—

w imieniu Ilves Jakelu Oy przez H. Piekkalę i I. Aalto‑Setälä, asianajajat,

—

w imieniu rządu fińskiego przez H. Leppo, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina, avvocato dello Stato,

—

w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu norweskiego przez I. Thue i C. Rydninga, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Costę de Oliveirę i P. Aalta, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U. 1998, L 15, s. 14 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 71), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. (Dz.U. 2008, L 52, s. 3) (zwanej dalej „dyrektywą 97/67”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach skargi wniesionej przez Ilves Jakelu Oy na decyzję valtioneuvosto (rada ministrów, Finlandia) z dnia 30 stycznia 2017 r. nakładającą w odniesieniu do koncesji na działalność pocztową obowiązek poszanowania pewnych wymagań.

3

Motyw 15 dyrektywy 97/67 ma następujące brzmienie:

„Postanowienia niniejszej dyrektywy dotyczące świadczenia usług powszechnych nie naruszają prawa operatorów świadczących usługi powszechne do negocjowania umów z klientami w sposób indywidualny”.

4

Zgodnie z art. 2 wspomnianej dyrektywy:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]”.

5

Rozdział 2 dyrektywy 97/67 dotyczy usług powszechnych. Artykuł 3 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by użytkownicy korzystali z prawa do usług powszechnych obejmujących ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na swoich obszarach, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników.

[…]

4.   Każde państwo członkowskie podejmie działania konieczne do zapewnienia, by usługi powszechne obejmowały przynajmniej następujące świadczenia:

6

Artykuł 9 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„1.   Dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić zezwolenia ogólne w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi.

2.   Dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić procedury zezwoleń, w tym koncesje indywidualne, w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi i w celu zapewnienia świadczenia usługi powszechnej.

Przyznanie zezwoleń może:

Obowiązki i wymogi, o których mowa w tiret pierwszym i w art. 3, mogą być nakładane jedynie na wyznaczonych operatorów świadczących usługę powszechną.

O ile nie dotyczą one przedsiębiorstw wyznaczonych na operatorów świadczących usługę powszechną zgodnie z art. 4, udzielane zezwolenia nie mogą:

3.   Procedury, zobowiązania i wymogi, o których mowa w ust. 1 i 2, są przejrzyste, dostępne, niedyskryminujące, proporcjonalne, precyzyjne i jednoznaczne, podawane do wiadomości publicznej z wyprzedzeniem i oparte na obiektywnych kryteriach. Państwa członkowskie zapewniają, by przyczyny odmowy wydania lub cofnięcia zezwolenia w całości lub w części zostały przekazane wnioskodawcy, a także ustanawiają procedurę odwoławczą”.

7

Motyw 33 dyrektywy 2008/6 ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie powinny mieć prawo do stosowania zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych, gdy jest to uzasadnione i proporcjonalne do założonego celu […]”.

8

Zgodnie z art. 1 akapit pierwszy postilaki (415/2011) (ustawy 415/2011 o poczcie) w brzmieniu obowiązującym w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym celem tej ustawy jest zagwarantowanie, aby usługi pocztowe, a w szczególności usługi powszechne, były dostępne na równych warunkach w całym państwie.

9

Na podstawie art. 3 ustawy 415/2011 wszelka działalność pocztowa dotycząca przesyłek z korespondencją wymaga koncesji. Zgodnie z art. 4 akapit pierwszy owej ustawy wniosek o wydanie koncesji na usługi pocztowe należy przedstawić valtioneuvosto. Jej udzielenie nie prowadzi do publikacji powiadomienia.

10

Zgodnie z art. 6 ustawy 415/2011 koncesji należy udzielić, jeżeli:

11

Artykuł 9 ustawy 415/2011 dotyczy treści koncesji. Zgodnie z art. 9 akapit drugi pkt 5 valtioneuvosto powinien wskazać w koncesji obowiązki uzupełniające przepisy owej ustawy lub przepisy przyjęte na jej podstawie i dotyczące wszelkich innych wymogów, analogiczne do obowiązków wyliczonych we wskazanym art. 9 akapit drugi pkt 1–4, które byłyby niezbędne dla celów zagwarantowania jakości, dostępności i skuteczności usług.

12

Na mocy decyzji z dnia 30 stycznia 2014 r. valtioneuvosto udzieliło spółce Ilves Jakelu koncesji umożliwiającej jej wykonywanie działalności pocztowej w zakresie przesyłek z korespondencją w rozumieniu art. 3 ustawy 415/2011. Pierwsze postanowienie tej koncesji wylicza gminy na terytorium fińskim objęte żądaną koncesją. Na podstawie postanowienia drugiego owej koncesji, odnoszącego się do rozmiaru działalności, Ilves Jakelu ma prawo do wykonywania na tym terytorium nieograniczonej działalności pocztowej skierowanej do klientów, z którymi spółka ta zawarła umowę.

13

Postanowienia 4–8 wskazanej koncesji mają na celu zapewnienie jakości, dostępności i skuteczności usług pocztowych. Zgodnie z postanowieniem 4 owej koncesji spółka Ilves Jakelu powinna zredagować warunki dostawy przed rozpoczęciem świadczenia usług doręczania poczty. Zgodnie z postanowieniem 5 koncesji wydanej na mocy decyzji z dnia 30 stycznia 2014 r. Ilves Jakelu powinna zadbać o zorganizowanie jej przedsiębiorstwa w taki sposób, by zaległa poczta była doręczana przynajmniej raz na tydzień, z wyjątkiem dni wolnych. Na podstawie postanowienia 6 owej koncesji Ilves Jakelu powinna świadczyć usługi zawieszenia dostawy i zmiany adresu. Zgodnie z postanowieniem 7 owej koncesji Ilves Jakelu powinna oznaczyć swe przesyłki w taki sposób, by mogły one zostać odróżnione i odseparowane od podobnej poczty przesyłanej przez innych uprawnionych na mocy koncesji. Na podstawie postanowienia 8 owej koncesji Ilves Jakelu powinna utworzyć w każdej gminie na terytorium objętym tą koncesją przynajmniej jeden punkt zbiorczy dla celów odbioru korespondencji, o której mowa w art. 47 ustawy 415/2011, i zwrotu błędnie doręczonej korespondencji.

14

Wedle spółki Ilves Jakelu art. 9 ustawy 415/2011 jest sprzeczny z dyrektywą 97/67 w zakresie, w jakim nie przewiduje on procedury ogólnego zezwolenia oraz umożliwia uzależnienie udzielenia koncesji na usługi nieobjęte usługą powszechną od warunków innych niż te odpowiadające wymaganiom podstawowym.

15

Sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym dotyczy kwestii, czy valtioneuvosto mógł uzależnić udzielenie koncesji przyznanej na rzecz Ilves Jakelu od poszanowania postanowień 4–8. Zdaniem rządu fińskiego owe postanowienia są konieczne dla celów zapewnienia jakości, dostępności i skuteczności usług pocztowych będących przedmiotem koncesji.

16

W tych okolicznościach Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

17

Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 należy interpretować w ten sposób, że usługi doręczania przesyłek pocztowych tego rodzaju jak usługi rozpatrywane w postępowaniu głównym nie są objęte usługą powszechną, jeżeli świadczące je przedsiębiorstwo pocztowe ustala warunki doręczania ze swymi klientami, którym wystawia faktury obejmujące kwoty będące przedmiotem umowy. Sąd odsyłający zmierza w danym przypadku do ustalenia, czy świadczenie tego rodzaju usług pocztowych w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym może być uzależnione od udzielenia koncesji indywidualnej.

18

Dla celów stwierdzenia, po pierwsze, czy świadczenie usług doręczania przesyłek pocztowych klientów umownych takich jak usługi rozpatrywane w postępowaniu głównym jest objęte tym przepisem, czy też przeciwnie, objęte jest art. 9 ust. 2 wskazanej dyrektywy, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy owe usługi wchodzą w zakres pojęcia „usługi powszechnej” w rozumieniu art. 3 owej dyrektywy. Do sądu odsyłającego należy zatem zbadanie, czy działalność wykonywana przez Ilves Jakelu będąca przedmiotem jej wniosku o zezwolenie odpowiada kryteriom ustanowionym w tym względzie w dyrektywie 97/67.

19

Z art. 2 pkt 13 tej dyrektywy wynika, że operator świadczący usługi powszechne jest podmiotem publicznym lub prywatnym świadczącym całość lub część powszechnych usług pocztowych w państwie członkowskim, o tożsamości którego została powiadomiona Komisja.

20

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 97/67 usługi powszechne obejmują ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach danego obszaru, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników.

21

Pośród czynników, które mogą zostać uwzględnione w tym względzie, mieści się wskazana przez sąd odsyłający okoliczność, że na spółkę Ilves Jakelu nie został nałożony żaden obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Stwierdzenie to wynika również z uwag pisemnych rządu fińskiego, wedle których Ilves Jakelu nie jest operatorem świadczącym usługi powszechne w rozumieniu art. 2 pkt 13 dyrektywy 97/67, którego nazwa została przekazana do wiadomości Komisji.

22

To samo dotyczy okoliczności, że spółka Ilves Jakelu złożyła wniosek o udzielenie koncesji pocztowej w celu świadczenia usług pocztowych na obszarze niektórych gmin. Jak bowiem przypomniano w pkt 20 niniejszego wyroku, powszechna usługa pocztowa powinna być świadczona we wszystkich punktach danego obszaru.

23

Ponadto rząd fiński wskazał w swych uwagach pisemnych, że Ilves Jakelu oferuje swe usługi jedynie na rzecz klientów, z którymi zawarła ona umowy handlowe. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że kwota należna za usługi pocztowe oferowane przez tę spółkę jest negocjowana oddzielnie i regulowana na podstawie faktury.

24

Należy w tym względzie przypomnieć, że usługi przesyłek ekspresowych różnią się od pocztowych usług powszechnych wartością dodaną na rzecz klientów, ze względu na którą klienci akceptują wyższe ceny. Tego rodzaju usługi stanowią usługi szczególne, możliwe do oddzielenia od usług świadczonych w interesie publicznym, które odpowiadają indywidualnym potrzebom podmiotów gospodarczych oraz wymagają pewnych świadczeń dodatkowych i które nie są oferowane w ramach tradycyjnych usług pocztowych (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 1993 r., Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, pkt 19).

25

Z motywu 15 dyrektywy 97/67 wynika również, że możliwość indywidualnego negocjowania umów z klientami nie odpowiada a priori pojęciu świadczenia usług powszechnych (wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, pkt 48).

26

W związku z tym art. 9 ust. 1 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że działalność w zakresie doręczania przesyłek pocztowych taką jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym należy uznać za usługi nieobjęte usługą powszechną, jeżeli nie stanowi ona ciągłego świadczenia usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach danego obszaru, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników, co powinno zostać zweryfikowane przez sąd krajowy.

27

Co się tyczy, po drugie, kwestii, czy działalność rozpatrywana w postępowaniu głównym może zostać uzależniona od uzyskania koncesji indywidualnej, należy przypomnieć, że art. 9 ust. 1 wskazanej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie w stosunku do przedsiębiorstw sektora pocztowego zezwoleń ogólnych dla usług wykraczających poza zakres usług powszechnych, podczas gdy art. 9 ust. 2 akapit pierwszy przewiduje dla państw członkowskich możliwość wprowadzenia procedur zezwoleń, w tym również indywidualnych koncesji, w odniesieniu do usług należących do zakresu usług powszechnych [zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2016 r., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, pkt 20].

28

Należy wskazać, że nawet jeśli z motywu 33 dyrektywy 2008/6 wynika, że państwa członkowskie powinny mieć prawo do stosowania zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych, gdy jest to konieczne i proporcjonalne do założonego celu, to jednak art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67, odmiennie od ust. 2 tego artykułu, nie przewiduje możliwości wprowadzenia w odniesieniu do świadczenia usług pocztowych licencji indywidualnej.

29

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że świadczenie tego rodzaju usług może zostać objęte jedynie obowiązkiem uzyskania zezwolenia ogólnego w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej dyrektywy.

30

Mając na uwadze powyższe rozważania, na pytania pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 należy interpretować w ten sposób, że usługi przesyłek pocztowych takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie są objęte usługą powszechną, jeżeli nie stanowią one ciągłego świadczenia usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach danego obszaru, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników. Świadczenie usług przesyłek pocztowych nieobjęte usługą powszechną może zostać objęte jedynie obowiązkiem uzyskania zezwolenia ogólnego.

31

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 należy interpretować w ten sposób, że świadczenie usług pocztowych nieobjęte usługą powszechną może zostać poddane wymaganiom takim jak te wskazane w art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret drugie tej dyrektywy.

32

Tymczasem Trybunał orzekł już w przedmiocie tej kwestii w wyroku z dnia 16 listopada 2016 r., DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880), i odpowiedź udzielona w owej sprawie ma również zastosowanie w niniejszej sprawie.

33

W pkt 26 owego wyroku Trybunał stwierdził bowiem, że art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret drugie wskazanej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na obwarowanie przyznania zezwolenia obowiązkiem poszanowania wymogów dotyczących jakości, dostępności i świadczenia określonych usług. Stwierdził on, że wobec braku doprecyzowania dotyczącego rodzaju usług, których dotyczy ów obowiązek, należy podkreślić, że z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2008/6 wynika, iż prawodawca Unii pragnął znieść nie tylko ostatnie przeszkody pełnego otwarcia rynku wobec pewnych operatorów świadczących usługę powszechną, lecz również wszelkie inne przeszkody w świadczeniu usług pocztowych. Trybunał doszedł do wniosku, że wobec braku wskazówki przeciwnej oraz biorąc pod uwagę charakter badanego obowiązku, okazuje się, że wszyscy operatorzy świadczący usługi pocztowe mogą zostać objęci obowiązkiem, o którym mowa w art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret drugie dyrektywy 97/67.

34

W tych okolicznościach na pytanie trzecie należy udzielić odpowiedzi, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 należy interpretować w ten sposób, że świadczenie usług pocztowych nieobjęte usługą powszechną może zostać poddane wymaganiom takim jak te wskazane w art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret drugie tej dyrektywy.

35

Pytanie czwarte należy rozumieć w ten sposób, że zostało ono zadane jedynie na wypadek, gdyby dokonano interpretacji art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67, wedle której koncesja na świadczenie usług pocztowych nieobjętych usługą powszechną może być uzależniona tylko od obowiązków dotyczących zapewnienia, że spełnione będą wymagania podstawowe w rozumieniu art. 2 pkt 19 tej dyrektywy. W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie trzecie nie ma potrzeby odpowiadać na pytanie czwarte.

36

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje: