—

w imieniu Nannoka Vulcanus Industries BV przez M. Banekego, advocaat,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez M. Bulterman, B. Koopman oraz C. Schillemans, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Manhaevego oraz S. Petrovą, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni załącznika IIB do dyrektywy Rady 1999/13/WE z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie ograniczenia emisji lotnych związków organicznych spowodowanej użyciem organicznych rozpuszczalników podczas niektórych czynności i w niektórych urządzeniach (Dz.U. L 85, s. 1; sprostowanie Dz.U. 1999, L 188, s. 54).

2

Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między Nannoka Vulcanus Industries BV (zwaną dalej „Nannoką”) a College van gedeputeerde staten van Gelderland (zarządem komisji prowincji Geldrii, zwanym dalej „College’em”) w przedmiocie obwarowanego grzywną nakazu skierowanego do Nannoki z powodu naruszenia uregulowania niderlandzkiego transponującego dyrektywę 1999/13.

3

Motywy 5–9 dyrektywy 1999/13 stanowią:

4

Motywy 14 i 15 wspomnianej dyrektywy przewidują:

5

Zgodnie z art. 1 dyrektywy 1999/13 jej celem jest ograniczanie lub zapobieganie bezpośrednim i pośrednim skutkom emisji lotnych związków organicznych do środowiska, głównie do powietrza, a także potencjalnemu ryzyku dla ludzkiego zdrowia, poprzez zapewnienie środków i procedur, które powinny zostać wdrożone dla czynności określonych w załączniku I do tej dyrektywy, w takim stopniu, w jakim są one realizowane powyżej progów zużycia rozpuszczalników wymienionych w załączniku II A do tejże dyrektywy.

6

W art. 2 pkt 1) wspomnianej dyrektywy „urządzenie” zostało zdefiniowane do jej celów jako stacjonarna jednostka techniczna, w której prowadzi się jedną lub więcej czynności, mieszczących się w zakresie określonym w art. 1 tej samej dyrektywy oraz wszelkie inne czynności bezpośrednio związane, które mają techniczne powiązania z czynnościami prowadzonymi na danym miejscu i które mogą mieć wpływ na emisje.

7

Artykuł 3 dyrektywy 1999/13 przewiduje:

„Państwa członkowskie podejmą środki niezbędne w celu zapewnienia:

[…]”.

8

Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy [Rady] 96/61/WE [z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257, s. 26)], państwa członkowskie przyjmą środki niezbędne w celu zapewnienia, aby:

[…]

[…]”.

9

Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/13:

„Wszystkie instalacje będą zgodne z:

albo

10

Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 1999/13 ma następujące brzmienie:

„Należy wykazać zgodnie z wymogami właściwych władz zgodność z:

[…]

[…]”.

11

Artykuł 15 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 1999/13 przewiduje:

„Państwa członkowskie, nie później niż do dnia 1 kwietnia 2001 r., wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadomią o tym Komisję”.

12

Załącznik IIB do dyrektywy 1999/13, zatytułowany „Plan obniżania emisji”, brzmi następująco:

[…]”.

13

Dyrektywa 1999/13 została uchylona ze skutkiem od dnia 7 stycznia 2014 r. przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334, s. 17).

14

Z motywu 1 dyrektywy 2010/75 wynika, że dyrektywą tą dokonano przekształcenia siedmiu dyrektyw, do których zaliczała się dyrektywa 1999/13.

15

Zgodnie z art. 59 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2010/75:

„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby każda instalacja spełniała jeden z poniższych wymogów:

16

Artykuł 80 ust. 1 dyrektywy 2010/75 stanowi:

„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania […] załącznika VII, […] część 5, pkt 1, […] do dnia 7 stycznia 2013 r.

Państwa członkowskie rozpoczynają stosowanie tych przepisów w tym samym dniu.

[…]”.

17

Artykuł 81 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje:

„Dyrektywy […] 1999/13 […] tracą moc ze skutkiem od dnia 7 stycznia 2014 r., bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji do prawa krajowego i rozpoczęcia stosowania dyrektyw określonych w załączniku IX część B”.

18

Część 5 – zatytułowana „Plan redukcji emisji” – załącznika VII do dyrektywy 2010/75, który nosi tytuł „Przepisy techniczne dotyczące instalacji i czynności z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych”, brzmi następująco:

[…]”.

19

Z postanowienia odsyłającego wynika, że art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/13 zostały przetransponowane do prawa niderlandzkiego w art. 3 ust. 1 i art. 5 lit. a) Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer (rozporządzenia w sprawie rozpuszczalników wprowadzającego w życie dyrektywę Rady 1999/13, Stb. 2001, nr 161, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie rozpuszczalników”).

20

Wskazane powyżej przepisy rozporządzenia w sprawie rozpuszczalników zobowiązywały przedsiębiorstwa, których ono dotyczyło, do przedsięwzięcia środków niezbędnych do tego, by najpóźniej w dniu 31 października 2007 r. ich urządzenia były zgodne z dopuszczalnymi wartościami emisji określonymi w załączniku IIA do tego rozporządzenia lub z wymogami wynikającymi z planu obniżenia emisji lotnych związków organicznych (zwanego dalej „planem obniżenia emisji”) przedstawionym szczegółowo w załączniku IIB do tegoż rozporządzenia. Treść tego załącznika jest identyczna z treścią załącznika IIB do dyrektywy 1999/13.

21

Nannoka eksploatuje urządzenia do nakładania lakieru i powłok.

22

Decyzją z dnia 7 października 2010 r. College wydał wobec Nannoki obwarowany grzywną nakaz z powodu naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 lit. a) rozporządzenia w sprawie rozpuszczalników.

23

Decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. College oddalił sprzeciw wniesiony przez Nannokę od jej decyzji z dnia 7 października 2010 r.

24

Orzeczeniem z dnia 3 maja 2012 r. Rechtbank Arnhem (sąd w Arnhem, Niderlandy) oddalił skargę wniesioną przez Nannokę na decyzję College’u z dnia 13 lipca 2011 r.

25

Nannoka wniosła od powyższego orzeczenia odwołanie do Raad van State (rady stanu).

26

Sąd odsyłający wskazuje, iż okoliczność, że decyzja College’u z dnia 7 października 2010 r. została uchylona w dniu 7 marca 2013 r., nie pozbawia Nannoki interesu w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty w ramach postępowania odwoławczego. Przedsiębiorstwo to uprawdopodobniło bowiem, że poniosło szkodę wskutek uchylonej decyzji, ponieważ musiało powierzyć wykonywanie części swojej działalności innemu przedsiębiorstwu.

27

Zdaniem sądu odsyłającego pewne jest, iż w dniu 31 października 2007 r. Nannoka nie zastosowała się do dopuszczalnych wartości emisji przewidzianych w załączniku II A do rozporządzenia w sprawie rozpuszczalników.

28

Nannoka twierdzi jednak przed sądem odsyłającym, że spełniła wymogi wynikające z planu obniżenia emisji opisanego w załączniku IIB do wspomnianego rozporządzenia, ponieważ jej zdaniem załącznik ten przyznawał jej możliwość uzyskania przedłużenia terminu wykraczającego poza dzień 31 października 2007 r. w celu wykonania jej własnego planu obniżenia emisji.

29

W opinii Nannoki załącznik IIB do dyrektywy 1999/13 przewiduje bowiem, że operatorowi należy przedłużyć termin na wykonanie jego planu obniżenia emisji, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania. Nannoka uważa, że tak właśnie jest w sprawie w postępowaniu głównym.

30

Przed sądem odsyłającym strony są zgodne co do tego, że pismem z dnia 27 października 2005 r. Nannoka zgłosiła właściwym władzom krajowym swój zamiar zastosowania planu obniżenia emisji. Ponadto nie jest także kwestionowana okoliczność, że Nannoka sporządziła taki plan obniżenia emisji. Zdaniem sądu odsyłającego ten plan obniżenia emisji nie umożliwiał jej jednak osiągnięcia do dnia 31 października 2007 r.„emisji docelowej” przewidzianej w pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy 1999/13.

31

Sąd odsyłający zwrócił uwagę, że załącznik IIB do dyrektywy 1999/13 nie narzuca przyjęcia planu obniżenia emisji, który byłby zgodny z jednolitym modelem, lecz ustala zasady, wskazówki i wymogi, do których operator musi się zastosować zgodnie z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy przy sporządzaniu swojego planu obniżenia emisji.

32

Załącznik IIB do dyrektywy 1999/13 nie pozwala jednak dokładnie ustalić ani sytuacji, w których można przyznać zgodnie z prawem przewidziane w nim przedłużenie terminu, ani możliwego okresu takiego przedłużenia terminu.

33

Sąd odsyłający podkreślił, że w odniesieniu do urządzeń, w których przypadku można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji, omawiany załącznik przewiduje stosowanie szczególnego planu obniżenia emisji (zwanego dalej „standardowym planem”). Co więcej, załącznik ten zawiera harmonogram mający na celu osiągnięcie tzw. emisji „docelowych” oraz metodę obliczania do ustalania tych emisji.

34

Nic nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że w sprawie w postępowaniu głównym urządzenia Nannoki nie spełniają przesłanek, od których zależy zastosowanie standardowego planu. Zdaje się, że w sytuacjach, w których wspomniany plan znajduje zastosowanie, nie można odejść od harmonogramu zawartego w załączniku IIB do dyrektywy 1999/13. Ponieważ przewiduje on, iż docelową emisję należy osiągnąć najpóźniej do dnia 31 października 2007 r. i ponieważ pewne jest, że plan obniżenia emisji Nannoki nie umożliwia takiego rezultatu, zdaniem sądu odsyłającego istnieje wątpliwość co do zgodności tego planu obniżenia emisji z wymogami określonymi w załączniku IIB do dyrektywy 1999/13.

35

Niemniej z uwagi na to, że omawiany załącznik wskazuje, iż konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operatorowi należy przyznać przedłużenie terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania, sąd odsyłający zastanawia się, czy możliwe jest jednak w przypadkach, gdy zastosowanie znajduje standardowy plan, odejście od harmonogramu stanowiącego część tego planu.

36

Sąd odsyłający bierze zatem pod uwagę dwie możliwe wykładnie załącznika IIB do dyrektywy 1999/13. Zgodnie z pierwszą wykładnią przedłużenie terminu można przyznać tylko wtedy, gdy standardowy plan jest nieodpowiedni dla danej sytuacji i z tego powodu zostaje sporządzony inny rodzaj planu obniżenia emisji. Zgodnie z drugą wykładnią nawet w przypadku gdy zastosowanie znajduje standardowy plan, przedłużenie terminu można uzyskać w drodze odstępstwa od harmonogramu przewidzianego w tym planie.

37

Na wypadek gdyby Trybunał przychylił się do drugiej wykładni, o której mowa powyżej, sąd odsyłający zastanawia się także nad przesłankami wymaganymi do tego, by operator mógł skorzystać z przedłużenia terminu oraz nad tym, o jaki okres może zostać przedłużony ten termin. W załączniku IIB do dyrektywy 1999/13 nie uściślono bowiem na przykład, czy przedłużenie terminu jest uzależnione od zezwolenia właściwych władz lub czy przedłużenie to przysługuje z mocy prawa. W załączniku tym nie wskazano także, w jakim stopniu opracowywanie substytutów zawierających niewiele rozpuszczalnika lub niezawierających go wcale musi być skonkretyzowane lub w jakim stadium musi się ono znajdować, aby przyznać prawo do przedłużenia terminu. Nie określono w nim również kryteriów, na podstawie których należy ustalić okres przedłużenia.

38

W takich okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

[Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:]

39

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy załącznik IIB do dyrektywy 1999/13 należy interpretować w ten sposób, że przedłużenie terminu przewidziane w jego pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) może zostać przyznane operatorowi „urządzenia” w rozumieniu art. 2 pkt 1 wspomnianej dyrektywy na wykonanie jego planu obniżenia emisji, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, chociaż w przypadku tego urządzenia można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych i zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji.

40

Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/13 wszystkie urządzenia, do których odnosi się ta dyrektywa, muszą być zgodne albo z dopuszczalnymi wartościami emisji lotnych związków organicznych określonymi w załączniku IIA do tejże dyrektywy, albo z wymogami planu obniżenia emisji przedstawionego w załączniku IIB do owej dyrektywy.

41

Zgodnie z pkt 1 załącznika IIB do tej samej dyrektywy plan obniżenia emisji musi umożliwiać operatorowi osiągnięcie za pomocą innych środków niż zastosowanie wspomnianych dopuszczalnych wartości emisji takiego obniżenia emisji, które jest równoważne z obniżeniem, jakie osiągnąłby, stosując te wartości. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 14 swojej opinii, plan obniżenia emisji opiera się na stosowaniu mniej emisyjnych substytutów i procedur.

42

Z pkt 2 akapit pierwszy załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 wynika, że w przypadku stosowania powłok, lakierów, klejów lub farb drukarskich może zostać zastosowany określony plan, który został przedstawiony w pkt 2 akapit drugi tego załącznika, czyli standardowy plan. Zgodnie z tym ostatnim przepisem plan ten znajduje zastosowanie w przypadku urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji. W pkt 2 akapit pierwszy wspomnianego załącznika uściślono, że w przypadkach gdy metoda ta okaże się nieodpowiednia, właściwe władze mogą pozwolić operatorowi na zastosowanie dowolnego alternatywnego planu, co do którego jest on przekonany, iż spełnia zasady przedstawione w pkt 1 tego samego załącznika.

43

W sprawie w postępowaniu głównym z postanowienia odsyłającego wynika, że nic nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż urządzenia Nannoki nie spełniają przesłanek wymaganych do zastosowania standardowego planu.

44

Jako że pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 przewiduje, że zainteresowanemu operatorowi należy przyznać przedłużenie terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, trzeba ustalić, czy przedłużenie to powinno móc zostać przyznane niezależnie od planu obniżenia emisji mającego zastosowanie do urządzenia tego operatora czy też przyznanie takiego przedłużenia terminu jest możliwe wyłącznie w przypadku stosowania planu obniżenia emisji innego niż standardowy plan.

45

W powyższym względzie należy od razu stwierdzić, że brzmienie załącznika, o którym mowa, nie pozwala udzielić jasnej odpowiedzi na powyższe pytanie.

46

O ile brzmienie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 zdaje się wskazywać, iż operatorowi należy przyznać przedłużenie terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, o tyle ciąg trzech zdań tego pierwszego akapitu pkt 2 nie pozwala ustalić, czy przedłużenie terminu powinno zostać przyznane także w szczególnym przypadku, gdy operator stosuje standardowy plan.

47

Należy bowiem stwierdzić, że choć w wersji francuskiej dyrektywy 1999/13 wyrażenie „[à] cet effet”, które wprowadza zdanie trzecie pkt 2 załącznika IIB do dyrektywy 1999/13, zdaje się na pierwszy rzut oka odnosić wyłącznie do wspomnianej w poprzednim zdaniu tego punktu hipotezy stosowania „toute autre méthode [que le schéma standard]”, nie wydaje się jednak, by wykładnia ta mogła zostać jednoznacznie potwierdzona w obliczu innych wersji językowych dyrektywy 1999/13, takich jak wersje angielska, niemiecka i niderlandzka, które nie zawierają wyrażenia równoważnego z wyrażeniem „[à] cet effet”. W tych wersjach owo trzecie zdanie mogłoby zatem zostać zinterpretowane w ogólny sposób jako odnoszące się do jakiegokolwiek planu, w tym standardowego planu.

48

W tym kontekście rząd niderlandzki twierdzi, że niezależnie od planu obniżenia emisji wprowadzonego w życie przez danego operatora przyznane mu przedłużenie terminu nie może wykraczać poza dzień 31 października 2007 r., gdyż od tej daty emisje istniejących urządzeń muszą zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy 1999/13 oraz z pkt 2 akapit drugi ppkt (i) załącznika IIB do tej dyrektywy przestrzegać wymogów art. 5 tejże dyrektywy, czyli progów określonych w jej załączniku IIA lub planie obniżenia emisji opisanym w jej załączniku II B.

49

Do powyższego stanowiska nie można się jednak przychylić.

50

Możliwość – wyraźnie przewidziana w pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 – przyznania operatorowi przedłużenia terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji oznacza koniecznie, że wszystkie terminy określone w tej dyrektywie, między innymi termin upływający w dniu 31 października 2007 r. w odniesieniu do istniejących urządzeń, mogą zostać przedłużone. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 22 swojej opinii, stanowisko rządu niderlandzkiego pozbawiałoby pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do wspomnianej dyrektywy charakteru normatywnego i sprowadzałoby ten przepis do zwykłego wyjaśnienia obliczenia terminów.

51

Poza tym należy zwrócić uwagę, że przy wydawaniu w 2010 r. dyrektywy 2010/75 prawodawca Unii przejął – w części 5 pkt 2 lit. a) załącznika VII do tej dyrektywy w takim samym brzmieniu jak pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 – możliwość przyznania operatorowi przedłużenia terminu na wykonanie planu obniżenia emisji. Nic nie wskazuje na to – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 32 swojej opinii – że sporny przepis dyrektywy 1999/13 miał zostać zmieniony przy jego włączeniu do dyrektywy 2010/75. Prawodawca wyszedł zatem z zasady, że przedłużenie terminu jest możliwe nawet po dniu 31 października 2007 r.

52

Komisja utrzymuje z kolei, że pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 zawiera przepis szczególny mający zastosowanie do urządzeń, w których używa się produktu o niezmiennej zawartości materiałów stałych, który to przepis ma pierwszeństwo przed przepisem dotyczącym przedłużenia terminu. Zdaniem Komisji przedłużenie terminu jest zatem możliwe tylko w przypadku urządzeń, w których używa się produktu niemającego niezmiennej zawartości materiałów stałych.

53

W powyższym względzie mimo że na podstawie pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 w przypadku urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji, stosuje się określony plan obniżenia emisji, czyli standardowy plan, plan ten nie stanowi jednak przepisu szczególnego wykluczającego przyznanie przedłużenia terminu operatorom takich urządzeń.

54

Należy bowiem zauważyć, że pkt 2 akapit pierwszy załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 przewiduje, iż w przypadku stosowania powłok, lakierów, klejów lub farb drukarskich „może” zostać zastosowany standardowy plan oraz że w przypadkach, w których ten plan okaże się nieodpowiedni, właściwe władze „mogą” pozwolić operatorowi na zastosowanie każdego alternatywnego planu wyłączenia, co do którego jest on przekonany, iż spełnia zasady przedstawione w pkt 1 załącznika IIB do tej dyrektywy. Należy stwierdzić, że nic w treści wspomnianego przepisu nie pozwala wykluczyć zastosowania innego planu także w odniesieniu do urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych, w przypadku gdy standardowy plan okaże się nieodpowiedni. A zatem podobnie jak standardowy plan może nie być stosowany w przypadku takich urządzeń, tak samo przedłużenie terminu może zostać przyznane w przypadku takich urządzeń, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania.

55

Ponadto możliwość przyznania przedłużenia terminu w przypadku wszystkich rodzajów urządzeń niezależnie od przyjętego planu obniżenia emisji potwierdza ratio legis, które leży u podstaw przepisów dyrektywy 1999/13 dotyczących przedłużenia terminu i urządzeń o niezmiennej zawartości materiałów stałych.

56

Z jednej strony, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 36 swojej opinii, przedłużenie terminu, o którym mowa, stanowi wyraz zasady proporcjonalności. W świetle tej zasady niewspółmierne bowiem wydaje się domaganie od operatorów urządzeń, by poczynili inwestycje w celu obniżenia emisji lotnych związków organicznych urządzenia przed określoną datą, jeżeli emisje te mogą zostać uniknięte lub ograniczone w znacznym stopniu w niedalekiej przyszłości po niższych kosztach, skoro tylko dostępne będą substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale i będące w fazie opracowania. Z drugiej strony, jak wynika z motywu 8 dyrektywy 1999/13, opiera się ona na założeniu, iż emisji związków organicznych można uniknąć lub obniżyć je za pomocą istniejących mniej szkodliwych substytutów lub które staną się dostępne w ciągu najbliższych lat. Jeżeli bowiem dzięki substytutom przedsiębiorstwo może uniknąć środków wymagających dużych nakładów w celu obniżenia emisji, będzie ono prawdopodobnie skłonne do opracowywania takich produktów lub wspierania ich opracowania. Ponadto jako że substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale mogą przyczynić się poza określonymi urządzeniami do ograniczenia emisji lotnych związków organicznych do środowiska, ich opracowanie może uzasadniać dłuższy okres przejściowy.

57

W odniesieniu do urządzeń, w których używa się produktu o niezmiennej zawartości materiałów stałych, z pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 wynika, że zawartość ta może zostać zastosowana „do określenia punktu odniesienia dla obniżeń emisji”. Jak zainteresowani wyjaśnili podczas rozprawy, występowanie niezmiennej zawartości materiałów stałych umożliwia zatem ustalenie metody służącej do określania celów emisji dla danych urządzeń, z której to metody nie może skorzystać dany operator, w przypadku gdy nie używa on produktu o takiej niezmiennej zawartości. Ponadto z żadnego przepisu tego załącznika nie wynika, że celem przyświecającym wprowadzeniu kryterium związanego z występowaniem niezmiennej zawartości materiałów stałych było wykluczenie przyznania przedłużenia terminu operatorowi urządzeń, w których używa się produktu o takiej niezmiennej zawartości.

58

Wspomniane kryterium zdaje się być zatem pozbawione jakiegokolwiek związku z ratio legis, które leży u podstaw przepisów dyrektywy 1999/13 dotyczących możliwości przyznania przedłużenia terminu w przypadkach, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania. Nieuzasadnione jest zatem wprowadzenie rozróżnienia w odniesieniu do tej możliwości między urządzeniami, w których używa się produktu o niezmiennej zawartości materiałów stałych, a pozostałymi urządzeniami, gdyż takiego rozróżnienia nie można także jasno wywieść z brzmienia pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13.

59

Co prawda w trakcie rozprawy Komisja oświadczyła, że w momencie wydania dyrektywy 1999/13 istniała już duża liczba substytutów dla produktów o niezmiennej zawartości materiałów stałych. Zdaniem Komisji prawodawca Unii uwzględnił tę okoliczność, w związku z czym należy uznać, iż ustalając w pkt 2 akapit drugi ppkt (i) załącznika IIB do tej dyrektywy terminy mające zastosowanie do standardowego planu, zamierzał on wykluczyć wszelką możliwość przedłużenia terminu w odniesieniu do urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych.

60

Niemniej ani przepisy dyrektywy 1999/13, ani dokumenty przygotowawcze do tej dyrektywy nie pozwalają potwierdzić twierdzeń Komisji.

61

W powyższym względzie należy dodać, że wykładnia załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 idąca w tym kierunku, że dyrektywa ta stoi na przeszkodzie przyznaniu przedłużenia terminu, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, operatorowi urządzenia, dla którego można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych, byłaby w każdym razie sprzeczna z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby dane uregulowanie Unii umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (zob. podobnie wyroki: ArcelorMittal Luxembourg/Komisja i Komisja/ArcelorMittal Luxembourg i in., C‑201/09 P i C‑216/09 P, ECLI:EU:C:2011:190, pkt 68; BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, pkt 71).

62

Jako że takiej wykładni nie można jasno wywieść z brzmienia załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 i jak się zdaje, nie można jej potwierdzić ani w świetle ratio legis leżącego u podstaw przepisów pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) tego załącznika dotyczących przedłużenia terminu, ani w świetle struktury tego załącznika, zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, by na podstawie tego załącznika przedsiębiorstwu takiemu jak Nannoka odmówiono możliwości skorzystania z takiego przedłużenia terminu.

63

Należy zatem uznać, że przedłużenie terminu powinno móc zostać przyznane niezależnie od planu obniżenia emisji mającego zastosowanie do danego urządzenia, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania.

64

W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba udzielić odpowiedzi, że załącznik IIB do dyrektywy 1999/13 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w jego pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) przedłużenie terminu może zostać przyznane operatorowi „urządzenia” w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej dyrektywy na wykonanie jego planu obniżenia emisji, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, nawet jeżeli dla tego urządzenia można założyć niezmienną zawartość materiałów stałych i zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji.

65

W pytaniach drugim i trzecim, które trzeba zbadać łącznie, sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia z jednej strony, czy pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 należy interpretować w ten sposób, że przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji wymaga podjęcia określonego działania przez operatora urządzenia lub zezwolenia właściwych władz oraz z drugiej strony, na podstawie jakich kryteriów może zostać ustalony okres tego przedłużenia terminu.

66

W powyższym względzie z samego brzmienia pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 wynika, że przedłużenie terminu, o którym mowa w tym przepisie, musi zostać „przyznane”. Wynika stąd, że takie przedłużenie terminu nie może nastąpić z mocy prawa i wymaga koniecznie decyzji właściwych władz. Ponadto, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 65 swojej opinii, do wydania takiej decyzji wymagany jest wcześniejszy wniosek operatora danego urządzenia, gdyż to on pragnie uzyskać odstępstwo od wymogów, które miałyby do niego zastosowanie w braku przedłużenia terminu.

67

W tym kontekście należy podkreślić centralną rolę przyznaną właściwym władzom w przepisach dyrektywy 1999/13 w ramach stosowania przez operatora planu obniżenia emisji.

68

Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 dyrektywy 1999/13 operatorzy, którzy chcieli wprowadzić w życie plan obniżenia emisji, byli zobowiązani zgłosić to właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 października 2005 r. Ponadto, w myśl art. 9 ust. 1 tej dyrektywy operator musi wykazać „zgodnie z wymogami właściwych władz” zgodność zgłoszonego w ten sposób planu obniżenia emisji z wymogami planu obniżenia emisji zawartymi w załączniku IIB. Wreszcie na podstawie pkt 2 załącznika IIB do tej samej dyrektywy w przypadkach, w których standardowy plan okaże się nieodpowiedni, „właściwe władze mogą pozwolić operatorowi na zastosowanie każdego alternatywnego planu wyłączenia, co do którego jest przekonany, iż spełnia […] zasady” przedstawione w pkt 1 tego załącznika.

69

Z powyższych przepisów wynika, że właściwe władze dysponują zakresem uznania przy rozpatrywaniu wniosku operatora, który wnosi o zezwolenie na stosowanie planu obniżenia emisji.

70

To samo odnosi się siłą rzeczy do przyznania przedłużenia terminu na wykonanie takiego planu obniżenia emisji, gdyż przyznanie to jest ściśle związane z udzielonym operatorowi zezwoleniem na stosowanie tegoż planu.

71

Przedłużenie terminu może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia właściwych władz udzielonego na wniosek danego operatora.

72

W powyższym względzie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 przewiduje jedynie, że w przypadkach gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania, operatorowi musi zostać przyznane przedłużenie terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji.

73

Jako wyjątek od przepisów ogólnych dyrektywy 1999/13 przewidziane w pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do tej dyrektywy przedłużenie terminu należy poddawać ścisłej wykładni (zob. podobnie wyrok ACI Adam i in., C‑435/12, EU:C:2014:254, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).

74

W powyższym względzie z samej treści pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 przewidującego jedynie „przedłużenie” terminu wynika, że stosowanie planu obniżenia emisji opartego na tym załączniku powinno być ograniczone w czasie.

75

W celu ustalenia, czy przedłużenie terminu powinno zostać przyznane operatorowi na wykonanie planu obniżenia emisji oraz w celu ustalenia okresu przyznanego ewentualnie przedłużenia terminu należy uwzględnić cele przyświecające przepisom załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 dotyczącym przedłużenia terminu, czyli – jak przypomniano w pkt 56 niniejszego wyroku – z jednej strony cel polegający na wspieraniu opracowywania substytutów oraz z drugiej strony cel polegający na uwzględnieniu zasady proporcjonalności.

76

Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 56 i 57 swojej opinii, w ramach przysługującego im uznania do właściwych władz należy sprawdzenie między innymi tego, że substytuty nadające się do zastosowania w danych urządzeniach i do zmniejszenia emisji lotnych związków organicznych są rzeczywiście w fazie opracowania oraz że w świetle dostarczonych danych trwające prace są w stanie doprowadzić do stworzenia takich substytutów.

77

W ramach badania proporcjonalności wnioskowanego przedłużenia terminu do celu polegającego na wspieraniu opracowywania substytutów należy uwzględnić stosunek między obniżeniami emisji, jakie można uzyskać za pomocą opracowywanych obecnie substytutów i kosztami tych substytutów z jednej strony a dodatkowymi emisjami spowodowanymi przez przedłużenie terminu i kosztami ewentualnych środków alternatywnych z drugiej strony. Ponadto należy sprawdzić, że nie istnieje żaden alternatywny środek umożliwiający osiągnięcie podobnych, a nawet większych obniżeń emisji po niższych kosztach oraz między innymi, że nie są już dostępne inne substytuty.

78

A zatem opracowywany substytut, który pozwala spodziewać się istotnych obniżeń emisji, umożliwia przyznanie przedłużenia terminu danemu operatorowi.

79

W odniesieniu do okresu przyznanego ewentualnie przedłużenia terminu należy stwierdzić, że ani załącznik IIB do dyrektywy 1999/13, ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie zawierają wskazówek w tym względzie.

80

Aby przeszkodzić pozbawieniu pozostałych przepisów dyrektywy 1999/13 wszelkiej skuteczności, pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do tej dyrektywy nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że właściwe władze powinny przyznać danemu operatorowi przedłużenie terminu bez żadnego ograniczenia w czasie aż do momentu, gdy te substytuty staną się dostępne.

81

W powyższym względzie z motywu 8 dyrektywy 1999/13 wynika, że przyznanie przedłużenia terminu na podstawie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do tej dyrektywy jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania w momencie, gdy ma zostać przyznane takie przedłużenie terminu i gdy można założyć, iż staną się one dostępne „w ciągu najbliższych lat”.

82

Choć z powyższego przepisu wynika, iż przedłużenie może obejmować wiele lat, należy jednak uznać, że okres tego przedłużenia nie może wykraczać poza to, co konieczne do opracowania substytutów. Należy to ocenić w świetle wszystkich istotnych danych oraz między innymi poprzez wyważenie wielkości obniżeń emisji, jakie będzie można uzyskać za pomocą substytutów znajdujących się w fazie opracowania i kosztów tych substytutów z jednej strony oraz wielkości dodatkowych emisji, które wynikną z przedłużenia terminu i kosztów ewentualnych alternatywnych środków z drugiej strony.

83

W świetle całości powyższych rozważań na pytania drugie i trzecie trzeba udzielić odpowiedzi, iż pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13 należy interpretować w ten sposób, że przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji wymaga zezwolenia właściwych władz, które zakłada wcześniejszy wniosek ze strony danego operatora. W celu ustalenia, czy przedłużenie terminu powinno zostać przyznane operatorowi na wykonanie planu obniżenia emisji oraz w celu ustalenia okresu przyznanego ewentualnie przedłużenia terminu w ramach przysługującego im uznania do właściwych władz należy sprawdzenie między innymi tego, że substytuty nadające się do zastosowania w danych urządzeniach i do zmniejszenia emisji lotnych związków organicznych są rzeczywiście w fazie opracowania, że w świetle dostarczonych danych trwające prace są w stanie doprowadzić do stworzenia takich substytutów oraz że nie istnieje żaden alternatywny środek umożliwiający osiągnięcie podobnych, a nawet większych obniżeń emisji po niższych kosztach oraz między innymi, że nie są już dostępne inne substytuty. Ponadto należy uwzględnić stosunek między obniżeniami emisji, jakie umożliwią substytuty i kosztami tych substytutów z jednej strony a dodatkowymi emisjami spowodowanymi przez przedłużenie terminu i kosztami ewentualnych środków alternatywnych z drugiej strony. Okres przedłużenia terminu nie może wykraczać poza to, co konieczne do opracowania substytutów. Należy to ocenić w świetle wszystkich istotnych danych, między innymi zaś w świetle wielkości dodatkowych emisji spowodowanych przedłużeniem terminu i kosztów ewentualnych alternatywnych środków w stosunku do wielkości obniżeń emisji, jakie umożliwią substytuty znajdujące się w fazie opracowania i kosztów tych substytutów.

84

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje: