedmiotowych warunków oznacza zgodność pomocy z funkcjonowaniem Porozumienia EOG zgodnie z art. 61 ust. 3 lit. c).

81.

Jeżeli jednak nieodłączny aspekt środka pomocy państwa i warunki z nim związane (w tym model finansowania środka, jeśli stanowi on jego nieodłączny element) wiążą się z naruszeniem prawa EOG, pomoc nie może zostać uznana za zgodną z Porozumieniem EOG (79).

82.

Ponadto, przy ocenie zgodności pomocy z funkcjonowaniem Porozumienia EOG Urząd weźmie pod uwagę wszelkie postępowania dotyczące naruszeń art. 53 lub 54 Porozumienia EOG, które mogą dotyczyć beneficjenta pomocy i które mogą mieć znaczenie w kontekście oceny pomocy na mocy art. 61 ust. 3 Porozumienia EOG (80).

83.

Pomoc inwestycyjna na rzecz portów lotniczych, czy to w formie pomocy indywidualnej, czy też w ramach programu pomocy, zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c), o ile łączne warunki podane w pkt 79 spełnione są w sposób określony w pkt 84–108.

84.

Uznaje się, że pomoc inwestycyjna na rzecz portów lotniczych przyczynia się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, jeżeli:

85.

Osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowanie nie sprzyja jednak ani powielanie nierentownych portów lotniczych, ani tworzenie dodatkowej niewykorzystanej przepustowości. Jeżeli głównym celem projektu inwestycyjnego jest zapewnienie nowej przepustowości portu lotniczego, w perspektywie średnioterminowej nowa infrastruktura musi odpowiadać przewidywanemu zapotrzebowaniu ze strony przedsiębiorstw lotniczych, pasażerów i spedytorów na obszarze ciążenia danego portu lotniczego. Żadnej inwestycji, która nie oferuje zadowalających średnioterminowych perspektyw użytkowania lub która powoduje pogorszenie średnioterminowych perspektyw użytkowania istniejącej infrastruktury na obszarze ciążenia, nie można uznać za przyczyniającą się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.

86.

Urząd będzie zatem zgłaszać wątpliwości co do średnioterminowych perspektyw użytkowania infrastruktury portu lotniczego w porcie lotniczym znajdującym się na obszarze ciążenia istniejącego portu lotniczego, jeżeli istniejący port lotniczy nie działa na granicy maksymalnej przepustowości lub w jej pobliżu. Średnioterminowe perspektywy użytkowania muszą zostać wykazane na podstawie solidnych prognoz dotyczących ruchu pasażerskiego i towarowego zawartych w biznesplanie przygotowanym ex ante, przy czym w ramach przedmiotowych perspektyw należy określić prawdopodobny wpływ inwestycji na użytkowanie istniejącej infrastruktury, takiej jak inny port lotniczy lub inne środki transportu, w szczególności na połączenia pociągami dużych prędkości.

87.

Aby stwierdzić, czy pomoc państwa skutecznie przyczynia się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, konieczne jest określenie problemu, który należy rozwiązać. Pomoc państwa należy stosować w sytuacjach, w których taka pomoc może przynieść istotną poprawę, której nie można osiągnąć na zasadach rynkowych.

88.

Warunki rozwoju usług i przyciągania prywatnego finansowania inwestycji w infrastrukturę portu lotniczego są często mniej korzystne w przypadku mniejszych portów lotniczych niż w przypadku głównych portów lotniczych EOG. Z tych względów w obecnych warunkach rynkowych mniejsze porty lotnicze mogą mieć trudności z zapewnieniem finansowania swoich inwestycji bez finansowania publicznego.

89.

Ze względu na wysokie koszty stałe (81) zapotrzebowanie na finansowanie publiczne w celu finansowania inwestycji w infrastrukturę będzie różne w zależności od wielkości portu lotniczego i zazwyczaj będzie większe w przypadku mniejszych portów lotniczych. Zdaniem Urzędu w obecnych warunkach rynkowych można określić następujące kategorie portów lotniczych (82) oraz odpowiadającą im zdolność finansową:

90.

Państwa EFTA muszą wykazać, że środek pomocy stanowi instrument polityki właściwy do osiągnięcia zamierzonego celu lub rozwiązania problemów, które mają zostać rozwiązane dzięki pomocy. Środek pomocy nie zostanie uznany za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, jeżeli możliwe jest osiągnięcie tego samego celu przy zastosowaniu instrumentów polityki lub instrumentów pomocy w mniejszym stopniu zakłócających konkurencję.

91.

Państwa EFTA mogą dokonywać różnych wyborów w odniesieniu do zastosowania różnych instrumentów polityki i form pomocy. Zasadniczo jeżeli państwo EFTA rozważyło zastosowanie innych wariantów strategicznych i dokonano porównania selektywnego instrumentu, takiego jak pomoc państwa w formie dotacji bezpośredniej, z formami pomocy w mniejszym stopniu zakłócającymi konkurencję (takimi jak pożyczki, gwarancje lub zaliczki podlegające zwrotowi), uznaje się, że przedmiotowe środki stanowią odpowiedni instrument.

92.

Państwa EFTA zachęca się do opracowania, w miarę możliwości, programów krajowych, odzwierciedlających główne zasady leżące u podstaw finansowania publicznego, oraz do wskazania najważniejszych elementów planowanego finansowania publicznego portów lotniczych. Dzięki programom ramowym zapewnia się spójne wydatkowanie środków publicznych, zmniejsza się obciążenie administracyjne organów przyznających pomoc, które mają mniej rozbudowane struktury, i przyspiesza się wdrażanie indywidualnych środków pomocy. Ponadto zachęca się państwa EFTA do wydawania jasnych wskazówek dotyczących wdrażania finansowania ze środków pomocy państwa na rzecz regionalnych portów lotniczych.

93.

Prace nad indywidualną inwestycją można rozpocząć dopiero po złożeniu wniosku do organu przyznającego pomoc. Jeśli prace rozpoczną się przed złożeniem wniosku do organu przyznającego pomoc, żadna pomoc przyznana w odniesieniu do tej indywidualnej inwestycji nie zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

94.

Projekt inwestycyjny w porcie lotniczym może sam w sobie być atrakcyjny z gospodarczego punktu widzenia. Należy zatem potwierdzić, że bez pomocy państwa nie podjęto by się inwestycji lub nie podjęto by się jej w takim samym zakresie. W przypadku uzyskania takiego potwierdzenia Urząd uzna, że środek pomocy ma efekt zachęty.

95.

Efekt zachęty określany jest na podstawie analizy scenariusza alternatywnego poprzez porównanie poziomów zamierzonej działalności przy założeniu udzielenia i nieudzielenia pomocy.

96.

Jeżeli żaden scenariusz alternatywny nie jest znany, istnienie efektu zachęty można założyć w przypadku niedopasowania poziomu płynności do kosztów kapitału, tj. w sytuacji, w której na podstawie biznesplanu przygotowanego ex ante można wykazać, że istnieje wyrażona wartością bieżącą netto różnica między dodatnimi i ujemnymi przepływami pieniężnymi (wraz z kosztami inwestycji w aktywa trwałe) w okresie użytkowania inwestycji (83).

97.

Maksymalną dozwoloną kwotę pomocy państwa wyraża się jako procent kosztów kwalifikowalnych (maksymalna intensywność pomocy). Koszty kwalifikowalne są to koszty związane z inwestycjami w infrastrukturę portu lotniczego, w tym koszty planowania, infrastruktury obsługi naziemnej (takiej jak taśmociąg bagażowy itp.) i wyposażenia portu lotniczego. Nie kwalifikują się koszty inwestycji związane z działalnością pozalotniczą (w szczególności związane z parkingami, hotelami, restauracjami i biurami) (84).

98.

Nie kwalifikują się koszty inwestycji związane ze świadczeniem usług obsługi naziemnej (takie jak koszty autobusów, pojazdów itp.), o ile nie wchodzą w zakres infrastruktury obsługi naziemnej (85).

99.

Aby pomoc inwestycyjna na rzecz portów lotniczych była proporcjonalna, musi ograniczać się do kosztów dodatkowych (po odliczeniu dodatkowych przychodów) wynikających z realizacji projektu lub działalności, które objęto pomocą, zamiast alternatywnego projektu/alternatywnej działalności, których beneficjent podjąłby się w scenariuszu alternatywnym, tj. jeżeli nie uzyskałby pomocy. Jeżeli żaden scenariusz alternatywny nie jest znany, aby kwota pomocy była proporcjonalna, nie powinna przekraczać wartości niedopasowania poziomu płynności projektu inwestycyjnego (tzw. „niedopasowanie poziomu płynności do kosztów kapitału”), którą ustala się na podstawie biznesplanu ex ante jako wartość bieżącą netto różnicy między dodatnimi i ujemnymi przepływami pieniężnymi (wraz z kosztami inwestycji) w okresie użytkowania inwestycji. W przypadku pomocy inwestycyjnej przedmiotowy biznesplan powinien obejmować okres gospodarczego korzystania z danego składnika aktywów.

100.

Ponieważ niedopasowanie poziomu płynności będzie różne w zależności od wielkości portu lotniczego i zazwyczaj jest większe w przypadku mniejszych portów lotniczych, w celu zapewnienia ogólnej proporcjonalności Urząd będzie stosować szereg dozwolonych maksymalnych poziomów intensywności pomocy. Poziom intensywności pomocy nie może przekraczać maksymalnego dozwolonego poziomu intensywności pomocy inwestycyjnej i w żadnym przypadku nie powinien przekroczyć faktycznego niedopasowania poziomu płynności projektu inwestycyjnego.

101.

Poniższa tabela zawiera podsumowanie maksymalnego dopuszczalnego poziomu intensywności pomocy w zależności od wielkości portu lotniczego mierzonej liczbą pasażerów rocznie (86):

102.

W przypadku portów lotniczych położonych w regionach oddalonych, niezależnie od wielkości tych portów, maksymalne poziomy intensywności pomocy w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej na finansowanie infrastruktury portu lotniczego mogą zostać podniesione maksymalnie o 20 %.

103.

Porty lotnicze o średnim przepływie nieosiągającym poziomu 1 mln pasażerów rocznie powinny wnosić wkład w finansowanie całkowitych kwalifikowalnych kosztów inwestycji równy co najmniej 25 % takich kosztów. Projekty inwestycyjne w niektórych portach lotniczych o średnim przepływie pasażerów poniżej 1 mln pasażerów rocznie, zlokalizowanych w peryferyjnych regionach EOG, mogą prowadzić do niedopasowania poziomu płynności przekraczającego maksymalne dopuszczalne poziomy intensywności pomocy. Z zastrzeżeniem oceny poszczególnych przypadków i w zależności od konkretnych cech każdego portu lotniczego, projektu inwestycyjnego i obsługiwanego regionu, intensywność pomocy przekraczająca 75 % może być w wyjątkowych okolicznościach uzasadniona w przypadku portów lotniczych o wielkości ruchu nieprzekraczającej poziomu 1 mln pasażerów rocznie.

104.

Aby uwzględnić szczególne okoliczności dotyczące przeniesienia istniejącego portu lotniczego oraz ustania działalności portu lotniczego w istniejącej lokalizacji, Urząd oceni w szczególności proporcjonalność, konieczność i maksymalną intensywność pomocy państwa przyznanej w oparciu o analizę niedopasowania poziomu płynności lub scenariusz alternatywny w każdym konkretnym przypadku, niezależnie od średniego przepływu pasażerów w danym porcie lotniczym.

105.

Ponadto w bardzo wyjątkowych okolicznościach, charakteryzujących się wyraźną niedoskonałością rynku, biorąc pod uwagę wielkość inwestycji, niemożność sfinansowania inwestycji na rynkach finansowych, bardzo wysoki poziom pozytywnych efektów zewnętrznych i uwzględniając zakłócenia konkurencji, porty lotnicze o średnim przepływie pasażerów przekraczającym 5 mln rocznie mogą otrzymać pomoc na sfinansowanie infrastruktury portu lotniczego. Jednak w takich przypadkach Urząd zawsze przeprowadzi szczegółową ocenę dotyczącą w szczególności proporcjonalności, konieczności i maksymalnej intensywności pomocy państwa przyznanej w oparciu o analizę niedopasowania poziomu płynności oraz scenariusz alternatywny w każdym konkretnym przypadku, niezależnie od średniego przepływu pasażerów w danym porcie lotniczym.

106.

Zakłócające skutki może wywoływać w szczególności powielanie nierentownych portów lotniczych lub tworzenie dodatkowej niewykorzystanej przepustowości w obszarze ciążenia istniejącej infrastruktury. Zatem Urząd będzie zasadniczo zgłaszać wątpliwości co do zgodności inwestycji w infrastrukturę portu lotniczego w porcie lotniczym znajdującym się na obszarze ciążenia istniejącego portu lotniczego (87), jeżeli istniejący port lotniczy nie działa co najmniej na granicy maksymalnej przepustowości.

107.

Ponadto, aby uniknąć negatywnych skutków pomocy państwa, które mogą pojawić się, gdy porty lotnicze stoją w obliczu łagodnych ograniczeń budżetowych (88), pomoc inwestycyjną na rzecz portów lotniczych o przepływie pasażerów do 5 mln pasażerów można przyznać albo jako stałą kwotę płatną z góry na pokrycie kwalifikowalnych kosztów inwestycji, albo jako roczną ratę rekompensującą niedopasowanie poziomu płynności do kosztów kapitału na podstawie biznesplanu portu lotniczego.

108.

W celu dalszego ograniczenia wszelkich zakłóceń konkurencji port lotniczy, w tym każda inwestycja objęta pomocą, musi być otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników i nie może być przeznaczony dla jednego konkretnego użytkownika. W przypadku fizycznego ograniczenia przepustowości, przydziału należy dokonać na podstawie istotnych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów.

109.

Zachęca się państwa EFTA do zgłaszania programów pomocy państwa dotyczących pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych o średnim przepływie rocznym poniżej 3 mln pasażerów.

110.

W ramach oceny programu pomocy warunki związane z koniecznością pomocy, efektem zachęty i proporcjonalnością pomocy zostaną uznane za spełnione, jeżeli państwo EFTA zobowiązuje się do przyznania indywidualnej pomocy w ramach zatwierdzonego programu pomocy dopiero po sprawdzeniu, że spełnione zostały łącznie warunki zawarte w niniejszej sekcji.

111.

Ze względu na podwyższone ryzyko zakłócenia konkurencji następujące środki pomocy należy zawsze zgłaszać indywidualnie:

112.

Pomoc operacyjną na rzecz portów lotniczych, czy to w formie pomocy indywidualnej, czy pomocy w ramach programu pomocy, uznaje się za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG zgodnie z art. 61 ust. 3 lit. c) w okresie przejściowym trwającym 10 lat od daty opublikowania (89) niniejszych wytycznych, pod warunkiem że wymogi podane w pkt 79 są łącznie spełnione w sposób określony w pkt 113–134.

113.

Zgodnie z poglądem przedstawionym w pkt 13, aby dać portom lotniczym czas na przystosowanie się do nowej rzeczywistości rynkowej oraz aby uniknąć wszelkich zakłóceń ruchu lotniczego i zakłóceń łączności z regionami, pomoc operacyjna na rzecz portów lotniczych będzie uznawana za przyczyniającą się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania w okresie przejściowym trwającym 10 lat, jeżeli pomoc:

114.

Osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowanie nie sprzyja jednak powielanie nierentownych portów lotniczych. Jeżeli port lotniczy znajduje się na tym samym obszarze ciążenia co inny port lotniczy posiadający niewykorzystaną przepustowość, w biznesplanie opartym na solidnych prognozach dotyczących ruchu pasażerskiego i towarowego należy określić prawdopodobny wpływ na ruch w innych portach lotniczych znajdujących się na tym samym obszarze ciążenia.

115.

Urząd będzie mieć zatem wątpliwości co do zdolności nierentownego portu lotniczego do osiągnięcia pełnego pokrycia kosztów operacyjnych na koniec okresu przejściowego, jeżeli na danym obszarze ciążenia znajduje się inny port lotniczy.

116.

Aby stwierdzić, czy pomoc państwa skutecznie przyczynia się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, konieczne jest określenie problemu, który należy rozwiązać. Pomoc państwa należy stosować w sytuacjach, w których taka pomoc może przynieść istotną poprawę, której nie można osiągnąć na zasadach rynkowych.

117.

Warunki rozwoju usług i przyciągania prywatnego finansowania są często mniej korzystne w przypadku mniejszych portów lotniczych niż w przypadku głównych portów lotniczych EOG. Dlatego w obecnych warunkach rynkowych mniejsze porty lotnicze mogą mieć trudności z zapewnieniem finansowania swojej działalności bez finansowania publicznego.

118.

W obecnych warunkach rynkowych ze względu na wysokie koszty stałe zapotrzebowanie na finansowanie publiczne kosztów operacyjnych będzie różne w zależności od wielkości portu lotniczego i zazwyczaj będzie proporcjonalnie większe w przypadku mniejszych portów lotniczych. Zdaniem Urzędu w obecnych warunkach rynkowych można określić następujące kategorie portów lotniczych oraz odpowiadającą im zdolność finansową:

119.

W związku z tym Urząd uważa, że aby port lotniczy kwalifikował się do otrzymania pomocy operacyjnej, roczny przepływ w danym porcie lotniczym nie może przekraczać 3 mln pasażerów (90).

120.

Państwa EFTA muszą wykazać, że pomoc jest odpowiednia do osiągnięcia zamierzonego celu lub do rozwiązania problemów, które mają zostać rozwiązane dzięki pomocy. Środek pomocy nie zostanie uznany za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, jeżeli możliwe jest osiągnięcie tego samego celu przy zastosowaniu instrumentów polityki lub instrumentów pomocy w mniejszym stopniu zakłócających konkurencję (91).

121.

Aby zapewnić odpowiednie zachęty do wydajnego zarządzania portem lotniczym, kwotę pomocy zasadniczo należy ustalić ex ante jako stałą kwotę obejmującą przewidywane niedopasowanie poziomu płynności do kosztów operacyjnych (określane na podstawie biznesplanu przygotowanego ex ante) w okresie przejściowym trwającym 10 lat. Z tych względów żadne zwiększenie kwoty pomocy ex post zasadniczo nie powinno zostać uznane za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG. Państwo EFTA może wypłacić stałą kwotę określoną ex ante jako kwotę ryczałtową płatną z góry lub w ratach, na przykład rocznych.

122.

W wyjątkowych okolicznościach, w których przyszłym kosztom i zmianom w przychodach towarzyszy szczególnie wysoki poziom niepewności, a organ publiczny stoi w obliczu poważnej asymetrii informacji, organ publiczny może również obliczać maksymalną kwotę pomocy operacyjnej zgodnej z funkcjonowaniem Porozumienia EOG według modelu opartego na początkowym niedopasowaniu poziomu płynności do kosztów operacyjnych na początku okresu przejściowego. Początkowe niedopasowanie poziomu płynności do kosztów operacyjnych stanowi średnie niedopasowanie poziomu płynności do kosztów operacyjnych (tj. kwotę kosztów operacyjnych niepokrytą przez przychody) przez okres pięciu lat poprzedzających początek okresu przejściowego (tj. w latach 2009–2013).

123.

Państwa EFTA zachęca się do opracowania, w miarę możliwości, programów krajowych, odzwierciedlających główne zasady leżące u podstaw finansowania publicznego, oraz do wskazania najważniejszych elementów planowanego finansowania publicznego portów lotniczych. Dzięki programom ramowym zapewnia się spójne wydatkowanie środków publicznych, zmniejsza się obciążenie administracyjne organów przyznających pomoc, które mają mniej rozbudowane struktury, i przyspiesza się wdrażanie indywidualnych środków pomocy. Ponadto zachęca się państwa EFTA do wydawania jasnych wskazówek dotyczących wdrażania finansowania ze środków pomocy państwa na rzecz regionalnych portów i przedsiębiorstw lotniczych korzystających z tych portów lotniczych.

124.

Pomoc operacyjna ma efekt zachęty, jeżeli w sytuacji braku pomocy operacyjnej, uwzględniając ewentualne istnienie pomocy inwestycyjnej oraz poziom ruchu, prawdopodobne jest, że poziom działalności gospodarczej danego portu lotniczego ulegnie znacznemu zmniejszeniu.

125.

Aby pomoc operacyjna dla portów lotniczych była proporcjonalna, musi być ograniczona do minimum niezbędnego do prowadzenia działalności objętej pomocą.

126.

W biznesplanie portu lotniczego pokrycie kosztów należy tak rozplanować, aby całkowite koszty operacyjne zostały pokryte na koniec okresu przejściowego. Główne parametry tego biznesplanu stanowią integralną część oceny zgodności, której dokonuje Urząd.

127.

Proces prowadzący do pokrycia całkowitych kosztów operacyjnych będzie miał różny przebieg w przypadku poszczególnych portów lotniczych i będzie zależał od początkowego niedopasowania poziomu płynności do kosztów operacyjnych portu lotniczego na początku okresu przejściowego. Okres przejściowy rozpocznie się w dniu opublikowania niniejszych wytycznych.

128.

W każdym przypadku maksymalna dopuszczalna kwota pomocy w całym okresie przejściowym będzie ograniczona do 50 % początkowego niedopasowania poziomu płynności przez okres 10 lat (92). Przykładowo, jeżeli roczne średnie niedopasowanie poziomu płynności danego portu lotniczego w latach 2009–2013 wynosi 1 mln EUR, maksymalna kwota pomocy operacyjnej, którą ten port lotniczy mógłby uzyskać na zasadzie ex ante jako stałą kwotę, wynosiłaby 5 mln EUR przez dziesięć lat (50 % × 1 mln × 10). Dalsza pomoc operacyjna na rzecz tego portu lotniczego nie zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

129.

Najpóźniej w ciągu 10 lat od rozpoczęcia okresu przejściowego wszystkie porty lotnicze muszą osiągnąć pełne pokrycie swoich kosztów operacyjnych; od tego momentu pomoc operacyjna na rzecz portów lotniczych nie będzie uznawana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, z wyjątkiem pomocy operacyjnej przyznanej zgodnie z horyzontalnymi zasadami pomocy państwa, takimi jak zasady mające zastosowanie do finansowania UOIG.

130.

W obecnych warunkach rynkowych porty lotnicze o rocznym przepływie pasażerów nie większym niż 700 000 pasażerów mogą doświadczać większych trudności w osiągnięciu pełnego pokrycia swoich kosztów w dziesięcioletnim okresie przejściowym. Z tego względu maksymalna dopuszczalna kwota pomocy dla portów lotniczych o rocznym przepływie pasażerów na poziomie nie większym niż 700 000 pasażerów wynosi 80 % początkowego niedopasowania poziomu płynności do kosztów operacyjnych przez okres pięciu lat od rozpoczęcia okresu przejściowego. Przykładowo, jeżeli roczne średnie niedopasowanie poziomu płynności małego portu lotniczego w latach 2009–2013 wynosi 1 mln EUR, maksymalna kwota pomocy operacyjnej, którą ten port lotniczy mógłby uzyskać na zasadzie ex ante jako stałą kwotę, wynosiłaby 4 mln EUR przez pięć lat (80 % × 1 mln × 5). Urząd ponownie oceni konieczność dalszego szczególnego traktowania oraz przyszłe perspektywy na osiągnięcie pełnego pokrycia kosztów operacyjnych tej kategorii portów lotniczych, w szczególności w związku ze zmianą warunków rynkowych i perspektywy rentowności.

131.

Przy ocenie zgodności pomocy operacyjnej z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, Urząd weźmie pod uwagę zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową. Jeżeli port lotniczy znajduje się na tym samym obszarze ciążenia co inny port lotniczy posiadający niewykorzystaną przepustowość, w biznesplanie opartym na solidnych prognozach dotyczących ruchu pasażerskiego i towarowego należy określić prawdopodobny wpływ na ruch w innych portach lotniczych znajdujących się na tym samym obszarze ciążenia.

132.

Pomoc operacyjna dla portu lotniczego znajdującego się na tym samym obszarze ciążenia zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG tylko wtedy, gdy państwo EFTA wykaże, że wszystkie porty lotnicze na tym samym obszarze ciążenia będą w stanie osiągnąć pełne pokrycie kosztów operacyjnych na koniec okresu przejściowego.

133.

W celu dalszego ograniczenia wszelkich przypadków zakłócenia konkurencji port lotniczy musi być otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników i nie może być przeznaczony dla jednego konkretnego użytkownika. W przypadku fizycznego ograniczenia przepustowości, przydziału należy dokonać na podstawie istotnych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów.

134.

Ponadto w celu ograniczenia negatywnego wpływu na konkurencję i wymianę handlową Urząd zatwierdzi pomoc operacyjną na rzecz portów lotniczych na okres przejściowy wynoszący 10 lat i rozpoczynający się w dniu publikacji niniejszych wytycznych. Po upływie czterech lat od rozpoczęcia okresu przejściowego Urząd ponownie oceni sytuację portów lotniczych o rocznym przepływie pasażerów na poziomie nie większym niż 700 000 pasażerów.

135.

Stanowczo zachęca się państwa EFTA, aby zgłaszały krajowe programy pomocy operacyjnej na finansowanie portów lotniczych zamiast indywidualnych środków pomocy dla każdego portu lotniczego. Ma to służyć ograniczeniu obciążenia administracyjnego zarówno organów państw EFTA, jak i Urzędu.

136.

Ze względu na podwyższone ryzyko zakłócenia konkurencji następujące środki pomocy należy zawsze zgłaszać indywidualnie:

137.

Pomoc operacyjna udzielona przed rozpoczęciem okresu przejściowego (w tym pomoc wypłacona przed publikacją niniejszych wytycznych) można uznać za zgodną w pełnym zakresie niepokrytych kosztów operacyjnych, jeżeli spełnione zostały warunki określone w sekcji 5.1.2, z wyjątkiem pkt 115, 119, 121, 122, 123, 126–130, 132, 133 i 134. Oceniając zgodność pomocy operacyjnej przyznanej przed publikacją niniejszych wytycznych, Urząd weźmie pod uwagę w szczególności zakłócenia konkurencji.

138.

Jak wspomniano w pkt 15, pomoc państwa przyznana przedsiębiorstwom lotniczym na uruchomienie nowej trasy w celu poprawy łączności z danym regionem zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c), o ile łączne warunki podane w pkt 79 spełnione są w sposób określony w pkt 139–153.

139.

Pomoc państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych zostanie uznana za przyczyniającą się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, jeżeli:

140.

Jeżeli połączenie, które będzie obsługiwane w ramach nowej trasy lotniczej, jest już obsługiwane przez koleje dużych prędkości lub przez inny port lotniczy na tym samym obszarze ciążenia na porównywalnych warunkach, w szczególności pod względem długości podróży, to nie można uznać, że przyczynia się ono do osiągnięcia wyraźnie określonego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.

141.

Warunki rozwoju usług są często mniej korzystne w przypadku mniejszych portów lotniczych niż w przypadku głównych portów lotniczych EOG. Ponadto przedsiębiorstwa lotnicze nie zawsze są gotowe na ponoszenie ryzyka związanego z otwarciem nowych tras z nieznanych i niesprawdzonych portów lotniczych i mogą nie mieć do tego odpowiedniej zachęty.

142.

Na tej podstawie pomoc na rozpoczęcie działalności będzie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG wyłącznie w odniesieniu do tras łączących port lotniczy o przepływie mniejszym niż 3 mln pasażerów rocznie (93) z innym portem lotniczym we wspólnym europejskim obszarze lotniczym (94).

143.

Pomoc na rozpoczęcie działalności w odniesieniu do tras łączących port lotniczy znajdujący się w regionie oddalonym z innym portem lotniczym (na wspólnym europejskim obszarze lotniczym lub poza nim) będzie zgodna z funkcjonowaniem Porozumienia EOG niezależnie od wielkości tych portów lotniczych.

144.

Pomoc na rozpoczęcie działalności w odniesieniu do tras łączących port lotniczy o przepływie przekraczającym 3 mln pasażerów rocznie (95), a mniejszym niż 5 mln pasażerów rocznie, nieznajdujący się w regionie oddalonym, można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumieniem EOG jedynie w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach.

145.

Pomocy na rozpoczęcie działalności w odniesieniu do tras łączących port lotniczy o przepływie przekraczającym 5 mln pasażerów rocznie, nieznajdujący się w regionie oddalonym, nie można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

146.

Państwa EFTA muszą wykazać, że pomoc jest odpowiednia do osiągnięcia zamierzonego celu lub do rozwiązania problemów, które mają zostać rozwiązane dzięki pomocy. Środek pomocy nie zostanie uznany za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, jeżeli możliwe jest osiągnięcie tego samego celu przy zastosowaniu instrumentów polityki lub instrumentów pomocy w mniejszym stopniu zakłócających konkurencję (96).

147.

W biznesplanie sporządzonym ex ante przez przedsiębiorstwo lotnicze należy określić, że w przypadku trasy, na którą przeznacza się pomoc, istnieją perspektywy na to, iż po upływie 3 lat będzie ona przynosić zysk przedsiębiorstwu lotniczemu bez finansowania publicznego. W przypadku braku biznesplanu dotyczącego danej trasy przedsiębiorstwo lotnicze musi przedstawić portowi lotniczemu nieodwołalne zobowiązanie do obsługi trasy przez okres co najmniej równy okresowi, przez który otrzymywało ono pomoc na rozpoczęcie działalności.

148.

Pomoc państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych ma efekt zachęty, jeśli w przypadku braku pomocy poziom działalności gospodarczej przedsiębiorstwa lotniczego w danym porcie lotniczym nie zostałby zwiększony. Na przykład nie uruchomiono by nowej trasy.

149.

Nową trasę należy uruchomić dopiero po złożeniu wniosku o udzielenie pomocy do organu przyznającego pomoc. Jeżeli nowa trasa została uruchomiona przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy do organu przyznającego pomoc, żadna pomoc przyznana w odniesieniu do tej indywidualnej trasy nie zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

150.

Pomoc na rozpoczęcie działalności może pokrywać do 50 % opłat lotniskowych dotyczących trasy przez okres maksymalnie trzech lat. Kosztami kwalifikowalnymi są opłaty lotniskowe w odniesieniu do trasy.

151.

W celu ograniczenia nadmiernych negatywnych skutków dla konkurencji i wymiany handlowej, jeżeli połączenie (np. między dwoma miastami), które będzie obsługiwane w ramach nowej trasy lotniczej, jest już obsługiwane przez koleje dużych prędkości lub przez inny port lotniczy na tym samym obszarze ciążenia na porównywalnych warunkach, przede wszystkim pod względem długości podróży, taka trasa lotnicza nie kwalifikuje się do pomocy na rozpoczęcie działalności.

152.

Każdy podmiot publiczny, który zamierza przyznać przedsiębiorstwu lotniczemu – za pośrednictwem portu lotniczego lub nie – pomoc na rozpoczęcie działalności, musi podać ten zamiar do wiadomości publicznej w terminie i przy pomocy środków informacyjnych pozwalających wszystkim zainteresowanym przedsiębiorstwom lotniczym na zaoferowanie swoich usług.

153.

Pomocy na rozpoczęcie działalności nie można łączyć z jakimikolwiek innymi rodzajami pomocy państwa przyznanymi na obsługę trasy.

154.

Stanowczo zachęca się państwa EFTA, aby zgłaszały krajowe programy pomocy na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych zamiast środków pomocy indywidualnej dla każdego portu lotniczego. Ma to służyć ograniczeniu obciążenia administracyjnego zarówno organów państw EFTA, jak i Urzędu.

155.

Ze względu na podwyższone ryzyko zakłócenia konkurencji pomoc na rozpoczęcie działalności dla portów lotniczych, które nie znajdują się w regionach oddalonych i w których średni przepływ roczny przekracza 3 mln pasażerów, należy zawsze zgłaszać indywidualnie.

156.

Pomoc o charakterze socjalnym na rzecz usług transportu lotniczego zostanie uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 61 ust. 2 lit. a), o ile spełnione zostaną łącznie następujące warunki (97):

157.

Stanowczo zachęca się państwa EFTA, aby zgłaszały krajowe programy pomocy o charakterze społecznym zamiast środków pomocy indywidualnej.

158.

Maksymalne poziomy intensywności pomocy stosowane na podstawie niniejszych wytycznych mają zastosowanie niezależnie od tego, czy pomoc jest finansowana w całości przy użyciu zasobów państwowych, czy jest częściowo finansowana przez EOG.

159.

Pomocy, którą zatwierdza się na mocy niniejszych wytycznych, nie można kumulować z inną pomocą państwa, pomocą de minimis ani innymi formami finansowania EOG, jeżeli skutkiem takiej kumulacji byłaby intensywność pomocy o poziomie wyższym niż określony w niniejszych wytycznych.

160.

Zgodnie z porozumieniem o nadzorze i Trybunale oraz skonsolidowaną wersją decyzji Urzędu nr 195/04/COL (98) państwa EFTA muszą składać do Urzędu sprawozdania roczne. Sprawozdania roczne są publikowane na witrynie internetowej Urzędu.

161.

Zdaniem Urzędu konieczne jest podjęcie dalszych kroków w celu poprawy przejrzystości pomocy państwa w EOG. W szczególności należy podjąć kroki w celu zapewnienia państwom EFTA, podmiotom gospodarczym, zainteresowanym stronom i Urzędowi swobodnego dostępu do pełnego tekstu wszystkich stosownych programów pomocy w sektorze lotnictwa i do istotnych informacji dotyczących indywidualnych środków pomocy.

162.

Państwa EFTA powinny publikować na kompleksowej stronie internetowej poświęconej pomocy państwa na poziomie krajowym lub regionalnym następujące informacje:

163.

Powyższe informacje należy opublikować po podjęciu decyzji o przyznaniu pomocy i przechowywać przez co najmniej 10 lat; należy zapewnić zainteresowanym podmiotom dostęp do nich bez ograniczeń (99).

164.

Państwa EFTA muszą zapewnić przechowywanie szczegółowej dokumentacji dotyczącej wszystkich środków obejmujących przyznanie pomocy państwa zgodnie z niniejszymi wytycznymi. Dokumentacja ta musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia, czy przestrzegano warunków zgodności, a zwłaszcza warunków dotyczących w stosownych przypadkach kosztów kwalifikowalnych oraz maksymalnych dopuszczalnych poziomów intensywności pomocy. Taką dokumentację należy przechowywać przez okres 10 lat od daty przyznania pomocy i na żądanie udostępniać Urzędowi.

165.

Aby umożliwić Urzędowi monitorowanie postępów w zakresie stopniowego wycofywania pomocy operacyjnej dla portów lotniczych oraz jej wpływu na konkurencję, państwa EFTA muszą składać okresowe sprawozdania (raz na rok) dotyczące postępów poczynionych w zakresie ograniczenia pomocy operacyjnej w odniesieniu do każdego portu lotniczego korzystającego z takiej pomocy. W niektórych przypadkach można wyznaczyć powiernika ds. monitorowania w celu zapewnienia zgodności z wszelkimi warunkami i wymogami będącymi podstawą zatwierdzenia pomocy.

166.

W celu dodatkowego zapewnienia ograniczenia zakłóceń konkurencji i zakłóceń wymiany handlowej Urząd może wymagać, aby czas trwania niektórych programów był ograniczony oraz aby podlegały one ocenie. Oceną należy objąć w szczególności programy, w przypadku których prawdopodobieństwo zakłóceń jest szczególnie wysokie, tzn. programy, które mogą doprowadzić do znacznego ograniczenia konkurencji, jeżeli ich wdrożenie nie zostanie we właściwym czasie objęte przeglądem.

167.

Zważywszy na cele wspomnianej oceny oraz aby nie powodować nadmiernego obciążenia dla państw EFTA i w odniesieniu do mniejszych środków pomocy, wymóg ten ma zastosowanie jedynie w przypadku programów pomocy o dużym budżecie, zawierających nowatorskie elementy bądź też gdy przewiduje się istotne zmiany rynkowe, technologiczne lub regulacyjne. Ocena musi zostać przeprowadzana przez eksperta, który jest niezależny od organu przyznającego pomoc, na podstawie wspólnych metod (100), i musi zostać podana do wiadomości publicznej.

168.

Ocenę przedkłada się Urzędowi w odpowiednim czasie, aby można było rozważyć ewentualne przedłużenie okresu obowiązywania programu pomocy, a w każdym razie po wygaśnięciu okresu obowiązywania programu. Dokładny zakres i metody oceny, która ma być przeprowadzona, zostaną określone w decyzji o zatwierdzeniu programu pomocy. Wyniki tej oceny należy uwzględnić we wszelkich późniejszych środkach pomocy o podobnym celu.

169.

W razie potrzeby, w celu osiągnięcia zgodności z niniejszymi wytycznymi, państwa EFTA powinny wprowadzić zmiany w swoich istniejących programach najpóźniej w terminie 12 miesięcy po ich opublikowaniu.

170.

Państwa EFTA zachęca się do udzielenia wyraźnej bezwarunkowej zgody na niniejsze wytyczne w terminie dwóch miesięcy od daty ich publikacji. W przypadku braku odpowiedzi Urząd uzna, że dane państwo EFTA nie wyraża zgody na zaproponowane środki.

171.

Zasady określone w niniejszych wytycznych będą stosowane od dnia ich publikacji. Zastępują one wytyczne dotyczące lotnictwa z 1994 r. i 2005 r. począwszy od tej daty.

172.

W świetle zmian w sektorze lotnictwa, a w szczególności jego liberalizacji, Urząd jest zdania, że w odniesieniu do spraw zawisłych dotyczących pomocy operacyjnej niezgodnej z prawem, którą przyznano portom lotniczym przed datą publikacji niniejszych wytycznych, nie należy stosować przepisów zawiadomienia w sprawie ustalania zasad stosowanych do oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem (101). Urząd będzie natomiast stosować zasady określone w niniejszych wytycznych do wszystkich spraw dotyczących pomocy operacyjnej (zgłoszenia oczekujące na rozpatrzenie i niezgłoszona pomoc niezgodna z prawem) na rzecz portów lotniczych, nawet jeżeli pomoc przyznano przed publikacją niniejszych wytycznych i przed rozpoczęciem okresu przejściowego.

173.

Jeżeli chodzi o pomoc inwestycyjną na rzecz portów lotniczych, Urząd będzie stosował zasady zawarte w niniejszych wytycznych do wszystkich zgłaszanych środków pomocy inwestycyjnej, względem których musi podjąć decyzję, od daty publikacji niniejszych wytycznych, nawet w przypadku projektów zgłoszonych przed tą datą. Zgodnie z przyjętymi przez Urząd zasadami stosowanymi do oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem Urząd zastosuje wobec niezgodnej z prawem pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych przepisy obowiązujące w momencie przyznawania pomocy. Nie będzie zatem stosował zasad określonych w niniejszych wytycznych w przypadku niezgodnej z prawem pomocy inwestycyjnej przyznanej portom lotniczym przed datą publikacji niniejszych wytycznych.

174.

Jeżeli chodzi o pomoc na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych, Urząd będzie stosował zasady zawarte w niniejszych wytycznych do wszystkich zgłaszanych środków pomocy na rozpoczęcie działalności, względem których musi podjąć decyzję, od daty publikacji niniejszych wytycznych, nawet w przypadku środków zgłoszonych przed tą datą. Zgodnie z zawiadomieniem Urzędu w sprawie ustalania zasad stosowanych do oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem do niezgodnej z prawem pomocy na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych Urząd będzie stosował zasady obowiązujące w chwili udzielenia przedmiotowej pomocy. Nie będzie zatem stosował zasad określonych w niniejszych wytycznych w przypadku niezgodnej z prawem pomocy na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych przyznanej przed datą publikacji niniejszych wytycznych.

175.

Urząd może przeprowadzić ocenę niniejszych wytycznych w dowolnym czasie i uczyni to nie później niż sześć lat po ich publikacji. Przedmiotowa ocena zostanie przeprowadzona w oparciu o udokumentowane informacje i wyniki szeroko zakrojonych konsultacji prowadzonych przez Urząd na podstawie danych dostarczonych przez państwa EFTA i zainteresowane strony. Urząd dokona ponownej oceny sytuacji portów lotniczych o rocznym przepływie pasażerów na poziomie nie większym niż 700 000 pasażerów, aby ocenić potrzebę dalszego stosowania szczególnych zasad zgodności dotyczących pomocy operacyjnej na rzecz tej kategorii portów lotniczych w świetle przyszłych perspektyw osiągnięcia pełnego pokrycia kosztów operacyjnych, w szczególności w związku ze zmianą warunków rynkowych i perspektywy rentowności.

176.

Po odbyciu konsultacji z państwami EFTA Urząd może zastąpić lub uzupełnić niniejsze wytyczne na podstawie istotnych względów dotyczących polityki konkurencji lub polityki transportowej.