–

w imieniu JP – L. Gimalac, avocat,

–

w imieniu rządu francuskiego – T. Stéhelin i W. Zemamta, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Irlandii – M. Browne, M. Lane i J. Quaney, w charakterze pełnomocników, które wspierali D. Fennelly, barrister, i S. Kingston, SC,

–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał G. Palatiello, avvocato dello Stato,

–

w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna i D. Krawczyk, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu niderlandzkiego – A. Hanje, w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – M. Noll-Ehlers i F. Thiran, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 13 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).

2

Niniejszy wniosek został złożony w ramach sporu pomiędzy JP a ministre de la Transition écologique (ministrem ds. transformacji ekologicznej, Francja) oraz Premier ministre (premierem rządu, Francja) w przedmiocie roszczeń JP zmierzających, w szczególności, z jednej strony do stwierdzenia nieważności dorozumianej decyzji prefekta Val‑d’Oise (Francja) odmawiającej przyjęcia niezbędnych środków mających na celu rozwiązanie problemów zdrowotnych JP związanych z zanieczyszczeniem atmosferycznym, a z drugiej strony do zobowiązania Republiki Francuskiej do zapłaty na rzecz JP odszkodowania tytułem różnych uszczerbków, których doznał, jak podnosi, wskutek wspomnianego zanieczyszczenia.

3

Artykuł 3 dyrektywy 80/779/EWG Rady z dnia 15 lipca 1980 r. w sprawie dopuszczalnych i zalecanych wartości jakości powietrza dla dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych (Dz.U. 1980, L 229, s. 30) stanowił:

„1.   Państwa członkowskie podejmują właściwe środki zapewniające, że [by] począwszy od dnia 1 kwietnia 1983 r. stężenia dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych nie będą przekraczać [nie przekraczały] wartości dopuszczalnych podanych w załączniku I, bez uszczerbku dla następujących [poniższych] przepisów.

2.   Jeśli państwo członkowskie uzna, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż pomimo podjętych środków stężenia dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych mogą po dniu 1 kwietnia 1983 r. przekroczyć w pewnych strefach wartości dopuszczalne podane w załączniku I, powiadomi o tym Komisję [Wspólnot Europejskich] przed dniem 1 października 1982 r.

Jednocześnie państwo członkowskie prześle Komisji plany stopniowej poprawy jakości powietrza w tych strefach. Plany takie, opracowane na podstawie odpowiednich informacji o charakterze, pochodzeniu i zmianie zanieczyszczenia, opisują w szczególności środki podjęte lub jakie powinny być podjęte jak również procedury wprowadzone w życie lub jakie mają być wprowadzone w życie przez zainteresowane państwo członkowskie. Takie środki lub procedury muszą doprowadzić jak najszybciej, najpóźniej do dnia 1 kwietnia 1993 r., do obniżenia stężeń dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych w tych strefach do wartości niższych lub równych wartościom dopuszczalnym podanym w załączniku I”.

4

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy:

„1.   Od wejścia w życie niniejszej dyrektywy państwa członkowskie powiadamiają Komisję nie później niż sześć miesięcy po zakończeniu (31 marca) rocznego okresu odniesienia o przypadkach, w których wartości dopuszczalne ustanowione w załączniku I zostały przekroczone, i o zanotowanych stężeniach.

2.   Powiadamiają one również Komisję, nie później niż rok po zakończeniu rocznego okresu odniesienia, o przyczynach takich przypadków i o środkach, jakie podjęły w celu uniknięcia powtórzenia takich sytuacji”.

5

W tablicy B załącznika I do wspomnianej dyrektywy, zatytułowanego „Wartości dopuszczalne dla dwutlenku siarki i pyłów zawieszonych”, przewidziano:

„Wartości dopuszczalne dla zawieszonych w powietrzu cząstek stałych [mierzonych metodą czarnego dymu(1)] wyrażone w [mikrogramach na metr sześcienny (μg/m3)]

6

Artykuł 3 dyrektywy Rady 85/203/EWG z dnia 7 marca 1985 r. w sprawie norm jakości powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu (Dz.U. 1985, L 87, s. 1) stanowił:

„1.   Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, by zagwarantować, że od dnia 1 lipca 1987 r. stężenia dwutlenku azotu w powietrzu mierzone zgodnie z załącznikiem III nie są większe niż wartość dopuszczalna podana w załączniku I.

2.   Jednakże w przypadku gdy w szczególnych okolicznościach stężenia dwutlenku azotu w powietrzu w niektórych strefach, pomimo podjętych środków, przekraczają wartość dopuszczalną podaną w załączniku I [grożą przekroczeniem wartości dopuszczalnej podanej w załączniku I] po dniu 1 lipca 1987 r., państwo członkowskie powiadamia o tym Komisję przed dniem 1 lipca 1987 r.

Państwo członkowskie przesyła Komisji możliwie szybko plany stopniowej poprawy jakości powietrza w tych strefach. Plany te, sformułowane na podstawie istotnych informacji co do charakteru, pochodzenia i zwiększania się zanieczyszczenia, opisują w szczególności podjęte środki lub te, które mają być podjęte, a także procedury wprowadzone lub które mają być wprowadzone przez dane państwo członkowskie. Takie środki i procedury muszą mieć na celu zmniejszenie stężenia dwutlenku azotu w powietrzu w obrębie wspomnianych stref do wartości nieprzekraczających wartości dopuszczalnej podanej w załączniku I możliwie szybko i najpóźniej do dnia 1 stycznia 1994 r.”.

7

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej dyrektywy:

„1.   Od dnia 1 lipca 1987 r. państwa członkowskie powiadamiają Komisję, nie później niż w ciągu sześciu miesięcy po zakończeniu (dnia 31 grudnia) rocznego okresu referencyjnego, o przypadkach, w których wartość dopuszczalna ustanowiona w załączniku I została przekroczona, oraz o zanotowanych stężeniach.

2.   Państwa członkowskie również powiadamiają Komisję, nie później niż w ciągu jednego roku po zakończeniu rocznego okresu referencyjnego, o przyczynach występowania takich przypadków i o podjętych środkach zaradczych”.

8

Załącznik I do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartość dopuszczalna dla dwutlenku azotu”, przewidywał:

„(Wartość dopuszczalna wyrażana jest w μg/m3. Objętość należy ustalić w następujących warunkach temperatury i ciśnienia: 293 o [Kelwina (oK)] i 101,3 [kilopaskala (kPa)].

9

Artykuł 4 dyrektywy 96/62/WE Rady z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (Dz.U. 1996, L 296, s. 55), zatytułowany „Ustanowienie wartości dopuszczalnych i progów alarmowych dla otaczającego powietrza”, stanowił w ust. 1 i 5:

„1.   […] Komisja przedkłada Radzie [Unii Europejskiej] wnioski o ustanowienie wartości dopuszczalnych oraz, we właściwych przypadkach, progów alarmowych […].

[…]

5.   Zgodnie z traktatem Rada przyjmuje przepisy przewidziane w ust. 1 […]”.

10

Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Poprawa jakości otaczającego powietrza – Wymagania ogólne”, stanowił:

„1.   Państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych.

2.   Środki podjęte dla osiągnięcia celów niniejszej dyrektywy:

3.   Państwa członkowskie sporządzają plany działań wskazujące środki, jakie zostaną podjęte w perspektywie krótkoterminowej, w przypadkach gdy istnieje ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych [lub] progów alarmowych, w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa i ograniczenia czasu trwania takiego stanu. Plany takie, w zależności od indywidualnych przypadków, mogą zawierać możliwości kontroli oraz, gdy to niezbędne, zawieszenia działalności przyczyniającej się do przekroczenia wartości dopuszczalnych, z ruchem pojazdów mechanicznych włącznie”.

11

Zgodnie z brzmieniem art. 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Środki stosowane w strefach, gdzie poziomy zawartości są wyższe niż wartości dopuszczalne”:

„1.   Państwa członkowskie sporządzają wykazy stref i aglomeracji, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji.

Tam gdzie marginesy tolerancji dla szczególnych zanieczyszczeń nie zostały określone, strefy i aglomeracje, w których poziom zawartości tych zanieczyszczeń przekracza wartości dopuszczalne, są traktowane w taki sam sposób jak strefy i aglomeracje określone w akapicie pierwszym, a ust. 3, 4 i 5 będą do nich stosowane.

2.   Państwa członkowskie sporządzają wykazy stref i aglomeracji, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń mieszczą się między wartością dopuszczalną a wartością dopuszczalną powiększoną o margines tolerancji.

3.   W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1 państwa członkowskie podejmują środki zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie.

Wyżej wymieniony plan lub program, który musi być udostępniony dla ogółu społeczeństwa, zawiera co najmniej informacje wymienione w załączniku IV.

4.   W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1, w których poziom zawartości więcej niż jednego zanieczyszczenia przewyższa wartości dopuszczalne, państwa członkowskie przygotowują zintegrowane plany dotyczące tych zanieczyszczeń.

5.   Komisja regularnie kontroluje wykonywanie planów i programów przedłożonych na mocy ust. 3, poprzez badanie osiągniętego postępu i tendencji obserwowanych w zakresie zanieczyszczenia powietrza.

6.   Gdy poziom zawartości zanieczyszczeń przewyższa lub stwarza prawdopodobieństwo przekroczenia wartości dopuszczalnej powiększonej o margines tolerancji lub, zależnie od okoliczności, progu alarmowego i jest to spowodowane znacznym zanieczyszczeniem pochodzącym z innego państwa członkowskiego, zainteresowane państwa członkowskie przeprowadzają wzajemne konsultacje w celu znalezienia rozwiązania. Komisja może być obecna podczas takich konsultacji”.

12

Artykuł 13 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowił:

„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy nie później niż w ciągu 18 miesięcy od jej wejścia w życie w odniesieniu do przepisów określonych w art. 1–4 i art. 12 oraz w załącznikach I, II, III i IV, a w odniesieniu do przepisów innych artykułów najpóźniej w chwili wejścia w życie przepisów określonych w art. 4 ust. 5.

[…]”.

13

Artykuł 4 dyrektywy 1999/30/WE Rady z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (Dz.U. 1999, L 163, s. 41), zatytułowany „Dwutlenek azotu i tlenki azotu”, stanowił w ust. 1:

„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia dwutlenku azotu i, tam, gdzie to stosowne, tlenków azotu, w otaczającym powietrzu, podlegające ocenie zgodnie z art. 7, nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych w załączniku II sekcja I, z zachowaniem podanych w nim terminów.

Ustanowione w załączniku II sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 dyrektywy 96/62/WE”.

14

Artykuł 5 dyrektywy 1999/30, zatytułowany „Pył”, stanowił w ust. 1:

„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia pyłu PM10 w otaczającym powietrzu, podlegające ocenie zgodnie z art. 7, nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych w załączniku III sekcja I, z zachowaniem podanych w nim terminów.

Ustanowione w załączniku III sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 dyrektywy 96/62/WE”.

15

Artykuł 9 dyrektywy 1999/30, zatytułowany „Utrata mocy obowiązującej i przepisy przejściowe”, stanowił:

„1.   Z dniem 19 lipca 2001 r. dyrektywa [80/779] traci moc, z wyjątkiem art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9, 15 i 16 [tej] dyrektywy […] oraz załączników I, IIIb i IV do niej, które tracą moc z dniem 1 stycznia 2005 r.

[…]

3.   Z dniem 19 lipca 2001 r. dyrektywa Rady 85/203/EWG […] traci moc, z wyjątkiem art. 1 ust. 1 tiret pierwsze, art. 1 ust. 2, art. 2 tiret pierwsze, art. 3 ust. 1, art. 5, 9, 15 i 16 [tej] dyrektywy […] oraz załącznika I do niej, które tracą moc z dniem 1 stycznia 2010 r.

[…]”.

16

Artykuł 12 dyrektywy 1999/30, zatytułowany „Wykonanie”, stanowił w ust. 1:

„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy przed 19 lipca 2001 r. Niezwłocznie powiadomią o tym Komisję.

[…]”.

17

Załącznik II do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu (NO2) i tlenków azotu (NOx) oraz progi alarmowe dla dwutlenku azotu”, przewidywał:

„I. Wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu i tlenków azotu

Wartości dopuszczalne należy wyrażać w μg/m3. Wielkość należy ustalać w temperaturze 293 oK i ciśnieniu 101,3 kPa.

[…]”.

18

Załącznik III do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla pyłu (PM10)”, przewidywał:

19

Zgodnie z brzmieniem motywu 2 dyrektywy 2008/50:

„Mając na względzie [Ze względu na] ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości szczególnie ważna jest walka z emisjami zanieczyszczeń u źródła oraz identyfikacja i wdrażanie na szczeblu lokalnym, krajowym i wspólnotowym najskuteczniejszych środków mających na celu redukcję emisji. Z tego względu powinno się zapobiegać lub ograniczać emisję szkodliwych zanieczyszczeń powietrza oraz ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia”.

20

Artykuł 1 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi w pkt 1–3:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:

21

Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi w pkt 5, 7, 8, 16–18 i 24:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]

[…]

22

Artykuł 13 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie gwarantują, że [by] na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza[ł] wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.

W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.

Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.

Marginesy tolerancji podane w załączniku XI stosuje się zgodnie z art. 22 ust. 3 i z art. 23 ust. 1”.

23

Artykuł 23 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza”, stanowi w ust. 1:

„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.

W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.

Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.

W przypadku gdy plany muszą zostać przygotowane lub zrealizowane w odniesieniu do kilku rodzajów zanieczyszczeń, państwa członkowskie w miarę potrzeb przygotowują i realizują zintegrowane plany ochrony powietrza obejmujące wszystkie przedmiotowe zanieczyszczenia”.

24

Artykuł 31 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Uchylenie i przepisy przejściowe”, stanowi w ust. 1:

„Dyrektywy 96/62/WE, 1999/30/WE […] uchyla się z dniem 11 czerwca 2010 r., bez uszczerbku dla nałożonych na państwa członkowskie obowiązków dotyczących ograniczeń czasowych w zakresie transpozycji i stosowania tych dyrektyw.

[…]”.

25

Artykuł 33 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 11 czerwca 2010 r. Następnie przekazują Komisji tekst tych przepisów.

[…]”.

26

Artykuł 34 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wejście w życie”, ma następujące brzmienie:

„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie z dniem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.

27

Zgodnie z brzmieniem załącznika XI do wspomnianej dyrektywy, zatytułowanego „Warunki dopuszczalne dla ochrony życia ludzkiego”:

„[…]

B. Wartości dopuszczalne

28

JP wniósł do tribunal administratif de Cergy-Pontoise (sądu administracyjnego w Cergy‑Pontoise, Francja) w szczególności z jednej strony o stwierdzenie nieważności dorozumianej decyzji prefekta departamentu Val‑d’Oise, będącego częścią aglomeracji paryskiej (Francja), odmawiającej przyjęcia wszelkich niezbędnych środków celem rozwiązania jego problemów zdrowotnych spowodowanych zanieczyszczeniem powietrza w tej aglomeracji, które, zdaniem JP, rozpoczęły się w 2003 r., a z drugiej strony o zasądzenie na jego rzecz od Republiki Francuskiej odszkodowania tytułem różnych uszczerbków, których, jak podnosi, doznał wskutek wspomnianego zanieczyszczenia i które szacuje na 21 mln EUR.

29

JP domaga się w szczególności odszkodowania tytułem uszczerbku polegającego na pogorszeniu się jego stanu zdrowia, co nastąpiło, jak podnosi, wskutek degradacji powietrza w aglomeracji paryskiej, w której mieszka. Degradacja ta wynika, w jego ocenie, z faktu, iż władze francuskie uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2008/50.

30

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. tribunal administratif de Cergy-Pontoise (sąd administracyjny w Cergy‑Pontoise) oddalił roszczenia JP w całości na tej podstawie, że w istocie art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 nie przyznają jednostkom żadnego prawa do odszkodowania z tytułu szkody doznanej w związku z pogorszeniem jakości powietrza.

31

W dniu 25 kwietnia 2018 r. JP wniósł do cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjnego sądu administracyjnego w Wersalu, Francja) apelację od tego wyroku.

32

Ministre de la Transition écologique (minister ds. transformacji ekologicznej) wnosi o oddalenie tej apelacji.

33

W tych okolicznościach cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjny sąd administracyjny w Wersalu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

34

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. Ponadto Trybunał może wziąć pod rozwagę przepisy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoich pytaniach prejudycjalnych (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 31). Okoliczność, iż sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa Unii, nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być mu pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, tych elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Volvo i DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, pkt 28).

35

W niniejszej sprawie z udzielonej przez sąd odsyłający odpowiedzi na skierowane do niego przez Trybunał żądanie udzielenia informacji wynika, że skarżący w postępowaniu głównym domaga się naprawienia szkody, jaką poniósł wskutek przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń NO2 i PM10, określonych w załączniku XI do dyrektywy 2008/50, które począwszy od 2003 r. wywierało negatywny wpływ na jego stan zdrowia.

36

Należy podnieść, że zgodnie z art. 33 ust. 1 i art. 34 dyrektywy 2008/50 wspomniana dyrektywa weszła w życie w dniu jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a mianowicie w dniu 11 czerwca 2008 r., i zobowiązała państwa członkowskie do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy do dnia 11 czerwca 2010 r. Ponadto z załącznika XI do wspomnianej dyrektywy wynika, że terminami, do upływu których należało zapewnić przestrzeganie wartości dopuszczalnych, były odpowiednio: dzień 1 stycznia 2005 r. dla PM10 oraz dzień 1 stycznia 2010 r. dla NO2.

37

Zgodnie z art. 31 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ta ostatnia zastąpiła, począwszy od dnia 11 czerwca 2010 r., w szczególności dyrektywy 96/62 i 1999/30.

38

Dyrektywa 96/62 weszła w życie w dniu 21 listopada 1996 r. Ustanawiała ona w art. 7 i zgodnie z jej art. 13 ust. 1, w związku z art. 12 ust. 1 dyrektywy 1999/30, począwszy od dnia 19 lipca 2001 r., wymagania analogiczne do tych, które wynikają z art. 13 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Jednakże dyrektywa 96/62 nie określała dopuszczalnych wartości stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Zgodnie z art. 4 ust. 5 wspomnianej dyrektywy zostały one określone w dyrektywie 1999/30. Terminy, do upływu których należało zapewnić przestrzeganie wartości dopuszczalnych określonych w załącznikach II i III do wspomnianej dyrektywy, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, zostały ustalone na dzień 1 stycznia 2005 r. dla PM10 oraz na dzień 1 stycznia 2010 r. dla NO2.

39

Przed upływem wspomnianych terminów, jak wynika z art. 9 ust. 1 i 3 dyrektywy 1999/30, mającymi zastosowanie wartościami dopuszczalnymi, z zastrzeżeniem wymagań określonych w art. 8 ust. 3 i 4 dyrektywy 96/62, były wymagania wynikające z tablicy B zawartej w załączniku I do dyrektywy 80/779 w odniesieniu do PM10 oraz w załączniku I do dyrektywy 85/203 dla NO2, do których to załączników odwoływał się, odpowiednio, artykuł 3 każdej z tych dwóch wspomnianych w ostatniej kolejności dyrektyw.

40

Ponadto w zakresie, w jakim zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający skarżący w postępowaniu głównym domaga się naprawienia szkody spowodowanej, w jego przekonaniu, przekroczeniem wartości dopuszczalnych stężeń NO2 i PM10, a mianowicie szkody „która rozpoczęła się w 2003 r.”, nie można wykluczyć, że dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym znaczenie ma także art. 7, odpowiednio, dyrektywy 80/779 oraz dyrektywy 85/203, które zostały uchylone z dniem 19 lipca 2001 r., co wynika także z art. 9 ust. 1 i 3 dyrektywy 1999/30.

41

Z uwagi na okres, który został wskazany przez sąd odsyłający w przedstawionych informacjach, należy zatem wziąć pod uwagę nie tylko odpowiednie przepisy dyrektywy 2008/50, ale także przepisy dyrektyw 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203.

42

W rezultacie, biorąc pod uwagę orzecznictwo przywołane w pkt 34 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, art. 7 i 8 dyrektywy 96/62, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 1999/30 oraz art. 3 i 7 dyrektyw 80/779 i 85/203 należy interpretować w ten sposób, że mają one na celu przyznanie jednostkom uprawnień indywidualnych, które umożliwiałyby im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi wobec państwa członkowskiego, zgodnie z zasadą odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać.

43

W tym względzie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na których Unia się opiera (wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, który organ publiczny dopuścił się naruszenia (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

W odniesieniu do przesłanek powstania takiej odpowiedzialności Trybunał wielokrotnie orzekał, że poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeśli spełnione są trzy przesłanki, a mianowicie: naruszony przepis prawa Unii ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki [wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę), C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo].

45

Wynika z tego, że jedynie naruszenie przepisu prawa Unii, który ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom, może, zgodnie z pierwszą z powyższych trzech przesłanek, skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa.

46

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uprawnienia te powstają nie tylko przy okazji wyraźnego przyznania przez przepisy prawa Unii, lecz także z powodu obowiązków, pozytywnych lub negatywnych, jakie nakładają one w ściśle określony sposób zarówno na osoby fizyczne, jak i państwa członkowskie oraz instytucje Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lutego 1963 r., van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, s. 23; z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 31; z dnia 20 września 2001 r., Courage i Crehan, C‑453/99, EU:C:2001:465, pkt 19; a także z dnia 11 listopada 2021 r., Stichting Cartel Compensation i Equilib Netherlands, C‑819/19, EU:C:2021:904, pkt 47).

47

Naruszenie takich pozytywnych lub negatywnych obowiązków przez państwo członkowskie może stanowić przeszkodę w wykonywaniu przez zainteresowane jednostki uprawnień, które zostały im w sposób dorozumiany przyznane na mocy mających zastosowanie przepisów prawa Unii i na które mogą się one powołać na poziomie krajowym, a tym samym może zmienić sytuację prawną, której stworzenie dla wspomnianych jednostek mają na celu wspomniane przepisy [zob. podobnie wyroki: z dnia 4 października 2018 r., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, pkt 103, 104; a także z dnia 10 grudnia 2020 r., Euromin Holdings (Cyprus), C‑735/19, EU:C:2020:1014, pkt 90]. Z tego względu pełna skuteczność wspomnianych norm prawa Unii i ochrona uprawnień, których przyznanie jest celem wspomnianych norm, wymagają, aby jednostki miały możliwość uzyskania odszkodowania (zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 33, 34), i to niezależnie od kwestii, czy mające zastosowanie przepisy wywołują skutek bezpośredni, ponieważ cecha ta nie jest ani konieczna (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93,EU:C:1996:79, pkt 18–22), ani wystarczająca sama w sobie (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in., C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 108, 109), aby pierwsza z trzech przesłanek, o których mowa w pkt 44 niniejszego wyroku, była spełniona.

48

W tym wypadku dyrektywy 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203 zasadniczo nakładają na państwa członkowskie, po pierwsze, obowiązek zapewnienia, aby poziomy w szczególności PM10 i NO2 nie przekraczały na ich terytoriach i począwszy od określonych dat wartości dopuszczalnych ustanowionych w tych dyrektywach, a po drugie, w przypadku gdy wspomniane wartości dopuszczalne są jednak przekraczane, obowiązek przyjęcia odpowiednich środków w celu zaradzenia tym przekroczeniom, w szczególności w ramach planów ochrony powietrza.

49

W odniesieniu do pierwszego z tych obowiązków należy zauważyć, że wartości dopuszczalne wskazują dokładne stężenie, wyrażone w μg/m3 i uwzględniające, w stosownych przypadkach, marginesy tolerancji dla danego zanieczyszczenia w powietrzu, których przekroczenia mają unikać państwa członkowskie we wszystkich swoich strefach i aglomeracjach.

50

Jeśli chodzi o drugi z powyższych obowiązków, to Trybunał orzekł w odniesieniu do dyrektywy 2008/50, że z art. 23 ust. 1 tej dyrektywy wynika, iż o ile państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem uznania w zakresie ustalenia środków, jakie mają przyjąć, to jednak wspomniane środki mają w każdym wypadku doprowadzić do tego, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy [wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 136].

51

Ponadto Trybunał stwierdził wprawdzie, że art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62, który ustanawia obowiązek analogiczny do obowiązku wynikającego z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, nakładał na państwa członkowskie obowiązku przyjmowania nie środków, które doprowadziłyby do tego, iż nie dojdzie do żadnego przekroczenia, ale jedynie środków, które umożliwiłyby zmniejszenie do minimum niebezpieczeństwa przekroczenia i czasu jego trwania, z uwzględnieniem ogółu okoliczności w danej chwili oraz wchodzących w grę interesów. Jednakże Trybunał zauważył również, że wspomniany przepis określał granice korzystania z tego zakresu uznania, na które można powoływać się przed sądami krajowymi, dotyczące adekwatności środków, jakie powinien zawierać plan działania w celu zmniejszenia niebezpieczeństwa przekroczenia oraz skrócenia czasu jego trwania, z uwagi na równowagę, jaką należy zapewnić pomiędzy tym celem a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi oraz prywatnymi (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 44–46).

52

Taka sama interpretacja powinna w istocie mieć zastosowanie do obowiązków wynikających z art. 8 ust. 3 i 4 dyrektywy 96/62.

53

Jeśli chodzi o art. 7, odpowiednio, dyrektywy 80/779 oraz dyrektywy 85/203, to należy stwierdzić, że na wypadek przekroczenia wartości dopuszczalnych wspomniane przepisy zobowiązywały państwa członkowskie do przyjęcia, odpowiednio, środków „w celu uniknięcia powtórzenia takich sytuacji” i „środków zaradczych”.

54

Prawdą jest, iż wynika z tego , że art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ustanawiają, podobnie jak analogiczne przepisy dyrektyw 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203, dość jasne i precyzyjne obowiązki dotyczące rezultatu, którego osiągnięcie państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić.

55

Jednakże wspomniane obowiązki realizują, jak wynika z art. 1 każdej z dyrektyw wskazanych w poprzednim punkcie, jak również w szczególności z motywu 2 dyrektywy 2008/50, ogólny cel ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości.

56

Tak więc niezależnie od okoliczności, że mające zastosowanie przepisy dyrektywy 2008/50 i dyrektyw, które ją poprzedzały, w żaden sposób nie przyznają w sposób wyraźny uprawnień jednostkom w tym zakresie, obowiązki ustanowione we wspomnianych przepisach, we wspomnianym ogólnym celu, o którym mowa powyżej, nie pozwalają uznać, że jednostkom lub kategoriom jednostek przyznano w tym wypadku w sposób dorozumiany, ze względu na te obowiązki, uprawnienia indywidualne, których naruszenie może skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom.

57

Z powyższego wynika, że pierwsza z trzech mających charakter kumulatywny przesłanek wymienionych w pkt 44 niniejszego wyroku nie została spełniona.

58

Powyższego stwierdzenia nie jest przy tym w stanie podważyć okoliczność, że w przypadku, w którym państwo członkowskie nie zapewniło przestrzegania wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 i w analogicznych przepisach dyrektyw, które ją poprzedzały, zainteresowane jednostki powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, przyjęcia środków wymaganych na podstawie wspomnianych dyrektyw (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 56).

59

W tym zakresie należy przypomnieć, jeśli chodzi o art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62, że Trybunał podniósł, iż osoby fizyczne lub prawne bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia dopuszczalnych wartości lub progów alarmowych powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, sporządzenia planu działania z chwilą zaistnienia takiego niebezpieczeństwa (wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 39).

60

Podobnie, jeśli chodzi o art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, Trybunał orzekł, że osoby fizyczne lub prawne bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia owych dopuszczalnych wartości po dniu 1 stycznia 2010 r. powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy państwo członkowskie nie zapewniło przestrzegania wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a nie wystąpiło też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 (wyrok z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 56).

61

Zgodnie z rozważaniami przedstawionymi w pkt 52 i 53 niniejszego wyroku taka wykładnia ma również zastosowanie w odniesieniu do skutecznego wykonania art. 7, odpowiednio, dyrektywy 80/779 i dyrektywy 85/203 oraz art. 8 ust. 3 i 4 dyrektywy 96/62.

62

Jednakże uznane w ten sposób w orzecznictwie Trybunału uprawnienie, wynikające w szczególności z zasady skuteczności prawa Unii, do której to skuteczności zainteresowane jednostki mają prawo się przyczynia poprzez wszczynanie postępowań administracyjnych lub sądowych w zależności od ich szczególnej sytuacji, nie oznacza, że obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 oraz z analogicznych przepisów dyrektyw ją poprzedzających miały na celu przyznanie zainteresowanym osobom uprawnień indywidualnych w rozumieniu pierwszej z trzech przesłanek, o których mowa w pkt 44 niniejszego wyroku, oraz że naruszenie tych obowiązków może w konsekwencji doprowadzić do zmiany sytuacji prawnej, jaką wspomniane przepisy miały dla nich stworzyć.

63

Należy dodać, że wniosek przedstawiony w pkt 57 niniejszego wyroku nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego [wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę), C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo] oraz że w stosownym przypadku można w tym kontekście uwzględnić naruszenie obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 oraz innych przepisów prawa unijnego, o których mowa w pkt 42 niniejszego wyroku, jako element mogący mieć znaczenie dla celów przypisania organom publicznym odpowiedzialności na podstawie innej niż prawo Unii.

64

Powyższe stanowisko nie wyklucza również możliwości wydawania przez sądy danego państwa członkowskiego nakazów, którym towarzyszy nałożenie kar pieniężnych, w celu zapewnienia przestrzegania przez wspomniane państwo obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 oraz analogicznych przepisów dyrektyw ją poprzedzających, takich jak nakazy połączone z nałożeniem kar pieniężnych zawarte w licznych wyrokach wydanych niedawno przez Conseil d’Etat (radę stanu, Francja).

65

W świetle całości powyższych rozważań należy odpowiedzieć na pytanie pierwsze w ten sposób, że art. 3 i 7 dyrektywy 80/779, art. 3 i 7 dyrektywy 85/203, art. 7 i 8 dyrektywy 96/62, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 1999/30, jak również art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że nie mają one na celu przyznania jednostkom uprawnień indywidualnych, które umożliwiałyby im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi wobec państwa członkowskiego zgodnie z zasadą odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać.

66

Z uwagi na odpowiedź na pytanie pierwsze nie zachodzi potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

67

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

Artykuły 3 i 7 dyrektywy 80/779/EWG Rady z dnia 15 lipca 1980 r. w sprawie dopuszczalnych i zalecanych wartości jakości powietrza dla dwutlenku siarki i zawieszonych w powietrzu cząstek stałych, art. 3 i 7 dyrektywy Rady 85/203/EWG z dnia 7 marca 1985 r. w sprawie norm jakości powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu, art. 7 i 8 dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu, jak również art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy

należy interpretować w ten sposób, że:

nie mają one na celu przyznania jednostkom uprawnień indywidualnych, które umożliwiałyby im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi wobec państwa członkowskiego zgodnie z zasadą odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać.