1. 

W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja twierdzi, że ustawodawstwo maltańskie, które zezwala na chwytanie siedmiu gatunków dzikich łuszczaków ( 2 ), narusza dyrektywę 2009/147/WE (zwaną dalej „dyrektywą ptasią”) ( 3 ) oraz że odpowiednie przepisy krajowe nie mieszczą się w zakresie odstępstwa w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, który zezwala na chwytanie niektórych gatunków w określonych przypadkach. Zgodnie z życzeniem Trybunału w niniejszej opinii ograniczę się do badania wykładni warunku, zgodnie z którym „nie ma innego zadowalającego rozwiązania”, oraz wyrażenia „racjonalne wykorzystywanie” w art. 9 ust. 1 lit. c), który podnosi nową kwestię prawną.

2.

Zgodnie z motywami 3–5, 7 i 12:

[…]

[…]

3.

Artykuł 1 przewiduje, że dyrektywa „odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat” oraz że „ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.

4.

Artykuł 2 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.

5.

Artykuł 5 przewiduje, że:

„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9, państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:

[…]

6.

Artykuł 8 zabrania, w odniesieniu do polowania, chwytania lub zabijania ptactwa na mocy dyrektywy ptasiej, „wszelkich środków, sposobów lub metod wykorzystywanych do nieselektywnego lub prowadzonego na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa, lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków, w szczególności tych wymienionych w załączniku IV lit. a)”.

7.

Wśród zabronionych środków, sposobów lub metod, wyszczególnionych w załączniku IV lit. a) tiret czwarte, wskazano stosowanie „sieci, sid[eł], przynę[t] zatrut[ych] lub usypiając[ych]”.

8.

Artykuł 9 ust. 1 przewiduje, co następuje:

„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:

9.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 odstępstwo z art. 9 ust. 1 musi określać:

10.

Artykuł 9 ust. 3 wymaga od państw członkowskich przekazywania Komisji corocznych sprawozdań dotyczących stosowania art. 9 ust. 1 i 2.

11.

Artykuł 9 ust. 4 zaleca, aby Komisja, na podstawie dostępnych informacji oraz w szczególności informacji przekazanych zgodnie z art. 9 ust. 3, „[przez cały czas] zapewnia[ła], aby skutki odstępstw określonych w [art. 9 ust. 1] nie były niezgodne z niniejszą dyrektywą”. Od Komisji wymaga się podejmowania w tym celu „właściwych kroków”.

12.

Legal notice (dekret ustawodawczy) 253 z 2014 r. ( 4 ) w sprawie ochrony dzikiego ptactwa jest aktem o powszechnym zastosowaniu, który określa ramy dla odstępstwa otwierającego jesienny sezon chwytania łuszczaków.

13.

Artykuł 2 ust. 2 tego dekretu definiuje „stację chwytania” jako „powierzchnię wytyczoną w ramach obszaru chwytania, zawierającą nie więcej niż dwie pary poziomych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki w poszczególnych stacjach chwytania, gdzie powierzchnia pojedynczej siatki wynosi nie więcej niż 38 m2, na które licencji można udzielać jednemu licencjobiorcy lub większej ich liczbie, a każda para ściąganych sznurkiem siatek na ptaki jest wyraźnie zaznaczona na zatwierdzonym planie zagospodarowania”.

14.

Artykuł 3 ust. 1 przewiduje, że „chwytanie łuszczaków może odbywać się wyłącznie za pomocą tradycyjnych siatek zwanych ściąganymi sznurkiem siatkami na ptaki wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli ( 5 ), w tym pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, i lub ( 6 ) jako żywe wabiki zgodnie z przepisami niniejszych artykułów”. W pozostałej części art. 3 wyszczególniono określone wymogi dotyczące ściąganych sznurkiem siatek na ptaki oraz wymóg obrączkowania schwytanych ptaków poprzez zastosowanie jednorazowych obrączek.

15.

Artykuł 4 stanowi:

„[…] okres jesiennego sezonu chwytania łuszczaków powinien wynosić maksymalnie siedemdziesiąt trzy (73) dni od października do grudnia tego samego roku, w odniesieniu do którego minister może postanowić o otwarciu jesiennego sezonu chwytania łuszczaków poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym:

pod warunkiem że otwierając jesienny sezon chwytania łuszczaków, minister ustali, iż nie ma zadowalającego rozwiązania w rozumieniu art. 9 ust. 1 [dyrektywy ptasiej], i uwzględni utrzymanie populacji danych gatunków na zadowalającym poziomie, a także weźmie pod uwagę maksymalne progi określone w załączniku II:

a także pod warunkiem że przy ustalaniu czasu trwania jakiegokolwiek jesiennego sezonu chwytania łuszczaków minister ustali ogólny sezonowy limit odłowów dla poszczególnych gatunków łuszczaków oraz indywidualne sezonowe limity odłowów dla poszczególnych licencji, a także podejmie decyzję o ewentualnym ustaleniu indywidualnych dziennych limitów odłowów dla poszczególnych licencji dopuszczalnych w odniesieniu do danego odstępstwa zezwalającego na jesienne chwytanie łuszczaków”.

16.

Artykuł 5 określa wymóg posiadania „licencji na jesienne chwytanie łuszczaków” wydanej przez właściwy organ (jednostkę regulacyjną ds. dzikiego ptactwa) w celu podjęcia działań w zakresie chwytania siedmiu gatunków. Posiadanie licencji wymaga uzyskania koniecznego zatwierdzenia odpowiednich obszarów i stacji chwytania.

17.

Artykuł 8 reguluje egzekwowanie przepisów w sezonie chwytania łuszczaków. Przewiduje on, że służby policji będą przeprowadzać kontrole na miejscu i że zadanie to będzie wykonywać zespół przynajmniej siedmiu funkcjonariuszy na każde 1000 wydanych licencji.

18.

Załącznik I zawiera tabelę, w której wyszczególniono siedem gatunków łuszczaków objętych zakresem dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r. ( 7 ).

19.

Załącznik II stanowi:

„Przy ustalaniu całkowitej liczby łuszczaków, które mogą zostać schwytane w jesiennym sezonie chwytania, minister określa całkowity limit odłowów na poziomie mniej niż 1% całkowitej rocznej śmiertelności populacji odniesienia dla poszczególnych gatunków na terytorium Unii Europejskiej na podstawie najnowszych dostępnych danych naukowych dotyczących odzysku obrączek.

Pod warunkiem, że maksymalny limit odłowów dla odstępstwa zezwalającego na jesienne chwytanie łuszczaków w żadnym wypadku nie przekroczy następujących wartości […]”.

20.

W zamieszczonej bezpośrednio poniżej tabeli „krajowy limit odłowów dla gatunków” określono w sposób następujący: makolągwa 12000; szczygieł 800; dzwoniec 4500; czyżyk 2350; grubodziób zwyczajny 500; zięba zwyczajna 5000; i kulczyk zwyczajny 2350.

21.

W ostatnim akapicie załącznika II wyjaśnia się, że wskazane limity maksymalne „podlegają kontroli ministra, który dokonuje ich aktualizacji poprzez publikację informacji w dzienniku urzędowym, uwzględniając status ochronny siedmiu wskazanych gatunków oraz cel w postaci utrzymania populacji gatunków na zadowalającym poziomie”.

22.

Dekrety ustawodawcze nr 250 z 2014 r. ( 8 ), nr 330 z 2015 r. ( 9 ) oraz nr 322 z 2016 r. ( 10 ) to akty przyjęte przez maltańskiego ministra ds. zrównoważonego rozwoju, środowiska i zmiany klimatu w celu wdrożenia dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r., przy czym pierwszy z wymienionych przyjęto w tym samym dniu co akt, w stosunku do którego był on aktem wykonawczym. Artykuł 3 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. określa ramy czasowe jesiennego sezonu chwytania w 2014 r., który trwał od dnia 20 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., włącznie z tymi datami (73 dni).

23.

W art. 5 ust. 1 tego dekretu określa się ogólny sezonowy limit odłowów dla jesiennego sezonu chwytania łuszczaków w 2014 r. (czyli „całkowitą liczbę ptaków, które mogą zostać schwytane w ramach wszystkich wydanych licencji rozpatrywanych łącznie”) w sposób dokładnie odpowiadający liczbom dla poszczególnych gatunków, jako (maksymalny) ogólny krajowy limit odłowów określony w dekrecie ustawodawczym nr 253 z 2014 r.

24.

Artykuł 5 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. stanowi, że licencja na jesienny sezon chwytania w 2014 r. „określa limit odłowów w sezonie chwytania na poziomie dziesięciu (10) łuszczaków dla poszczególnych licencji na jesienny sezon chwytania lub dowolną liczbę poniżej tego progu dla ptaków potencjalnie schwytanych przed zakończeniem sezonu”.

25.

Dekrety ustawodawcze nr 330 z 2015 r. i nr 322 z 2016 r. wykonują dekret ustawodawczy nr 253 z 2014 r. w celu otwarcia jesiennego sezonu chwytania w latach, odpowiednio, 2015 i 2016. Ich struktura, ogólny krajowy limit odłowów oraz inne wprowadzone na ich mocy ustalenia były zasadniczo identyczne jak te wprowadzone w drodze dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r.

26.

Przed przystąpieniem Malty do Unii Europejskiej w 2004 r. chwytanie łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli było działaniem głęboko zakorzenionym w tradycji tego państwa członkowskiego. W toku negocjacji akcesyjnych rząd maltański wynegocjował i uzyskał możliwość wprowadzenia przejściowego odstępstwa od przepisów dyrektywy ptasiej w związku z odławianiem łuszczaków do dnia 31 grudnia 2008 r. Od 2009 r. odławianie łuszczaków jest na Malcie zabronione. Trybunał nie dysponuje informacjami o tym, czy w rzeczywistości zaprzestano praktyk chwytania łuszczaków w tym okresie. Bezsporne jest, że Malta rozpoczęła program hodowli w niewoli o ograniczonym zakresie, jak również że Malta zakończyła realizację programu hodowli w niewoli pod koniec okresu przejściowego przewidzianego w akcie przystąpienia ( 11 ).

27.

Przed wyborami w marcu 2013 r. opozycyjna wówczas partia (Partit Laburista, zwana dalej „PL”) oraz Federation for Hunting and Conservation – Malta (maltańska federacja na rzecz łowiectwa i ochrony przyrody, zwana dalej „FKNK”) wydały wspólne oświadczenie, w którym zobowiązały się, że jeżeli PL dojdzie do władzy, podmioty te będą współpracować między innymi w celu zastosowania „właściwego odstępstwa” w odniesieniu do tradycyjnego chwytania łuszczaków na Malcie. Partit Laburista wygrała następnie wybory w 2013 r. W sierpniu 2013 r. FKNK przedłożyła maltańskiemu komitetowi ORNIS wniosek o zezwolenie na chwytanie łuszczaków na podstawie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej. Następnie rząd maltański rozpoczął rozmowy z Komisją.

28.

W pierwszej połowie 2014 r. Komisja zorganizowała szereg spotkań dwustronnych z rządem maltańskim. W kwietniu 2014 r. Malta przedłożyła memorandum techniczne określające parametry planowanego odstępstwa.

29.

W dniu 16 czerwca 2014 r. Komisja przesłała rządowi maltańskiemu żądanie udzielenia informacji w ramach postępowania EU Pilot, zawierające streszczenie jej stanowiska. Komisja wyraziła pogląd, że planowane odstępstwo nie spełnia warunków określonych w art. 9 dyrektywy ptasiej. Niemniej jednak w dniu 15 lipca 2014 r. Malta przyjęła dekrety ustawodawcze nr 250 i 253 z 2014 r., zezwalające na chwytanie łuszczaków. W dniu 25 sierpnia 2014 r. rząd maltański odpowiedział na żądanie udzielenia informacji w ramach postępowania EU Pilot, twierdząc, że odstępstwo było uzasadnione w świetle art. 9 ust. 1 lit. c).

30.

W dniu 17 października 2014 r. Komisja skierowała do Malty wezwanie do usunięcia uchybienia. W dniu 14 listopada 2014 r. Malta udzieliła odpowiedzi, w której podtrzymała swoje stanowisko.

31.

W dniu 15 maja 2015 r. Malta przesłała Komisji sprawozdanie na temat wyników jesiennego sezonu chwytania ptactwa w 2014 r. Przekazane informacje utwierdziły Komisję w przekonaniu, że stosowany na Malcie system odstępstwa jest niezgodny z dyrektywą ptasią, gdyż nie spełnia warunków odstępstwa przewidzianego w art. 9. Wobec tego Malta dopuściła się naruszenia zakazów przewidzianych w art. 5 i 8. W dniu 28 maja 2015 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię. W dniu 28 lipca 2015 r. Malta odpowiedziała i powtórzyła stanowisko określone w jej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia.

32.

W dniu 30 października 2015 r. Komisja wniosła niniejszą skargę, mającą na celu stwierdzenie, że:

33.

W dniu 15 lutego 2017 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja i Malta przedstawiły swoje stanowiska ustnie.

34.

Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi pięć zarzutów, z których dwa są istotne dla celów niniejszej opinii. Po pierwsze, Malta nie wykazała, iż nie ma innego zadowalającego rozwiązania, zgodnie z wymogiem określonym we wstępnej części art. 9 ust. 1. Po drugie, Malta nie wykazała, iż działalność będąca przedmiotem zezwolenia stanowi „racjonalne wykorzystywanie” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c).

35.

Malta utrzymuje, że wprowadzone przez nią odstępstwo opiera się na art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej oraz że jest ono w pełni zgodne z tym przepisem.

36.

Chociaż niniejsza opinia nie ma na celu dokonania analizy wszystkich pięciu zarzutów, uważam, że na wstępie należy odnotować określone bezsporne fakty dotyczące wydanego na Malcie zezwolenia na chwytanie siedmiu gatunków łuszczaków.

37.

Po pierwsze, ogólny sezonowy limit odłowów dla poszczególnych gatunków łuszczaków ustala się z góry dla jesiennego sezonu chwytania i ustalono go dokładnie na tym samym poziomie dla każdego z gatunków w latach 2014, 2015 i 2016. Wydaje się w istocie rzeczy nieprawdopodobne, aby nie było żadnej różnicy w liczbie łuszczaków z siedmiu gatunków migrujących nad terytorium Malty z roku na rok ( 13 ). Po drugie, zgodnie z przepisami maltańskimi ogólny sezonowy limit odłowów wynosi 27500 łuszczaków ( 14 ). Z uwagi na to, że udostępnianych jest 4000 licencji, a każda licencja upoważnia jej posiadacza do schwytania maksymalnie 10 łuszczaków, można wnioskować, że – jeśli chwytanie nie zostanie całkowicie wstrzymane z chwilą osiągnięcia ogólnego sezonowego limitu odłowów, a przepisy nie będą egzekwowane skutecznie – całkowita potencjalna liczba schwytanych osobników na sezon wynosić będzie około 40000 łuszczaków, a nie 27500.

38.

Po trzecie, każdy licencjobiorca może zarejestrować jedną „stację chwytania” wyposażoną w „nie więcej niż dwie pary poziomych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki, gdzie powierzchnia pojedynczej siatki wynosi nie więcej niż 38 m2” ( 15 ). Tym samym całkowita powierzchnia zamontowanej siatki wydaje się wynosić 152 m2 ( 16 ). Jesienny sezon chwytania trwa 73 dni ( 17 ). Z uwagi na to, że całkowity dozwolony limit wynosi dziesięć łuszczaków na licencję, można zakładać, że całkowita powierzchnia siatki wynosząca 152 m2 jest dozwolona w celu chwytania średnio tylko jednego łuszczaka tygodniowo w trakcie 73-dniowego jesiennego sezonu chwytania.

39.

Wreszcie, chociaż wskazuje się, iż w świetle przepisów maltańskich chwytanie ptaków ma na celu wyłącznie przetrzymywanie ich w niewoli, to w przypadku Malty znamienne jest, że chwytanie dzikich łuszczaków nie jest konieczne dla utrzymania różnorodności genetycznej ptaków hodowanych w niewoli. Ze względów naukowych lepszy jest w tym celu przywóz dodatkowych łuszczaków hodowanych w niewoli ( 18 ). Wobec tego rząd maltański wyraźnie zrezygnował ze stosowania odstępstwa z art. 9 ust. 1 dla realizacji konkretnego, ograniczonego celu określonego w akcie przystąpienia Malty ( 19 ).

40.

Ustawodawstwo maltańskie wyraźnie zezwala zatem na chwytanie z wykorzystaniem ściąganych sznurkiem siatek, a następnie przetrzymywanie dzikiego ptactwa. Każdy z tych elementów jest zakazany na gruncie art. 5 lit. a) i e) oraz art. 8 ust. 1 w związku z załącznikiem IV lit. a) do dyrektywy ptasiej. Ewentualne stwierdzenie faktycznego uchybienia tym przepisom przez Maltę zależy od tego, czy ustawodawstwo tego kraju spełnia surowe warunki określone w drodze odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c).

41.

Warunki te są następujące: (i) nie powinno być żadnej innej zadowalającej alternatywy dla działalności przewidzianej w ramach odstępstwa; (ii) rzeczone odstępstwo powinno zezwalać na „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie”; (iii) działalność ta powinna odbywać się przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków; (iv) na zasadach selektywnych; oraz (v) powinna dotyczyć ptaków tylko w małych ilościach.

42.

Na wstępie pragnę podnieść, iż moim zdaniem przytoczone przeze mnie wyżej okoliczności faktyczne wskazują wyraźnie, że przepisy maltańskie nie mogą wpisywać się w zakres odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.

43.

Jak wskazał rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer, dyrektywa ptasia opiera się na niepokojącej przesłance: spadku populacji szeregu gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich ( 20 ). Sytuacja ta stanowi „poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej” ( 21 ), a „ochrona gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju” ( 22 ).

44.

Po wejściu w życie traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. zasada „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska”, przewidziana w art. 3 ust. 3 TUE, stała się celem przewodnim prawa Unii. Tę samą zasadę zapisano również w art. 37 karty ( 23 ), która – także po wejściu w życiu traktatu z Lizbony – stanowi część prawa pierwotnego Unii i winna być uznawana za narzędzie służące wykładni prawa wtórnego ( 24 ).

45.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy państwo członkowskie zmierza do powołania się na odstępstwo przewidziane w prawie Unii, jego działanie mieści się w zakresie stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, wobec czego badanie zgodności tego działania z prawami podstawowymi musi odbywać się poprzez odniesienie do zasad ogólnych prawa Unii, jak również do praw podstawowych i zasad określonych w karcie ( 25 ).

46.

Dyrektywa ptasia ma na celu ochronę ptaków – a nie regulowanie kwestii polowania na nie czy odławiania ich. Tę prostą zależność należy mieć na uwadze, gdy podejmuje się próbę równoważenia ochrony środowiska – głównego celu dyrektywy – z szeregiem innych interesów przewidzianych w art. 2 dyrektywy (w szczególności tych o charakterze ekonomicznym lub rekreacyjnym).

47.

Artykuł 9 ust. 1 nie przyznaje państwom członkowskim swobody działania, jeżeli chodzi o odstępstwo. Zezwala na to, tylko gdy jest to bezwzględnie konieczne i gdy spełnienie innych celów zakładanych przez dyrektywę nie jest zagrożone ( 26 ). W szczególności art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej nie można interpretować w sposób, który czyni z niego regułę (a nie odstępstwo). Takie działanie w znacznym stopniu pozbawiłoby znaczenia mające zasadnicze znaczenie obowiązki określone w art. 1 i 2 ( 27 ).

48.

Wobec tego do zadania polegającego na dokonaniu wykładni dwóch kluczowych wyrażeń – „jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania” oraz „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie” – należy podejść w sposób, który najlepiej sprzyja realizacji celu ochrony ( 28 ).

49.

Poszczególne kategorie odstępstwa zawarte w art. 9 ust. 1 lit. a), b) i c) nie mają w moim rozumieniu służyć jako podstawa dla szeroko zakrojonej, uogólnionej praktyki, która stanowi odstępstwo od zasady ochrony. Mają one raczej na celu zezwolenie państwom członkowskim na wypełnienie konkretnych wymogów i podjęcie działań w szczególnych sytuacjach ( 29 ), gdy w ogólnym interesie leży, by w miejsce zwyczajnej reguły (ochrona dzikiego ptactwa) nadać priorytet określonemu innemu wymogowi o pilnym charakterze. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w brzmieniu motywu 12 wspomnianej dyrektywy.

50.

Jako odstępstwo od ogólnych zasad ochrony określonych w dyrektywie ptasiej art. 9 musi podlegać wykładni ścisłej ( 30 ), a państwo członkowskie chcące powołać się na ten przepis zobowiązane jest upewnić się, że przesłanki jego stosowania są spełnione ( 31 ). Wobec tego to Malta ma obowiązek przedstawienia niezbędnych dowodów uzasadniających powołanie się przez nią na rzeczone odstępstwo ( 32 ).

51.

W tym miejscu należy także przypomnieć, iż państwa członkowskie są zobowiązane do zagwarantowania, że każda interwencja dotycząca gatunków chronionych będzie podejmowana wyłącznie na podstawie decyzji zawierających precyzyjne i odpowiednie uzasadnienie, uwzględniające przyczyny, warunki i wymogi, o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej ( 33 ). Bez tych szczegółowych informacji dotyczących wszystkich istotnych parametrów odstępstwa Komisja nie byłaby w stanie „przez cały czas” monitorować i zapewniać wypełniania przez państwo członkowskie obowiązków określonych w rzeczonej dyrektywie, w myśl art. 9 ust. 4.

52.

Jak wynika z przepisów samego art. 9 (który określa szczegółowe i bardzo selektywne warunki stosowania odstępstwa), a także z ogólnej zasady proporcjonalności, planowane odstępstwo musi być proporcjonalne do potrzeb, które je uzasadniają ( 34 ). Wobec tego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przewidziana w art. 9 możliwość odejścia od ograniczeń dotyczących polowania (jak również od innych ograniczeń i zakazów przewidzianych w art. 5, 6 i 8 dyrektywy ptasiej) wiąże się z obowiązkiem zapewnienia zgodności ze ścisłymi przesłankami formalnymi określonymi w art. 9 ust. 2, które mają na celu ograniczenie przypadków odstępstw do tych, które są absolutnie konieczne, i umożliwienie Komisji sprawowania nad nimi nadzoru ( 35 ).

53.

W tym kontekście przejdę teraz do omówienia podniesionych przez Komisję zarzutów pierwszego i trzeciego.

54.

Komisja twierdzi, że rząd maltański nie wykazał, iż „nie ma innego zadowalającego rozwiązania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej poza odławianiem dzikich łuszczaków, pozwalającego na rozwiązanie „problemu” lub „szczególnej sytuacji”, które w zamierzeniu ma regulować ustawodawstwo maltańskie, mianowicie kwestii pozyskiwania dzikich łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli. W szczególności Malta nie wykazała, iż hodowla w niewoli nie stanowi zadowalającego rozwiązania alternatywnego.

55.

Rząd maltański podnosi, że przeciwnie, nie było żadnego innego zadowalającego rozwiązania.

56.

Istotą niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadniczy spór pomiędzy Komisją a Maltą co do rzeczywistego celu leżącego u podstaw przewidzianego w prawie maltańskim odstępstwa dotyczącego odławiania łuszczaków. O ile Komisja twierdzi, że odstępstwo zezwala na chwytanie łuszczaków wyłącznie po to, aby przetrzymywać je w niewoli i wykorzystywać do różnych celów o charakterze rekreacyjnym, o tyle rząd maltański utrzymuje, iż odstępstwo ma również umożliwić chwytanie tych ptaków jako cel sam w sobie.

57.

Trybunał wystrzega się dokonywania wykładni przepisów krajowych w kontekście odesłania prejudycjalnego ( 36 ). Jednakże sam charakter postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wymaga od Trybunału dokonania oceny, czy wprowadzając lub utrzymując w mocy dane przepisy prawa krajowego, państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na gruncie prawa Unii.

58.

Naturalna wykładnia przepisów maltańskich wskazuje, iż celem odstępstwa jest ten przedstawiony przez Komisję.

59.

Po pierwsze, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uchybienie powinno być oceniane na podstawie sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajdowało się w chwili upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu ( 37 ). Odpowiednie krajowe ramy prawne to zatem te wynikające z przepisów ustawowych i wykonawczych obowiązujących w tamtym czasie.

60.

Po drugie, w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał powinien oprzeć swoją analizę przede wszystkim na literalnej wykładni warunków określonych w przepisach krajowych ( 38 ). Pragnę w tym miejscu zauważyć, iż bezsporne jest, że dekret ustawodawczy nr 253 z 2014 r., który stanowi podstawę odstępstwa, wprowadzono, aby zezwalać na chwytanie łuszczaków „wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli ( 39 ), w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki zgodnie z przepisami niniejszych artykułów”.

61.

Zasadniczo ten sam opis zawarto w oficjalnym memorandum technicznym z 2014 r. przygotowanym przez maltańską jednostkę regulacyjną ds. dzikiego ptactwa; zasadniczo opis ten odpowiada także warunkom wprowadzającym zawartym w pkt 10 („Środowisko”) D („Ochrona przyrody”) załącznika XI do aktu przystąpienia ( 40 ). Wreszcie, znamienne jest, że FKNK (jeden z dwóch propagatorów ponownego wprowadzenia odławiania łuszczaków) ( 41 ) potwierdziła w swoim memorandum dotyczącym odławiania z lipca 2012 r., iż praktyka odławiania łuszczaków realizowana jest „wyłącznie w celu utrzymywania ptactwa przy życiu dla ich śpiewu, wabienia i hodowli w niewoli”. Nic w tych aktualnych dokumentach nie wskazuje zatem, że przepisy maltańskie wprowadzono w celu zezwolenia na odławianie, postrzegane jako cel sam w sobie.

62.

Po trzecie, zgodnie z istniejącym orzecznictwem Trybunał może jedynie w wyjątkowych sytuacjach wykraczać poza literalną wykładnię przepisów krajowych. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z orzecznictwa sądów krajowych wynika, iż wykładni przepisów krajowych należy dokonywać w określony sposób ( 42 ). Taka okoliczność nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

63.

Wyjaśnienia przedstawiane przez rząd maltański odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów krajowych nie wydają się odpowiadać rzeczywistemu brzmieniu odpowiednich przepisów. Przeciwnie, wydają się contra legem.

64.

Dokonując analizy zarzutu pierwszego, będę opierać się więc na założeniu, że ustawodawstwo maltańskie należy rozpatrywać, biorąc pod uwagę jego brzmienie na pierwszy rzut oka – czyli jako mające na celu zezwolenie na chwytanie łuszczaków „wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli, w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”. Dla pełności wywodu dokonam teraz zwięzłej analizy zarzutu pierwszego z perspektywy stanowiska prezentowanego przez rząd maltański.

65.

Z części wstępnej art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej można wysnuć wniosek, iż odstępstwo przewidziane w tym przepisie jest dozwolone, wyłącznie „jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania” dla działalności wskazanej jako kwestia, do której rzeczone odstępstwo ma się odnosić ( 43 ). To wyrażenie w części wprowadzającej do art. 9 ust. 1 pełni funkcję strażnika ograniczającego dostęp do szczególnych przesłanek odstępstwa wyszczególnionych następnie w lit. a), b) i c).

66.

Określenie „zadowalające rozwiązanie” stanowi pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób autonomiczny. W tym względzie zgadzam się z rzecznikiem generalnym N. Fennellym, który stwierdził, iż „określenie »zadowalające« można interpretować w ten sposób, że oznacza ono rozwiązanie służące rozwikłaniu konkretnego problemu, w obliczu którego stają organy krajowe, które jednocześnie uwzględnia w najszerszym możliwym zakresie zakazy przewidziane w dyrektywie; odstępstwo może być dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma możliwości przyjęcia innego rozwiązania, które nie wiązałoby się z uchyleniem tych zakazów” ( 44 ).

67.

Państwo członkowskie winno rzeczywiście zbadać i ocenić, czy nie ma„innego zadowalającego rozwiązania”, pozwalającego na zajęcie się danym działaniem. W tym względzie przychylam się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym państwo członkowskie musi w pierwszej kolejności wykazać istnienie szczególnego celu, który uzasadnia powołanie się przez nie na odstępstwo. Pragnę w tym miejscu zwrócić uwagę na użyteczną metodologię opracowaną przez Komisję w odniesieniu do odstępstw dotyczących polowania w jej (niewiążących) wytycznych dotyczących polowania ( 45 ) – metodologię, którą rząd maltański akceptuje, jak wskazał wyraźnie w odpowiedzi na skargę.

68.

Ponadto nie uważam, aby państwo członkowskie mogło zdefiniować problem, który chce rozwiązać, w sposób sztuczny, tak aby wykluczyć inne potencjalnie zadowalające rozwiązania. Musi ono natomiast wykazać brak takich rozwiązań alternatywnych poprzez odniesienie do obiektywnych danych podlegających monitorowaniu przez Komisję, a w rezultacie kontroli sądowej Trybunału ( 46 ). Wyłącznie w sytuacji, gdy uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, z poszanowaniem celów dyrektywy ptasiej, rzeczywiście nie ma alternatywnego rozwiązania pozwalającego zrealizować słuszny cel określony przez państwo członkowskie, państwo to może powołać się na jedną z kategorii odstępstwa z art. 9 ust. 1.

69.

Zastosowanie określenia „zadowalające” implikuje, że art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej nie wymaga, aby rozwiązanie było idealne czy koniecznie stanowiło dokładny odpowiednik historycznego, tradycyjnego rozwiązania stosowanego w sytuacji, której rozwiązaniu ma służyć. Nowe rozwiązanie może wiązać się z pewną niedogodnością czy wymagać od zainteresowanych podmiotów dostosowania stosowanych praktyk.

70.

Przedstawione przeze mnie podejście znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

71.

W sprawie LRBPO i AVES ( 47 ) belgijska Conseil d’État zwróciła się do Trybunału z dwoma pytaniami prejudycjalnymi, które w sposób bezpośredni odnoszą się do niniejszego postępowania. Sąd ten zmierzał do ustalenia, czy można by powołać się na art. 5, 9 i 18 dyrektywy ptasiej, żeby zezwolić państwu członkowskiemu na uwzględnienie faktu, iż zakaz chwytania ptaków w celach rekreacyjnych zmuszałby licznych hodowców ptaków do zmiany ich wyposażenia i porzucenia niektórych przyzwyczajeń, gdyby państwo to uznało, iż hodowla była możliwa, lecz nie była jeszcze wykonalna na dużą skalę.

72.

Materiał przedłożony Trybunałowi w tamtej sprawie pozwalał stwierdzić, że hodowla i reprodukcja w niewoli rozpatrywanych gatunków była nie tylko naukowo i technicznie wykonalna, ale z powodzeniem realizowana już przez niektórych hodowców. W takich okolicznościach Trybunał orzekł, że „hodowla i reprodukcja w niewoli może być uważana za niestanowiącą »innego zadowalającego rozwiązania« tylko wówczas, jeżeli zostanie dowiedzione, że gdyby nie chwytanie ptaków żyjących na wolności, działalność ta nie mogłaby rozwijać się pomyślnie. W rezultacie fakt, iż hodowla i reprodukcja w niewoli gatunków, o których mowa, nie jest jeszcze możliwa na dużą skalę z powodu wyposażenia i głęboko zakorzenionych zwyczajów hodowców ptaków, którym ponadto sprzyjały krajowe przepisy odstępujące od ogólnego planu dyrektywy, nie jest sam w sobie taki, aby podawał w wątpliwość zadowalający charakter rozwiązania alternatywnego wobec chwytania ptaków żyjących na wolności” ( 48 ).

73.

Z okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych Trybunałowi wynika, że orzeczenie Trybunału w sprawie LRBPO i AVES ( 49 ) można transponować do niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Uważam, że wynika z tego bezdyskusyjnie, iż wnioski, jakie Trybunał przedstawił w tamtej sprawie, odnoszące się do hodowców ptaków zapełniających woliery, w równym stopniu znajdują zastosowanie do przetrzymywania siedmiu gatunków łuszczaków „w niewoli, tj. jako ptaków śpiewających, w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”, zgodnie z dekretem ustawodawczym nr 253 z 2014 r. Program hodowli w niewoli stanowi rozwiązanie alternatywne (czyli alternatywny sposób pozyskiwania łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli). Rząd maltański nie może więc powoływać się na odstępstwo z art. 9 ust. 1.

74.

Przejdę teraz do krótkiego omówienia niektórych argumentów podniesionych przez rząd maltański w odpowiedzi na skargę.

75.

Na wskazany wyżej wniosek bez wpływu pozostaje argument rządu maltańskiego, zgodnie z którym rząd ten nigdy nie przyznał, iż program hodowli w niewoli opisany w załączniku XI do aktu przystąpienia stanowiłby zadowalające rozwiązanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ani zajęcie indywidualnych stanowisk, ani wspólne deklaracje państw członkowskich nie mogą być wykorzystywane w celu interpretacji przepisu, gdy w brzmieniu danego przepisu brakuje odniesienia do treści deklaracji i stanowisk, a ponadto pozbawione są one charakteru prawnego ( 50 ). Właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

76.

Rząd maltański twierdzi także, że hodowla w niewoli nie jest zadowalającym rozwiązaniem alternatywnym z uwagi na to, iż szereg czynników biogeograficznych skutecznie wyklucza włączenie łuszczaków schwytanych w ich naturalnym środowisku do programu hodowli w niewoli w celu utrzymania różnorodności genetycznej, tym samym przyjmując, że maltański program hodowli w niewoli nie wymagałby już chwytania łuszczaków w ich naturalnym środowisku nawet w ograniczonym zakresie. Wobec tego, zgodnie z argumentacją rządu maltańskiego, konieczna różnorodność genetyczna w stadach hodowanych w niewoli może być zapewniona poprzez zastosowanie środków niewymagających żadnego odstępstwa od przepisów dyrektywy ptasiej.

77.

Tego stanowiska nie zmienia także powołanie się przez rząd maltański na pkt 56 wcześniejszego orzeczenia w sprawie Komisja/Malta ( 51 ).

78.

Dla porządku przejdę teraz do omówienia pokrótce zarzutu pierwszego z perspektywy rządu maltańskiego, mianowicie że odstępstwo służy także w istocie realizacji „chwytania jako celu samego w sobie” oraz że „program hodowli w niewoli […] nie zapewniał zadowalającej alternatywy wobec nieodłącznego elementu tego działania, jakim jest chwytanie w środowisku naturalnym”. Rząd maltański twierdzi, że ostatnia z wymienionych działalności stanowi głęboko zakorzeniony, tradycyjny styl życia osób prowadzących odłów łuszczaków, których pasji nie można zaspokoić poprzez pozyskiwanie łuszczaków hodowanych w niewoli.

79.

Po pierwsze, należy wskazać, iż nie zgłoszono konieczności uregulowania odstępstwa w ramach ścisłego systemu ochrony przewidzianego w dyrektywie ptasiej, aby zapewnić, by każdy łuszczak przetrzymywany w niewoli został schwytany w jego naturalnym środowisku przez tradycyjnego myśliwego z wykorzystaniem ściąganych sznurkiem siatek na ptaki. Biorąc pod uwagę względnie dużą liczbę łuszczaków konieczną dla realizacji tego założenia, rozwiązaniem alternatywnym byłoby prima facie dostarczenie większości łuszczaków wymaganych w celu przetrzymywania w niewoli z zasobów pozyskanych w ramach programu hodowli w niewoli i ograniczenie odławiania (służącego zaspokojeniu wywodzącej się z tradycji chęci chwytania łuszczaków) do znacznie mniejszej liczby ptaków. Po drugie, na podstawie utrwalonego orzecznictwa można już jasno stwierdzić, że odstępstwa z art. 9 ust. 1 nie można stosować w celu niepotrzebnego przedłużenia dozwolonego polowania ( 52 ).

80.

Po trzecie, w zakresie, w jakim „chwytanie jako cel sam w sobie” uznaje się za cel ustawodawstwa, rozwiązaniem alternatywnym byłby (znacznie bardziej ograniczony) program chwytania, naukowego obrączkowania i uwalniania żywych ptaków. Sam rząd maltański uznaje, że takie rozwiązanie uwzględnia element chwytania, charakterystyczny dla bliźniaczych celów ustawodawstwa, ale odrzuca je, ponieważ „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” nie uwzględnia jednocześnie elementu przetrzymywania ( 53 ). Jak już jednak wyjaśniłam, nie pozostawia cienia wątpliwości, że element przetrzymywania można w sposób zadowalający uwzględnić poprzez program hodowli w niewoli ( 54 ).

81.

Po czwarte, Trybunał nie dysponuje materiałami, które sugerowałyby, że „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” nie stanowiłoby zadowalającego rozwiązania alternatywnego. Obiektywnie rzecz biorąc, wydaje się zasadne sądzić, że „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” o wiele bardziej ograniczonej liczby ptaków w celach ściśle naukowych umożliwiałoby osobom prowadzącym odłów kontynuowanie czerpania przyjemności z praktykowania swoich umiejętności odławiania ptaków przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu negatywnego wpływu na ochronę ptactwa. Fakt, że osoby prowadzące odłów utraciłyby zachętę finansową, która obecnie wynika w szczególności z odsprzedaży schwytanych okazów, jest nieistotny. W uwagach na piśmie rząd maltański wyjaśnił, że obecnie wymagane jest już obrączkowanie każdego schwytanego ptaka. W tym kontekście realna wydaje się zatem możliwość nauczenia osób prowadzących odłów łuszczaków niezbędnych umiejętności w zakresie naukowego obrączkowania ptaków. Pragnę jednak podkreślić, że w moim przekonaniu układ taki nie mógłby obejmować używania tradycyjnych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki ( 55 ).

82.

Kolejnym rozwiązaniem alternatywnym mogłoby być ograniczone chwytanie (z wykorzystaniem innych metod) gatunków ptaków wymienionych w załączniku II do dyrektywy ptasiej, to jest ptaków, na które można polować na warunkach określonych w art. 7 tej dyrektywy. W tym względzie zadowolę się spostrzeżeniem, że próba ustalenia, czy istnieje rozwiązanie alternatywne, musi być dokonywana w oparciu o obiektywne, wyraźne kryteria ( 56 ); że Trybunałowi nie przedstawiono dowodów, iż dozwolone chwytanie na ściśle nadzorowanych warunkach nie stanowi rozwiązania alternatywnego ( 57 ) oraz że w moim rozumieniu wyrok Komisja/Finlandia nie stanowi żadnego potwierdzenia dla stanowiska rządu maltańskiego, zgodnie z którym chwytanie musi obejmować łuszczaki ( 58 ).

83.

Wreszcie, nie widzę uzasadnienia dla poglądu, że jedynie rozwiązanie, które nie spotyka się ze sprzeciwem istniejącej społeczności osób zajmujących się chwytaniem, kwalifikuje się jako rozwiązanie alternatywne w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej. Wręcz przeciwnie: z utrwalonego orzecznictwa jasno wynika, że istnienie „głęboko zakorzenionych zwyczajów” samo w sobie nie uzasadnia powołania się na odstępstwo z art. 9 ust. 1 ( 59 ).

84.

Podsumowując, rząd maltański nie wykazał, że nie istnieje żadne inne rozwiązanie, a zarzut pierwszy Komisji zasługuje na uwzględnienie.

85.

Komisja twierdzi, że maltańskie odstępstwo nie wpisuje się w zakres pojęcia „racjonalnego wykorzystywania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.

86.

Oxford Dictionary ( 60 ) definiuje „judicious” [racjonalny/rozsądny] jako „having, showing or done with good judgement or sense, careful and sensible” [„charakteryzujący się zdrowym rozsądkiem lub rozwagą, ostrożny i rozważny, wykazujący takie cechy lub dokonany z zachowaniem zdrowego rozsądku lub rozwagi”]. Langenscheidt ( 61 ) podaje bardzo podobną definicję terminu „vernünftig”, zastosowanego w niemieckiej wersji językowej dyrektywy ptasiej. W wielu wersjach językowych odpowiedniki terminu „use” w wyrażeniu „judicious use” mają konotację eksploatacyjną ( 62 ). Jednakże w wytycznych dotyczących zrównoważonego polowania Komisja (moim zdaniem słusznie) zauważa, że „ewentualna eksploatacyjna konotacja, jaką niesie z sobą określenie »wykorzystywanie«, musi zostać zrównoważona przez pojęcia odpowiedzialności, ograniczenia i dobrej oceny, zawarte w określeniu »racjonalne«” ( 63 ).

87.

Jasne jest także, że chociaż art. 9 ust. 1 lit. a) i b) wskazują szczególne (i, rzekłabym, oczywiste) sytuacje, w których odpowiednie będzie zastosowanie odstępstwa od, w przeciwnym razie restrykcyjnych, zakazów zabijania lub chwytania dzikiego ptactwa, art. 9 ust. 1 lit. c) sformułowano w sposób mniej nakazowy, zezwalając na „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie”. Może pojawić się pokusa, by dążyć do rozszerzenia znaczenia tego wyrażenia i traktowania go jako wygodnej „klauzuli wyjścia”. Wydaje mi się jasne, że nie ma zasadnego powodu, by interpretować lit. c) w sposób odmienny niż przepisy zawarte w lit. a) i b), a zatem należy powstrzymać się od pokusy dokonania takiej wykładni. Zamiarem prawodawcy Unii nie mogło być dopuszczenie do sytuacji, w której każda istniejąca praktyka mogłaby być wrzucona do wygodnej kategorii „chwytania, przetrzymywania lub innego racjonalnego wykorzystywania”, ponieważ taka sytuacja podważałaby cel całej dyrektywy ptasiej.

88.

Czasem „[z]e względu na swój charakter i zakres takie [stanowiące odstępstwo] przepisy łowieckie są bowiem niezgodne z celami ochrony realizowanymi przez dyrektywę” ( 64 ). Wobec tego nie wszystkie działania, na które państwo członkowskie chce zezwolić, mogą siłą rzeczy wpisywać się w zakres „chwytania, przetrzymywania lub innego racjonalnego wykorzystywania”, a więc mieścić się w zakresie odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c).

89.

Odniosłam się już do niektórych aspektów orzecznictwa Trybunału w przedmiocie wykładni odstępstwa z art. 9 ust. 1. W tym miejscu odpowiednie wydaje się kontynuowanie tej analizy.

90.

Po pierwsze, już w 1987 r. Trybunał wskazał, że „chwytanie i sprzedaż ptaków […] w celu ich przetrzymywania do celów wykorzystania jako żywe wabiki lub w celach rekreacyjnych na targach i jarmarkach może stanowić racjonalnego wykorzystywanie dozwolone na mocy art. 9 ust. 1 lit. c)” ( 65 ) (nie wyjaśniając jednak powodów ku temu). W późniejszych sprawach Trybunał podobnie bez głębszej analizy przyjmował w sposób dorozumiany ( 66 ) lub wyraźny, że „polowanie na dzikie ptactwo w celach rekreacyjnych w okresach, o których mowa w art. 7 ust. 4 dyrektywy” ( 67 ), lub chwytanie w celach rekreacyjnych, takie jak to służące zapełnianiu wolier przez hodowców oraz w celu wyeliminowania problemów wynikających z pokrewieństwa w hodowli ptaków do celów rekreacyjnych ( 68 ), także może stanowić racjonalne wykorzystywanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c).

91.

Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, właściwe organy mogą zezwolić na chwytanie jedynie takiej liczby ptaków, jaka jest „obiektywnie konieczna” dla osiągnięcia zamierzonego celu, oraz istnieje nadrzędny wymóg, zgodnie z którym należy przestrzegać maksymalnego limitu „małych ilości” ptaków, do którego wyraźnie nawiązuje art. 9 ust. 1 lit. c) ( 69 ).

92.

Po trzecie, w dwóch sprawach dotyczących ptaków wymienionych w załączniku II Trybunał stwierdził, że odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy mogą być wprowadzone tylko wtedy, gdy istnieje gwarancja, że populacja danych gatunków zostanie zachowana na zadowalającym poziomie. W innym razie polowań na ptaki w żadnym razie nie można uznać za racjonalne, a tym samym za dopuszczalne w rozumieniu motywu jedenastego dyrektywy ptasiej ( 70 ). Wspomniane orzecznictwo a fortiori znajduje zastosowanie w kontekście niniejszej sprawy, której przedmiotem są ptaki niewymienione w załączniku II.

93.

Po czwarte, już w 1987 r. Trybunał także wyjaśnił, że jeżeli„nie ma gwarancji, że chwytanie określonych gatunków ptaków będzie ograniczone do absolutnego minimum […] lub że środki, sposoby i metody chwytania nie mają dużej skali, nie są nieselektywne lub nie mogą powodować lokalnego zanikania gatunków”, to „istotne przesłanki” art. 9 nie są spełnione ( 71 ).

94.

Wreszcie, pragnę podkreślić, że wszystkie analizowane przeze mnie sprawy odnoszą się do okresów poprzedzających wejście w życie traktatu z Lizbony, w którym położono nacisk na „wysoki poziom” ochrony środowiska – co stanowi zasadę znajdującą odzwierciedlenie w art. 37 karty, mającej obecnie status aktu prawa pierwotnego. Jednakże niniejsze postępowanie wymaga rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego (nowego) kontekstu.

95.

Zastosowanie wspomnianego orzecznictwa do ustawodawstwa Malty prowadzi mnie do wniosku, że to ostatnie jest wyraźnie niezgodne z warunkiem „racjonalnego wykorzystywania”.

96.

Argumentując, że ogólny sezonowy limit odłowów wynoszący 27500 łuszczaków stanowi „racjonalne wykorzystywanie”, rząd maltański łączy dwa cele. W zakresie, w jakim celem jest, jak wyraźnie wskazano w ustawodawstwie, „wyłącznie” pozyskiwanie łuszczaków w celu przetrzymywania „w niewoli [to jest jako ptaki śpiewające], w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”, takie wykorzystywanie może być realizowane – jak wyjaśniłam przy okazji badania zarzutu pierwszego – poprzez program hodowli w niewoli, co stanowi inne zadowalające rozwiązanie.

97.

Istnieje powszechna zgoda co do tego, że szacowana całkowita liczba łuszczaków znajdujących się już obecnie w niewoli kształtuje się mniej więcej w przedziale od 20000 do 40000. Uwzględniając naturalną śmiertelność ptaków hodowanych w niewoli, konieczne będzie stałe pozyskiwanie określonej liczby ptaków w celu zachowania tej populacji, albo poprzez odławianie, albo poprzez propagowanie realizowanego na wystarczająco dużą skalę programu hodowli w niewoli. Nie potrzeba wielkiej przenikliwości, aby zauważyć, że wraz z upływem czasu potrzeba rozwiązania problemu utrzymania pożądanej liczby ptaków hodowanych w niewoli stałaby się jeszcze bardziej paląca.

98.

Jednakże żadna z tych kwestii sama w sobie nie uzasadnia wznowienia zezwolenia na odławianie łuszczaków, w przypadku gdy propagowanie prowadzonego na dużą skalę programu hodowli w niewoli w sposób zadowalający służyłoby podtrzymaniu tradycji, której ochrona stanowi rzekomo cel realizowany przez ustawodawstwo maltańskie, polegającej na przetrzymywaniu łuszczaków w rozmaitych celach rekreacyjnych. Pomimo tego oczywistego faktu rząd maltański uznał krajowy program hodowli w niewoli wprowadzony zgodnie z aktem przystąpienia za porażkę i zakończył jego realizację od 2009 r.

99.

Ponadto wydaje się również z gruntu niewiarygodne, że konieczne jest dodawanie do tej „populacji”27500 łuszczaków rocznie w celu zastąpienia łuszczaków padłych w danym roku i zaspokojenia nowego zapotrzebowana na łuszczaki hodowane w niewoli w celach rekreacyjnych. Powyższe jest prawdą niezależnie od tego, czy dodatkowe łuszczaki pozyskuje się poprzez program hodowli w niewoli czy poprzez odławianie. Nie chciałabym w żaden sposób sugerować, jaki los spotyka te spośród schwytanych łuszczaków, które nie są w rzeczywistości wymagane dla realizacji ustalonych, wyłącznych celów określonych w ustawodawstwie zezwalającym na ich odławianie.

100.

W zakresie, w jakim celem jest chwytanie, jak również przetrzymywanie, pragnę wskazać, że nic w materiale przedłożonym Trybunałowi nie wyjaśnia powodu, dla którego za „racjonalne wykorzystywanie” – w sensie obiektywnej konieczności – należy uznać zezwolenie na chwytanie liczby osobników określonej jako ogólny sezonowy limit odłowów (27500 łuszczaków), jeżeli ustawodawstwo określa także, jako wyłączne kolejne wykorzystywanie schwytanych łuszczaków, wykorzystywanie, w przypadku którego jest bardzo wątpliwe, że faktycznie wymaga ono tak wielu łuszczaków rocznie, i dla którego istnieje ponadto inne zadowalające rozwiązanie. Na Malcie, jako państwie członkowskim chcącym powołać się na odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego stosowania tego przepisu. Podejmując się tego, rząd maltański winien mieć na uwadze, że główną zasadą jest obecnie konieczność zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony środowiska. Uważam, że rząd ten całkowicie uchybił temu zobowiązaniu.

101.

Jest jeszcze jedna kwestia, która wymaga omówienia.

102.

Jeżeli celem jest schwytanie żywego ptaka, prawdopodobnie konieczne będzie wykorzystanie pewnego rodzaju siatki. To prawda, że art. 9 przewiduje odstępstwo od art. 8 ust. 1 dyrektywy, a tym samym od, w przeciwnym razie absolutnego, zakazu używania siatek, o którym mowa w załączniku IV lit. a) ( 72 ). Jednakże metoda chwytania, na którą faktycznie zezwala ustawodawstwo maltańskie, obejmuje stosowanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki. Siatki te opisałam we wstępnej części niniejszej opinii ( 73 ). Wydaje mi się, że prima facie, użycie siatki tego rodzaju to metoda chwytania, która jest zarówno stosowana na dużą skalę, jak i nieselektywna. Ponieważ łuszczaki zwykle latają w stadach, można przypuszczać, że znaczna liczba tych ptaków zostanie złapana w siatkę jednocześnie ( 74 ). Nawet jeżeli „nadwyżka” łuszczaków zostanie natychmiast uwolniona, jak twierdzi rząd maltański, nie wydaje mi się to wystarczającym zapewnieniem, aby uznać, że zastosowana metoda odławiania przestaje mieć „dużą skalę” czy być „nieselektywna”. Można także założyć, że przynajmniej część ptaków dozna stresu w wyniku tego doświadczenia i może nie przeżyć ( 75 ). W tych okolicznościach mam poważne wątpliwości, czy rząd maltański jest w stanie wykazać, że populacje siedmiu gatunków łuszczaków można utrzymać na zadowalającym poziomie, zgodnie z wymogami wynikającymi z orzecznictwa. Możliwe nawet, iż istnieje pewne ryzyko – choć moim zamiarem nie jest ocena potencjalnego rozmiaru tego ryzyka – że wykorzystywanie takich siatek przez 4000 posiadaczy licencji w sezonie łowieckim wynoszącym 73 dni może potencjalnie „spowodować lokalne zanikanie gatunków”.

103.

W materiale przedłożonym Trybunałowi przez rząd maltański nie podjęto żadnej próby odniesienia się do którejkolwiek z tych kwestii: skupiono się natomiast na fakcie, że wykorzystywanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki stanowi element „tradycji”. Nie o to jednak chodzi. Jeżeli wykorzystywanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki wywołuje taki skutek – a do rządu maltańskiego należy wykazanie, że tak nie jest – „istotne przesłanki” art. 9 nie są spełnione (zob. wyrok Komisja/Włochy ( 76 )). Pragnę jedynie dodać, że z czysto językowej perspektywy trudno mi także doszukać się uzasadnienia dla twierdzenia, że wykorzystywanie metody chwytania, która jest zarówno stosowana na dużą skalę, jak i nieselektywna, może w ogóle wpisywać się w zakres pojęcia „racjonalnego wykorzystywania”.

104.

Na koniec chciałabym zwrócić uwagę na dwie kwestie, które nasuwają się w następstwie mojej ogólnej analizy pism procesowych przedłożonych w niniejszej sprawie i które są istotne z punktu widzenia kilku innych aspektów art. 9 ust. 1 lit. c), aby następnie przedstawić wniosek końcowy.

105.

Po pierwsze, moje poważne wątpliwości budzi wiarygodność metodologii zastosowanej przez rząd maltański w celu ustalenia populacji odniesienia w kontekście obliczania warunku „małych ilości”. Należy zauważyć, że zamiast oprzeć się na danych pochodzących z systemu systematycznego monitorowania, rząd maltański, dokonując obliczeń, powołał się na wyniki jednego badania przeprowadzonego w 2007 r. ( 77 ), odnoszącego się do bardzo ograniczonej próby (112) odzyskanych obrączek. W rezultacie bardzo ograniczona liczba odzyskanych na Malcie obrączek pochodzących od ptaków należących do siedmiu gatunków z innych państw członkowskich została wykorzystana w celu obliczenia, jako grupy odniesienia dla ogólnego sezonowego limitu odłowów ( 78 ), całkowitych populacji rozrodczych poszczególnych gatunków w tych państwach członkowskich (dochodzących w niektórych przypadkach do milionów ptaków), bez jakiegokolwiek dowodu co do tego, w jakim zakresie populacje te faktycznie migrują przez terytorium Malty. Trudno uznać to za rzetelne, naukowe podejście do oceny wpływu, jaki licencjonowanie odławiania na Malcie może mieć na te populacje w ujęciu całościowym, albo na subpopulację ptaków migrujących nad terytorium Malty; czy też pogodzić to podejście z zasadą ostrożności ( 79 ).

106.

Po drugie, pragnę przypomnieć, że art. 9 ust. 1 lit. c) dopuszcza możliwość, aby państwa członkowskie zezwalały na chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie „niektórych ptaków” w „małych ilościach” i „przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków”. Ocena, czy spełnione są te istotne warunki uzupełniające – które stanowią o proporcjonalności odstępstwa – wykracza poza zakres niniejszej opinii. Dość powiedzieć, że mam poważne wątpliwości co do tego, czy sporne sposoby (w szczególności z uwagi na ich cechy, na które zwróciłam uwagę w pkt 38 powyżej) spełniają te dodatkowe wymogi i są proporcjonalne. W każdym razie przedstawiłam już wniosek, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji zasługują na uwzględnienie. Jeżeli Trybunał przychyli się do tej analizy, dokładna analiza stanu faktycznego odnośnie do proporcjonalności spornych sposobów nie będzie konieczna.

107.

Wreszcie, dużo uwagi w niniejszym postępowaniu poświęcono tradycyjnym aspektom chwytania łuszczaków i konieczności poszanowania tradycyjnych sposobów wykorzystywania. Podsumowując, mogłoby być pomocne zilustrowanie w sposób hipotetyczny, jak różnorodność kulturowa i wymogi prawa Unii mogą współistnieć, a nie znajdować się w ciągłym konflikcie.

108.

Załóżmy, że w kraju kandydującym do przystąpienia do Unii istnieje głęboko zakorzeniona, lokalna tradycja polegająca na tym, że każda młoda dziewczyna w niedzielę najbliższą dacie jej 18. urodzin powinna wziąć udział w mszy, mając na sobie naszyjnik zrobiony z piór ozdobnych określonego ptaka. Aby uzyskać wystarczającą ilość piór do stworzenia jednego naszyjnika, potrzeba sześciu ptaków. Przed przystąpieniem do Unii żadne przepisy nie zakazywały tej praktyki. Po przystąpieniu ptaki są co do zasady objęte ochroną na mocy dyrektywy ptasiej. Czy nowe państwo członkowskie może zastosować odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1, klasyfikując swoją tradycyjną praktykę jako „racjonalne wykorzystywanie”, aby zezwolić na utrzymywanie status quo w nieskończoność?

109.

Po pierwsze, jasne jest, że w ujęciu ogólnym istnieje inne, zadowalające rozwiązanie alternatywne. Tradycyjny naszyjnik z piór może być przekazywany przez jedną młodą dziewczynę drugiej zamiast tworzenia nowego naszyjnika dla każdej osiemnastolatki. Po drugie, naszyjniki z piór przekazywane w ten sposób mogą z czasem zużywać się i niszczyć, i będą wymagać okresowej wymiany. Skorzystanie z odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c) byłoby możliwe, aby schwytać niewielką liczbę ptaków w celu wykonania zamiennego naszyjnika z piór.

110.

Sugerując, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji są zasadne, nie proponuję rozwiązania lekceważącego tradycję czy różnorodność kulturową w ramach Unii. W zakresie, w jakim rząd maltański zmierza do przetrzymywania śpiewających łuszczaków w niewoli, pragnieniu temu można sprostać poprzez rozwiązanie alternatywne, jakim jest program hodowli w niewoli. W zakresie, w jakim osoby prowadzące odłów ptaków na Malcie zmierzają do wykonywania i sprawdzania swoich umiejętności jako myśliwych, można zezwolić im na chwytanie małych ilości pojedynczych ptaków poprzez zastosowanie metod, które nie obejmują wykorzystywania ściąganych sznurkiem siatek na ptaki, ze ścisłym poszanowaniem dobrych praktyk ornitologicznych, a złapane w ten sposób ptaki mogą być obrączkowane, a następnie ostrożnie uwalniane z powrotem do środowiska naturalnego. Pod warunkiem że tradycje ewoluują, nie ma niemożliwego do przezwyciężenia konfliktu. Jestem jednak w pełni przekonana, że stosowane obecnie sposoby stanowią uchybienie zobowiązaniom Malty na gruncie prawa Unii.

111.

W świetle wszystkich powyższych rozważań jestem zdania, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji zasługują na uwzględnienie. Wobec tego, niezależnie od rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów drugiego, czwartego i piątego, proponuję, aby Trybunał: