1.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu między SIA Sātiņi-S, łotewskim przedsiębiorstwem (zwanym dalej „spółką Sātiņi-S”) a Lauku atbalsta dienests (urzędem wsparcia obszarów wiejskich, Łotwa).

2.

Wniosek ten dotyczy wykładni art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) ( 2 ) i art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i zasadniczo odnosi się do:

3.

Artykuł 17 karty, zatytułowany „Prawo własności”, w ust. 1 stanowi:

„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.

4.

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 92/43/EWG ( 3 ) stanowi:

„Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.

Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG[ ( 4 )]”.

5.

Zgodnie z art. 6 dyrektywy siedliskowej:

„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.

2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

[…]”.

6.

Rozporządzenie nr 1305/2013 stanowi w motywach 7, 9 i 24:

[…]

[…]

7.

Artykuł 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„[…]

Ponadto stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

[…]

[…]

2. Państwo członkowskie lub region mogą wybrać stosowanie definicji lasu innej niż definicja zawarta w ust. 1 lit. r), na podstawie istniejącego prawa krajowego lub systemu inwentaryzacji. Państwa członkowskie lub regiony umieszczają taką definicję w programie rozwoju obszarów wiejskich.

[…]”

8.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, zatytułowanym „Cele”:

„W ogólnych ramach [wspólnej polityki rolnej (WPR)], wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

9.

Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Programy rozwoju obszarów wiejskich”, stanowi w ust. 1:

„EFRROW działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich. W ramach tych programów wdraża się strategię mającą na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich poprzez zbiór działań określonych w tytule III. Wsparcie z EFRROW wykorzystuje się do osiągnięcia celów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich realizowanych poprzez priorytety unijne”.

10.

Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zatwierdzanie programów rozwoju obszarów wiejskich”, ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie przedkładają Komisji projekt każdego programu rozwoju obszarów wiejskich, zawierający informacje, o których mowa w art. 8.

2.   Każdy program rozwoju obszarów wiejskich jest zatwierdzany przez Komisję w drodze aktu wykonawczego”.

11.

Artykuł 30 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną”, przewiduje:

„1.   Wsparcie w ramach tego działania udzielane jest rocznie na hektar użytków rolnych lub na hektar lasu w celu rekompensowania beneficjentom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w wyniku niedogodności na danych obszarach, związanych z wdrażaniem [dyrektywy siedliskowej, dyrektywy ptasiej] oraz ramowej dyrektywy wodnej.

[…]

6.   Do płatności kwalifikują się następujące obszary:

[…]”.

12.

Artykuł 10 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 808/2014 ( 8 ), zatytułowany „Standardowe założenia dotyczące dodatkowych kosztów i utraconych dochodów”, przewiduje w ust. 1:

„Państwa członkowskie mogą ustalić kwotę płatności w odniesieniu do działań lub rodzajów operacji, o których mowa w art. 28–31, art. 33 i 34 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, na podstawie standardowych założeń dotyczących dodatkowych kosztów i utraconych dochodów”.

13.

Część 1 sekcji 8 załącznika I do tego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowana „Opis wybranych działań”, ma następujące brzmienie:

„[…]

[…]”

14.

Sekcja 12 załącznika I do wspomnianego rozporządzenia wykonawczego ustanawia w części 5 płatności z tytułu Natura 2000 i ramowej dyrektywy wodnej w ramach art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 i przewiduje następujące rodzaje płatności:

„Płatności kompensacyjne dla obszarów rolnych Natura 2000 [kod 12.1]

Płatności kompensacyjne dla obszarów leśnych Natura 2000 [kod 12.2]

Płatności kompensacyjne dla obszarów rolnych włączonych do planów gospodarowania wodami w dorzeczach [kod 12.3]”.

15.

Ministru kabineta 2010. gada 16. marta noteikumi Nr. 264 īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi (rozporządzenie rady ministrów nr 264 w sprawie ogólnych przepisów dotyczących ochrony i użytkowania specjalnych obszarów ochrony) z dnia 16 marca 2010 r. (zwane dalej „rozporządzeniem nr 264”) ( 9 ) ustanawia ogólne zasady dotyczące ochrony i użytkowania specjalnych obszarów ochrony.

16.

Rozdział 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obszary przyrodnicze chronione”, stanowi w pkt 16:

„Na chronionych obszarach przyrody zakazane jest:

[…]

16.12 zakładanie plantacji borówek na torfowiskach

[…]”.

17.

Ministru kabineta 2015. gada 7. aprīļa noteikumi Nr. 171 noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.–2020. gada plānošanas periodā (rozporządzenie rady ministrów nr 171 z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie zasad przyznawania wsparcia krajowego i wsparcia z Unii Europejskiej przeznaczonego na poprawę stanu środowiska, klimatu i obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020, a także zarządzania tym wsparciem i jego monitorowania), z dnia 7 kwietnie 2015 r. (zwane dalej „rozporządzeniem nr 171”) ( 10 ), stanowi w pkt 56–58:

„56. Obszar kwalifikujący się do wsparcia w ramach tego środka musi być gruntem leśnym (z wyłączeniem torfowisk):

[…]

58. Wsparcie może zostać przyznane, jeżeli kwalifikujący się do objęcia wsparciem zadeklarowany obszar wynosi co najmniej jeden hektar, składa się z pól o powierzchni co najmniej 0,1 ha, a minimalna powierzchnia podlegająca określonemu ograniczeniu na danym polu wynosi co najmniej 0,1 ha oraz jeżeli pola te można zidentyfikować kartograficznie, są one włączone do elektronicznego systemu składania wniosków urzędu wsparcia obszarów wiejskich i od dnia 1 marca bieżącego roku, na podstawie przepisów dotyczących ochrony i użytkowania specjalnych obszarów ochrony lub ochrony gatunków i biotopów, mają do nich zastosowanie którekolwiek z następujących ograniczeń działalności gospodarczej:

58.1. zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarką leśną;

58.2. zakaz zasadniczego pozyskiwania drewna i trzebieży;

58.3. zakaz zasadniczego pozyskiwania drewna;

58.4. zakaz zrębu zupełnego.” ( 11 )

18.

W lauku attīstības programma 2014.2020.gadam (łotewskim programie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 ( 12 )), zatwierdzonym przez Komisję Europejską na podstawie art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, wskazano, że wsparcie można otrzymać, jeżeli na obszarach sieci Natura 2000 lub w mikrorezerwatach położonych na gruntach leśnych (z wyłączeniem torfowisk) zostaną wprowadzone ograniczenia działalności w dziedzinie gospodarki leśnej.

19.

W 2002 r. spółka Sātiņi-S zakupiła na Łotwie 7,7 ha terenu torfowisk położonego na chronionym obszarze przyrody oraz na obszarze ochrony o znaczeniu europejskim Natura 2000 (zwanym dalej „obszarem Natura 2000”).

20.

W dniu 2 lutego 2017 r. spółka Sātiņi-S złożyła wniosek do Lauku atbalsta dienests (urzędu wsparcia obszarów wiejskich), zmierzający do uzyskania wypłaty rekompensaty z tytułu zakazu zakładania plantacji borówek na torfowiskach w latach 2015 i 2016. Decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. urząd ten oddalił ów wniosek ze względu na to, że obowiązujące przepisy krajowe nie przewidują takiej rekompensaty.

21.

Spółka Sātiņi-S wniosła skargę na tę decyzję do Administratīvā apgabaltiesa (regionalnego sądu administracyjnego, Łotwa), który oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r.

22.

Spółka Sātiņi-S wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Augstākā tiesa Senāts (sądu najwyższego, Łotwa), który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

23.

Spółka Sātiņi-S, rządy irlandzki i łotewski oraz Komisja przedstawiły uwagi na piśmie.

24.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2021 r., uwagi ustne przedstawiły rządy łotewski i irlandzki i oraz Komisja.

25.

Poprzez dwa pierwsze pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że tereny torfowisk są całkowicie wyłączone z płatności w ramach sieci Natura 2000, a w przypadku odpowiedzi przeczącej na to pytanie – czy tereny te należą do obszarów rolnych lub obszarów leśnych w rozumieniu tego przepisu.

26.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 wsparcie udzielane jest rocznie na hektar użytków rolnych lub na hektar lasu w celu rekompensowania beneficjentom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w wyniku niedogodności na danych obszarach, związanych z wdrażaniem dyrektywy siedliskowej, dyrektywy ptasiej i ramowej dyrektywy wodnej. Artykuł 30 ust. 6 lit. a) tego rozporządzenia stanowi, że do płatności kwalifikują się obszary rolne i leśne sieci Natura 2000 wyznaczane zgodnie z dyrektywami siedliskową i ptasią.

27.

W niniejszej sprawie spółka Sātiņi-S spotkała się z odmową przyznania przez urząd wsparcia obszarów wiejskich rekompensaty za ograniczenie działalności gospodarczej polegającej na zakładaniu plantacji borówek na torfowiskach, na podstawie łotewskiego uregulowania wyłączającego takie płatności w odniesieniu do torfowisk.

28.

Sąd odsyłający zauważa przede wszystkim, że system płatności z tytułu obszarów Natura 2000 ma na celu wsparcie beneficjentów w przeciwdziałaniu niedogodnościom wynikającym z wdrożenia dyrektywy siedliskowej, dyrektywy ptasiej i ramowej dyrektywy wodnej oraz że ograniczenia przyjęte przez państwa członkowskie nie powinny pozbawiać tego systemu wyrównawczego celu, biorąc pod uwagę fakt, że torfowiska stanowią znaczną część łotewskiego terytorium i obejmują dużą część obszarów Natura 2000 tego państwa. Następnie wspomniany sąd stwierdza, że w załączniku I do dyrektywy siedliskowej określono te obszary ujmując torfowiska wśród typów siedlisk przyrodniczych ważnych dla Wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Wreszcie sąd ten podnosi, po pierwsze, że jakkolwiek art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 ogranicza płatności w odniesieniu do niektórych obszarów, a mianowicie obszarów rolnych i leśnych, to jednak nie ogranicza on płatności w odniesieniu do niektórych rodzajów działalności gospodarczej, a po drugie, że pkt 58 rozporządzenia nr 171 ogranicza wsparcie na podstawie art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 do ograniczeń nałożonych na działalność związaną z gospodarką leśną, mimo że możliwe jest prowadzenie działalności rolnej na torfowiskach położonych na gruntach leśnych poprzez zakładanie na nich plantacji borówek.

29.

Spółka Sātiņi-S podnosi, że rekompensata przyznana w przepisach krajowych wyłącznie na obszary leśne, z wyłączeniem torfowisk, jest „niesprawiedliwa” i że działalność gospodarcza i rozgraniczenie gruntów tej spółki rozpoczęły się przed wyznaczeniem chronionego obszaru naturalnego jako specjalnego obszaru ochrony.

30.

W odniesieniu do pierwszego pytania prejudycjalnego rząd łotewski podnosi, że ograniczenie przyznawania rekompensat wynika bezpośrednio z art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013, który zastrzega płatności z tytułu sieci Natura 2000 dla obszarów rolnych i leśnych, oraz że tereny torfowisk nie należą do obszarów leśnych, do których państwo ogranicza przyznawanie płatności, ponieważ nie są one objęte zakresem pojęcia „las” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. r) tego rozporządzenia. Mając na uwadze odpowiedź twierdzącą, jakiej udziela on na to pytanie, rząd ten twierdzi, że nie ma potrzeby wypowiadania się w przedmiocie pytania drugiego, precyzując jednocześnie, że zgodnie z przepisami krajowymi powierzchnia gruntu jest kwalifikowana w zależności od rodzaju użytkowania gruntów, w zależności od jego naturalnych cech i obecnego wykorzystania gospodarczego, oraz że w zależności od szczególnych cech działek ziemi „grunty rolne”, „lasy” i „torfowiska” stanowią trzy odrębne kategorie gruntów.

31.

Zdaniem Komisji w braku wzmianki, definicji lub opisu „torfowiska” lub „terenu torfowisk” w rozporządzeniu nr 1305/2013, rozpatrywane tereny torfowisk mogłyby być objęte art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 w zależności od ich cech charakterystycznych, jeżeli w danym wypadku są objęte zakresem definicji „użytku rolnego” zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia lub zakresem definicji „lasu” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. r) wspomnianego rozporządzenia.

32.

W celu udzielenia odpowiedzi na dwa pierwsze pytania prejudycjalne zbadam kwestię klasyfikacji torfowisk w rozumieniu art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 w celu ustalenia, czy przepis ten całkowicie wyłącza torfowiska z płatności z tytułu sieci Natura 2000.

33.

Co się tyczy klasyfikacji torfowisk w rozumieniu art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 i wobec braku definicji „torfowiska” lub „terenu torfowisk” w prawie Unii, pragnę zauważyć, że torfowisko jest zasadniczo obszarem podmokłym charakteryzującym się obecnością „torfu”, gleby o bardzo wysokiej zawartości materiału organicznego pochodzenia roślinnego, zawierającej złogi węgla organicznego ( 13 ). Istnieją wprawdzie różne rodzaje torfów, jednak według mojej wiedzy elementy te są istotnymi cechami charakterystycznymi tych obszarów.

34.

W świetle tych cech, po pierwsze, definicja „torfowiska” nie odpowiada w pełni definicji „użytku rolnego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 1305/2013 ( 14 ), zgodnie z którą „użytek rolny” oznacza „każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 [rozporządzenia nr 1307/2013]”. Niemniej jednak torfowisko może stanowić, przynajmniej częściowo, „trwałe użytki zielone” ( 15 ), które są objęte definicją „użytków rolnych” ( 16 ).

35.

Po drugie, definicja „torfowiska” nie odpowiada również w pełni definicji „lasu” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. r) rozporządzenia nr 1305/2013, zgodnie z którą „las” oznacza „obszar gruntu obejmujący ponad 0,5 ha z drzewami o wysokości powyżej 5 metrów wysokości, o zwarciu drzewostanu ponad 10%, lub z drzewami, które są w stanie osiągnąć te progi in situ; pojęcie to nie obejmuje gruntu, który jest użytkowany przede wszystkim w celach rolniczych lub urbanistycznych, z zastrzeżeniem ust. 2 ( 17 )”. Niemniej jednak torfowisko, w zależności od istniejącej roślinności, może składać się przynajmniej częściowo z lasów ( 18 ).

36.

Skłaniam się zatem do wyciągnięcia wniosku, że chociaż torfowiska nie zostały jako takie wymienione w art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013, to jednak nie stanowią one dla celów stosowania tego przepisu tertium genus w stosunku do obszarów rolnych i leśnych, o których mowa we wspomnianym przepisie. Innymi słowy, naukowa definicja torfowisk jako terenów o szczególnych cechach opisanych w pkt 33 niniejszej opinii nie wyklucza, że tereny te, w zależności od ich zawartości, mogą być objęte zakresem prawnej definicji „użytku rolnego” lub „lasu” w rozumieniu tego przepisu, jeśli zawierają one w szczególności łąki objęte definicją „użytku rolnego” lub roślinność, która odpowiada roślinności tworzącej „las” ( 19 ).

37.

W związku z tym uważam, że obszary torfowisk mogą, przynajmniej częściowo, wchodzić w zakres pojęcia „użytków rolnych” lub „lasów” mogących korzystać z płatności na podstawie art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013.

38.

W niniejszej sprawie, skoro łotewski ustawodawca ograniczył płatności na podstawie art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 do obszarów leśnych, wyłączając obszary rolne, do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy torfowiska będące przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, tak jak zostały one zdefiniowane w łotewskim ustawodawstwie, wchodzą w zakres pojęcia „lasu” w rozumieniu tego przepisu ( 20 ).

39.

Ponadto, ponieważ w niniejszym przypadku działalność zakazana jest działalnością rolną (plantacje borówek), sąd odsyłający zmierza również do ustalenia, czy wsparcie przyznane na podstawie art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 w celu wypłaty rekompensaty właścicielom terenów za niedogodności doznane na obszarach leśnych umożliwia wypłacenie tym właścicielom rekompensaty nie tylko za zakaz prowadzenia działalności w zakresie gospodarki leśnej ( 21 ), lecz również działalności rolnej, takiej jak plantacje borówek. Jego zdaniem ograniczenie płatności z tytułu sieci Natura 2000 do niektórych obszarów (rolnych i leśnych) nie dotyczy działalności gospodarczej prowadzonej na tych obszarach.

40.

Tymczasem, pragnę zauważyć, że płatności przyznane na podstawie art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 zmierzają do „rekompensowania beneficjentom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w wyniku niedogodności na danych obszarach, związanych z wdrażaniem dyrektywy [siedliskowej] i dyrektywy [ptasiej] oraz ramowej dyrektywy wodnej”.

41.

Biorąc pod uwagę ich brzmienie, ani w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, ani w tym rozporządzeniu ogólnie nie określono przyczyny tych „niedogodności” ani czy wynikają one z zakazu prowadzenia działalności rolnej lub leśnej. Niemniej jednak w sekcji 8 części 1 załącznika I do rozporządzenia wykonawczego nr 808/2014 zobowiązano państwa członkowskie do określenia ograniczeń lub niedogodności, z powodu których mogą zostać przyznane płatności przewidziane w planach rozwoju obszarów wiejskich. Wydaje się zatem, że państwa członkowskie mają swobodę w określaniu rodzajów niedogodności kwalifikujących się do rekompensaty.

42.

Biorąc pod uwagę kontekst, jakkolwiek w art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 ograniczono się do wskazania, że płatności mogą dotyczyć obszarów rolnych i leśnych sieci Natura 2000 wyznaczonych zgodnie z dyrektywami siedliskową i ptasią, to jednak art. 30 ust. 6 lit. b) tego rozporządzenia rozszerza te płatności, przy spełnieniu pewnych przesłanek, na „inne wyznaczone obszary ochrony środowiska, na których mają zastosowanie środowiskowe ograniczenia działalności rolnej lub leśnej ( 22 ) […]”. Uważam zatem, że te dwa rodzaje działalności również i bez rozróżnienia kwalifikują się do płatności.

43.

Z punktu widzenia wykładni celowościowej z zakresu stosowania i celów rozporządzenia nr 1305/2013, jak wskazano w jego art. 4, wynika, że wspiera ono rozwój obszarów wiejskich, a w szczególności działania w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie. Moim zdaniem wynika z tego, że działalność uwzględniana do celów płatności w ramach sieci Natura 2000 może być jedynie działalnością rolną lub leśną, z wyłączeniem na przykład typowej działalności eksploatacji torfowisk, w szczególności wydobycia węgla, które stanowi działalność przemysłową nieobjętą zakresem stosowania tego rozporządzenia ( 23 ).

44.

Zatem moim zdaniem przyznanie płatności w celu rekompensaty zakazu prowadzenia działalności rolnej na obszarze leśnym nie jest co do zasady wyłączone przez art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013. Do państw członkowskich należy określenie działalności, których ograniczenie prowadzi do wyżej wymienionych płatności.

45.

Proponuję zatem, aby na dwa pierwsze pytania prejudycjalne odpowiedzieć, iż art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie wyłącza on co do zasady torfowisk z płatności na podstawie art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, ponieważ mogą one w danym przypadku składać się z obszarów rolnych lub leśnych mogących korzystać z płatności w rozumieniu tego przepisu. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy taka sytuacja ma miejsce w przypadku sprawy w postępowaniu głównym.

46.

Poprzez pytania trzecie i czwarte, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 pozwala państwu członkowskiemu na wyłączenie torfowisk z płatności z tytułu sieci Natura 2000 lub ograniczenie wsparcia do ograniczeń nałożonych na szczególny rodzaj działalności gospodarczej, mianowicie na działalność leśną na obszarze leśnym.

47.

Sąd ten podkreśla w szczególności, że choć to do państw członkowskich należy decyzja o sposobie wdrożenia tego rozporządzenia, to jednak przyjęte przez nie ograniczenia nie powinny eliminować „celu wyrównawczego” systemu płatności z tytułu sieci Natura 2000 ( 24 ).

48.

Rząd łotewski podnosi, że art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 pozwala państwom członkowskim na całkowite wyłączenie terenów torfowisk z płatności z tytułu sieci Natura 2000 lub ograniczenie przyznawania wsparcia na obszary Natura 2000, przewidując wsparcie wyłącznie w odniesieniu do ograniczenia nałożonego na szczególny rodzaj działalności gospodarczej. Na mocy art. 5 i 8 tego rozporządzenia państwa członkowskie mają bowiem swobodę nie tylko w zakresie wyboru środków programu rozwoju obszarów wiejskich, lecz również określenia warunków ich wdrożenia, i nie są zobowiązane do przyznawania wszystkich środków wsparcia przewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu. W niniejszej sprawie środki zatwierdzonego przez Komisję programu rozwoju obszarów wiejskich na Łotwie są zgodne z celami uregulowań Unii i są zgodne ze swobodnym uznaniem przyznanym państwom członkowskim w tym rozporządzeniu, ponieważ krajowy ustawodawca ukierunkował wsparcie, aby lepiej przyczynić się do celu polegającego na zwiększeniu różnorodności biologicznej na gruntach leśnych, unikając rozdrobnienia finansowania.

49.

Komisja, przypomniawszy, że tereny torfowisk mogą stanowić obszar rolny lub obszar leśny w zależności od ich cech charakterystycznych ( 25 ), i biorąc pod uwagę dokonany przez łotewskiego ustawodawcę wybór przyznania rekompensaty jedynie w odniesieniu do ograniczeń nałożonych na obszarach leśnych, utrzymuje, że zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 państwo członkowskie może zdecydować o zastosowaniu definicji pojęcia „lasu” innej niż definicja znajdująca się w ust. 1 lit. r) tego artykułu i może zatem całkowicie wyłączyć tereny torfowisk z korzystania z płatności z tytułu sieci Natura 2000 pod warunkiem, że definicja ta nie jest dyskryminująca. Uważa ona ponadto, że państwa członkowskie za pośrednictwem swoich programów rozwoju obszarów wiejskich, zatwierdzonych przez nią, mogą wybrać środki, które powinny korzystać z finansowania EFRROW, oraz że art. 30 tego rozporządzenia nie ustanawia żadnego obowiązku finansowania rekompensat za ograniczenia wynikające z sieci Natura 2000. Uważa ona zatem, że państwo członkowskie może ograniczyć przyznawanie wsparcia na obszary Natura 2000, przewidując wsparcie jedynie w odniesieniu do niektórych szczególnych rodzajów ograniczenia działalności gospodarczej.

50.

Na wstępie pragnę zauważyć, że art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 nie ustanawia żadnego obowiązku płatności, co jasno wynika z brzmienia jego ust. 6, w którym przewidziano, że wymienione w nim obszary, w szczególności obszary rolne i leśne Natura 2000, mogą korzystać z płatności. Takie podejście jest zresztą zgodne z duchem uregulowań Unii w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, które pozostawiają państwom członkowskim swobodę w określaniu środków wdrażających te uregulowania w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich, z poszanowaniem priorytetów Unii i z uwzględnieniem kontekstu krajowego ( 26 ).

51.

Ponadto stwierdzam przede wszystkim, że w działaniu 12 części 5 załącznika I do rozporządzenia wykonawczego nr 808/2014 przewidziano trzy rodzaje płatności, spośród których państwa członkowskie mogą dokonać wyboru, w ramach art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013, a mianowicie płatności kompensacyjne dla obszarów rolnych Natura 2000, płatności kompensacyjne dla obszarów leśnych Natura 2000 i płatności kompensacyjne dla obszarów rolnych włączonych do planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Następnie w pkt 11 sekcji 8 ust. 2 lit. e) części 1 załącznika I do tego rozporządzenia wykonawczego zobowiązano w szczególności państwa członkowskie do określenia ograniczeń lub niedogodności, na podstawie których mogą zostać przyznane płatności przewidziane w planach rozwoju obszarów wiejskich. Wreszcie w art. 10 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że państwa członkowskie mogą ustalić kwotę płatności na podstawie standardowych założeń dotyczących dodatkowych kosztów i utraconych dochodów.

52.

W związku z tym co do zasady przepisy Unii przyznają państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu, po pierwsze, do wyboru środków, które zamierzają wdrożyć spośród środków przewidzianych w przepisach Unii, a po drugie, do określenia ograniczeń lub niedogodności, na podstawie których płatności są przyznawane. Uważam zatem, że łotewski ustawodawca, przyjmując środki wykonawcze do art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013, korzystając z zakresu uznania przyznanego mu w tym rozporządzeniu, zgodnie z prawem wybrał jedynie rekompensatę na rzecz gruntów leśnych i ograniczył płatności do pewnych ograniczeń, a mianowicie do zakazów prowadzenia działalności związanej z gospodarką leśną, o których mowa w pkt 58 rozporządzenia nr 171.

53.

Wniosku tego nie może podważyć „wyrównawczy cel” systemu płatności z tytułu sieci Natura 2000, na który powołuje się sąd odsyłający na podstawie wyroku Lingurár. ( 27 ). Wyrok ten dotyczył bowiem sytuacji, w której dane państwo członkowskie wdrożyło wsparcie w ramach sieci Natura 2000 ze względu na ograniczenia użytkowania lasów i innych obszarów zalesionych na rzecz jednostek i całkowicie wyłączyło ze wsparcia obszary leśne, na których występowała powierzchnia należąca do państwa, niezależnie od jej wielkości, co oznaczało w niniejszym przypadku, że powierzchnia leśna, z której 0,182% należało do państwa, nie kwalifikowała się do objęcia omawianym wsparciem. Zdaniem Trybunału to właśnie to ograniczenie naruszało wyrównawczy cel systemu płatności i stanowiło nieproporcjonalny środek ( 28 ). W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym sytuacja jest odmienna, ponieważ łotewski ustawodawca wyłączył całkowicie torfowiska z obszarów leśnych, na które przyznawane jest wsparcie, dokonując wyboru, który co do zasady mieści się w zakresie jego kompetencji.

54.

Oczywiście przy wyborze środków, jakie należy przyjąć, państwo członkowskie musi przestrzegać ogólnych zasad Unii, takich jak zasady niedyskryminacji i proporcjonalności ( 29 ). Jak zauważyła Komisja, gdyby rozpatrywane torfowiska, ze względu na swoje cechy, stanowiły „las” zgodnie z definicją przyjętą w art. 2 ust. 1 lit. r) rozporządzenia nr 1305/2013 lub ewentualnie przyjętą w jego programie rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia ( 30 ), wyłączenie tych obszarów z możliwości otrzymania wsparcia na podstawie art. 30 wspomnianego rozporządzenia okazałoby się sprzeczne z ogólną zasadą niedyskryminacji, która jest nieodłączną częścią systemu regulacyjnego Unii.

55.

Proponuję zatem, aby na pytania prejudycjalne trzecie i czwarte odpowiedzieć, iż art. 30 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu – przy poszanowaniu ogólnej zasady niedyskryminacji – albo na wyłączenie torfowisk z możliwości korzystania z płatności z tytułu sieci Natura 2000, przy czym wyłączenie to nie może wpływać na wyrównawczy cel tych płatności, albo na ograniczenie wsparcia przyznanego na te obszary do ograniczeń nałożonych na szczególny rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności działalność leśną.

56.

Poprzez pytanie piąte i ostatnie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 17 karty należy interpretować w ten sposób, że właściciel nieruchomości ma prawo do płatności z tytułu ograniczenia działalności gospodarczej na tej nieruchomości, jeżeli w chwili nabycia wspomnianej nieruchomości wiedział o takim ograniczeniu.

57.

Rząd łotewski proponuje udzielenie na to pytanie odpowiedzi przeczącej ze względu na to, że art. 17 karty zezwala, w interesie ogólnym i przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, na ograniczenia korzystania z nieruchomości, że spółka Sātiņi-S nabyła rozpatrywane nieruchomości, mimo że istniały już prawne ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, którą zamierzała podjąć, oraz że nie istniał żaden dowód na to, iż spółka ta uzyskała wiarygodne zapewnienie, że przepisy krajowe dotyczące przyznawania płatności z tytułu sieci Natura 2000 mogłyby zostać zmienione na jej korzyść.

58.

Rząd irlandzki, który ogranicza swoje uwagi do tego pytania, proponuje odpowiedzieć na wspomniane pytanie w ten sposób, że art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 17 karty nie przyznaje praw do płatności z tytułu sieci Natura 2000 z uwagi na projekty danej osoby dotyczące nowej działalności gospodarczej na terenie nieruchomości, jeżeli w chwili nabycia tej nieruchomości wiedziała już o ograniczeniach, jakim wspomniana nieruchomość podlegała.

59.

Komisja podnosi, że w niniejszej sprawie nie chodzi o wywłaszczenie nieruchomości, lecz o uregulowanie korzystania z mienia, które jest dopuszczalne w zakresie niezbędnym dla interesu ogólnego na podstawie art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie karty, ponieważ ochrona środowiska naturalnego stanowi cel leżący w interesie ogólnym, a zakaz zakładania plantacji nie jest w tym względzie nieproporcjonalny. Utrzymuje ona, że art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 nie ustanawia żadnego obowiązku ani obietnicy wypłaty rekompensaty osobom fizycznym za wszelkie ograniczenia nałożone z tytułu sieci Natura 2000 oraz że dyrektywy siedliskowe i ptasia również nie zawierają przepisów dotyczących wprowadzenia mechanizmu rekompensaty. Podnosi ona również kwestię właściwości Trybunału do orzekania w przedmiocie ograniczenia prawa własności takiego jak to w niniejszej sprawie, które nie wchodzi w zakres stosowania prawa Unii.

60.

Co się tyczy na wstępie kwestii właściwości Trybunału do orzekania w przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego, przypominam, że zgodnie z art. 51 ust. 1 karty, regulującym jej zakres stosowania, jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie mogą być stosowane poza takimi sytuacjami. Jeżeli stan prawny nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii, Trybunał nie jest właściwy do jego oceny, a przytaczane ewentualnie postanowienia karty nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do nadania mu takiej właściwości ( 31 ).

61.

Tymczasem w niniejszej sprawie sąd odsyłający przedstawia pytanie dotyczące wykładni art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 17 karty. Pytanie to dotyczy zatem, przede wszystkim, zastosowania art. 30 tego rozporządzenia.

62.

W tym względzie wystarczy zauważyć, że jak wynika z odpowiedzi proponowanych na poprzednie pytania, art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 nie ustanawia żadnego obowiązku przyznania płatności ani żadnego prawa do rekompensaty z tytułu ograniczeń nałożonych w ramach sieci Natura 2000. Jak bowiem wskazano w pkt 50 i 51 niniejszej opinii, choć państwa członkowskie mogą przyjąć środki na podstawie tego przepisu, to jednak nie są one w żaden sposób zobowiązane do uczynienia tego, a ponadto dysponują zakresem uznania co do środków, które uważają za odpowiednie do wdrożenia tego rozporządzenia.

63.

Wniosku tego nie podważa wykładnia art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 17 karty, ponieważ to ostatnie postanowienie nie ma żadnego wpływu na zakres stosowania art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013, ani ewentualne samodzielne stosowanie wspomnianego art. 17, które oznaczałoby zastosowanie tego przepisu w sytuacji czysto wewnętrznej i nie wchodziłoby w zakres stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

64.

Jeśli chodzi w szczególności o art. 6 dyrektywy siedliskowej, przywołany przez rząd irlandzki jako źródło obowiązku państw członkowskich, stwierdzam, że zasadniczo przepis ten przewiduje w ust. 1, iż dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne, a w ust. 2, że te państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na tych obszarach pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary. Moim zdaniem, jakkolwiek wspomniany przepis zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia środków ochrony właściwych obszarów, to jednak nie przewiduje on w żaden sposób przyjęcia środków rekompensaty takich jak będące przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym.

65.

Posiłkowo pragnę zauważyć, że ograniczenia wprowadzone przez łotewskiego ustawodawcę, będące przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, nie podważają istoty prawa własności, lecz ewentualnie korzystanie z niego, które w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie karty może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykonywanie prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom służącym interesowi ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa ( 32 ). W niniejszej sprawie ochrona środowiska naturalnego jest jednym z takich celów i wobec tego może uzasadniać ograniczenie wykonywania prawa własności ( 33 ), w związku z czym zakaz zakładania plantacji borówek, taki jak w niniejszej sprawie, jest zgodny z celem interesu ogólnego i nie jest nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu, ponieważ konieczność ochrony ekosystemu obejmuje nieuchronnie zakaz dokonywania przekształceń stanu danych obszarów ( 34 ).

66.

Proponuję zatem odpowiedzieć na piąte pytanie prejudycjalne, że art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 17 karty należy interpretować w ten sposób, iż nie przyznaje on właścicielowi nieruchomości, takiej jak torfowiska, prawa do płatności z tytułu sieci Natura 2000 za ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na tej nieruchomości.

67.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Augstākā tiesa (sąd najwyższy, Łotwa) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: