1. 

Czy prawo pracownika, który jest obywatelem państwa trzeciego, do uzyskania, w przypadku niewypłacalności pracodawcy, gwarancji zapłaty niewypłaconego wynagrodzenia, może zostać wyłączone ze względu na to, że pracownik ten przebywa na terytorium danego państwa członkowskiego nielegalnie?

2. 

Taka jest w istocie treść pytania zadanego przez Centrale Raad van Beroep (Niderlandy) w następstwie oddalenia przez Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (zarząd instytutu administracji ubezpieczeń pracowników) ( 2 ) wniosku o świadczenie z tytułu niewypłacalności, złożonego przez O. Tümera.

3. 

W niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na to pytanie, które dotyczy wykładni dyrektywy 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy ( 3 ), w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2002/74/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 września 2002 r. ( 4 ).

4. 

W związku z tym wykażę w pierwszej kolejności, że z podstawy prawnej dyrektywy 2002/74 nie wynika, by obywatele państw trzecich byli wyłączeni z zakresu stosowania dyrektywy 80/987.

5. 

W dalszej kolejności wyjaśnię, że przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, który uzależnia prawo obywatela państwa trzeciego mającego status pracownika najemnego według krajowego prawa cywilnego do otrzymania świadczenia z tytułu niewypłacalności od warunku legalności pobytu, narusza ogólną systematykę dyrektywy 80/987, a także jej skuteczność (effet utile) i zasadę równego traktowania i niedyskryminacji rozpatrywane w świetle celów tej dyrektywy.

6.

Zgodnie art. 1 ust. 1 dyrektywy 80/987 ma ona zastosowanie do wynikających z umów o pracę lub stosunków pracy roszczeń pracowników wobec pracodawców, którzy są niewypłacalni w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.

7.

Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 80/987 pozwala państwom członkowskim, wyjątkowo, wyłączyć roszczenia niektórych kategorii pracowników z zakresu jej stosowania z uwagi na istnienie innych form gwarancji, po stwierdzeniu, że zapewniają one zainteresowanym osobom równoważny stopień ochrony.

8.

Artykuł 2 ust. 2 i 3 dyrektywy 80/987 stanowi, że dyrektywa ta pozostaje bez uszczerbku dla prawa krajowego w zakresie definicji pojęć „pracownika”, „pracodawcy”, „wynagrodzenia”, „prawa nabytego” i „prawa w trakcie nabywania”, z tym że państwa członkowskie nie mogą jednak wyłączyć z zakresu jej stosowania pracowników pracujących w niepełnym wymiarze czasu pracy, pracowników zatrudnionych na umowę na czas określony lub na zasadzie pracy tymczasowej ani uzależnić prawa do gwarancji pracowników od minimalnego okresu obowiązywania umowy o pracę lub stosunku pracy.

9.

Zgodnie z art. 3 akapit pierwszy dyrektywy 80/987 państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do tego, aby instytucje udzielające gwarancji zapewniły, zgodnie z art. 4 tej dyrektywy, spłatę kwot pozostających do spłaty pracownikom wynikających z umowy o pracę lub stosunku pracy, w tym zadośćuczynienia z tytułu wygaśnięcia stosunku pracy, jeśli prawo krajowe takie przewiduje. Roszczenia przejmowane przez instytucję gwarancyjną to, zgodnie z art. 3 drugi akapit rzeczonej dyrektywy, roszczenia z tytułu niewypłaconego wynagrodzenia za okres poprzedzający określony dzień ustalony przez państwa członkowskie lub, jeśli ma to zastosowanie, następujący po tym dniu.

10.

Artykuł 4 dyrektywy 80/987 na zasadzie wyjątku daje państwom członkowskim prawo do ograniczania odpowiedzialności instytucji udzielających gwarancji, określonych w jej art. 3, poprzez ustalenie długości okresu, za który przysługuje spłata, zgodnie z art. 4 ust. 2 omawianej dyrektywy, jak i pułapu takiej spłaty, zgodnie z art. 4 ust. 3 tej samej dyrektywy.

11.

Dyrektywa 80/987 została uchylona i skodyfikowana przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/94/WE z dnia 22 października 2008 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy ( 5 ), która weszła w życie w dniu 17 listopada 2008 r.

12.

Werkloosheidswet (ustawa o bezrobociu) ( 6 ) ustanawia w art. 61 zasadę, że pracownik jest uprawniony do świadczenia z tytułu niewypłacalności pracodawcy, gdy ma on roszczenie wobec pracodawcy, którego upadłość została ogłoszona, o wypłatę wynagrodzenia, wynagrodzenia za czas urlopu lub dodatku urlopowego lub gdy może on ponieść szkodę finansową w związku z tym, że pracodawca nie wypłacił kwot, które jest dłużny osobie trzeciej w związku z jego stosunkiem pracy.

13.

Artykuł 3 ust. 1 WW zawiera definicję, zgodnie z którą pracownikiem najemnym jest „osoba fizyczna w wieku poniżej 65 lat, która jest zatrudniona na podstawie prawa prywatnego lub publicznego”.

14.

Jednocześnie art. 3 ust. 3 WW stanowi, że w drodze wyjątku od ust. 1, za pracownika nie uważa się obywatela państwa trzeciego przebywającego w Niderlandach nielegalnie.

15.

Na podstawie art. 8 lit. a)–e) i l) Vreemdelingenwet (ustawy o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r. ( 7 ) cudzoziemiec przebywa w Niderlandach legalnie, jeśli posiada zezwolenie na pobyt na czas określony lub nieokreślony lub, jako obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej, przebywa na podstawie normy wydanej na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską lub porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym z dnia 2 maja 1992 r. ( 8 ) lub też jeśli wywodzi prawo pobytu z decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia ( 9 ) utworzonego na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją ( 10 ).

16.

O. Tümer jest obywatelem tureckim, który zamieszkuje w Niderlandach od 1988 r.

17.

W okresie od dnia 18 sierpnia 1988 r. do dnia 31 marca 1995 r. posiadał on zezwolenie na pobyt na czas określony, wydane mu z zastrzeżeniem pobytu przy małżonce. W roku 1996 rozwiódł się.

18.

W dniu 14 października 2005 r. O. Tümer złożył wniosek o zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony, który to wniosek został oddalony przez sekretarza stanu ds. sprawiedliwości. Zażalenie na tę decyzję zostało uznane za bezzasadne w decyzji z dnia 16 kwietnia 2007 r., przeciwko której O. Tümer wniósł skargę, oddaloną wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. przez Vreemdelingenkamer (izbę ds. cudzoziemców) Rechtbank ’s-Gravenhage. Od wyroku tego nie został wniesiony środek zaskarżenia. Z dniem 25 kwietnia 2007 r. O. Tümer przestał być posiadaczem dokumentu pobytowego.

19.

O. Tümer pracował w Niderlandach z przerwami od roku 1997 r. W dniu 3 stycznia 2005 r. został zatrudniony przez Halfmoon Cosmetics BV, która w 2007 r. zapłaciła na jego rzecz składki na podstawie WW. Począwszy od sierpnia 2007 r. Halfmoon Cosmetics BV wypłacała już tylko część wynagrodzenia, a w dniu 22 stycznia 2008 r. została ogłoszona jej upadłość. W dniu 26 stycznia 2008 r. skarżący w postępowaniu głównym został zwolniony z pracy.

20.

O. Tümer złożył wniosek o świadczenie z tytułu niewypłacalności Halfmoon Cosmetics BV na podstawie WW, lecz wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 8 lutego 2008 r., od której O. Tümer wniósł odwołanie, które z kolei zostało uznane za bezzasadne decyzją wydaną w dniu 10 czerwca 2008 r. przez UWV, ze względu na to, że skarżący w postępowaniu głównym, który nie przebywa legalnie w Niderlandach, nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 3 ust. 3 WW. W wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. Rechtbank ’s-Hertogenbosch oddalił z tego samego powodu skargę wniesioną przez O. Tümera na decyzję z dnia 10 czerwca 2008 r.

21.

Po otrzymaniu apelacji od tego orzeczenia Centrale Raad van Beroep, który uważa, że jeśli uznać wykluczenie obywateli państw trzecich, którzy nie posiadają dokumentu pobytowego, za ograniczenie obowiązku zapłaty ciążącego na instytucjach udzielających gwarancji, to wyłączenie to nie jest zgodne z prawem Unii, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z poniższym pytaniem prejudycjalnym:

22.

W swoich uwagach przedstawionych zarówno na piśmie, jak również ustnie, Komisja Europejska zauważa, po pierwsze, że O. Tümer spełniał przesłanki konieczne do skorzystania z art. 6 ust. 1 lub art. 7 decyzji nr 1/80, a po drugie, iż z zasady niedyskryminacji ustanowionej w art. 10 tej decyzji, jak również z orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym dokument pobytowy i zezwolenie na pracę stanowią dwie odrębne instytucje, wynika, że jeśli państwo członkowskie przyznaje zezwolenie na pracę obywatelowi tureckiemu, nie można odmówić mu świadczenia z tytułu niewypłacalności ze względu na to, że obywatel ten przestał posiadać dokument pobytowy.

23.

W konsekwencji Komisja zwróciła się do Trybunału nie tylko o udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane przez sąd odsyłający, ale również o zbadanie, czy zgodnie z prawem Unii O. Tümer rzeczywiście przebywa w Niderlandach w sposób niezgodny z prawem.

24.

Uważam, że Trybunał nie powinien przychylić się do tego wezwania.

25.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym aspekcie do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań ( 11 ) celem dokonania wykładni wszelkich przepisów prawa Unii, których potrzebuje sąd krajowy, by rozstrzygnąć sprawę. W tym względzie Trybunał może wyprowadzić z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementy tego prawa, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu ( 12 ).

26.

Jednakże możliwość przeformułowania pytań prejudycjalnych poprzez rozszerzenie w danym przypadku elementów prawa Unii, które wymagają interpretacji, nie może prowadzić do przedstawienia przez Trybunał wykładni prawa Unii w świetle sytuacji innej niż ta, która jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, ani do zastąpienia ustaleń faktycznych sądów krajowych ustaleniami Trybunału, ani też do podważenia powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do orzeczeń krajowych.

27.

Ze stanu faktycznego przedstawionego w postanowieniu odsyłającym wynika w sposób jasny, że w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., który nie został zaskarżony przez O. Tümera, orzeczono, iż nie może on wywodzić żadnych praw ani z art. 6, ani z art. 7 decyzji nr 1/80, ponieważ nie zostały spełnione warunki pozwalające przyjąć, że należał on do legalnego rynku pracy albo że jego była małżonka wykonywała pracę w okresie przed dniem 31 marca 1995 r. Mimo że Komisja w swoich uwagach na piśmie wyraziła w tym względzie wątpliwości i że rzeczywiście co do dokładnego statusu O. Tümera istnieją pewne niejasności ( 13 ), nawet jeśli zostały one w szczegółowy sposób wyjaśnione przez rząd niderlandzki na rozprawie, do celów niniejszej analizy należy uwzględnić tę okoliczność faktyczną jako bezsporną.

28.

Ponadto z postanowienia odsyłającego nie wynika, by Centrale Raad van Beroep stwierdził, że O. Tümer posiadał pozwolenie na pracę.

29.

Dokonanie wykładni decyzji nr 1/80 w sposób zaproponowany przez Komisję nie prowadziłby do udzielenia sądowi odsyłającemu odpowiedzi pozwalającej na rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu, lecz do zmiany kontekstu faktycznego i prawnego tak, by wydał on orzeczenie w sporze o odmiennym przedmiocie, już rozstrzygniętym przez inny sąd krajowy.

30.

W tych okolicznościach należy zbadać wyłącznie pytanie zadane przez Centrale Raad van Beroep, bez rozszerzania sporu o wykładnię decyzji nr 1/80.

31.

Należy zauważyć, że przepisy wymienione w pytaniu przez sąd odsyłający, a mianowicie art. 2–4 dyrektywy 2008/94, jeszcze nie weszły w życie w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym.

32.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ze względu na konieczność udzielenia użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu ( 14 ) należy przeformułować przedstawione pytanie w celu dokonania wykładni przepisów prawa Unii, które były stosowane w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sporu przed sądem odsyłającym, czyli w niniejszej sprawie przepisów dyrektywy 80/987, a konkretnie art. 2–4 tej dyrektywy, których treść jest zresztą zasadniczo identyczna z treścią przepisów wskazanych przez sąd odsyłający.

33.

W celu wykazania zgodności ustawodawstwa krajowego z dyrektywą 80/987 rząd niderlandzki podnosi kolejno dwa argumenty główne, dotyczące, po pierwsze, podstawy prawnej tej dyrektywy ( 15 ), i po drugie, pozostawionego przez nią państwom członkowskim marginesu swobody w zakresie zdefiniowania pojęcia pracownika.

34.

Po pierwsze, dyrektywa 80/987 nie może dotyczyć obywateli państw trzecich, ponieważ dyrektywa ta została przyjęta na podstawie art. 137 WE, który nie daje podstawy prawnej dla uznania praw tych obywateli, nawet przebywających legalnie.

35.

Po drugie, pozostawienie pojęcia pracownika do zdefiniowania i sprecyzowania jego treści w prawie krajowym pozwala państwom członkowskim w każdym wypadku na wyłączenie z zakresu tego pojęcia nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

36.

Ta podwójna argumentacja prowadzi do powstania wątpliwości przede wszystkim w odniesieniu do stosowania dyrektywy 80/987 do obywateli państw trzecich, zanim w ogóle pojawi się zagadnienie zastosowania jej do nielegalnych imigrantów.

37.

Czy podstawa prawna dyrektywy 2002/74 wyklucza stosowanie dyrektywy 80/987 do obywateli państw trzecich?

38.

Przed szczegółowym rozpatrzeniem pytania należy na wstępie zauważyć, że przez swą argumentację dotyczącą podstawy prawnej dyrektywy 80/987 rząd niderlandzki zasadniczo przenosi spór w obszar wymogu przynależności państwowej, podczas gdy pytanie dotyczy wyłącznie, i to nie bez powodu, możliwości uzależnienia istnienia prawa do świadczenia z tytułu niewypłacalności od spełnienia warunku legalności pobytu.

39.

Należy w tym względzie stwierdzić, że stanowisko rządu niderlandzkiego nie jest zgodne z przepisami prawa niderlandzkiego opisanymi w postanowieniu odsyłającym, ponieważ jak wynika z lektury a contrario art. 3 ust. 3 WW, uznanie przymiotu „pracownika najemnego” i, co za tym idzie, prawa do świadczenia z tytułu niewypłacalności nie jest uzależnione od jakiegokolwiek wymogu przynależności państwowej. Tymczasem rząd niderlandzki nie twierdzi, że przyznając prawo do świadczenia z tytułu niewypłacalności obywatelom państw trzecich mieszkającym zgodnie z prawem na terytorium kraju, rozszerzył zakres stosowania ratione personae dyrektywy 80/987, korzystając z możliwości utrzymania w mocy lub wprowadzenia przepisów bardziej korzystnych dla pracowników najemnych, o której mowa w art. 9 akapit pierwszy tej dyrektywy.

40.

W każdym wypdaku nie wydaje mi się, aby zbadanie podstawy prawnej dyrektywy 2002/74 mogło prowadzić do ograniczenia zakresu stosowania dyrektywy 80/987 wyłącznie do obywateli Unii.

41.

Należy przypomnieć, że art. 137 ust. 2 akapit pierwszy WE, w wersji sprzed traktatu z Nicei, na podstawie którego została przyjęta dyrektywa 2002/74 ( 16 ), umożliwia przyjęcie w drodze dyrektyw minimalnych wymagań mających na celu, zgodnie z art. 137 ust. 1 WE, przyczynienie się do realizacji celów polityki społecznej, o których mowa w art. 136 WE, wśród których znajdują się poprawa warunków życia i pracy pracowników oraz odpowiednia ochrona socjalna.

42.

Prawdą jest, że pośród dziedzin, w których art. 137 ust. 2 akapit pierwszy WE upoważnia Radę Unii Europejskiej do przyjmowania, w drodze dyrektyw, minimalnych wymagań na rzecz realizacji celów, o których mowa w art. 136 WE, art. 137 ust. 1 WE nie wymienia „warunków zatrudnienia obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium Wspólnoty” znajdujących się w art. 137 ust. 3 WE, który stanowi odrębną podstawę prawną, wymagającą zastosowania innej procedury. Podczas gdy art. 137 ust. 2 akapit drugi WE przewiduje zastosowanie procedury, o której mowa w art. 251 WE, zwanej „procedurą współdecydowania”, obejmującej głosowanie większością kwalifikowaną w Radzie i pełne uczestnictwo Parlamentu Europejskiego w procesie prawodawczym, art. 137 ust. 3 WE przewiduje jednomyślne stanowienie przez samą Radę po konsultacji Parlamentu ( 17 ).

43.

Jednakże moim zdaniem UWV i rząd niderlandzki niesłusznie wywodzą z rzeczonej podstawy prawnej wniosek, że dyrektywa 80/987 nie może dotyczyć obywateli państw trzecich.

44.

W istocie argument ten opiera się na założeniu, że przepis prawa pochodnego może przyznawać prawa obywatelom państw trzecich tylko wówczas, gdy ma on za podstawę prawną postanowienie prawa pierwotnego, takie jak art. 63 ust. 4 WE, które wyraźnie uprawnia prawodawcę Unii do przyjmowania środków mających na celu normowanie ich sytuacji.

45.

Założenie to, które dotyczy zasadniczej kwestii określenia zakresu stosowania ratione personae prawa Unii ( 18 ), wydaje mi się nieprawidłowe.

46.

Prawo pierwotne zawiera rzeczywiście postanowienia, których zakres w odniesieniu do objętych nimi osób jest wyraźnie ograniczony.

47.

Niektóre postanowienia ustanawiają podstawy prawne umożliwiające przyjmowanie środków dotyczących konkretnie obywateli państw trzecich. Tak jest w przypadku postanowień tytułu IV części trzeciej traktatu WE, zatytułowanego „Wiza, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób”, wśród których znajduje się art. 63 WE, do którego odnosi się rząd niderlandzki.

48.

Natomiast zakres stosowania innych postanowień ograniczony jest jedynie do obywateli Unii. I tak postanowienia dotyczące swobody przepływu pracowników uzależniają przyznanie prawa do swobodnego przemieszczania się od przynależności państwowej do jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej ( 19 ).

49.

Jednakże istnieją również przepisy, które ponieważ nie zawierają żadnego szczególnego ograniczenia zakresu ich stosowania, mogą być stosowane niezależnie od przynależności państwowej zainteresowanych osób, a co za tym idzie, mogą być podnoszone przez obywateli państw trzecich lub wobec nich, o ile istnieje łącznik między ich sytuacją i prawem Unii. Podmiotowy zakres stosowania środków przyjętych na podstawie prawnej pozbawionej wyraźnego ograniczenia powinien zatem podlegać ocenie z uwzględnieniem celów danej regulacji ( 20 ).

50.

Z wyjątkiem art. 137 ust. 3 tiret czwarte WE postanowienia zawarte w rozdziale 1 tytułu XI części trzeciej traktatu WE, które nadawały Wspólnocie kompetencję normatywną w sprawach społecznych, powinny zostać zakwalifikowane do kategorii postanowień, które uprawniają przyjęcie środków mogących mieć zastosowanie bez względu na przynależność państwową.

51.

Należy w tym względzie stwierdzić, że pośród dziedzin, w których Wspólnota miała kompetencje do wspierania i uzupełniania działalności państw członkowskich dla realizacji celów, o których mowa w art. 136 WE, art. 137 ust. 1 WE dotyczył ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz informowania „pracowników” i konsultacji z nimi, integracji „osób” wykluczonych z rynku pracy, „równości kobiet i mężczyzn”, bez wskazania jakiegokolwiek wymogu przynależności państwowej.

52.

Wykluczenie pracowników będących obywatelami państw trzecich z możliwości korzystania ze środków ochrony mających zastosowanie do pracowników będących obywatelami państwa członkowskiego Unii nie daje się pogodzić z celami polityki społecznej Unii określonymi w art. 136 akapit pierwszy WE, w szczególności ze względu na to, że wyłączenie takie może sprzyjać zatrudnianiu cudzoziemców w celu zmniejszenia kosztów pracy. W wyroku Niemcy i in./Komisja (281/85, od 283/85 do 285/85 i 287/85, EU:C:1987:351) Trybunał stwierdził istnienie ścisłych powiązań między polityką społeczną Unii i polityką prowadzoną wobec pracowników z państw trzecich. Właśnie w świetle tej sytuacji należy ustalać zakres stosowania środków podjętych przez Unię w dziedzinie spraw społecznych ( 21 ).

53.

Skłaniam się zatem do stwierdzenia, że podstawa prawna dyrektywy 2002/74 w żadnym razie nie wyklucza stosowania dyrektywy 80/987 w odniesieniu do obywateli państw trzecich.

54.

Należy stwierdzić ponadto, że na gruncie dyrektywy 80/987 fakt istnienia roszczeń wynikających z umów o pracę lub stosunków pracy wiążących pracowników najemnych z pracodawcą w stanie niewypłacalności jest czynnikiem powodującym powstanie przewidzianych przez nią zobowiązań po stronie instytucji udzielających gwarancji. Jako warunek korzystania z gwarancji nie został ustanowiony żaden wymóg przynależności państwowej pracowników najemnych. Uzależnienie skorzystania z nich od spełnienia wymogu przynależności państwowej oznaczałoby dodanie do tekstu tej dyrektywy warunku, którego ta nie zawiera, z naruszeniem jej celu. W tym względzie należy przypomnieć, że rzeczona dyrektywa realizuje cel społeczny polegający na zagwarantowaniu wszystkim pracownikom najemnym minimalnego poziomu ochrony na poziomie Unii w przypadku niewypłacalności pracodawcy w postaci zaspokojenia roszczeń wynikających z umów o pracę lub stosunków pracy i dotyczących zapłaty należnego wynagrodzenia za dany okres ( 22 ).

55.

Należy zatem ustalić, czy państwa członkowskie mają jednak pewien zakres swobody, pozwalający wyłączyć spod jej zakresu tych z pracowników najemnych będących obywatelami państw trzecich, którzy są nielegalnymi imigrantami.

56.

Zdaniem rządu niderlandzkiego brak definicji pojęcia pracownika w dyrektywie 80/987 pozwala na sprecyzowanie jego treści w prawie krajowym i wyłączenie spod jej zakresu, w stosownych przypadkach, obywateli państw trzecich będących nielegalnymi imigrantami.

57.

Nie można przychylić się do tego argumentu.

58.

Prawdą jest, że odesłanie do prawa krajowego w art. 2 ust. 2 dyrektywy 80/987 pozostawia państwom członkowskim szeroki zakres swobodnego uznania w odniesieniu do określenia zakresu stosowania ratione personae tej dyrektywy. W sytuacji gdy nie wprowadzono jednolitego poziomu ochrony dla całej Unii w oparciu o wspólne kryteria, w rzeczywistości to w prawie krajowym należy zdefiniować kategorie pracowników, do których dyrektywa ta ma zastosowanie ( 23 ).

59.

Niemniej jednak należy podkreślić, że rzeczony zakres swobodnego uznania nie może prowadzić do podważenia ani ogólnej systematyki, ani skuteczności dyrektywy 80/987, i powinien on być wykorzystywany w poszanowaniu prawa Unii, a w szczególności ustanowionych przez nie zasad podstawowych, wśród których znajduje się zasada równego traktowania i niedyskryminacji ( 24 ).

60.

Tymczasem przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, który uzależnia prawo pracownika najemnego do otrzymania świadczenia z tytułu niewypłacalności od warunku legalności pobytu, prowadzi w efekcie do naruszenia zarówno ogólnej systematyki dyrektywy 80/987 i jej skuteczności (effet utile), jak i zasady równego traktowania i niedyskryminacji.

61.

Po pierwsze, taki przepis narusza ogólną systematykę dyrektywy 80/987 i jej skuteczność (effet utile).

62.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia „wszystkim” ( 25 ) pracownikom najemnym minimalnego poziomu ochrony stanowi zasadę i zasada ta zna wyjątki, które powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły w świetle ich derogacyjnego charakteru oraz celu dyrektywy 80/987 ( 26 ).

63.

Wyjątki te, wymienione wyczerpująco w art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 i 10 dyrektywy 80/987, pozwalają państwom członkowskim wyjątkowo wyłączyć roszczenia niektórych kategorii pracowników z zakresu jej stosowania, z uwagi na istnienie innych form gwarancji zapewniających zainteresowanym osobom równoważny stopień ochrony ( 27 ) i w pewnych okolicznościach ograniczyć ochronę, którą wspomniana dyrektywa ma zapewnić pracownikom. Żaden z nich nie przewiduje możliwości ograniczenia lub, a fortiori, uchylenia przez państwa członkowskie gwarancji ze względu na niezgodność z prawem sytuacji pracownika najemnego w świetle postanowień dotyczących wjazdu i pobytu.

64.

Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 80/987 nawet jeżeli państwa członkowskie definiują, na podstawie art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, pojęcie pracownika, nie mogą one wyłączyć z niego ani pracowników pracujących w niepełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu dyrektywy 97/81/WE ( 28 ), ani pracowników zatrudnionych w oparciu o umowę na czas określony w rozumieniu dyrektywy 1999/70/WE ( 29 ), ani nawet pracowników z czasowym stosunkiem pracy w rozumieniu dyrektywy 91/383/EWG ( 30 ).

65.

W rzeczywistości zdefiniowanie w prawie krajowym pojęcia pracownika nie wynika z chęci umożliwienia państwom członkowskim ograniczenia zakresu stosowania dyrektywy 80/987 wedle ich woli ( 31 ), lecz tłumaczy się przede wszystkim trudnościami w wypracowaniu jednolitej definicji pojęcia, która powinna uwzględniać różnorodność form zatrudnienia i stosunków pracy, przyczyniającą się do dalszego rozmycia tradycyjnego rozróżnienia między pracą najemną i działalnością zarobkową na własny rachunek, jak również szeroki wachlarz celów realizowanych przez różne uregulowania ( 32 ).

66.

Mimo pozostawienia pewnego zakresu swobody państwom członkowskim z dyrektywy 80/987 wynika jasno, że wszystkie osoby, które są kwalifikowane jako „pracownicy” na gruncie prawa krajowego, mogą korzystać z tej gwarancji, chyba że taką samą ochronę zapewnia im gwarancja innego rodzaju.

67.

Tymczasem z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający, które nie zostały zakwestionowane w tym zakresie przez rząd niderlandzki, wynika, że obywatele państw trzecich są w świetle niderlandzkiego prawa cywilnego uznawani za pracowników najemnych, a waloru tego odmawia się im tylko w tym zakresie, że wyklucza się ich uprawnienie do gwarancji w przypadku niewypłacalności pracodawcy.

68.

Wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy 80/987 osób, które odpowiadają pojęciu pracownika w prawie krajowym, wydaje mi się sprzeczne ze skutecznością (effet utile) dyrektywy i szkodliwe dla jej rzeczywistego obowiązywania. Moim zdaniem chociaż dyrektywa pozostawia państwom członkowskim możliwość zdefiniowania pojęcia pracownika, wymaga jednak od owych państw, aby definicja obowiązująca w ich krajowym prawie pracy była zgodna z definicją stosowaną na potrzeby określenia zakresu stosowania środków transpozycji tej dyrektywy, aby każdy pracownik najemny w rozumieniu krajowego prawa pracy mógł korzystać z gwarancji roszczeń pracowniczych. Innymi słowy, definicja pracownika najemnego nie może mieć zmiennego kształtu w zależności od tego, czy chodzi o stosunki pracownika z pracodawcą, czy o jego stosunki z funduszem gwarancyjnym.

69.

Po drugie, fakt uzależnienia prawa do gwarancji roszczeń pracowniczych od legalności pobytu pracownika, który jest obywatelem państwa trzeciego, nie wydaje mi się zgodny z zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

70.

Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa Unii, ustanowioną w szczególności w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, której przepisy mają zastosowanie zarówno do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, jak i do państw członkowskich, kiedy stosują prawo Unii, jak wynika w szczególności z art. 51 ust. 1 karty ( 33 ).

71.

Tymczasem, gdy w ramach odesłania do prawa krajowego w art. 2 ust. 2 dyrektywy 80/987 państwo członkowskie określa kategorie pracowników, do których dyrektywa ta ma zastosowanie, wprowadza ono w życie prawo Unii i, co za tym idzie, powinno respektować zasadę równego traktowania i niedyskryminacji.

72.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada ta wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 34 ).

73.

Trybunał wyjaśnił, że elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu prawodawczego Unii, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy ten akt ( 35 ).

74.

Zdaniem Trybunału podejście to powinno być takie samo, mutatis mutandis, przy ocenie zgodności, w świetle zasady równego traktowania, środków krajowych wdrażających prawo Unii ( 36 ).

75.

Tymczasem jak już wcześniej wskazano, z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że w świetle niderlandzkiego prawa cywilnego obywatele państw trzecich przebywający nielegalnie na terytorium tego państwa mają status pracownika i mogą żądać zapłaty wynagrodzenia na podstawie umowy o pracę. Jednakże w przypadku niewypłacalności pracodawcy art. 3 ust. 3 WW przewiduje ich odmienne traktowanie, ponieważ wyklucza ich prawo do gwarancji nieuiszczonych roszczeń.

76.

Taka różnica w traktowaniu nie jest uzasadniona w sposób obiektywny.

77.

Na poparcie swych argumentów UWV i rząd niderlandzki powołują się na dwie grupy argumentów.

78.

Po pierwsze, gdyby można było przyjąć, że dyrektywa 80/987 odnosi się do obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie, to pozbawiłoby to znaczenia dyrektywy, które uznają, pod pewnymi warunkami, równość traktowania obywateli państw trzecich, z zastrzeżeniem legalności ich pobytu ( 37 ).

79.

Nie przekonuje mnie to zastrzeżenie.

80.

Stwierdzenie, że jest sprzeczne z zasadą równego traktowania i niedyskryminacji to, że w świetle celów dyrektywy 80/987 pracownicy będący nielegalnymi imigrantami nie mogą korzystać z gwarancji swoich roszczeń z tytułu wynagrodzenia w przypadku niewypłacalności ich pracodawcy, nie oznacza, że obywatele ci są zawsze w sytuacji porównywalnej do sytuacji obywateli Unii lub obywateli państw trzecich będących legalnymi imigrantami i że nigdy nie może dojść do żadnej różnicy w ich traktowaniu. Rozwiązanie, za którym się opowiadam, ograniczone do dziedziny gwarancji roszczeń pracowniczych w przypadku niewypłacalności pracodawcy, związane z okolicznością, że cudzoziemiec jest pracownikiem, nawet jeśli jest nielegalnym imigrantem, nie podważa w sposób ogólny wymogu pobytu zgodnego z prawem.

81.

Po drugie, uznanie prawa do gwarancji niewypłacalności na rzecz obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie byłoby sprzeczne z polityką prowadzoną w celu przeciwdziałania nielegalnej imigracji. W tym względzie UWV i rząd niderlandzki podnoszą, że ustawodawstwo niderlandzkie kieruje się logiką „powiązania”, polegającą na istnieniu związku pomiędzy prawem do świadczeń z zabezpieczenia społecznego i legalnością pobytu w Niderlandach. Fakt, że pracodawca, który nie wykonuje swoich obowiązków kontrolnych i zatrudnia pracownika niezgodnie z prawem, nie może uchylić się od obowiązku zapłaty wynagrodzenia za pracę, nie oznacza jednocześnie powstania prawa do ochrony socjalnej na wypadek ogłoszenia upadłości przez rzeczonego pracodawcę.

82.

Zastrzeżenie to również nie ostoi się analizie.

83.

Po pierwsze, o ile dyrektywa 80/987 upoważnia państwa członkowskie do podjęcia środków koniecznych dla celów uniknięcia nadużyć, o tyle uprawnienie to jest ukształtowane w sposób ścisły i nie może stanowić uzasadnienia dla ogólnego odstępstwa od zasady gwarancji roszczeń pracowniczych. Trybunał stwierdził bowiem, że nadużycia wskazane w art. 10 lit. a) owej dyrektywy stanowią praktyki szkodzące instytucjom gwarancji, prowadząc do powstania w sposób sztuczny roszczenia pracowniczego i wywołując w ten sposób bezprawnie obowiązek zapłaty obciążający owe instytucje, i że środki, do podjęcia których państwa członkowskie są uprawnione zgodnie z owym przepisem, są środkami koniecznymi dla celów uniknięcia tego rodzaju praktyk ( 38 ).

84.

Po drugie, zastrzeżenie podniesione przez UWV i rząd niderlandzki nie wydaje mi się być zgodne z celami prawa Unii w dziedzinie zwalczania nielegalnej imigracji. Należy bowiem stwierdzić, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidująca minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich ( 39 ) wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do niestosowania zakazu zatrudniania nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich, których wydalenie wstrzymano i którzy są uprawnieni do podjęcia pracy zgodnie z prawem krajowym ( 40 ).

85.

Dyrektywa ta przewiduje ponadto, że w przypadku naruszenia zakazu zatrudnienia państwa członkowskie zapewniają, aby pracodawca ponosił odpowiedzialność za zapłatę zaległych należności, w szczególności wszelkiego zaległego wynagrodzenia, w tym wszelkich kosztów związanych z przesłaniem zaległych płatności do kraju pochodzenia pracownika, i składek na ubezpieczenie społeczne ( 41 ).

86.

Państwa członkowskie dysponują zatem następującą alternatywą.

87.

Mogą one przyznać, że obywatele państw trzecich, mimo że przebywają nielegalnie, są uprawnieni do podejmowania pracy. W tym przypadku nic nie uzasadnia odmowy przyznania rzeczonym cudzoziemcom gwarancji wypływających z uznania za pracownika, a w szczególności tych, które dyrektywa 80/987 ustanawia na wypadek niewypłacalności pracodawcy.

88.

Ewentualnie państwa członkowskie mogą stosować zakaz zatrudnienia obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie. W takiej sytuacji pracodawca pozostaje zobowiązany do zapłaty niewypłaconego wynagrodzenia. Tymczasem należności płacowe, z uwagi na ich charakter, mają duże znaczenie dla zainteresowanych i charakteryzują się również tym, że stanowią świadczenie wzajemne za wykonaną pracę, z której korzyści odniósł pracodawca.

89.

Wydaje mi się w tym względzie, że nielegalnie przebywający obywatele państw trzecich, którzy pracowali i uiścili składki, znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innych pracowników, a zatem jestem zdania, że pomimo restrykcyjnego brzmienia motywu 14 dyrektywy 2009/52 ( 42 ) nic nie uzasadnia odmiennego traktowania w zakresie gwarancji obowiązujących w przypadku niewypłacalności pracodawcy.

90.

Jedyny wyjątek, który może uzasadniać odmienne rozwiązanie i pozbawić obywatela państwa trzeciego przysługującego mu prawa do gwarancji, to sytuacja, w której działał on w celach nieuczciwych, w szczególności przedstawiając pracodawcy nieprawdziwy dokument pobytowy.

91.

Przypadek taki nie ma miejsca w odniesieniu do O. Tümera. Mimo że przebywał nielegalnie na terytorium Niderlandów, O. Tümer wykonywał tam pracę i został zgłoszony przez swego pracodawcę, który w roku 2007 uiszczał na jego rachunek składki z tytułu WW. Ponadto O. Tümer wielokrotnie żądał wydania dokumentu pobytowego i był w związku z tym doskonale znany władzom krajowym, nawet jeśli – przytaczając wyrażenie użyte przez rząd niderlandzki na rozprawie ( 43 ) – czasem „znikał z widoku” owym władzom.

92.

W tych okolicznościach O. Tümer miał prawo do świadczenia z tytułu niewypłacalności. Odmówienie mu owego świadczenia równałoby się w konsekwencji z obciążeniem go sankcją poprzez pozbawienie go roszczenia o charakterze alimentacyjnym, będącym wynagrodzeniem za wykonaną przez niego pracę, ze względu na błędy popełnione zarówno przez pracodawcę, jak również przez administrację, która tolerowała przez wiele lat sytuację niezgodną z przepisami.

93.

W związku z powyższym dochodzę do wniosku, że dyrektywa 80/987, a także zasady równego traktowania i niedyskryminacji, stoją na przeszkodzie spornym przepisom.

94.

W świetle powyższych wniosków proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Centrale Raad van Beroep: