This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62017CC0704
Opinion of Advocate General Sharpston delivered on 31 January 2019.
Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston przedstawiona w dniu 31 stycznia 2019 r.
Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston przedstawiona w dniu 31 stycznia 2019 r.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2019:85
- Date of document:
- 31/01/2019
- Form:
- Opinia rzecznika generalnego
- Advocate General:
- Sharpston
Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 31 stycznia 2019 r.(1)
Sprawa C‑704/17
D.H.
przy udziale:
Ministerstvo vnitra
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny, Republika Czeska)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 6 i 47 – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2013/33/UE – Artykuł 9 – Gwarancje dla wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, którzy zostali zatrzymani w celu wydalenia – Kontrola sądowa takich decyzji – Prawo do skutecznego środka prawnego – Przepisy krajowe przewidujące umorzenie postępowania w przedmiocie kontroli sądowej po zwolnieniu wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową
1. W rozpatrywanym niniejszej sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny, Republika Czeska) zwraca się do Trybunału o wskazówki dotyczące wykładni przepisów dyrektywy 2013/33/UE(2) ustanawiającej gwarancje dla wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, którzy zostali zatrzymani w celu wydalenia na podstawie decyzji właściwych organów krajowych. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy owa dyrektywa interpretowana w związku z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej(3), zwłaszcza z zagwarantowanym w niej prawem do wolności i bezpieczeństwa osobistego oraz prawem do skutecznego środka prawnego, stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z którymi postępowanie w przedmiocie zaskarżenia decyzji o zatrzymaniu podlega umorzeniu, jeżeli osoba, której ona dotyczy, zostaje zwolniona.
2. Przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie przedstawione przez sąd odsyłający Trybunał musi między innymi dokonać analizy podstawowego prawa do skutecznego środka prawnego oraz ogólnych zasad prawa Unii, jakimi są zasada równoważności i zasada skuteczności, w kontekście krajowej autonomii proceduralnej.
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwana dalej „EKPC”)
3. Artykuł 5 ust. 1 EKPC(4) stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”. Artykuł 5 ust. 4 stanowi, że „[k]ażdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem”. Zgodnie z art. 5 ust. 5 „[k]ażdy, kto został pokrzywdzony przez niezgodne z treścią tego artykułu zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo do odszkodowania”.
Prawo Unii
Karta
4. Artykuł 6 karty stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”(5). Pozostałe przepisy art. 5 EKPC nie zostały w sposób szczegółowy powielone.
5. Zgodnie z art. 47 akapit pierwszy każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem(6).
6. Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich „wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”.
7. Artykuł 52 ust. 1 stanowi, że „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w […] [k]arcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”. Artykuł 52 ust. 3 ma następujące brzmienie: „[w] zakresie, w jakim […] [k]arta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w [EKPC], ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez […] [EKPC]. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę”. Artykuł 52 ust. 7 stanowi, że „[w]yjaśnienia sporządzone w celu wskazania wykładni […] [k]arty” są „należycie uwzględniane” przez sądy Unii i państw członkowskich(7).
8. W wyjaśnieniach jasno wskazano, że „[p]rawa przewidziane w artykule 6 odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy artykułu 5 [EKPC] i mają, zgodnie z artykułem 52 ustęp 3 [k]arty, takie samo znaczenie i zakres”. W związku z tym „prawnie nałożone ograniczenia [tych praw] nie mogą wykraczać poza ramy dozwolone przez [EKPC]”. W wyjaśnieniach zaznaczono, że ochrona zagwarantowana w art. 47 karty jest bardziej rozległa aniżeli ochrona przewidziana w art. 13 EKPC, ponieważ gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.
Dyrektywa 2013/32
9. Artykuł 26 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej(8) stanowi, że „[w] przypadku gdy wnioskodawca zostanie zatrzymany, państwa członkowskie zapewniają możliwość szybkiej kontroli sądowej zgodnie z dyrektywą 2013/33/UE”.
Dyrektywa 2013/33
10. Preambuła dyrektywy 2013/33 zawiera między innymi następujące stwierdzenia:
– Rada Europejska przyjęła program sztokholmski(9), w którym ponownie potwierdzono cel, jakim jest ustanowienie wspólnej przestrzeni ochrony i solidarności opartej na wspólnej procedurze azylowej oraz jednolitym statusie osób, którym udzielono ochrony międzynarodowej w oparciu o wysokie normy ochrony oraz sprawiedliwe i skuteczne procedury (motyw 5);
– w odniesieniu do sposobu traktowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową państwa członkowskie związane są zobowiązaniami wynikającymi z aktów prawa międzynarodowego, których są stronami (motyw 10);
– takie osoby mogą być zatrzymane jedynie w jasno zdefiniowanych, wyjątkowych okolicznościach, określonych w dyrektywie 2013/33, przy czym sposób i cel zatrzymania muszą być zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności; w przypadku zatrzymania wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową powinien on mieć skuteczny dostęp do koniecznych gwarancji procesowych, takich jak możliwość odwołania się do krajowego organu sądowego (motyw 15); oraz
– dyrektywa 2013/33 nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w karcie; ma ona na celu wspieranie stosowania między innymi art. 6 i 47 karty i powinna być odpowiednio wdrażana (motyw 35).
11. W art. 2 ustanowiono wskazane poniżej definicje. „Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej” to „wniosek do państwa członkowskiego o ochronę złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, a który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony pozostający poza zakresem stosowania [dyrektywy 2011/95] i mogący stanowić przedmiot osobnego wniosku”(10). „Wnioskodawca” oznacza „obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do którego nie została jeszcze podjęta ostateczna decyzja”(11). Wreszcie „zatrzymanie” oznacza „umieszczenie wnioskodawcy przez państwo członkowskie w określonym miejscu, gdzie wnioskodawca jest pozbawiony swobody przemieszczania się”(12).
12. Artykuł 3 stanowi, że dyrektywa 2013/33 ma zastosowanie do „[…] wszystkich obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy składają wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, tak długo, jak [długo] posiadają oni zezwolenie na pozostanie na jego terytorium jako wnioskodawcy […]”.
13. Zgodnie z art. 4 państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze przepisy w odniesieniu do warunków przyjmowania wnioskodawców.
14. W art. 8 ustanowiono merytoryczne warunki regulujące zatrzymanie wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową. Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie zgodnie z warunkami określonymi w art. 8 ust. 3. W szczególności art. 8 ust. 3 lit. d) stanowi, że państwo członkowskie może zatrzymać wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową w związku z procedurą powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115/WE(13) w celu „przygotowani[a] powrotu lub przeprowadzeni[a] procesu wydalania”, jeżeli dane państwo członkowskie „może wykazać na podstawie obiektywnych kryteriów, w tym informacji, że wnioskodawca już uprzednio miał możliwość skorzystania z procedury azylowej, istnienie racjonalnych przesłanek, by sądzić, że wnioskodawca wystąpił o ochronę międzynarodową tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji nakazującej powrót”. Powody zatrzymania określa się w prawie krajowym.
15. Artykuł 9 nosi tytuł „Gwarancje dla zatrzymanych wnioskodawców”. Stanowi on:
„1. Zatrzymanie stosuje się wobec wnioskodawców na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak [długo] zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3.
[…]
2. Decyzja o zatrzymaniu wnioskodawcy wydawana jest na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne. W nakazie zatrzymania wskazuje się przesłanki prawne i faktyczne dla jego wydania.
3. W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne państwa członkowskie zapewniają – z urzędu lub na żądanie wnioskodawcy – szybką sądową kontrolę legalności zatrzymania. W razie kontroli z urzędu legalność zatrzymania jest ustalana możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania. W razie żądania wnioskodawcy legalność zatrzymania jest kontrolowana możliwie jak najszybciej po wszczęciu odnośnego postępowania. W tym celu państwa członkowskie określają w prawie krajowym terminy przeprowadzania kontroli sądowej z urzędu lub kontroli sądowej na żądanie wnioskodawcy.
Jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany.
4. Zatrzymani wnioskodawcy są natychmiast informowani na piśmie – w języku dla nich zrozumiałym lub co do którego można zasadnie przypuszczać, że jest dla nich zrozumiały – o powodach zatrzymania, o określonych w prawie krajowym procedurach zaskarżania nakazu zatrzymania oraz o możliwości wystąpienia o bezpłatną pomoc prawną i zastępstwo prawne.
5. Zatrzymanie podlega kontroli przez organ sądowy w rozsądnych odstępach czasu, z urzędu lub na żądanie danego wnioskodawcy, w szczególności w przypadku dłuższego okresu zatrzymania, zaistnienia nowych okoliczności lub jeśli dostępne będą nowe informacje, które mogą wpływać na legalność zatrzymania.
6. W przypadku kontroli nakazu zatrzymania przewidzianej w ust. 3 państwa członkowskie zapewniają wnioskodawcy dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej i zastępstwa prawnego. Obejmuje to co najmniej przygotowanie wymaganych w ramach postępowania dokumentów oraz udział w rozprawie przed organami sądowymi w imieniu wnioskodawcy.
[…]”.
Prawo krajowe
16. Sąd odsyłający wskazuje, że do dnia 14 sierpnia 2017 r. przepisy dotyczące sądowej kontroli decyzji o zatrzymaniu, zawarte w § 46a ust. 6–9 Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (ustawy nr 325/1999 o azylu), przewidywały możliwość zaskarżania przez wnioskodawców decyzji o zatrzymaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia owej decyzji. Krajský soud (sąd okręgowy, Republika Czeska), tj. sąd pierwszej instancji, był zobowiązany rozpatrzyć skargę w terminie 7 dni roboczych od dnia złożenia akt postępowania administracyjnego. Od orzeczenia sądu pierwszej instancji przysługiwała skarga kasacyjna do sądu odsyłającego.
17. Ze skutkiem od dnia 15 sierpnia 2017 r. § 46a ust. 9 ustawy nr 325/1999 o azylu został znowelizowany ustawą nr 222/2017. Zgodnie ze znowelizowaną wersją § 46a ust. 9(14) (według informacji przekazanych w postanowieniu odsyłającym) w sytuacji, w której wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową zostaje zwolniony przed wydaniem przez sąd orzeczenia w przedmiocie skargi na decyzję o zatrzymaniu, sąd rozpatrujący skargę automatycznie umarza toczące się przed nim postępowanie. Właściwe organy są zobowiązane niezwłocznie zawiadomić sąd rozpatrujący skargę o zwolnieniu wnioskodawcy. Przepisy te mają zastosowanie zarówno do postępowania w pierwszej instancji, jak i, mutatis mutandis, do postępowania przed sądem odsyłającym.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne
18. W dniu 20 marca 2017 r. ustalono, że D.H. przebywa na terytorium Republiki Czeskiej bez ważnych dokumentów podróży bądź zezwolenia na pobyt. Podjęto wobec niego decyzję o wydaleniu z zakazem wjazdu i w tym celu go zatrzymano. Następnie D.H. wystąpił o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Republiki Czeskiej. Decyzją z dnia 28 marca 2017 r. (zwaną dalej „decyzją o zatrzymaniu”) właściwy organ przedłużył zatrzymanie D.H. z tej przyczyny, że jedynym celem złożonego przez niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej była chęć uregulowania statusu w zakresie prawa pobytu i uniknięcie wydalenia z Republiki Czeskiej.
19. D.H. wniósł do Krajský soud (sądu okręgowego) skargę na tę decyzję. W dniu 4 lipca 2017 r. sąd ten oddalił skargę D.H. jako bezzasadną. W dniu 16 sierpnia 2017 r., tj. drugiego dnia od wejścia w życie rozpatrywanego uregulowania krajowego, D.H. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do sądu odsyłającego.
20. W międzyczasie w dniu 5 kwietnia 2017 r. D.H. wycofał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Następnie został zwolniony, a w dniu 5 maja 2017 r. dobrowolnie opuścił terytorium Republiki Czeskiej i wyjechał do Republiki Białorusi. Zgodnie z rozpatrywanym uregulowaniem krajowym właściwy organ poinformował sąd odsyłający o zwolnieniu D.H. i złożył wniosek o umorzenie toczącego się przed tymże sądem postępowania w przedmiocie skargi kasacyjnej.
21. W świetle powyższego sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem:
„Czy wykładnia art. 9 dyrektywy […] 2013/33 […] w związku z art. 6 i 47 [k]arty […] stoi na przeszkodzie takim przepisom prawa krajowego, które uniemożliwiają [sądowi odsyłającemu] przeprowadzenie kontroli sądowej orzeczenia sądu dotyczącego zatrzymania obywatela państwa trzeciego po zwolnieniu tego obywatela państwa trzeciego?”.
22. Republika Czeska i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. Sprawa została przydzielona wielkiej izbie. Pomimo dużej wagi przedstawionych problemów rozprawa nie odbyła się.
Ocena
W przedmiocie dopuszczalności
23. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania określonego w art. 267 TFUE sąd krajowy, który jako jedyny bezpośrednio zna okoliczności faktyczne danej sprawy, znajduje się w najlepszym położeniu, aby w świetle specyfiki danej sprawy dokonać oceny, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania przez niego wyroku. W związku z tym jeżeli pytanie przedstawione przez sąd krajowy dotyczy wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do jego rozpatrzenia.
24. D.H. został zwolniony (a następnie opuścił terytorium Republiki Czeskiej). Powstaje więc kwestia, którą Trybunał będzie badał z urzędu, czy sąd odsyłający zwraca się o ogólną opinię bądź o przedstawienie wskazówek dotyczących pytania hipotetycznego, co spowoduje niedopuszczalność wniosku(15).
25. Moim zdaniem tak nie jest. Z postanowienia odsyłającego wynika, że sama decyzja o zatrzymaniu nie została uchylona, zaś – zgodnie z prawem krajowym – aby móc wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym za niezgodne z prawem zatrzymanie, wnioskodawca musi najpierw uzyskać orzeczenie w przedmiocie uchylenia decyzji o zatrzymaniu. Sąd odsyłający uważa, że automatyczne umorzenie postępowania pozbawia takich wnioskodawców prawa do odszkodowania. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez rząd czeski.
26. Do Trybunału nie należy orzekanie w przedmiocie możliwości stosowania przepisów prawa krajowego, które są właściwe dla rozstrzygnięcia sporu będącego przedmiotem postępowania głównego. Rola Trybunału polega natomiast – zgodnie z podziałem kompetencji między sądami Unii a sądami krajowymi – na uwzględnieniu kontekstu uregulowań prawnych, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne w postaci opisanej w postanowieniu odsyłającym(16). Trybunał jest jednak właściwy do podania sądowi krajowemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii, umożliwiających temu sądowi ocenę zgodności prawa krajowego z prawem Unii w ramach zawisłej przed nim sprawy(17).
27. Ze względu na fakt, że D.H. może chcieć dążyć do uchylenia decyzji o zatrzymaniu, a sąd odsyłający uważa, że udzielona przez Trybunał odpowiedź na przedstawione pytanie jest istotna dla dokonania przez ten sąd oceny w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym, sądzę, że Trybunał powinien przeanalizować to pytanie.
Uwagi ogólne
28. Bezsporne jest, że D.H. złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a zatem jest wnioskodawcą w rozumieniu dyrektywy 2013/33(18). Bezsprzeczne jest także to, że w związku z wydaniem decyzji o zatrzymaniu został on zatrzymany w rozumieniu art. 2 lit. h) tej dyrektywy.
29. Sąd odsyłający wyjaśnia, że choć do wszczętego przez D.H. postępowania w przedmiocie skargi na decyzję o zatrzymaniu zastosowanie w pierwszej instancji miało uregulowanie krajowe w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2017 r., to w postępowaniu przed sądem odsyłającym stosuje się obecnie znowelizowaną wersję tego uregulowania, przewidującą automatyczne umorzenie postępowania.
30. Sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 9 dyrektywy 2013/33 stoi na przeszkodzie rozpatrywanemu uregulowaniu krajowemu. Na uznanie zasługuje fakt, że sąd odsyłający ma świadomość, iż w razie potrzeby będzie zobowiązany zagwarantować pełną skuteczność tej dyrektywy bez oczekiwania na wcześniejsze uchylenie rozpatrywanego uregulowania krajowego w drodze ustawodawczej lub w innym przewidzianym przez konstytucję postępowaniu(19). Ponadto ma on także świadomość, że jest zobowiązany, tak dalece, jak jest to możliwe, dokonać wykładni tych przepisów w świetle brzmienia i celów dyrektywy 2013/33, by osiągnąć zamierzony rezultat(20), zapewnić skuteczność dyrektywy oraz dokonać takiego rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, które jest zgodne z realizowanymi przez tę dyrektywę celami(21). Sąd odsyłający podkreśla, że rozpatrywane uregulowane krajowe, które przewiduje automatyczne umorzenie postępowania, ma zastosowanie do wszystkich postępowań, zarówno w pierwszej instancji, jak i postępowań odwoławczych.
31. Przy stosowaniu przepisów prawa krajowego przyjętych w wykonaniu dyrektywy 2013/33 organy administracyjne i sądowe państw członkowskich działają w zakresie stosowania prawa Unii, w związku z czym stosują prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(22). Są one więc zobowiązane do poszanowania podstawowego prawa do wolności i prawa do skutecznej ochrony sądowej, które ustanowiono w art. 6 i 47 karty.
32. W zakresie, w jakim karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję(23). W wyjaśnieniach dotyczących karty wskazano, że art. 6 karty odpowiada art. 5 EKPC, zaś art. 47 karty rozszerza art. 13 EKPC(24). Próg minimalnej ochrony zagwarantowanych praw jest zatem określony nie tylko przez tekst EKPC(25), ale także między innymi przez orzecznictwo trybunału w Strasburgu(26).
33. Zasadniczo Trybunał musi rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze, jaki jest zakres prawa dostępu do sądowej kontroli legalności zatrzymania przewidzianego w art. 9 dyrektywy 2013/33. Po drugie, w jakim stopniu do postępowań odwoławczych dotyczących kontroli legalności takiego zatrzymania stosuje się te same warunki co w odniesieniu do kontroli sądowej w pierwszej instancji.
Sądowa kontrola zgodności z prawem zatrzymania: art. 9 dyrektywy 2013/33
34. W art. 8 dyrektywy 2013/33 ustanowiono restrykcyjne warunki merytoryczne odnoszące się do zatrzymania w celu wydalenia wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową. Z kolei art. 9 przewiduje szereg istotnych gwarancji dla zatrzymanych w tym celu osób. Wskazano w nim między innymi, że wnioskodawcę zatrzymuje się jedynie na tak długo, jak długo zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3 tej dyrektywy (art. 9 ust. 1). Postanowienie odsyłające nie jest w tej kwestii jednoznaczne, ale wydaje się, że D.H. został zatrzymany na podstawie art. 8 ust. 3 lit. d)(27).
35. Zatrzymanemu wnioskodawcy należy zapewnić szybką kontrolę sądową zgodności z prawem decyzji o zatrzymaniu(28). Wnioskodawca może skorzystać z istotnych dodatkowych gwarancji proceduralnych: ma prawo do uzyskania, w zrozumiałym dla siebie języku, informacji o powodach zatrzymania i procedurach zaskarżania nakazu zatrzymania(29), a także prawo dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej i zastępstwa prawnego(30). W razie uznania zatrzymania wnioskodawcy za niezgodne z prawem wnioskodawca jest natychmiast zwalniany.
36. Z uwagi na fakt, że przepisy zawarte w art. 9 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w świetle art. 6 i 47 karty oraz postanowień EKPC, do których odsyła karta, analizę należy rozpocząć od przywołania norm ochrony przewidzianych w EKPC.
37. Artykuł 5 ust. 1 EKPC stanowi, że nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem konkretnych, wymienionych w tym postanowieniu przypadków oraz w trybie ustalonym przez prawo. Zgodnie z art. 5 ust. 4 każdy, kto został pozbawiony wolności, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem(31). Głównym celem takiej kontroli sądowej jest oczywiście umożliwienie zatrzymanemu dochodzenia prawa do wolności. Naturalnie jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem, osoba pozbawiona wolności powinna zostać zwolniona.
38. Ani jednak konsekwencje, ani skutki niezgodnego z prawem pozbawienia wolności nie znikają cudownie po otwarciu się drzwi ośrodka detencyjnego i wyjściu zeń zatrzymanej osoby. Stwierdzenie przez sąd, że dana osoba została pozbawiona wolności niezgodnie z prawem, jest w istocie równoznaczne ze stwierdzeniem, iż nie powinna ona była przebywać w zamknięciu przez określoną liczbę dni czy też tygodni. Żadna siła na ziemi nie jest w stanie sprawić, że będzie ona mogła przeżyć ten czas jeszcze raz, ale na wolności. Sądy mogą jednak ocenić i uznać pozbawienie wolności za niezgodne z prawem. Takie działanie skutkuje usunięciem z urzędowych rejestrów informacji o pozbawieniu wolności. Może to mieć istotne znaczenie w przyszłości, gdy dana osoba będzie wypełniała formularz zawierający pytania na temat jej przeszłości lub gdy urzędnik albo potencjalny pracodawca zechce sprawdzić dotyczące jej wpisy w rejestrze karnym. Urzędowe uznanie, że dopuszczono się niesprawiedliwości, może stanowić formę ukojenia. Pokrzywdzona osoba może też pójść krok dalej i domagać się odszkodowania za te zmarnowane dni lub tygodnie. W związku z tym art. 5 ust. 5 EKPC wyraźnie i jednoznacznie stanowi, że każdy, kto został pozbawiony wolności z naruszeniem norm zawartych w ust. 1–4 tego artykułu, ma prawo do odszkodowania(32).
39. Co się tyczy przewidzianego w art. 47 karty prawa do ochrony sądowej Trybunał stwierdził, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule. Trybunał podkreślił, że istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa(33).
40. Z brzmienia art. 9 ust. 3 i 5 dyrektywy 2013/33 wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że zatrzymany wnioskodawca musi mieć dostęp do kontroli sądowej zgodności z prawem zatrzymania. Czy prawo to przysługuje nadal w sytuacji, w której wnioskodawca zostaje zwolniony na podstawie decyzji administracyjnej właściwych organów krajowych, a postępowanie przezeń wszczęte w okresie zatrzymania nie zostało jeszcze zakończone?
41. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie brzmi „tak”.
42. Artykuł 9 ust. 3 rozpoczyna się od słów: „W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne […]”. Przepis ten nie stanowi natomiast: „W czasie gdy wnioskodawca jest zatrzymany […]”. Punkt ciężkości kładzie się w tym miejscu na fakt prawny, jakim jest zarządzenie pozbawienia wolności przez właściwe organy krajowe. Jest to fakt prawny, który musi zostać wzięty pod uwagę, ponieważ prawo do wolności zostaje ograniczone w wyniku działań państwa.
43. Potwierdza to fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 2 „[d]ecyzja o zatrzymaniu wnioskodawcy wydawana jest na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne. W nakazie zatrzymania wskazuje się przesłanki prawne i faktyczne dla jego wydania”. Przedmiotem kontroli sądowej jest nakaz zatrzymania, ponieważ to on stanowi podstawę pozbawienia wolności. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia kontroli tego nakazu „zatrzymanie zostało […] uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany” (art. 9 ust. 3 in fine). Ścisły charakter kontroli legalności nakazu zatrzymania uwypuklono w motywie 15 dyrektywy 2013/33, zgodnie z którym wnioskodawcy mogą być zatrzymywani wyłącznie w jasno zdefiniowanych, wyjątkowych okolicznościach oraz zgodnie z zasadami konieczności i proporcjonalności(34).
44. W związku z tym wydaje mi się, że brzmienie art. 9 dyrektywy 2013/33 potwierdza proponowaną przeze mnie interpretację.
45. Co się z kolei tyczy celów tego przepisu – typowym i bezpośrednim skutkiem, który ma zostać urzeczywistniony poprzez działania zmierzające do przeprowadzenia sądowej kontroli legalności decyzji o zatrzymaniu, jest oczywiście uchylenie nakazu zatrzymania, tak aby osoba, której on dotyczy, mogła odzyskać wolność. Konsekwencje i skutki zatrzymania są jednak takie same niezależnie od tego, czy zwolnienie jest efektem kolejnej decyzji administracyjnej wydanej przez właściwe organy, czy też orzeczenia sądowego uchylającego pierwotny nakaz zatrzymania.
46. Taka interpretacja dyrektywy, zgodnie z którą zwolnionej osobie nie przysługiwałaby już ochrona, prowadziłaby do przedziwnych aberracji. Aby je sobie uzmysłowić, wystarczy przywołać dwa przykłady.
47. Załóżmy, że A i B to dwóch wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, których właściwe organy zatrzymały niezgodnie z warunkami przewidzianymi w art. 8 ust. 3 dyrektywy 2013/33. Zarówno A, jak i B zwracają się o przeprowadzenie kontroli sądowej. Po dwóch tygodniach organy zdają sobie sprawę, że popełniły błąd w stosunku do osoby A i zwalniają ją o poranku w 15. dniu od jej zatrzymania. Osoba B nadal pozostaje zatrzymana, natomiast po południu tego samego dnia oba wnioski są rozpoznawane przez sędziego odpowiedzialnego za kontrolę sądową tego rodzaju skarg. Jeżeli zwolnienie miałoby skutkować wygaśnięciem praw wynikających z dyrektywy, to skarga osoby A zostanie odrzucona, natomiast osoba B uzyska orzeczenie o uchyleniu nakazu zatrzymania, w którym sąd zarządzi jej natychmiastowe zwolnienie jeszcze tego samego popołudnia oraz otworzy jej możliwość dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem zatrzymanie. Odzyskanie wolności przez osobę A i osobę B dzieli zaledwie sześć godzin. Obie osoby były niezgodnie z prawem pozbawione wolności przez ponad dwa tygodnie. Restrykcyjna wykładnia art. 9, zgodnie z którą ma on zastosowanie wyłącznie do wnioskodawców, którzy faktycznie pozostają zatrzymani w chwili rozpatrywania ich sprawy, pozbawiałaby jednak osobę A jakiejkolwiek ochrony prawnej.
48. Przypuśćmy z kolei, że właściwe organy krajowe zatrzymały wnioskodawcę C. Jego sprawa to przypadek pomylenia tożsamości – choć C rzeczywiście jest wnioskodawcą ubiegającym się o ochronę międzynarodową, to w rzeczywistości nie jest osobą D, którą zamierzały zatrzymać organy, zaś dyrektywa nie przewiduje żadnych podstaw prawnych do zatrzymania owej osoby C. C składa wniosek o kontrolę sądową. Głośno protestuje, że nie jest osobą D, ale zostaje wydalony, zanim jego sprawa w ogóle trafia do rozpoznania. W związku z tym nie jest już zatrzymany. W świetle restrykcyjnej wykładni art. 9 nie może on wystąpić o ochronę sądową, ponieważ został „zwolniony” (poprzez wydalenie).
49. Jeżeli właściwe organy mogą wyłączyć osobę, którą zatrzymały na podstawie art. 8 dyrektywy 2013/33, z zakresu stosowania art. 9 tej dyrektywy i pozbawić ją ochrony przewidzianej w tym artykule poprzez zwykłe wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie jej zwolnienia (a następnie zastosowania przepisu o automatycznym umorzeniu postępowania), to ryzyko nadużyć staje się bardzo realne. Organy mogłyby kolejno zatrzymywać, zwalniać, ponownie zatrzymywać i ponownie zwalniać wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową, tak aby całkowicie uniemożliwić mu skorzystanie z kontroli sądowej nakazu (nakazów) zatrzymania.
50. Prezentując powyższe stanowisko, nie twierdzę, że taka praktyka rzeczywiście ma miejsce. Pragnę natomiast posłużyć się przykładem z historii Zjednoczonego Królestwa, który dotyczy pewnej niefortunnej ustawy przyjętej przez Parlament w szczytowym momencie walki sufrażystek o prawa wyborcze dla kobiet. Buntowniczki trafiały wówczas do więzień wskutek skazania za przestępstwa uszkodzenia mienia o nikłej wartości czy też utrudniania wykonywania czynności służbowych przez policję. Za kratami rozpoczęły strajk głodowy i były przymusowo karmione w dość brutalny sposób. Ich postulaty zaczęły budzić sympatię opinii publicznej. Członkowie liberalnego rządu Stanleya Baldwina wpadli więc na genialny pomysł. Po co przymusowo karmić sufrażystki w więzieniach, skoro można je warunkowo zwolnić, gdy osłabną wskutek braku pożywienia? Po tym, jak znów zaczną jeść i odzyskają siły, zostaną zatrzymane po raz kolejny i ponownie pozbawione wolności. I tak w życie weszła w życie ustawa Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (ustawa z 1913 r. o tymczasowym zwolnieniu w związku ze złym stanem zdrowia osób pozbawionych wolności). Szybko zyskała sobie ona miano „ustawy o kotku i myszce”, ponieważ okrutna analogia z kotem droczącym się ze swoją ofiarą zanim pozbawi ją życia była aż nazbyt oczywista. W okolicznościach niniejszej sprawy oczywiste jest, że istnieje pole do nadużyć.
51. Przypominam również, że sąd odsyłający stwierdził, iż przesłanką do dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem zatrzymanie jest orzeczenie sądu uchylające decyzję o zatrzymaniu. Pragnę odnotować, że rząd czeski w uwagach na piśmie wskazuje, iż prawo krajowe niekoniecznie przewiduje taki wymóg; ja natomiast powstrzymuję się od wyrażania opinii na temat tego, czy prawidłowej wykładni przepisów prawa krajowego dokonuje rząd czeski, czy też Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny). Ograniczam się jedynie do przedstawienia dwóch uwag o bardziej ogólnym charakterze.
52. Po pierwsze, celem gwarancji ustanowionych w art. 9 jest umożliwienie przeprowadzenia kontroli podstaw zatrzymania, które wymieniono w art. 8 ust. 3, nie tylko po to, aby zapewnić zwolnienie wnioskodawców w sytuacji, w której nie da się wykazać zaistnienia tych podstaw, ale też aby zniechęcić do arbitralnego naruszania przysługującego wnioskodawcom prawa do wolności(35). Przepis ten należy interpretować w świetle praw podstawowych zapisanych w art. 6 i 47 karty, co przemawia za przyjęciem nieścisłej wykładni. Z kolei wydaje mi się, że przeciwna wykładnia jest sprzeczna z tymi prawami podstawowymi(36).
53. Po drugie, wydaje mi się, że w tym zakresie pomocne wskazówki zawiera orzecznictwo Trybunału dotyczące interesu w prowadzeniu postępowania. Trybunał mianowicie stwierdził, w kontekście środków ograniczających skierowanych przeciwko osobom fizycznym i przyjmowanych przez Radę w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, że skarżący zachowuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności aktu zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzenie niezgodności z prawem może stanowić zasadną podstawę przyszłych roszczeń o odszkodowanie lub zadośćuczynienie(37) za szkodę lub krzywdę wyrządzoną mu przez zaskarżony akt(38). Można sobie wyobrazić, że nawet jeżeli nie ma widoków na uzyskanie odszkodowania lub zadośćuczynienia pieniężnego, skarżący ma interes moralny w prowadzeniu postępowania ze względu na fakt, że potencjalne stwierdzenie nieważności może stanowić jakąś formę zadośćuczynienia za krzywdę doznaną z powodu niezgodności z prawem danego aktu(39).
54. Uważam, że zasady wypracowane w tym orzecznictwie można logicznie odnieść do sytuacji takiej jak niniejsza, w której naruszono podstawowe prawo do wolności przysługujące jednostce na podstawie art. 6 karty. W związku z powyższym uważam, że art. 9 dyrektywy 2013/33 nie tylko umożliwia wnioskodawcy, który nadal pozostaje zatrzymany, dostęp do kontroli sądowej. Pozwala on także wnioskodawcy, którego zatrzymano, a następnie zwolniono na podstawie decyzji administracyjnej, domagać się wydania orzeczenia stwierdzającego, że jego zatrzymanie było niezgodne z prawem. To, czy tego rodzaju orzeczenie stanowi moralne zadośćuczynienie za doznaną niesprawiedliwość, czy też służy jako podstawa roszczenia o odszkodowanie za niezgodne z prawem zatrzymanie, nie jest w tym względzie istotne.
55. Wreszcie pragnę przypomnieć, że sąd odsyłający wyjaśnił, iż rozpatrywane uregulowanie krajowe przewiduje automatyczne umorzenie postępowania, w związku z czym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej o zatrzymaniu nawet w pierwszej instancji. Sąd odsyłający jest zdania, że tego rodzaju instytucja jest niezgodna z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33, a ja w pełni przychylam się do tego wniosku. Wydaje mi się, że przepis, którego faktyczny skutek polega w rzeczywistości na wyłączeniu możliwości sprawowania kontroli przez sądy, trudno jest pogodzić z podstawowym założeniem o istnieniu w obrębie Unii Europejskiej państwa prawa.
56. W związku z tym uważam, że zasadniczo odpowiedź na pytanie sądu odsyłającego należy sformułować w ten sposób, że art. 9 dyrektywy 2013/33 stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje sądy krajowe do automatycznego umorzenia postępowania sądowego wszczętego przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową w celu zaskarżenia decyzji o zatrzymaniu, której wnioskodawca ten jest adresatem, jeżeli osoba, której owa decyzja dotyczy, zostaje zwolniona na podstawie kolejnej decyzji administracyjnej przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
Sądowa kontrola zgodności z prawem zatrzymania: postępowanie odwoławcze
57. W ramach niniejszego postępowania decyzja o zatrzymaniu D.H. została poddana kontroli sądowej w pierwszej instancji przed wejściem w życie znowelizowanego § 46a ust. 9 ustawy nr 325/1999 o azylu.
58. Czy państwa członkowskie dysponują w świetle prawa Unii pewnym zakresem swobodnego uznania, w ramach którego mogą zadecydować, że postępowanie odwoławcze toczące się wskutek zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji w przedmiocie kontroli sądowej podlega automatycznemu umorzeniu, jeżeli wnioskodawca zostaje zwolniony na podstawie decyzji administracyjnej przed wydaniem przez sąd orzeczenia?
59. Zarówno rząd Republiki Czeskiej, jak i Komisja twierdzą, że takie podejście jest zgodne z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33.
60. Nie podzielam ich stanowiska.
61. Celem dyrektywy 2013/33 jest ustanowienie wysokich norm ochrony oraz sprawiedliwych i skutecznych procedur dla wnioskodawców(40). Z przebiegu prac legislacyjnych wynika, że gwarancje prawne i proceduralne dotyczące zatrzymania wnioskodawców zostały wprowadzone z myślą o zapewnieniu większej harmonizacji i o poprawie norm zawartych we wcześniejszym akcie prawnym ustanawiającym minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (tj. w dyrektywie 2003/9/WE)(41). Celem było zapewnienie, by przepisy te były w pełni zgodne z prawami podstawowymi ustanowionymi w karcie, a także ze zobowiązaniami wypływającymi z prawa międzynarodowego(42).
62. Dyrektywa 2013/33 przewiduje wprawdzie wyłącznie minimalną harmonizację warunków przyjmowania wnioskodawców(43), jednak określa ona pewien podstawowy poziom, poniżej którego nie może zejść żadne państwo członkowskie. Każde z nich może natomiast przyjąć korzystniejsze przepisy.
63. Dyrektywa 2013/33 nie zobowiązuje państw członkowskich do zapewnienia kontroli sądowej na szczeblu drugiej instancji, w ramach której wnioskodawcy mogliby zaskarżać rozstrzygnięcia wydane w pierwszej instancji(44). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej przyznaje jednostce prawo dostępu do sądu, a nie do kilku instancji sądowych(45).
64. W związku z tym uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym wchodzi w całości w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności przewidzianych w prawie Unii(46). Na marginesie zauważam, że zapewnienie dwuinstancyjności może być korzystne nie tylko dla wnioskodawców. Przykładowo dzięki dwuinstancyjności właściwe organy państwa członkowskiego mogą zaskarżać orzeczenia zapadłe w pierwszej instancji, które (słusznie lub nie) uznają za „niewłaściwe”, zaś w sytuacji, w której orzekaniem w pierwszej instancji zajmuje się wiele różnych sądów, pozwala ona na wypracowanie ujednoliconego orzecznictwa na szczeblu odwoławczym, co zapewnia spójność i pewność prawa z myślą o wszystkich.
65. Dokonując analizy zakresu swobodnego uznania, jakim dysponują państwa członkowskie, należy jednak pamiętać, że art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33 konkretyzuje – w odniesieniu do ustanowienia warunków przyjmowania wnioskodawców w szerszym kontekście wspólnego europejskiego systemu azylowego – prawo do skutecznego środka prawnego. Celem tej dyrektywy jest ustanowienie skutecznych gwarancji prawnych i proceduralnych pozwalających zapewnić zgodność z prawem decyzji o zatrzymaniu(47).
66. Trybunał orzekał w wielu sprawach, w których jednostki zamierzały wnieść odwołanie od zapadłych w pierwszej instancji orzeczeń dotyczących praw wynikających z prawa Unii, ale w których odnośne akty prawa Unii nie przewidywały na szczeblu krajowym kontroli przez sąd drugiej instancji. W tych przypadkach konieczne było przeanalizowanie krajowych przepisów proceduralnych dotyczących przebiegu takiej kontroli w świetle zasady skuteczności. Podejście przyjmowane przez Trybunał ilustrują dwa wydane niedawno wyroki.
67. I tak sprawa Belastingdienst/Toeslagen(48)dotyczyła skargi obywatela państwa trzeciego na decyzję organu krajowego nakazującą zwrot dofinansowania otrzymanego przez tego obywatela państwa trzeciego na poczet kosztów wynajmu i opieki zdrowotnej. Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o wskazówki dotyczące wykładni art. 39 dyrektywy 2005/85/WE(49) i art. 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty. Rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy przepisy te stały na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewidywało wprawdzie apelację od wydanego w pierwszej instancji wyroku utrzymującego w mocy decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu, lecz nie nadawało temu środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego z mocy prawa nawet w sytuacji, gdy zainteresowany powołał się na poważne ryzyko naruszenia zasady non‑refoulement.
68. Trybunał uznał w tym wyroku, że choć żadna z tych dyrektyw nie zawierała przepisów dotyczących wprowadzenia drugiej instancji sądowej ani zasad postępowania w ramach tej instancji w przypadku środków zaskarżenia decyzji oddalających wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzji nakazujących powrót(50), to jednak „wykładni przepisów dyrektywy 2008/115, podobnie jak przepisów dyrektywy 2005/85, należy dokonywać, jak wynika z motywu 24 pierwszej z tych dyrektyw i motywu 8 drugiej, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad uznanych w szczególności w karcie”(51). Trybunał dokonał następnie analizy przepisów krajowych, używając jako punktu odniesienia bliźniaczych zasad równoważności i skuteczności, oraz orzekł, że w tym przypadku zasada skuteczności nie zawierała wymogów wykraczających poza wymogi wynikające z praw podstawowych, w szczególności tych zagwarantowanych w art. 47 karty(52). Trybunał stwierdził więc, że obie te zasady były respektowane.
69. Z kolei w wyroku w sprawie Sánchez Morcillo i Abril García(53), która dotyczyła wykładni art. 7 dyrektywy 93/13/EWG w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich(54) i art. 47 karty, Trybunał stwierdził, że analizowane przepisy krajowe naruszyły skuteczność ochrony konsumenta przewidzianej przez dyrektywę 93/13(55). W ramach oceny analizowanych przepisów krajowych dokonywanej w świetle zasady skuteczności Trybunał stwierdził, że obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie skuteczności praw, jakie jednostki wywodziły z dyrektywy 93/13 (w odniesieniu do stosowania nieuczciwych warunków umów), wiąże się z wymogiem zapewnienia ochrony sądowej, ustanowionym także w art. 47 karty, którego sąd krajowy musi przestrzegać. Ochrona ta obowiązuje zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych w przedmiocie rozpoznawania powództw wnoszonych na podstawie prawa Unii, jak i w odniesieniu do określenia zasad proceduralnych dotyczących takich powództw(56).
70. Wydaje mi się, że stanowisko przedstawione przez Trybunał w drugim z zaprezentowanych powyżej wyroków można z powodzeniem zastosować w drodze analogii do niniejszej sprawy. W ostatecznym rozrachunku to właśnie skuteczność kontroli sądowej decyzji o zatrzymaniu pozwala określić, czy przesłanki merytoryczne określone w art. 8 oraz gwarancje przewidziane w art. 9 dyrektywy 2013/33 w związku z art. 47 karty zapewniają ochronę wnioskodawców w zamierzony sposób.
71. Jeśli chodzi o zasadę skuteczności, to uważam, że szczególnie istotne są następujące aspekty sytuacji opisanej przez sąd odsyłający.
72. Po pierwsze, automatyczne umorzenie postępowania może skutkować arbitralnością. Jeżeli sąd odwoławczy nie będzie w stanie rozpatrzyć odwołania od zapadłego w pierwszej instancji orzeczenia dotyczącego decyzji o zatrzymaniu przed zwolnieniem osoby będącej jej adresatem, będzie występować różnica w traktowaniu w porównaniu z sytuacją wnioskodawcy, który pozostaje zatrzymany. Nawet jeżeli podstawy przeprowadzanej kontroli i okoliczności sprawy będą takie same, zaskarżenie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji będzie możliwe tylko w drugim z wymienionych powyżej przypadków.
73. Po drugie, samo zwolnienie danego wnioskodawcy dałoby organom administracyjnym pewność, że sąd drugiej instancji nigdy nie będzie mógł skontrolować orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Nie można by w takim przypadku mówić o przestrzeganiu zasady równości broni(57). Ponadto skoro to właściwe organy zawiadamiają sądy o zwolnieniu wnioskodawcy, co skutkuje automatycznym umorzeniem postępowania sądowego, również i pod tym względem mogą one utrudniać sądowi drugiej instancji wykonywanie jego niezależnych funkcji. Jeśli – jak stwierdza sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym – skargi kasacyjne są w większości przypadków wnoszone do tego sądu dopiero po zwolnieniu danego wnioskodawcy, automatyczne umorzenie postępowania w praktyce oznacza pozbawienie sądu odsyłającego możliwości skontrolowania zgodności z prawem decyzji o zatrzymaniu.
74. Choć oczywiście prawdą jest, że art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33 nie wprowadza obowiązku zapewnienia dwuinstancyjnej kontroli sądowej, to w przypadku, w którym państwa członkowskie zdecydują się wprowadzić taki dodatkowy szczebel kontroli w swoich systemach krajowych, warunki wykonywania owej kontroli muszą moim zdaniem mieścić się w ogólnych ramach gwarancji przewidzianych w tej dyrektywie, a w konsekwencji w art. 47 karty.
75. W tym miejscu pomocne może się okazać dokonanie porównania z wydanym przez Trybunał wiele lat temu wyrokiem w sprawie Sotgiu(58). Sprawa ta dotyczyła wykładni wyjątku od swobodnego przepływu pracowników dotyczącego administracji publicznej, który przewidziano w art. 48 ust. 4 traktatu EWG. Trybunał orzekł, że interesy, które państwa członkowskie mogą chronić na podstawie tego wyjątku, są zaspokojone w drodze możliwości ograniczenia cudzoziemcom dostępu do niektórych funkcji w służbie cywilnej. Przepis ten nie może natomiast stanowić uzasadnienia dla środków dyskryminujących w dziedzinie wynagrodzenia lub innych warunków zatrudnienia skierowanych przeciwko takim pracownikom, jeśli dopuszczono ich już do służby cywilnej(59).
76. Analogicznie jeżeli państwo członkowskie przewiduje dwuinstancyjną kontrolę decyzji o zatrzymaniu, moim zdaniem musi ono respektować gwarancje ustanowione w art. 9 dyrektywy 2013/33 w związku z art. 47 karty, co obejmuje skuteczny dostęp do kontroli sądowej.
77. Jak już zasugerowałam w innej opinii, w przypadku gdy środek krajowy objęty zakresem prawa Unii stanowi ograniczenie prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 karty, ograniczenie takie może być zasadne, tylko jeśli jest przewidziane ustawą, szanuje istotę tego prawa i (z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności) jest konieczne oraz faktycznie odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebie ochrony praw i wolności innych osób. W mojej ocenie w sprawach takich jak niniejsza przeprowadzenie oceny określonej w art. 52 ust. 1 karty jest niezbędne w celu zapewnienia poziomu ochrony przysługującej jednostkom na podstawie art. 47 karty. Zastosowanie innej metodologii prowadziłoby do nieoczekiwanego (i moim zdaniem niedopuszczalnego) skutku: państwa członkowskie mogłyby mianowicie uchylić się od stosowania tego kryterium wyłącznie na tej podstawie, że działały w ramach swojej autonomii proceduralnej w dziedzinie, w której prawodawca Unii skonkretyzował prawo do skutecznego środka prawnego(60).
78. W związku z powyższym wydaje mi się, że rozpatrywane uregulowanie krajowe jest niezgodne z zasadą skuteczności.
79. Co natomiast z zasadą równoważności?
80. Zasada ta zakłada równe traktowanie skarg opartych na naruszeniu prawa krajowego oraz podobnych skarg opartych na naruszeniu prawa Unii, a nie równowagę pomiędzy krajowymi przepisami postępowania mającymi zastosowanie do sporów o różnym charakterze(61). Sytuacja obywatela państwa trzeciego ubiegającego się o ochronę międzynarodową jest pod paroma względami szczególna. Wpływają na nią na przykład zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego, a także szczególne przepisy prawa Unii(62). W związku z tym obywatel państwa trzeciego ubiegający się o ochronę międzynarodową w ramach ustanowionych dyrektywą 2013/33 niekoniecznie podlega tym samym przepisom proceduralnym co te, które regulują sprawy o charakterze wewnętrznym.
81. Wskazuję, że w postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający zwraca uwagę na różne przykłady postępowań krajowych, w ramach których przewidziana jest sądowa kontrola zatrzymania, np. kontrola zgodności z prawem zatrzymania przez policję lub zatrzymania w zakładzie opieki zdrowotnej. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że postępowania te mogą stanowić punkt odniesienia dla rozpatrywanego uregulowania krajowego. Niemniej ostatecznie to do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie, czy krajowe przepisy proceduralne wdrażające ową dyrektywę są porównywalne z bardziej ogólnymi przepisami proceduralnymi regulującymi kwestię zatrzymania jednostek. Jak ujął to Trybunał, „[j]eżeli chodzi o porównywalność środków zaskarżenia, zbadanie podobieństwa odnośnych środków zaskarżenia pod kątem ich przedmiotu, podstawy oraz istotnych elementów należy do sądu krajowego, który zna bezpośrednio mające zastosowanie przepisy proceduralne”(63).
Wnioski
82. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny, Republika Czeska) odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową w związku z art. 6 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że przepisy te stoją na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje sądy krajowe do automatycznego umorzenia postępowania sądowego wszczętego przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową w celu zaskarżenia wydanej wobec niego decyzji o zatrzymaniu, jeżeli osoba, której owa decyzja dotyczy, zostaje zwolniona na podstawie kolejnej decyzji administracyjnej przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
1 Język oryginału: angielski.
2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
3 Dz.U. 2010, C 83, s. 389 (zwana dalej „kartą”).
4 EKPC, podpisana w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
5 Artykuł 6 karty odpowiada art. 5 EKPC.
6 Prawo to jest oparte na art. 13 EKPC.
7 Wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17).
8 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
9 Na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 10–11 grudnia 2009 r.
10 Artykuł 2 lit. a). Przepis ten zawiera odesłanie do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
11 Artykuł 2 lit. b).
12 Artykuł 2 lit. h).
13 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
14 W dalszej części opinii tekst znowelizowany będę określać mianem „rozpatrywanego uregulowania krajowego”, natomiast kwestionowaną instytucję – mianem „automatycznego umorzenia postępowania”.
15 Wyrok z dnia 22 listopada 2005 r., Mangold, C‑144/04, EU:C:2005:709, pkt 34–36.
16 Wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo.
17 Wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo.
18 Zobacz pkt 9 i 11 powyżej.
19 Zobacz na potwierdzenie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in., C‑105/14, EU:C:2015:555, pkt 49.
20 Wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, pkt 8.
21 Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, pkt 59.
22 Zobacz analogicznie wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi i Căldăraru, C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo.
23 Artykuł 52 ust. 3 ma na celu zapewnienie niezbędnej spójności między prawami zawartymi w karcie a odpowiadającymi im prawami zagwarantowanymi w EKPC. Zobacz wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, pkt 50.
24 Wyrok z dnia 14 września 2017 r., K., C‑18/16, EU:C:2017:680, pkt 50.
25 Zobacz pkt 8 powyżej; zob. także (w przedmiocie art. 6 karty) wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, pkt 37.
26 Wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 35.
27 Tekst tego przepisu przytoczono w pkt 14 powyżej.
28 Zobacz art. 26 ust. 2 dyrektywy 2013/32 i art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33.
29 Artykuł 9 ust. 4.
30 Artykuł 9 ust. 6.
31 Zobacz wyrok ETPC z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie Vachev przeciwko Bułgarii, ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71.
32 Zobacz wyroki ETPC: z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie Storck przeciwko Niemcom, ECHR:2005:0616JUD006160300, §§ 119–122; z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie A. i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, ECHR:2009:0219JUD000345505, §§ 226–229.
33 Wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 73. Prawa odpowiadające temu prawu przewidziano w art. 6 i 13 EKPC.
34 Wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 56.
35 Według mnie zawarty w motywie 15 fragment, który brzmi: „[w] przypadku zatrzymania wnioskodawcy”, nie oznacza zatem, iż wnioskodawca musi być fizycznie pozbawiony wolności, aby mógł skorzystać z kontroli sądowej. W każdym razie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem preambuła aktu prawa Unii nie ma mocy prawnie wiążącej i nie może być powoływana ani dla uzasadnienia odstępstw od przepisów danego aktu, ani w celu wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem (zob. wyrok z dnia 24 listopada 2005 r., Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Zobacz moje stanowisko w sprawie N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, pkt 136; zob. także motywy 10 i 35 dyrektywy 2013/33.
37 Zobacz wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Gordon/Komisja, C‑198/07 P, EU:C:2008:761, pkt 19, 60.
38 Zobacz np. wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Xeda International i Pace International/Komisja, C‑149/12 P, niepublikowany, EU:C:2013:433, pkt 32, 33.
39 Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, pkt 70–72; z dnia 15 czerwca 2017 r., Al-Faqih i in./Komisja, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, pkt 36, 37.
40 Motyw 5 dyrektywy 2013/33.
41 Dyrektywa Rady z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18). Ten akt prawny nie zawierał żadnych konkretnych przepisów określających warunki zatrzymania czy też gwarancje dla wnioskodawców.
42 Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [COM(2008) 815 wersja ostateczna/2 z dnia 9 grudnia 2008 r.].
43 Artykuł 4 dyrektywy 2013/33.
44 Tym bardziej więc dyrektywa 2013/33 nie zawiera żadnego konkretnego przepisu dotyczącego przebiegu postępowania odwoławczego, np. określającego, czy postępowanie odwoławcze wszczęte przez wnioskodawcę należy umorzyć w razie zwolnienia wnioskodawcy.
45 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo.
46 Krajowe przepisy proceduralne nie powinny być mniej korzystne niż te regulujące podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) (zob. pkt 79–81 poniżej), a przy tym nie powinny powodować w praktyce, by korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stało się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (zob. pkt 71–78 poniżej); wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo. Co się tyczy zasady skuteczności zob. także art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który stanowi, że państwa członkowskie muszą ustanowić środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej „w dziedzinach objętych prawem Unii”.
47 Zobacz pkt 57 powyżej.
48 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776.
49 Dyrektywa Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13).
50 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 30.
51 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 31, w którym w tym względzie przywołuje się wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, pkt 51.
52 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 47.
53 Wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Sánchez Morcillo i Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54 Dyrektywa Rady z dnia 5 kwietnia 1993 r. (Dz.U. 1993, L 95, s. 29).
55 Zobacz wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Sánchez Morcillo i Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, pkt 44–46 i 50.
56 Wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Sánchez Morcillo i Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, pkt 35.
57 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równości broni, tak samo jak między innymi zasada kontradyktoryjności, jest konsekwencją samego pojęcia rzetelnego procesu, który wiąże się z obowiązkiem przyznania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy w warunkach niestawiających jej w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej. Zobacz wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Sánchez Morcillo i Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, pkt 48, 49.
58 Wyrok z dnia 12 lutego 1974 r., 152/73, EU:C:1974:13.
59 Wyrok z dnia 12 lutego 1974 r., Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, pkt 4.
60 Moja opinia w sprawie Star Storage i in, C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:307, pkt 37, 38.
61 Wyrok z dnia 6 października 2015 r., Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, pkt 34.
62 Wśród aktów prawa międzynarodowego można wymienić Konwencję genewską dotyczącą statusu uchodźców podpisaną w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [United Nations Treaty Series, t. 189, s. 150, nr 2545 (1954)] i uzupełnioną protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r.
63 Wyrok z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 43, w którym powołuje się wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting‑04, C‑93/12, EU:C:2013:432, pkt 39; z dnia 9 listopada 2017 r., Dimos Zagoriou, C‑217/16, EU:C:2017:841, pkt 20.
