1.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia (WE) nr 987/2009 ( 2 ), a w szczególności stosowania przez analogię art. 6 i 16 tego rozporządzenia do procedury wycofania zaświadczenia A1.

2.

Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy TE a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (Polska) (zwanym dalej „ZUS‑em”) w przedmiocie decyzji tego organu o wycofaniu zaświadczenia A1 potwierdzającego, na wniosek TE, że TE podlegał polskiemu ustawodawstwu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego w okresie od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r.

3.

Trybunał nie orzekał jeszcze w przedmiocie procedury mającej zastosowanie w razie wycofania zaświadczenia A1 z inicjatywy instytucji, która je wydała. Poniżej przedstawię powody, dla których przepisy rozporządzenia nr 987/2009 dotyczące przypadków, w których występują wątpliwości co do ważności takiego zaświadczenia lub określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie, nie mają w takiej sytuacji znaczenia. Jestem bowiem zdania, że w braku procedury dialogu i koncyliacji w przypadku wycofania z urzędu zaświadczenia A1 właściwe instytucje zainteresowanych państw członkowskich powinny wymienić informacje a posteriori w ramach współpracy zorganizowanej przez prawodawcę Unii, aby nie doszło do naruszenia praw zainteresowanych osób.

4.

Tytuł II rozporządzenia (WE) nr 883/2004 ( 3 ), pod nagłówkiem „Określanie mającego zastosowanie ustawodawstwa”, zawiera art. 11–16.

5.

Zgodnie z art. 11 tego rozporządzenia:

„1.   Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.

[…]

3.   Zgodnie z przepisami art. 12–16:

[…]”.

6.

Artykuł 13 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Wykonywanie pracy w dwóch lub w kilku państwach członkowskich”, stanowi w ust. 2:

„Osoba, która normalnie wykonuje pracę na własny rachunek w dwóch lub w kilku państwach członkowskich, podlega:

7.

Na podstawie art. 72 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 zadaniem Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (zwanej dalej „komisją administracyjną”) jest rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących wykładni, wynikających z przepisów tego rozporządzenia lub rozporządzenia nr 987/2009.

8.

Artykuł 76 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Współpraca”, stanowi w ust. 3, 4 i 6:

„3.   Do celów wykonania niniejszego rozporządzenia władze i instytucje państw członkowskich mogą porozumiewać się między sobą bezpośrednio, jak i z osobami zainteresowanymi lub z ich pełnomocnikami.

4.   Instytucje i osoby objęte niniejszym rozporządzeniem zobowiązane są do wzajemnego przekazywania informacji oraz do współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia.

Instytucje, zgodnie z zasadą dobrego zarządzania, odpowiadają na wszystkie zapytania w rozsądnym terminie i w związku z tym udzielają zainteresowanym wszelkich informacji wymaganych do wykonania praw nadanych im na mocy niniejszego rozporządzenia.

[…]

6.   W przypadku trudności z wykładnią lub stosowaniem niniejszego rozporządzenia, które mogłyby zagrażać prawom objętej nim osoby, instytucja właściwego państwa członkowskiego lub państwa członkowskiego zamieszkania zainteresowanego skontaktuje się z instytucją lub instytucjami zainteresowanego lub zainteresowanych państw członkowskich. Jeżeli w rozsądnym terminie nie uda się znaleźć rozwiązania, zainteresowane władze mogą poprosić o interwencję [komisję administracyjną]”.

9.

Motywy 1, 2, 8 i 10 rozporządzenia nr 987/2009 brzmią następująco:

[…]

[…]

10.

Zawarty w ramach tytułu I rozdział II rozporządzenia nr 987/2009 jest zatytułowany „Przepisy dotyczące współpracy i wymiany danych” i obejmuje art. 2–7.

11.

Artykuł 2 tego rozporządzenia, noszący tytuł „Zakres i zasady wymiany danych między instytucjami”, stanowi w ust. 2:

„Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych”.

12.

Artykuł 5 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Wartość prawna dokumentów i dowodów potwierdzających wydanych w innym państwie członkowskim”, stanowi:

„1.   Dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby oraz dowody potwierdzające, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane.

2.   W razie pojawienia się wątpliwości co do ważności dokumentu lub dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się informacje zawarte w tym dokumencie, instytucja państwa członkowskiego, która otrzymuje dokument, zwraca się do instytucji, która ten dokument wydała, o niezbędne wyjaśnienia oraz, w stosownych przypadkach, o wycofanie tego dokumentu. Instytucja wydająca dokument ponownie rozpatruje podstawy jego wystawienia i w stosownych przypadkach wycofuje go.

3.   Zgodnie ust. 2 w razie pojawienia się wątpliwości w odniesieniu do informacji przedstawionych przez zainteresowanych, do ważności dokumentu lub dowodów potwierdzających lub do dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się zawarte w nim informacje, instytucja miejsca pobytu lub zamieszkania przystępuje, w zakresie, w jakim jest to możliwe, na wniosek instytucji właściwej, do niezbędnej weryfikacji tych informacji lub dokumentów.

4.   Jeżeli zainteresowane instytucje nie osiągną porozumienia, sprawa może zostać przedstawiona [komisji administracyjnej] przez właściwe władze, nie wcześniej jednak niż w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku przez instytucję, która otrzymała dokument. [Komisja administracyjna] stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym przedstawiono jej sprawę”.

13.

Artykuł 6 rozporządzenia nr 987/2009, noszący tytuł „Tymczasowe stosowanie ustawodawstwa i tymczasowe przyznawanie świadczeń”, brzmi następująco:

„1.   O ile rozporządzenie wykonawcze nie stanowi inaczej, w przypadku rozbieżności opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa zainteresowany tymczasowo podlega ustawodawstwu jednego z tych państw członkowskich […]

[…]

2.   W przypadku rozbieżności opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do instytucji, która powinna wypłacać świadczenia pieniężne lub udzielać świadczeń rzeczowych, zainteresowany, który mógłby ubiegać się o świadczenia, gdyby nie zaistniał spór, jest tymczasowo uprawniony do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję jego miejsca zamieszkania lub – jeżeli osoba ta nie ma miejsca zamieszkania na terytorium jednego z zainteresowanych państw członkowskich – do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję, do której wniosek został złożony w pierwszej kolejności.

3.   W przypadku gdy zainteresowane instytucje lub władze nie osiągną porozumienia, sprawa może zostać przedstawiona [komisji administracyjnej] przez właściwe władze, nie wcześniej jednak niż w terminie miesiąca od dnia pojawienia się rozbieżności opinii, o której mowa w ust. 1 lub 2. [Komisja administracyjna] stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym przedstawiono jej sprawę.

4.   W przypadku gdy zostanie ustalone, że mające zastosowanie ustawodawstwo nie jest ustawodawstwem państwa członkowskiego, do którego zainteresowany został tymczasowo przypisany, lub że instytucja, która tymczasowo przyznała świadczenia, nie jest instytucją właściwą, uważa się, że instytucja, którą uznano za właściwą, jest instytucją właściwą z mocą wsteczną, tak jak gdyby rozbieżność opinii nie miała miejsca, najpóźniej od dnia tymczasowego przypisania lub od pierwszego tymczasowego przyznania danych świadczeń.

5.   W razie konieczności instytucja uznana za właściwą oraz instytucja, która tymczasowo wypłacała świadczenia pieniężne lub tymczasowo otrzymywała składki, ustalają w stosownych przypadkach, zgodnie z przepisami tytułu IV rozdział III rozporządzenia wykonawczego, sytuację finansową zainteresowanego w odniesieniu do składek i świadczeń pieniężnych wypłacanych tymczasowo.

Świadczenia rzeczowe przyznane tymczasowo przez daną instytucję zgodnie z ust. 2 są zwracane, zgodnie z przepisami tytułu IV rozporządzenia wykonawczego, przez instytucję właściwą”.

14.

Zgodnie z art. 7 tego rozporządzenia, noszącym tytuł „Tymczasowe wyliczenie świadczeń i składek”:

„1.   O ile rozporządzenie wykonawcze nie stanowi inaczej, w przypadku gdy dana osoba kwalifikuje się do otrzymywania świadczenia lub jest zobowiązana do zapłacenia składki zgodnie z rozporządzeniem podstawowym, natomiast instytucja właściwa nie posiada wszystkich informacji dotyczących jej sytuacji w innym państwie członkowskim niezbędnych do ostatecznego wyliczenia świadczenia lub składki, instytucja ta – na wniosek zainteresowanego – przyznaje to świadczenie lub dokonuje tymczasowego wyliczenia wysokości składki, jeżeli takie wyliczenia są możliwe na podstawie informacji, które instytucja ta posiada.

2.   Świadczenie lub składka wyliczane są ponownie, gdy tylko instytucja zainteresowana otrzyma wszystkie niezbędne dowody potwierdzające lub dokumenty”.

15.

Tytuł II rzeczonego rozporządzenia, opatrzony nagłówkiem „Określanie mającego zastosowanie ustawodawstwa”, zawiera art. 14–21.

16.

Artykuł 16 owego rozporządzenia, noszący tytuł „Procedura dotycząca stosowania art. 13 rozporządzenia podstawowego”, stanowi:

„1.   Osoba, która wykonuje pracę w dwóch lub więcej państwach członkowskich, informuje o tym instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

2.   Wyznaczona instytucja państwa członkowskiego miejsca zamieszkania niezwłocznie ustala ustawodawstwo mające zastosowanie do zainteresowanego, uwzględniając art. 13 rozporządzenia podstawowego oraz art. 14 rozporządzenia wykonawczego. Takie wstępne określenie mającego zastosowanie ustawodawstwa ma charakter tymczasowy. Instytucja ta informuje wyznaczone instytucje każdego państwa członkowskiego, w którym wykonywana jest praca, o swoim tymczasowym określeniu.

3.   Tymczasowe określenie mającego zastosowanie ustawodawstwa przewidziane w ust. 2 staje się ostateczne w terminie dwóch miesięcy od momentu poinformowania o nim instytucji wyznaczonych przez właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich, zgodnie z ust. 2, o ile ustawodawstwo nie zostało już ostatecznie określone na podstawie ust. 4 lub przynajmniej jedna z zainteresowanych instytucji [po]informuje instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego miejsca zamieszkania przed upływem tego dwumiesięcznego terminu o niemożności zaakceptowania określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa lub o swojej odmiennej opinii w tej kwestii.

4.   W przypadku gdy z uwagi na brak pewności co do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa niezbędne jest nawiązanie kontaktów przez instytucje lub władze dwóch lub więcej państw członkowskich, na wniosek jednej lub więcej instytucji wyznaczonych przez właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich lub na wniosek samych właściwych władz, ustawodawstwo mające zastosowanie do zainteresowanego jest określane na mocy wspólnego porozumienia, z uwzględnieniem art. 13 rozporządzenia podstawowego i odpowiednich przepisów art. 14 rozporządzenia wykonawczego.

W przypadku rozbieżności opinii między zainteresowanymi instytucjami lub właściwymi władzami podmioty te starają się dojść do porozumienia zgodnie z warunkami ustalonymi powyżej, a zastosowanie ma art. 6 rozporządzenia wykonawczego.

[…]”.

17.

Artykuł 19 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Dostarczanie informacji zainteresowanym oraz pracodawcom”, w ust. 2 stanowi:

„Na wniosek zainteresowanego lub pracodawcy instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia podstawowego, poświadcza, że to ustawodawstwo ma zastosowanie, oraz w stosownych przypadkach wskazuje, jak długo i na jakich warunkach ma ono zastosowanie”.

18.

Artykuł 20 rozporządzenia nr 987/2009, noszący tytuł „Współpraca między instytucjami”, stanowi:

„1.   Odpowiednie instytucje przekazują instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie do danej osoby zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia podstawowego, informacje niezbędne do ustalenia dnia, od którego ustawodawstwo to ma zastosowanie, oraz składek, jakie osoba ta i jej pracodawca(-y) zobowiązani są zapłacić na podstawie tego ustawodawstwa.

2.   Instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo staje się ustawodawstwem mającym zastosowanie do danej osoby zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia podstawowego, informuje o dniu, od którego rozpoczyna się stosowanie tego ustawodawstwa, instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegała ta osoba”.

19.

TE, przedsiębiorca wpisany do polskiej ewidencji działalności gospodarczej, który prowadzi działalność na własny rachunek i którego dochody podlegają opodatkowaniu w Polsce, w dniu 11 sierpnia 2016 r. podpisał umowę ze spółką z siedzibą w Warszawie (Polska), na podstawie której miał on świadczyć we Francji, w ramach określonego projektu, usługi wchodzące zwykle w zakres funkcji „second site manager” od dnia 22 sierpnia 2016 r. do końca trwania tego projektu.

20.

Na podstawie tej umowy zaświadczenie A1 ( 4 ), potwierdzające, że TE podlega ustawodawstwu polskiemu w okresie od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r. (zwanym dalej „spornym okresem”), zostało wydane przez ZUS ( 5 ).

21.

W następstwie przeprowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ZUS stwierdził, że w spornym okresie TE prowadził działalność tylko w jednym państwie członkowskim, a mianowicie we Francji. W związku z tym decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”) ZUS wycofał zaświadczenie A1 ( 6 ) i przyjął, że w spornym okresie TE nie podlegał ustawodawstwu polskiemu. Uznając, że przepisem właściwym dla określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie do TE jest art. 11 rozporządzenia nr 883/2004, ZUS wydał tę decyzję bez przeprowadzenia uprzednio procedury przewidzianej w art. 16 ( 7 ) rozporządzenia nr 987/2009 w celu koordynacji z właściwą instytucją francuską w przedmiocie określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie.

22.

TE zaskarżył sporną decyzję do Sądu Okręgowego w Toruniu (Polska). Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. sąd ten orzekł, po pierwsze, że w spornym okresie TE nie pracował w jednym państwie członkowskim, w związku z czym był objęty art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, a po drugie, że ZUS nie wyczerpał procedury koordynacji przewidzianej w art. 6, 15 ( 8 ) i 16 rozporządzenia nr 987/2009, mimo że przy określeniu mającego zastosowanie ustawodawstwa procedura ta jest obowiązkowa. W związku z tym w toku postępowania sądowego wspomniany sąd zwrócił się do ZUS o wszczęcie wspomnianej procedury współpracy z właściwą instytucją francuską, czego ZUS odmówił, uznając, że nie ma ku temu podstaw. Aby uniknąć sytuacji, w której TE nie byłby objęty żadnym systemem zabezpieczenia społecznego, Sąd Okręgowy w Toruniu orzekł, że w spornym okresie TE podlegał ustawodawstwu polskiemu i w konsekwencji utrzymał w mocy zaświadczenie A1 rozpatrywane w postępowaniu głównym.

23.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku (Polska) oddalił apelację wniesioną przez ZUS od tego wyroku.

24.

ZUS wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Sądu Najwyższego. Podnosi on, że ponieważ wycofanie rozpatrywanego zaświadczenia A1 wymaga wcześniejszego wyczerpania procedury koordynacji przewidzianej w rozporządzeniu nr 987/2009, sporna decyzja była wadliwa, a wadę tę można było usunąć jedynie w ramach postępowania przed samym ZUS. Tak więc orzeczenia Sądu Okręgowego w Toruniu i Sądu Apelacyjnego w Gdańsku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawnych ze względu na to, że sądy te powinny były przekazać sprawę ZUS w celu ponownego rozpoznania sprawy odnośnego zaświadczenia A1 we współpracy z właściwą instytucją francuską, a nie orzekać w przedmiocie ustawodawstwa mającego zastosowanie.

25.

W tych okolicznościach Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

26.

Uwagi na piśmie przedstawili ZUS, rządy polski, belgijski, czeski i francuski oraz Komisja Europejska.

27.

Poprzez oba swoje pytania prejudycjalne, które moim zdaniem można rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 6 i 16 rozporządzenia nr 987/2009 należy interpretować w ten sposób, że instytucja, która w wyniku kontroli przeprowadzonej z własnej inicjatywy stwierdziła, iż błędnie wydała zaświadczenie A1, może je wycofać bez uprzedniego wszczynania procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich w celu określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa.

28.

Na wstępie należy stwierdzić, że ani rozporządzenie nr 883/2004, ani rozporządzenie nr 987/2009 nie zawiera przepisu mającego bezpośrednie zastosowanie do okoliczności sprawy, w których doszło do wycofania zaświadczenia A1.

29.

Artykuł 76 ust. 6 rozporządzenia nr 883/2004 ustanawia jedynie ogólne ramy procedury dialogu i koncyliacji, przy czym dialog ma stanowić warunek wstępny koncyliacji ( 9 ). Rozporządzenie nr 987/2009 określa bardziej szczegółowo sytuacje, w których wszczyna się ową procedurę.

30.

Co się tyczy wycofania zaświadczenia A1, jedynie art. 5 tego ostatniego rozporządzenia określa szczególną procedurę „w razie pojawienia się wątpliwości co do ważności dokumentu [stanowiącego poświadczenie sytuacji danej osoby] lub dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się informacje zawarte w tym dokumencie” ( 10 ).

31.

Poszczególne etapy tej procedury, opisane w art. 5 ust. 2–4, mają na celu, po pierwsze, zebranie informacji przydatnych do ewentualnego potwierdzenia ważności zaświadczenia A1 w ramach uzgodnień między właściwymi instytucjami, a po drugie, usunięcie ewentualnej rozbieżności poglądów między nimi ( 11 ).

32.

Ze wskazanych przepisów jasno wynika, że procedura ta jest wszczynana z inicjatywy „instytucji państwa członkowskiego, która otrzymuje dokument” ( 12 ). W konsekwencji żaden przepis nie reguluje sytuacji, w której instytucja wydająca, po przeprowadzeniu kontroli z urzędu, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że zaświadczenie A1 należy wycofać ( 13 ).

33.

W związku z tym w pytaniach prejudycjalnych zwrócono się do Trybunału o orzeczenie, czy w świetle rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009 oraz ich wykładni w orzecznictwie nie jest tak, że zaświadczenie A1 może zostać wycofane dopiero po uprzednich uzgodnieniach między właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich w przedmiocie określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie do danej osoby.

34.

Co się tyczy ram prawnych, w które wpisują się pytania sądu odsyłającego, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, po pierwsze, że rozporządzenie nr 987/2009 skodyfikowało orzecznictwo Trybunału dotyczące zakresu i skutków prawnych zaświadczenia E 101 ( 14 ), a także procedurę, którą należy zastosować celem rozstrzygania ewentualnych rozbieżności między instytucjami danych państw członkowskich odnoszących się do ważności lub prawdziwości tego zaświadczenia ( 15 ).

35.

Po drugie, rzeczone rozporządzenie usankcjonowało w ten sposób zasady wynikające z tego orzecznictwa, a mianowicie:

36.

W drugiej kolejności wydaje się zatem, że prawodawca Unii nie przewidział szerokiego zakresu stosowania tej procedury dialogu i koncyliacji, zastrzegając ją dla konkretnych potrzeb w zakresie lojalnej współpracy ( 19 ).

37.

Pragnę również zauważyć, że w praktycznym poradniku Komisji dotyczącym ustawodawstwa mającego zastosowanie w Unii Europejskiej (UE), Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) i Szwajcarii ( 20 ) wskazano przypadki ponownego badania sytuacji zainteresowanej osoby z inicjatywy instytucji wydającej, a następnie ewentualnego wycofania zaświadczenia. Nie znajdzie się tam jednak zaleceń dotyczących wszczynania procedury dialogu i koncyliacji. To samo odnosi się do decyzji A1 ( 21 ), która dotyczy wyłącznie sytuacji, w której albo instytucja wyraża wątpliwości co do ważności dokumentu wydanego przez instytucję innego państwa członkowskiego, albo istnieje rozbieżność opinii co do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa ( 22 ).

38.

Stwierdzenie to, podzielane przez wszystkich uczestników postępowania, którzy przedstawili uwagi na piśmie, jest moim zdaniem logiczną i nieuniknioną konsekwencją zasady wzajemnego zaufania ( 23 ). Uzasadnia ono uznanie bez dalszych formalności zasadności decyzji instytucji wydającej o wydaniu zaświadczenia ( 24 ). W związku z tym zasadę tę należy stosować również do decyzji o jego jednostronnym wycofaniu w braku wątpliwości co do obiektywnej sytuacji ( 25 ) danej osoby ( 26 ). Innymi słowy, mając na względzie system wprowadzony rozporządzeniem nr 987/2009 w oparciu o zasady ustanowione w rozporządzeniu nr 883/2004, trudno sobie wyobrazić, aby wycofanie zaświadczenia wymagało zgody instytucji innego państwa członkowskiego czy chociażby uprzedniego uzgodnienia, a fortiori w takim przypadku ( 27 ). Co więcej, w razie wykazania oszustwa wycofanie zaświadczenia jest obowiązkiem instytucji wydającej ( 28 ).

39.

W trzeciej kolejności należy zauważyć, że brak woli przyjęcia przez prawodawcę Unii przepisów szczególnych w odniesieniu do takiej sytuacji potwierdzają dwie inne kwestie. Po pierwsze, nawiązanie kontaktów między właściwymi instytucjami lub władzami następuje jedynie w przypadku, gdy „brak [jest] pewności co do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa” ( 29 ) i w szczególnym przypadku stosowania art. 13 rozporządzenia nr 883/2004, jak przewidziano w art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 987/2009 ( 30 ).

40.

Po drugie, rozwiązania tymczasowe chroniące zainteresowaną osobę w zakresie prawa mającego zastosowanie oraz przyznawania świadczeń są przewidziane w art. 6 tego rozporządzenia jedynie na wypadek „rozbieżności opinii” ( 31 ) tych instytucji lub władz. Takie ograniczenie przypadków, w których prowadzone są uzgodnienia, odpowiada moim zdaniem wymogowi szybkości postępowania ( 32 ), jaki wiąże się z określaniem prawa mającego zastosowanie do sytuacji zainteresowanej osoby, i konieczności nierozszerzania katalogu spraw wnoszonych przed komisję administracyjną, określonego w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia ( 33 ).

41.

W związku z tym nie wydaje mi się, aby uzależnienie wycofania zaświadczenia A1 od opinii lub decyzji innego państwa członkowskiego w przedmiocie ustalenia systemu zabezpieczenia społecznego mającego zastosowanie do danego pracownika, nawet gdyby wycofanie zaświadczenia nastąpiło zbyt późno po jego wydaniu ( 34 ), mogło wynikać wyłącznie z wykładni celowościowej rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009, w świetle faktu, że ich przepisy w tym względzie są ograniczone do sytuacji, w których występują trudności z ustaleniem prawa mającego zastosowanie.

42.

W czwartej kolejności pragnę wskazać, że w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego należy wziąć pod uwagę zasadę, zgodnie z którą zaświadczenie A1 stwarza domniemanie prawidłowości przynależności danego pracownika do systemu zabezpieczenia społecznego ( 35 ) w oparciu o sytuację, którą dokument ten potwierdza ( 36 ). Podobnie jak Komisja i rząd francuski pragnę podkreślić, że zaświadczenie to nie ma charakteru konstytutywnego ( 37 ). W konsekwencji jego wycofanie skutkuje jedynie zwolnieniem właściwych władz ze skutków wiążących tego zaświadczenia.

43.

Ponadto w przypadku decyzji o wycofaniu zaświadczenia przez instytucję wydającą nie powstaje ryzyko podwójnego opłacania składki ( 38 ).

44.

W konsekwencji całość tych rozważań przemawia za brakiem obowiązku wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji lub uzgodnień między właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich w przypadku wycofania z urzędu zaświadczenia A1.

45.

Jestem jednak skłonny przyjąć, że analiza ta byłaby niekompletna bez wskazania różnicy pomiędzy wycofaniem zaświadczenia a jego wydaniem, ponieważ wycofanie nieuchronnie wywołuje niekorzystne skutki względem pracownika i może mieć konkretne, istotne, a nawet szkodliwe konsekwencje w związku z zakwestionowaniem oceny jego sytuacji prawnej ( 39 ).

46.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem zaświadczenie A1 ma na celu ułatwienie przepływu pracowników ( 40 ) i przyczynia się do pewności prawa zarówno w odniesieniu do danego pracownika, jak i zainteresowanych instytucji. Trybunał szczególnie podkreślał ten aspekt w swoim orzecznictwie dotyczącym wiążących skutków zaświadczenia czy niedawnych decyzji o zawieszeniu jego skutków ( 41 ).

47.

Dlatego też moim zdaniem, niezależnie od okoliczności wycofania zaświadczenia A1 ( 42 ), w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy wziąć pod uwagę dwa źródła komplikacji, a mianowicie:

48.

Ponadto rząd polski zwrócił uwagę Trybunału w sposób szczególny na ryzyko nieobjęcia zainteresowanego pracownika zabezpieczeniem społecznym.

49.

W tym kontekście należy zatem zauważyć moim zdaniem, że procedura dialogu i koncyliacji ustanowiona w art. 76 ust. 6 rozporządzenia nr 883/2004 ( 46 ) nie stanowi jedynego rozwiązania przewidzianego przez prawodawcę Unii w celu zagwarantowania skutecznego korzystania ze swobody przepływu pracowników poprzez ochronę socjalną ( 47 ).

50.

Istnieje bowiem wiele innych przepisów przewidujących wymianę informacji na potrzeby określenia praw i obowiązków zainteresowanych osób.

51.

Po pierwsze – w ramach współpracy przewidzianej w art. 76 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004 – art. 2 ust. 2, art. 15, art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 20 rozporządzenia nr 987/2009 przewidują wymianę informacji bezpośrednio między instytucjami lub instytucjami łącznikowymi, zgodnie z celami wyrażonymi w motywach 1 i 2 tego rozporządzenia.

52.

Po drugie, art. 16 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Wyjątki od przepisów art. 11 do 15”, w ust. 1 stanowi, że „dwa lub kilka z państw członkowskich, właściwe władze tych państw członkowskich lub organy wyznaczone przez te władze mogą przewidzieć, za wspólnym porozumieniem, w interesie niektórych osób lub niektórych grup osób, wyjątki od przepisów art. 11 do 15” ( 48 ).

53.

W konsekwencji jestem zdania, w pierwszej kolejności, podobnie jak rządy czeski, belgijski i francuski, bazując na art. 76 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 2 i 20 rozporządzenia nr 987/2009 w związku z art. 6 tego rozporządzenia, że na wypadek wycofania zaświadczenia A1 z inicjatywy instytucji wydającej przepisy te ustanawiają ramy prawne wystarczająco chroniące pracowników ( 49 ), które określają procedurę obejmującą następujące etapy:

54.

W drugiej kolejności należy wskazać, że ochronę pracownika na tym etapie również można zapewnić za pomocą trzech środków. Przede wszystkim pracownik lub jego pracodawca może zwrócić się o wydanie zaświadczenia A1 do instytucji przyjmującego państwa członkowskiego ( 53 ).

55.

Następnie trzeba zauważyć, że w przypadku różnicy zdań pomiędzy instytucją poinformowaną o wycofaniu zaświadczenia A1 a instytucją, która o tym zdecydowała, pierwsza z nich może tymczasowo przyznać świadczenia na warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 ( 54 ). Jeśli chodzi o wyrażoną przez rząd polski obawę o bezczynność instytucji właściwej, pragnę zauważyć, że z uwag na piśmie przekazanych Trybunałowi nie wynika, by konkretne trudności, jakie należy przezwyciężyć w interesie danego pracownika ( 55 ), różniły się od trudności spowodowanych wycofaniem zaświadczenia A1 na wniosek instytucji innego państwa członkowskiego ( 56 ).

56.

Natomiast samo zalecenie zachowania rozsądnego terminu uzgodnień przed wydaniem decyzji o wycofaniu zaświadczenia A1, przez analogię do niektórych przepisów rozporządzenia nr 987/2009, wydaje mi się w świetle rozpatrywanej sytuacji niewystarczające. Chodzi bowiem o zakończenie skutków zaświadczenia, którego błędny charakter nie budzi wątpliwości, w sytuacji, w której skutki te nie mogą zostać tymczasowo utrzymane ( 57 ). Ponadto pragnę zauważyć, po pierwsze, że w praktyce instytucje mogą wdrożyć rozwiązania leżące według nich w interesie pracowników, jak podkreśliły rządy czeski, belgijski ( 58 ) i francuski. Po drugie, współpracę między państwami członkowskimi można doprecyzować w stosunkach dwustronnych, z poszanowaniem praw osób, których dotyczy rozporządzenie nr 883/2004 ( 59 ).

57.

Ponadto brak porozumienia lub trudności w wykładni lub stosowaniu rozporządzenia nr 883/2004 uzasadniają zastosowanie procedury dialogu i koncyliacji przewidzianej w rozporządzeniach nr 883/2004 i 987/2009 na potrzeby tych konkretnych przypadków ( 60 ).

58.

Wreszcie w braku zaświadczenia dany pracownik lub jego pracodawca mają zawsze możliwość zwrócenia się równolegle do sądu w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie przynależności tego pracownika do systemu zabezpieczenia społecznego, o czym świadczy sprawa w postępowaniu głównym ( 61 ).

59.

W trzeciej kolejności pragnę zauważyć, że w sytuacjach, w których nie doszło do oszustwa, ryzyko negatywnych konsekwencji dla pracownika jest ograniczone ( 62 ).

60.

W konsekwencji proponuję, aby Trybunał stwierdził, że w braku przeprowadzenia przewidzianej w rozporządzeniach nr 883/2004 i 987/2009 procedury dialogu i koncyliacji w przypadku wycofania z urzędu zaświadczenia A1 przez instytucję, która je błędnie wydała, instytucja ta powinna w możliwie najszybszym terminie poinformować o tym instytucję przyjmującego państwa członkowskiego, przy czym nie ma ona obowiązku dokonywania z tą instytucją wcześniejszych uzgodnień.

61.

Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Sąd Najwyższy (Polska) w następujący sposób:

Artykuły 5, 6 i 16 oraz art. 2 i 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 465/2012 z dnia 22 maja 2012 r.,

należy interpretować w ten sposób, że: