–

w imieniu A przez T. Ryhla i C. Friis Bach Ryhl, advokater,

–

w imieniu rządu duńskiego przez J. Nymanna-Lindegrena i M. Wolff, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez R. Holdgaarda, advokat,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Van Hoofa, D. Martina i L. Grønfeldt, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia. Rada Stowarzyszenia została powołana na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między A a Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministerstwem ds. cudzoziemców i integracji, Dania), dawniej Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministerstwem ds. uchodźców, imigrantów i integracji), dotyczącego oddalenia przez to ministerstwo wniosku A o zezwolenie na pobyt w Danii tytułem łączenia rodziny.

3

Z art. 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego wynika, że jego celem jest wspieranie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego.

4

Zgodnie z art. 12 układu stowarzyszeniowego „umawiające się strony uzgadniają, że uwzględnią art. [39 WE], art. [40 WE] i art. [41 WE], aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników”.

5

Artykuł 13 decyzji nr 1/80 stanowi:

„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.

6

Zgodnie z art. 14 tej decyzji:

„1.   Postanowienia niniejszej sekcji stosuje się z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.

2.   Sekcja ta nie narusza praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa krajowego lub umów dwustronnych zawartych między Turcją i państwami członkowskimi Wspólnoty w zakresie, w jakim przewidziano w nich korzystniejszy system dla ich obywateli”.

7

Zgodnie z § 9 Udlændingeloven (ustawy o cudzoziemcach), w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym:

„1.   Zezwolenie na pobyt może zostać wydane na wniosek:

[…]

7.   Zezwolenie na pobyt […] na podstawie ust. 1 pkt 1 lit. b)–d) wydaje się jedynie wówczas – chyba że istnieją szczególnie istotne powody dotyczące zwłaszcza jedności rodziny – gdy więzi małżonków lub konkubentów z Danią są silniejsze niż więzi tych osób z innym państwem. […]”.

8

Zdaniem sądu odsyłającego z prac przygotowawczych odnoszących się do § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach wynika, że w ramach oceny kwestii, czy więzi małżonków lub konkubentów z Danią są silniejsze niż te, jakie mają oni z innym państwem, właściwe organy krajowe powinny uwzględnić wszystkie znane im okoliczności.

9

Wspomniane organy powinny dokonać wyważenia między z jednej strony więzią członka rodziny rozdzielonej z Danią a z drugiej strony więzią jego małżonka lub konkubenta z państwem pochodzenia. Powinny one również uwzględnić więzi członka rodziny rozdzielonej z państwem pochodzenia jego małżonka.

10

W szczególności właściwe organy krajowe powinny uwzględnić zwłaszcza okres i charakter pobytu małżonków w ich odpowiednich państwach pochodzenia, więzi rodzinne małżonków z Danią w stosunku do więzi o podobnym charakterze z państwem pochodzenia małżonka członka rodziny rozdzielonej, znajomość języków małżonków i więzi edukacyjne lub zawodowe tych ostatnich z Danią lub z innym państwem.

11

Skarżąca w postępowaniu głównym, A, jest obywatelką turecką urodzoną w Turcji, która w dniu 24 maja 1983 r. poślubiła B, również mającego obywatelstwo tureckie. Para ma czwórkę dzieci urodzonych w Turcji, przed orzeczeniem rozwodu w dniu 24 czerwca 1998 r.

12

W dniu 7 stycznia 1999 r. B ożenił się z obywatelką Niemiec zamieszkującą w Danii. Jako małżonek obywatela Unii, B otrzymał zezwolenie na pobyt w Danii od dnia 6 lipca 1999 r. W dniu 27 kwietnia 2006 r. B otrzymał zezwolenie na pobyt stały na podstawie duńskich przepisów transponujących dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającą rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającą dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77).

13

Czworo dzieci pochodzących ze związku między A i B również skorzystało z zezwolenia na pobyt w Danii w ramach łączenia rodziny z B.

14

Rozwód między B a jego małżonką będącą obywatelką Niemiec został orzeczony w dniu 25 czerwca 2009 r. Następnie B ożenił się powtórnie z A, w Danii w dniu 28 sierpnia 2009 r. W dniu 3 września 2009 r., powołując się na małżeństwo z B – pracownikiem najemnym w tym państwie członkowskim – A wniosła przed Udlændingestyrelsen (duński urząd ds. migracji, Dania), dawniej Udlændingeservice (służbę ds. cudzoziemców), wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w Danii.

15

Decyzją z dnia 26 maja 2010 r. duński urząd ds. migracji oddalił ten wniosek, zgodnie z § 9 ustawy o cudzoziemcach.

16

Decyzją z dnia 30 września 2010 r. ministerstwo ds. cudzoziemców i integracji oddaliło odwołanie wniesione przez A od decyzji z dnia 26 maja 2010 r. ze względu na to, że A i B nie spełniają przesłanki określonej w § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem tego ministerstwa więzi, jakie A i B zachowali z Turcją, są silniejsze niż więzi, jakie mają z Danią.

17

W szczególności ministerstwo ds. cudzoziemców i integracji wskazało przede wszystkim, że A i B urodzili się w Turcji, zostali tam wychowani i tam uczęszczali do szkoły. Prowadzili również przez znaczny okres życie rodzinne w owym państwie trzecim, a w tym okresie urodziło im się czworo dzieci.

18

W dniu 10 marca 2014 r. A wniosła do Retten i Aalborg (sądu pierwszej instancji w Aalborg, Dania) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ministerstwa ds. cudzoziemców i integracji, żądając ponownego rozpatrzenia jej wniosku dotyczącego łączenia rodziny. W dniu 26 maja 2014 r. sprawa została przekazana do Københavns Byret (sądu miejskiego w Kopenhadze, Dania). W dniu 14 grudnia 2016 r. sąd ten przekazał sprawę do Østre Landsret (sądu apelacyjnego regionu wschodniego, Dania), ponieważ prawo krajowe upoważnia sądy pierwszej instancji do przekazania sądom apelacyjnym spraw dotyczących zasadniczych kwestii prawnych, tak aby orzekły one w pierwszej instancji.

19

Sąd odsyłający jest w istocie zdania, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80. Jednakże wskazuje on, że Trybunał orzekł już, w szczególności w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), że „nowe ograniczenia” w rozumieniu tego przepisu mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak cel związany z zapewnieniem udanej integracji obywateli państwa trzeciego w przyjmującym państwie członkowskim, pod warunkiem że są one właściwe dla zapewnienia realizacji zamierzonego słusznego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia.

20

W tym kontekście sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym, wdrażany przez właściwe organy, jest proporcjonalny w świetle zamierzonego celu.

21

W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

22

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że środek krajowy uzależniający łączenie rodziny między pracownikiem tureckim zamieszkującym zgodnie z prawem w danym państwie członkowskim a jego małżonką od warunku, by więzi łączące ich z tym państwem członkowskim były silniejsze od więzi łączących ich z państwem trzecim, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu i – na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej – czy taki środek może być uzasadniony celem związanym z zapewnieniem udanej integracji obywateli państwa trzeciego w danym państwie członkowskim.

23

W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wspomniana w art. 13 decyzji nr 1/80 klauzula standstill zakazuje w sposób generalny wprowadzania jakiegokolwiek nowego środka krajowego, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym wymogom bardziej restrykcyjnym niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie wspomnianej decyzji w stosunku do danego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 29 marca 2017 r., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

24

W niniejszym wypadku jest bezsporne, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym, a mianowicie § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, został ustanowiony po dacie wejścia w życie decyzji nr 1/80 w Danii i że zaostrzył on, w dziedzinie łączenia rodzin, przesłanki pierwszego pobytu na terytorium duńskim w odniesieniu do małżonków obywateli tureckich zamieszkujących zgodnie z prawem w tym państwie członkowskim, w porównaniu z przesłankami mającymi zastosowanie w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 we wspomnianym państwie członkowskim.

25

Ponadto z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy wynika, że B jest pracownikiem tureckim wykonującym pracę najemną w Danii i że jego małżonka, A, zamierza dołączyć do niego w tym państwie członkowskim. Jak wynika w istocie z pkt 15 i 16 niniejszego wyroku, właściwe organy krajowe oddaliły wniosek o łączenie rodziny, złożony przez A na podstawie § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach.

26

Ze względu na to, że sytuacja B, pracownika tureckiego, który prawidłowo zintegrował się na rynku pracy w Danii, odnosi się do swobody gospodarczej – w niniejszym wypadku swobodnego przepływu pracowników – należy stwierdzić, że taka sytuacja jest objęta zakresem stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 36).

27

W konsekwencji należy odnieść się jedynie do sytuacji pracownika tureckiego zamieszkałego w danym państwie członkowskim, w niniejszym wypadku B, w celu stwierdzenia, czy należy na mocy klauzuli standstill zawartej w art. 13 decyzji nr 1/80 wyłączyć stosowanie środka krajowego takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, jeżeli okaże się, że środek ten może mieć wpływ na swobodę wykonywania pracy najemnej w tym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 37).

28

W tym kontekście należy przypomnieć, że uregulowanie krajowe zaostrzające warunki łączenia rodzin pracowników tureckich legalnie zamieszkujących w danym państwie członkowskim w stosunku do warunków mających zastosowanie w chwili wejścia w życie w tym państwie członkowskim decyzji nr 1/80 stanowi „nowe ograniczenie”, w rozumieniu art. 13 tej decyzji, korzystania przez tych obywateli tureckich ze swobodnego przepływu pracowników we wspomnianym państwie członkowskim (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Taka sytuacja ma miejsce ze względu na to, że na decyzję obywatela tureckiego o osiedleniu się w danym państwie członkowskim w celu wykonywania tam pracy najemnej negatywny wpływ może wywrzeć ustawodawstwo tego państwa, które utrudnia lub uniemożliwia łączenie rodziny, w związku z czym wspomniany obywatel może w odpowiednim przypadku zostać zmuszony do dokonania wyboru pomiędzy pracą najemną w danym państwie członkowskim a życiem rodzinnym w Turcji (zob. podobnie wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, pkt 61, 62).

30

W niniejszym wypadku, zaostrzając przesłanki przyjęcia małżonki obywatela tureckiego – pracującego legalnie na duńskim rynku pracy – dla celów łączenia rodziny, środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym stanowi, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 15 opinii, „nowe ograniczenie”, w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, wykonywania przez B swobodnego przepływu pracowników w danym państwie członkowskim.

31

Jak wynika zaś z orzecznictwa Trybunału, ograniczenie, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym wymogom bardziej restrykcyjnym niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80, jest zakazane, chyba że wynika ono z ograniczeń, o których mowa w art. 14 tej decyzji, lub jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zamierzonego słusznego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

32

W tym względzie jest bezsporne, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym nie jest objęty ograniczeniami wskazanymi w art. 14 decyzji nr 1/80.

33

Sąd odsyłający wskazuje, że zamierzony w § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach cel polega na zapewnieniu udanej integracji obywateli państw trzecich w Danii. Zdaniem rządu duńskiego środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym realizuje również cel związany ze skutecznym zarządzaniem przepływami migracyjnymi.

34

W pierwszej kolejności, co się tyczy celu związanego z zapewnieniem udanej integracji, Trybunał orzekł już, że taki cel może, mając na względzie znaczenie przyznane w prawie Unii środkom związanym z integracją, stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego dla celów stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 55, 56).

35

Należy zatem rozpatrzyć, czy § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, który uzależnia łączenie rodziny pracownika tureckiego zamieszkującego zgodnie z prawem w Danii i jego małżonki od warunku, by więzi łączące ich z tym państwem członkowskim były silniejsze od więzi łączących ich z państwem trzecim, jest właściwy dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia.

36

W tym względzie, jeśli chodzi o to, czy charakter środka krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest właściwy dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu, należy stwierdzić, że zgodnie ze wspomnianym środkiem udana integracja w Danii małżonki pracownika tureckiego zamieszkującego zgodnie z prawem w tym państwie członkowskim nie może zostać zapewniona, gdy więzi łączące ich z państwem trzecim są silniejsze od więzi łączących ich z Danią.

37

Ze względu zaś na to, że więzi utrzymywane z państwem trzecim zarówno przez małżonka już obecnego na terytorium duńskim, jak i przez skarżącą w postępowaniu głównym, mają jedynie znikomy wpływ na szanse tej ostatniej na udaną integrację w tym państwie członkowskim, środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym nie umożliwia wykazania na etapie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt tytułem łączenia rodzin, iż nie można zapewnić udanej integracji wnioskodawczyni w Danii.

38

Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 31 opinii, wspomniany środek nie umożliwia bowiem oceny perspektyw integracji małżonki pracownika tureckiego zamieszkującego zgodnie z prawem w Danii lub pary, jaką tworzy ona ze wspomnianym pracownikiem w tym państwie członkowskim.

39

W niniejszym wypadku z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy wynika, że właściwe organy krajowe stwierdziły, że B utrzymuje silniejsze więzi z Turcją niż z Danią. Należy zaś stwierdzić, że B jest pracownikiem tureckim, który prawidłowo zintegrował się z rynkiem pracy w Danii i zamieszkuje zgodnie z prawem wraz z dziećmi w tym państwie członkowskim od wielu lat. Z powyższego wynika, że więzi obywatela tureckiego z państwem jego pochodzenia nie ograniczają perspektyw jego integracji, ponieważ relacje utrzymywane z tym państwem oraz z przyjmującym państwem członkowskim nie wykluczają się wzajemnie.

40

Ponadto, po pierwsze, w § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach nie przewidziano żadnego środka dotyczącego integracji, który mógłby polepszyć perspektywy integracji małżonki pracownika tureckiego zamieszkującego zgodnie z prawem w Danii, która zamierza dołączyć do niego w tym państwie członkowskim.

41

Po drugie, z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy wynika, że dokonana przez właściwe organy krajowe ocena przesłanki określonej w § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach opiera się na rozproszonych i niejasnych kryteriach, co skutkuje różnorodną i nieprzewidywalną praktyką – z naruszeniem zasady pewności prawa.

42

Z powyższego wynika, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym nie jest właściwy dla zapewnienia realizacji celu związanego z zapewnieniem udanej integracji obywateli państw trzecich w Danii.

43

W drugiej kolejności, co się tyczy przywołanego przez rząd duński celu związanego ze skutecznym zarządzaniem przepływami migracyjnymi, Trybunał orzekł już, że taki cel może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadnić nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 29 marca 2017 r., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, pkt 39).

44

Jednakże w uwagach na piśmie wspomniany rząd uściślił, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym jest właściwy dla zapewnienia celu związanego ze skutecznym zarządzaniem przepływami migracyjnymi, ponieważ umożliwia ograniczenie łączenia rodzin małżonków jedynie do wypadków, w których prawdopodobieństwo integracji osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt w Danii jest wysokie.

45

Jak wynika zaś z pkt 37 i 38 niniejszego wyroku, wspomniany środek nie umożliwia przeprowadzenia oceny perspektyw integracji osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt tytułem łączenia rodzin w Danii.

46

W tych okolicznościach środek rozpatrywany w postępowaniu głównym nie jest właściwy dla zapewnienia realizacji celu związanego ze skutecznym zarządzaniem przepływami migracyjnymi.

47

W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że środek krajowy uzależniający łączenie rodziny między pracownikiem tureckim zamieszkującym zgodnie z prawem w danym państwie członkowskim a jego małżonką od warunku, by więzi łączące ich z tym państwem członkowskim były silniejsze od więzi łączących ich z państwem trzecim, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu. Takie ograniczenie nie jest uzasadnione.

48

Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.

49

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 13 decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjętej przez Radę Stowarzyszenia ustanowioną na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r., należy interpretować w ten sposób, że środek krajowy uzależniający łączenie rodziny między pracownikiem tureckim zamieszkującym zgodnie z prawem w danym państwie członkowskim a jego małżonką od warunku, by więzi łączące ich z tym państwem członkowskim były silniejsze od więzi łączących ich z państwem trzecim, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu. Takie ograniczenie nie jest uzasadnione.