1

W swoim odwołaniu Republika Czeska wnosi o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 28 czerwca 2018 r., Republika Czeska/Komisja (T‑147/15, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”, EU:T:2018:395), którym Sąd odrzucił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora dyrekcji ds. zasobów własnych i programowania finansowego Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu Komisji Europejskiej zawartej w piśmie oznaczonym sygnaturą Ares (2015)217973 z dnia 20 stycznia 2015 r. (zwanej dalej „spornym pismem”).

2

W okresie, którego dotyczyły okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, obowiązywały kolejno dwie decyzje dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, a mianowicie decyzja Rady 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2000, L 253, s. 42), a następnie od dnia 1 stycznia 2007 r. decyzja Rady 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2007, L 163, s. 17).

3

Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. b) decyzji 2000/597, której treść co do istoty została powtórzona w art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2007/436 zasobami własnymi zapisanymi w budżecie ogólnym Unii Europejskiej są dochody pochodzące między innymi z „ceł pobieranych na podstawie Wspólnej taryfy celnej i innych ceł, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje [Unii] w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi”.

4

Artykuł 8 ust. 1 akapity pierwszy i trzeci decyzji 2000/597 i 2007/436 stanowi w szczególności, że te zasoby własne Unii pobierane są przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, które w razie potrzeby zostają dostosowane tak, aby spełniały wymagania określone w zasadach Unii, oraz że państwa członkowskie udostępniają te zasoby Komisji.

5

Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonujące decyzję 2007/436 (Dz.U. 2000, L 130, s. 1) jest wynikiem dwóch zmian wprowadzonych w okresie, którego dotyczą okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, odpowiednio, ze skutkiem od dnia 28 listopada 2004 r., rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2028/2004 z dnia 16 listopada 2004 r. (Dz.U. 2004, L 352, s. 1) oraz, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r., rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 105/2009 z dnia 26 stycznia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 36, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1150/2000”).

6

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 tytuł Unii do środków własnych jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika.

7

Artykuł 6 ust. 1 i art. 6 ust. 3 lit. a) i b) tego rozporządzenia przewiduje:

„1.   Rachunki dotyczące środków własnych prowadzone [są] przez skarb każdego państwa członkowskiego lub organ wyznaczony przez każde państwo członkowskie i z podziałem na rodzaj środków.

[…]

3.   

8

Artykuł 9 ust. 1 akapit pierwszy rzeczonego rozporządzenia stanowi:

„Zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 10 każde państwo członkowskie zapisuje środki własne na rachunek otwarty w imieniu Komisji przez jego skarb państwa lub organ wyznaczony przez państwo członkowskie”.

9

Zgodnie z art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Po potrąceniu kosztów poboru zgodnie z art. 2 ust. 3 i art. 10 ust. 3 decyzji [2007/436] wpis środków własnych określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) tej decyzji dokonywany jest najpóźniej w pierwszym dniu roboczym po dziewiętnastym dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł do tych środków został ustalony zgodnie z art. 2 niniejszego rozporządzenia.

Niezależnie od tego w odniesieniu do tytułów dochodów budżetowych wykazanych na odrębnych rachunkach na mocy art. 6 ust. 3 lit. b) niniejszego rozporządzenia wpis musi być dokonany najpóźniej w pierwszym dniu roboczym następującym po dziewiętnastym dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuły dochodów budżetowych zostały uzyskane”.

10

Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 wszelkie opóźnienie w dokonaniu zapisu na rachunku określonym w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia prowadzi do zapłaty odsetek przez dane państwo członkowskie.

11

Artykuł 17 ust. 1–4 omawianego rozporządzenia stanowi:

„1.   Państwa członkowskie podejmują wszystkie wymagane środki w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 została udostępniona Komisji, jak określono w niniejszym rozporządzeniu.

2.   Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku udostępniania Komisji kwot odpowiadających ustalonym należnościom, które z racji

okażą się nieściągalne.

Kwoty ustalonych należności uznaje się za nieściągalne decyzją odpowiednich organów administracyjnych, po ustaleniu przez nie, że kwot tych nie można uzyskać.

Kwoty należności uznaje się za nieściągalne najpóźniej po upływie pięciu lat od dnia ustalenia kwoty zgodnie z art. 2 lub, w przypadku wniesienia odwołania do organu administracyjnego bądź do sądu, po wydaniu, przekazaniu lub opublikowaniu rozstrzygnięcia końcowego.

W przypadku uzyskania zapłaty lub zapłaty częściowej okres pięciu lat rozpoczyna bieg najpóźniej w dniu dokonania ostatniej zapłaty, o ile nie powoduje ona wygaśnięcia wierzytelności.

Kwoty, których nieściągalność stwierdzono, lub kwoty uznawane za nieściągalne zostają ostatecznie usunięte z odrębnego rachunku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b). Zostaną one wykazane w załączniku do kwartalnego sprawozdania, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. b) i, w odpowiednich przypadkach, w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art. 6 ust. 5.

3.   W ciągu trzech miesięcy od wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 2, lub odpowiednio do terminów, o których mowa w tym ustępie, państwa członkowskie przekazują Komisji informacje o przypadkach, w których zastosowano postanowienia ust. 2, o ile należności, których te przypadki dotyczą, przekraczają kwotę 50000 euro.

[…]

4.   Komisja ma sześć miesięcy od otrzymania sprawozdania, o którym mowa w ust. 3, na przekazanie swoich uwag danemu państwu członkowskiemu.

[…]”.

12

Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 1–9 zaskarżonego postanowienia. Na potrzeby niniejszego postępowania można je streścić w podany niżej sposób.

13

W dniu 30 maja 2008 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) przyjął raport końcowy po przeprowadzeniu dochodzenia, które dotyczyło kontroli przywozu zapalniczek kieszonkowych z kamieniem z Laosu w latach 2004–2007.

14

W raporcie tym wskazano, że „uzyskane w trakcie kontroli dowody na pochodzenie chińskie tych towarów [wystarczyły], aby państwa członkowskie wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia ostatecznego cła”. Zgodnie z raportem konieczne było „przeprowadzenie przez państwa członkowskie kontroli poprzywozowej oraz, w stosownych przypadkach, dochodzeń przeciwko zainteresowanym importerom oraz pilne wszczęcie procedury odzyskiwania zasobów, o ile nie zostało to jeszcze przeprowadzone”.

15

Wnioski zawarte w tym samym raporcie dotyczyły 28 przypadków przywozu towarów do Republiki Czeskiej. W tych przypadkach właściwe czeskie urzędy celne podjęły działania w celu nałożenia ostatecznego cła i zaspokojenia długu celnego.

16

Jednakże w żadnym z tych przypadków nie było możliwe nałożenie cła w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia czeskiej wersji raportu OLAF‑u.

17

W okresie od listopada 2013 r. do listopada 2014 r. Republika Czeska, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zapisała w systemie informacyjnym WOMIS (Write-Off Management and Information System) przypadki braku możliwości uzyskania zasobów własnych Unii.

18

W lipcu i grudniu 2014 r. Republika Czeska przekazała Komisji, na jej wniosek, dodatkowe informacje.

19

W spornym piśmie dyrektor dyrekcji ds. zasobów własnych i programowania finansowego Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu Komisji poinformował władze czeskie, że w żadnym ze wspomnianych przypadków nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia z obowiązku udostępnienia zasobów własnych Unii przewidziane w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000. Wezwał on władze czeskie do podjęcia niezbędnych środków w celu uznania rachunku Komisji kwotą 53976340 koron czeskich (CZK) (około 2112708 EUR) (zwaną dalej „odnośną kwotą”) najpóźniej w pierwszym dniu roboczym następującym po 19 dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym pismo to zostało wysłane. Dodał on, że w przypadku zwłoki będą naliczane odsetki na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000.

20

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 marca 2015 r. Republika Czeska wniosła skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji, która miałaby być zawarta w spornym piśmie.

21

Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 czerwca 2015 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności tej skargi oparty na okoliczności, że sporne pismo nie stanowiło decyzji mogącej być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Republika Czeska przedstawiła uwagi w przedmiocie tego zarzutu.

22

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 lipca 2015 r. Republika Słowacka wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej.

23

Decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. Sąd, po wysłuchaniu uwag Republiki Czeskiej i Komisji, zawiesił toczące się przed nim postępowanie do czasu wydania orzeczeń kończących postępowanie w sprawach, w których zapadły wyroki: z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja (C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800), a także Rumunia/Komisja (C‑599/15 P, EU:C:2017:801). Postępowanie zostało wznowione po wydaniu tych wyroków. Republika Czeska i Komisja zostały wezwane do wypowiedzenia się w przedmiocie skutków, jakie powinny one wywoływać.

24

W zaskarżonym postanowieniu Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję i w związku z tym odrzucił skargę Republiki Czeskiej jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczyła ona czynności, która nie mogła być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, nie rozstrzygając o wniosku Republiki Słowackiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

25

Republika Czeska wnosi do Trybunału o:

26

Komisja wnosi do Trybunału o:

27

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 8 stycznia 2019 r. Królestwo Niderlandów zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej.

28

W uwagach interwenienta Królestwo Niderlandów wnosi do Trybunału o:

29

Na poparcie swojego odwołania Republika Czeska podnosi jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 263 TFUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

30

W ramach tego zarzutu Republika Czeska podnosi zasadniczo, że wbrew temu, co sugeruje Sąd w pkt 81 i nast. zaskarżonego postanowienia, nie dysponuje ona żadnymi skutecznymi środkami odwoławczymi umożliwiającymi jej uzyskanie kontroli sądowej nad stanowiskiem przyjętym przez Komisję w sporze między nią a tą instytucją co do istnienia po jej stronie obowiązku udostępnienia odnośnej kwoty. W tych okolicznościach Sąd powinien był uznać skargę w pierwszej instancji za dopuszczalną w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej.

31

W tym względzie Republika Czeska podkreśla, że w przypadku gdy za pomocą dokumentu takiego jak sporne pismo Komisja wzywa państwo członkowskie do udostępnienia jej kwoty zasobów własnych, dane państwo członkowskie jest de facto zobowiązane do uiszczenia w wyznaczonym terminie żądanej kwoty pomimo zastrzeżeń, jakie ma do stanowiska Komisji. Odmawiając udostępnienia tej kwoty tej instytucji, owo państwo członkowskie ponosi ryzyko konieczności zapłaty, oprócz kwoty głównej, odsetek za zwłokę w przypadku, gdyby w następstwie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję Trybunał stwierdził, że uchybiono obowiązkowi jej udostępnienia. Kwota tych odsetek zależy w praktyce od terminu, w którym Komisja wnosi taką skargę, oraz od czasu trwania postępowania w sprawie uchybienia. Kwota ta może zatem być bardzo wysoka i stanowiłaby nadmiernie wysokie koszty postępowania sądowego dla danego państwa członkowskiego.

32

Jednakże, zdaniem Republiki Czeskiej, po pierwsze, państwo członkowskie nie ma żadnej pewności, że spór między nim a Komisją zostanie zbadany przez Trybunał co do istoty, zważywszy na uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w zakresie wnoszenia skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz brak jakiegokolwiek terminu na ich wniesienie. Ponieważ dostęp do sądu zależy w związku z tym od „dobrej woli” Komisji, prawo do skutecznej ochrony sądowej nie jest zagwarantowane.

33

Republika Czeska uważa, że miałoby to miejsce jedynie w przypadku, gdyby Komisja była zobowiązana do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko danemu państwu członkowskiemu w przypadku, gdy państwo to udostępniło Komisji kwotę zasobów własnych Unii, jednocześnie wiążąc tę płatność z zastrzeżeniami co do zasadności obowiązku zapłaty.

34

Jednakże w obecnym stanie rzeczy taki obowiązek wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w takim przypadku nie wynika z orzecznictwa sądu Unii. Orzecznictwo to jest zresztą nieprecyzyjne co do warunków i skutków takiego udostępnienia z zastrzeżeniami, co powoduje stan niepewności prawnej i narusza prawo do skutecznej ochrony sądowej.

35

Ponadto obecna praktyka Komisji wskazuje, że instytucja ta nie uważa się za zobowiązaną do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom w przypadku udostępnienia kwoty zasobów własnych Unii z zastrzeżeniami.

36

Wręcz przeciwnie, Komisja uważa, że w takim przypadku nie ma już miejsca uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258 TFUE.

37

Wynika z tego, że państwo członkowskie ma dostęp do sądu Unii w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jedynie poprzez odmowę udostępnienia Komisji żądanej kwoty, tym samym narażając się na ryzyko konieczności zapłaty bardzo wysokich odsetek za zwłokę w przypadku stwierdzenia uchybienia.

38

Po drugie, Republika Czeska uważa, że niewystarczający poziom jej ochrony sądowej stanowi element „kontekstu faktycznego i prawnego” wystosowania spornego pisma, który jest kryterium istotnym dla oceny zaskarżalności tego pisma. W tym kontekście zaś, w celu zagwarantowania prawa do skutecznej ochrony sądowej, pojęcia „wiążących skutków prawnych” i „aktu zaskarżalnego” należy interpretować w sposób inny niż przyjęty przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu.

39

Byłoby tak tym bardziej, gdyby pomimo kroków podjętych przez Republikę Czeską Komisja nadal odmawiała wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Republika Czeska zaznacza w tym względzie, że udostępniła Komisji odnośną kwotę już w dniu 17 marca 2015 r., wyrażając jednocześnie zastrzeżenia co do zasadności argumentów tej instytucji. Ponadto w piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r., które pozostało bez odpowiedzi, rzeczone państwo członkowskie powtórzyło swoje zastrzeżenia co do ciążącego na nim obowiązku udostępnienia tej kwoty i zażądało od tej instytucji zwrotu tej kwoty lub wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

40

Na rozprawie, po pierwsze, Republika Czeska dodała, że sporne pismo mogło wywoływać skutki prawne, ponieważ wyznaczało termin na udostępnienie odnośnej kwoty pod rygorem zapłaty odsetek za zwłokę. Jednakże początek biegu tego terminu był inny niż ustanowiony w art. 10 rozporządzenia nr 1150/2000.

41

Po drugie, Republika Czeska dodała, że skarga o odszkodowanie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia Unii również nie zagwarantuje jej skutecznej ochrony sądowej, biorąc pod uwagę ścisłe warunki regulujące ten środek prawny.

42

Królestwo Niderlandów jest zdania, że Sąd błędnie uznał, iż sporne pismo stanowiło „zwykłą opinię prawną” lub „zwykłe wezwanie do udostępnienia” odnośnej kwoty. Pismo to miało bowiem wywoływać skutki prawne w zakresie, w jakim nakłada na Republikę Czeską nowe zobowiązania, określając w sposób autonomiczny datę, od której należne są odsetki za zwłokę.

43

Ponadto skarga o stwierdzenie nieważności takiego aktu i skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogą współistnieć. Brak środka zaskarżenia na podstawie art. 263 TFUE wobec aktów takich jak sporne pismo stanowi „lukę” w ochronie sądowej państw członkowskich.

44

Podczas rozprawy Królestwo Niderlandów dodało, że istnieją dwa rozwiązania umożliwiające zaradzenie tej luce. Pierwsze rozwiązanie polega na uznaniu, że w sytuacji gdy państwo członkowskie udostępnia Komisji kwotę zasobów własnych Unii, wyrażając zastrzeżenia co do ciążącego na nim obowiązku takiego postępowania, instytucja ta jest zobowiązana wnieść przeciwko temu państwu członkowskiemu skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom. Taki obowiązek mógłby opierać się na zasadach skutecznej ochrony sądowej i lojalnej współpracy. Drugie rozwiązanie polega na umożliwieniu państwu członkowskiemu wniesienia do Sądu skargi opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu Unii. Królestwo Niderlandów wyraziło swoje preferencje dla pierwszego z nich, wątpiąc w stosowność drugiego.

45

Komisja kwestionuje zasadność jedynego zarzutu podniesionego przez Republikę Czeską.

46

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że za „akty zaskarżalne” w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

47

W celu ustalenia, czy zaskarżony akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy brać pod uwagę jego istotę, przy czym wiążące skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

48

W niniejszej sprawie Sąd przypomniał to orzecznictwo w pkt 31 i 35 zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym orzecznictwem w pkt 64 tego postanowienia orzekł on, że zaskarżone pismo nie może wywołać skutków prawnych. Sąd doszedł do tego wniosku, po pierwsze, po analizie przedstawionej w pkt 36–56 tego postanowienia, dotyczącej kontekstu, w jakim zostało wystosowane to pismo, oraz uprawnień przysługujących Komisji w odniesieniu do zasobów własnych Unii, uwzględniając w szczególności art. 8 ust. 1 decyzji 2007/436 w związku z art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 17 ust. 1–4 rozporządzenia nr 1150/2000, a także, po drugie, po zbadaniu treści tego pisma w pkt 57–63 tego postanowienia.

49

W ramach jedynego zarzutu podniesionego na poparcie odwołania Republika Czeska nie kwestionuje dokonanej przez Sąd wykładni przepisów decyzji 2007/436 w związku z rozporządzeniem nr 1150/2000 ani analizy treści spornego pisma i kontekstu jego wystosowania.

50

Republika Czeska uważa jednak, że Sąd naruszył prawo, odrzucając jej skargę o stwierdzenie nieważności jako niedopuszczalną, chociaż wbrew temu, co sugeruje Sąd w pkt 81 i nast. zaskarżonego postanowienia, nie dysponuje ona żadnym innym środkiem prawnym umożliwiającym jej uzyskanie sądowej kontroli nad stanowiskiem przyjętym przez Komisję w sporze między nią a tą instytucją w odniesieniu do istnienia po jej stronie obowiązku udostępnienia odnośnej kwoty. Zdaniem Republiki Czeskiej niewystarczająca ochrona sądowa stanowi element kontekstu, który należało wziąć pod uwagę w ramach oceny zaskarżalności spornego pisma.

51

W tych punktach zaskarżonego postanowienia Sąd odrzucił przedstawioną przed nim argumentację Republiki Czeskiej opartą na jej prawie do skutecznej ochrony sądowej. Po pierwsze, w pkt 81 tego postanowienia przypomniał zasadniczo, że dokonana w świetle art. 47 karty wykładnia warunku dotyczącego wywoływania przez zaskarżony akt wiążących skutków prawnych nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania tego warunku. Po drugie, w pkt 82–86 tego postanowienia Sąd wskazał, że w oczekiwaniu na ewentualne wniesienie przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Republika Czeska mogła zarówno nie nadać dalszego biegu spornemu pismu, jak i udostępnić odnośną kwotę, zgłaszając jednocześnie zastrzeżenia co do zasadności tezy bronionej przez Komisję.

52

W tym względzie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Sąd słusznie przypomniał w pkt 81 zaskarżonego postanowienia, iż zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 2) i utrwalonym orzecznictwem Trybunału jakkolwiek warunek dotyczący wiążących skutków prawnych należy interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w art. 47 akapit pierwszy karty, to jednak celem tego prawa nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii. W związku z tym wykładnia pojęcia „aktu zaskarżalnego” w świetle owego art. 47 nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania tego warunku, pod groźbą przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie FUE sądom Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).

53

Byłoby tak właśnie w przypadku, gdyby państwo członkowskie mogło wnieść skargę o stwierdzenie nieważności pisma, które nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 46 i 47 niniejszego wyroku, ponieważ ze względu na jego treść, kontekst jego wystosowania oraz uprawnienia instytucji, która je wystosowała, nie może ono wywoływać wiążących skutków prawnych, jak orzekł Sąd w pkt 36–64 zaskarżonego postanowienia, przy czym Republika Czeska nie zakwestionowała tych elementów analizy w odwołaniu.

54

Co najwyżej na rozprawie Republika Czeska podniosła, podobnie jak Królestwo Niderlandów w uwagach interwenienta, że sporne pismo mogło wywoływać skutki prawne, ponieważ określiło termin udostępnienia odnośnej kwoty pod rygorem zapłaty odsetek za zwłokę. Jednakże wskazanie przez Komisję takiego terminu ze względu na swój charakter nie może wywoływać skutków prawnych. Trybunał orzekł już bowiem, że to właśnie na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000 każde opóźnienie w dokonaniu zapisów na rachunku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia, powoduje konieczność zapłaty przez dane państwo członkowskie odsetek za cały okres opóźnienia, niezależnie od przyczyny opóźnienia oraz terminu wyznaczonego przez Komisję na udostępnienie zasobów własnych Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑442/08, EU:C:2010:390, pkt 93, 95; a także z dnia 17 marca 2011 r., Komisja/Portugalia, C‑23/10, niepublikowany, EU:C:2011:160, pkt 62).

55

Ponadto argument Republiki Czeskiej, że należy uznać dopuszczalność jej skargi o stwierdzenie nieważności, jest sprzeczny ze specyfiką systemu zasobów własnych Unii.

56

W tym względzie należy przypomnieć, że z art. 8 ust. 1 decyzji 2000/597 i 2007/436 wynika, że zasoby własne Unii, określone odpowiednio w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) decyzji 2000/597 i art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2007/436, są pobierane przez państwa członkowskie, które mają obowiązek udostępnienia tych zasobów Komisji (wyrok z dnia 8 lipca 2010 r., Komisja/Włochy, C‑334/08, EU:C:2010:414, pkt 34).

57

W tym celu, na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000, państwa członkowskie są zobowiązane do stwierdzenia tytułu Unii do zasobów własnych, gdy tylko spełnione zostaną warunki przewidziane w regulacjach celnych „dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika”. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane uwzględnić należności ustalone zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia na rachunkach zasobów własnych Unii zgodnie z warunkami określonymi w art. 6 tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑442/08, EU:C:2010:390, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym należy uściślić, że zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia ustalone tytuły, które nie zostały jeszcze uzyskane ani dla których nie przewidziano zabezpieczenia, wykazywane są na odrębnych rachunkach [zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2019 r., Komisja/Włochy (Środki własne – Pokrycie długu celnego), C‑304/18, niepublikowany, EU:C:2019:601, pkt 52].

58

Następnie państwa członkowskie powinny udostępnić Komisji zasoby własne Unii na warunkach określonych w art. 9–11 rozporządzenia nr 1150/2000, zapisując je, z zachowaniem przewidzianych terminów, na rachunek otwarty w tym celu w imieniu tej instytucji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia wszelkie opóźnienie w dokonaniu zapisu na tym rachunku prowadzi do zapłaty odsetek przez dane państwo członkowskie.

59

W konsekwencji istnieje nierozerwalny związek między obowiązkiem ustalenia zasobów własnych Unii, obowiązkiem zapisania ich na rachunek Komisji w wyznaczonych terminach a obowiązkiem zapłaty odsetek za zwłokę (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 1986 r., Komisja/Niemcy, 303/84, EU:C:1986:140, pkt 11), przy czym te ostatnie są wymagalne bez względu na przyczynę opóźnienia, z jakim te zasoby zostały wpłacone na rachunek Komisji (wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑442/08, EU:C:2010:390, pkt 93).

60

Dodatkowo, zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1150/2000, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszystkich wymaganych środków w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 tego rozporządzenia została udostępniona Komisji. Państwa członkowskie są zwolnione z tego obowiązku jedynie w przypadku, gdy kwoty te nie zostały zgromadzone z powodu siły wyższej lub jeżeli okaże się, że ich uzyskanie jest całkowicie niemożliwe z przyczyn, których nie można im przypisać. Kwoty, których nieściągalność stwierdzono, lub kwoty uznawane za nieściągalne zostają ostatecznie usunięte z odrębnego rachunku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia.

61

W tym kontekście z art. 17 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1150/2000 wynika, że państwa członkowskie przekazują Komisji informacje o przypadkach stosowania ust. 2 tego artykułu, o ile kwota ustalonych należności, których te przypadki dotyczą, przekracza kwotę 50000 EUR. Komisja ma następnie sześć miesięcy od otrzymania tego powiadomienia na przekazanie swoich uwag danemu państwu członkowskiemu. Jak słusznie orzekł Sąd w pkt 46–50 zaskarżonego postanowienia, co nie zostało zakwestionowane w odwołaniu, uwagi te nie mają żadnej mocy wiążącej i należy je uznać za zwykłą opinię wyrażoną przez Komisję.

62

Z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawa Unii zarządzanie systemem zasobów własnych Unii zostało powierzone państwom członkowskim i stanowi ich wyłączną odpowiedzialność. Obowiązek poboru, ustalenia i zaksięgowania tych zasobów własnych na rachunkach spoczywa zatem bezpośrednio na państwach członkowskich na mocy przepisów decyzji 2000/597 i 2007/436 oraz rozporządzenia nr 1150/2000, przy czym Komisja nie ma żadnych uprawnień decyzyjnych umożliwiających jej wymaganie od państw członkowskich ustalenia i udostępnienia jej kwot zasobów własnych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, pkt 64).

63

W tym względzie należy podkreślić, że prawodawca Unii postanowił nie nadawać dalszego biegu wnioskowi przedstawionemu przez Komisję w pkt 13.3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie nr 1150/2000, przedstawionego w dniu 1 lipca 2003 r. [COM(2003) 366 final] i przewidującemu przyznanie Komisji kompetencji do przyjęcia uzasadnionej decyzji, jeżeli uzna ona, że warunki przewidziane w art. 17 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1150/2000 nie zostały spełnione.

64

W tych okolicznościach wniesienie zaproponowanej przez Republikę Czeską skargi o stwierdzenie nieważności pisma takiego jak sporne pismo w celu kontroli zasadności ciążącego na tym państwie członkowskim obowiązku udostępnienia Komisji odnośnej kwoty oznaczałoby naruszenie systemu zasobów własnych Unii przewidzianego w przepisach prawa Unii. Tymczasem do Trybunału nie należy zmiana wyboru dokonanego w tym względzie przez prawodawcę Unii.

65

Co się tyczy w drugiej kolejności rozważań przedstawionych przez Sąd w pkt 82–86 zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że zgodnie z powierzoną Komisji na mocy art. 17 ust. 1 TUE rolą strażniczki traktatów do tej instytucji należy czuwanie nad prawidłowym wykonaniem przez państwa członkowskie ich obowiązków w dziedzinie zasobów własnych Unii.

66

Wykonując to zadanie, Komisja posiada uprawnienia dyskrecjonalne do decydowania o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE, jeżeli uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 października 1995 r., Richardson, C‑137/94, EU:C:1995:342, pkt 35; z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Niemcy, C‑456/05, EU:C:2007:755, pkt 25).

67

W tym względzie Trybunał orzekł między innymi, że państwo członkowskie, które wstrzymuje się od stwierdzenia tytułu Unii do zasobów własnych i od udostępnienia odpowiedniej kwoty Komisji w sytuacji, gdy nie są spełnione przesłanki art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000, uchybia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, a w szczególności z art. 2 i 8 decyzji 2000/597 i 2007/436 (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Dania, C‑392/02, EU:C:2005:683, pkt 68; z dnia 18 października 2007 r., Komisja/Dania, C‑19/05, EU:C:2007:606, pkt 32; a także z dnia 3 kwietnia 2014 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑60/13, niepublikowany, EU:C:2014:219, pkt 50).

68

Wynika z tego, że uprawnienie Komisji do poddania ocenie Trybunału w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego sporu z państwem członkowskim w przedmiocie ciążącego na nim obowiązku udostępnienia tej instytucji określonej kwoty zasobów własnych Unii jest nierozerwalnie związane z systemem zasobów własnych, tak jak jest on obecnie skonstruowany w prawie Unii.

69

Prawdą jest, jak podniosła Republika Czeska, że państwo członkowskie, które nie podzielając stanowiska Komisji co do obowiązku udostępnienia tej instytucji kwoty zasobów własnych Unii, wstrzymuje się od dokonania tego udostępnienia, naraża się na odsetki za zwłokę w przypadku stwierdzenia przez Trybunał uchybienia ciążącym na nim zobowiązaniom wynikającym z przepisów w dziedzinie zasobów własnych Unii.

70

Należy jednak w tym względzie zauważyć, po pierwsze, że jak wynika zasadniczo z pkt 58 i 59 niniejszego wyroku, obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 ma charakter akcesoryjny w stosunku do obowiązku udostępnienia Komisji zasobów własnych Unii z poszanowaniem warunków określonych w art. 9–11 tego rozporządzenia, a w szczególności terminów wyznaczonych w tym rozporządzeniu.

71

W związku z tym na rozprawie Republika Czeska niesłusznie zrównała odsetki za zwłokę, które państwo członkowskie może być zobowiązane zapłacić w ramach systemu zasobów własnych Unii, z kosztami postępowania sądowego, które jej zdaniem mogą utrudnić dostęp do wymiaru sprawiedliwości.

72

Po drugie, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 84 zaskarżonego postanowienia, z orzecznictwa Trybunału wynika, że państwo członkowskie może uniknąć niekorzystnych skutków finansowych wynikających z odsetek za zwłokę, których kwota może być wysoka, udostępniając Komisji żądaną przez nią kwotę, wyraziwszy jednocześnie zastrzeżenia co do zasadności argumentów tej instytucji (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 1991 r., Komisja/Niderlandy, C‑96/89, EU:C:1991:213, pkt 17; z dnia 12 września 2000 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑359/97, EU:C:2000:426, pkt 31).

73

W przypadku udostępnienia podlegającego takim zastrzeżeniom obowiązkiem Komisji jest, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy w rozumieniu art. 4 ust. 3 TUE, podjęcie konstruktywnego dialogu z danym państwem członkowskim w celu wyjaśnienia ich odpowiednich stanowisk i określenia obowiązków spoczywających na tym państwie członkowskim.

74

Jeżeli ów dialog między tym państwem członkowskim a Komisją zakończy się niepowodzeniem, instytucja ta jest uprawniona, wbrew temu, co twierdzi Komisja w niniejszej sprawie, do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko temu samemu państwu członkowskiemu w odniesieniu do jego obowiązków w zakresie poboru, ustalenia i udostępnienia zasobów własnych Unii.

75

Jak bowiem stwierdziła rzecznik generalna w pkt 98 opinii, opatrzenie udostępnienia zasobów własnych Unii zastrzeżeniami uzasadnia stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, w przypadku gdyby stwierdzono, że dane państwo członkowskie było faktycznie zobowiązane do takiego udostępnienia.

76

Trybunał zbadał już zresztą skargę Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w sprawie, w której pozwane państwo członkowskie udostępniło zasoby własne Unii z zastrzeżeniami (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑442/08, EU:C:2010:390, pkt 51).

77

Mimo to, wbrew stanowisku bronionemu przez Republikę Czeską, popieraną przez Królestwo Niderlandów, gdy państwo członkowskie oddaje zasoby do dyspozycji z zastrzeżeniami, Komisja nie może być zobowiązana do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko temu państwu członkowskiemu.

78

Taki obowiązek byłby bowiem sprzeczny z systematyką art. 258 TFUE, z której wynika, że Komisja nie jest zobowiązana do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, lecz dysponuje w tym zakresie uprawnieniami dyskrecjonalnymi (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 1989 r., Star Fruit/Komisja, 247/87, EU:C:1989:58, pkt 11).

79

Państwo członkowskie nie może zatem wymagać, aby udostępnienie kwoty zasobów własnych Unii z zastrzeżeniem było uzależnione od tego, czy Komisja zobowiąże się do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do Trybunału (zob. podobnie postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., Finlandia/Komisja, C‑163/06 P, EU:C:2007:371, pkt 44).

80

Wynika z tego, że ze względu na przysługujące Komisji uprawnienia dyskrecjonalne skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom nie daje żadnej gwarancji danemu państwu członkowskiemu, że sąd rozstrzygnie spór pomiędzy nim a tą instytucją w przedmiocie udostępnienia zasobów własnych Unii.

81

W tych okolicznościach należy dodać, że jeżeli państwo członkowskie udostępniło Komisji kwotę zasobów własnych Unii z zastrzeżeniami co do zasadności stanowiska tej instytucji, a procedura dialogu, o której mowa w pkt 73 niniejszego wyroku, nie pozwoliła na zakończenie sporu między tym państwem członkowskim a tą instytucją, owo państwo członkowskie może żądać odszkodowania z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia Unii, w razie potrzeby zaś wnieść skargę do Sądu.

82

Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, że według zasad wspólnych dla praw państw członkowskich osoba ponosząca stratę, która powoduje przysporzenie w majątku innej osoby bez podstawy prawnej tego wzbogacenia, tytułem zasady ogólnej ma prawo do odszkodowania do wysokości tej straty ze strony wzbogaconej osoby. Choć bowiem traktat FUE nie przewiduje wyraźnie środka zaskarżenia przeznaczonego dla tego rodzaju skargi, to wykładnia art. 268 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE, która wykluczałaby taką możliwość, prowadziłaby do rezultatu sprzecznego z zasadą skutecznej ochrony sądowej. Skarga oparta na bezpodstawnym wzbogaceniu Unii, wniesiona na podstawie tych artykułów, wymaga dowodu na wzbogacenie bez ważnej podstawy prawnej pozwanego, jak również dowodu na zubożenie skarżącego związane z tym wzbogaceniem [zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Masdar (UK)/Komisja, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, pkt 44, 46–50].

83

W ramach badania takiej skargi do Sądu należy w szczególności ocena, czy zubożenie państwa członkowskiego wnoszącego skargę, odpowiadające udostępnieniu Komisji kwoty zasobów własnych Unii, którą to państwo członkowskie zakwestionowało, oraz związane z tym wzbogacenie tej instytucji znajdują uzasadnienie w obowiązkach ciążących na tym państwie członkowskim na mocy prawa Unii w dziedzinie zasobów własnych Unii, czy przeciwnie, są pozbawione takiego uzasadnienia.

84

W związku z tym Republika Czeska, wspierana przez Królestwo Niderlandów, niesłusznie twierdzi, że państwo członkowskie jest pozbawione skutecznej ochrony sądowej w przypadku braku zgody z Komisją co do jego obowiązków w zakresie zasobów własnych Unii.

85

Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy oddalić jedyny zarzut podniesiony przez Republikę Czeską i w konsekwencji oddalić odwołanie w całości.

86

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

87

Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.

88

Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, mającym również zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, państwa członkowskie i instytucje Unii interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.

89

W związku z tym Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: