1. 

Pierwszy raz Trybunał ma za zadanie orzec, czy zasady skuteczności i równoważności, jak też art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) stoją na przeszkodzie krajowemu przepisowi procesowemu, który powoduje skoncentrowanie sporów dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej „WPR”) w tylko jednym sądzie.

2. 

Administratiwen syd Sofija-grad (Bułgaria) uważa bowiem, że taka specjalizacja w ramach tych sporów może utrudniać, a wręcz uniemożliwiać zainteresowanym jednostkom, a mianowicie rolnikom, dostęp do sądu, co stanowi naruszenie ich prawa do skutecznego środka prawnego.

3. 

W niniejszej opinii wskażę powody, dla których uważam, że art. 47 akapit pierwszy karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by krajowy przepis procesowy, taki jak przepis, którego dotyczy postępowanie główne, który powoduje skoncentrowanie sporów dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania WPR przed Administratiwen syd Sofija-grad, pod warunkiem że przepis ten nie utrudnia w sposób nadmierny dostępu jednostki do sądu, co powinien zweryfikować sąd krajowy.

4.

W dniu 30 listopada 2009 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( 2 ).

5.

W szczególności art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje, co następuje:

„Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie z tym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane”.

6.

Na podstawie art. 1 ust. 6 Zakon za podpomagane na zemedelskite proizwoditeli (ustawy o wsparciu posiadaczy gospodarstw rolnych) ustawa ta reguluje wykonanie systemu jednolitej płatności obszarowej zgodnie z WPR Unii Europejskiej.

7.

Zgodnie z art. 128 Administratiwnoprocesualen kodeks (kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej „APK”) właściwości sądów administracyjnych podlegają wszelkie postępowania w sprawie wniosków o wydanie, zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych.

8.

Artykuł 133 ust. 1 APK przewiduje, że sprawy są rozpatrywane przez administratiwen syd (sąd administracyjny), w którego okręgu ma siedzibę organ, który wydał zaskarżony akt administracyjny.

9.

W Bułgarii jedynym organem właściwym do zatwierdzenia lub odrzucenia wniosków o wsparcie w ramach systemów WPR jest Izpylnitelen direktor na dyrżawen fond „Zemedelie” (dyrektor wykonawczy państwowego funduszu rolnego, zwany dalej „dyrektorem”), którego siedziba jest w Sofii.

10.

Paragraf 19 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o zmianie i uzupełnieniu APK wskazuje, że indywidualne akty administracyjne wydane na podstawie Zakon za sobstwenostta i polzuwaneto na zemedelskite zemi (ustawy o własności oraz użytkowaniu gruntów rolnych) i jej rozporządzenia wykonawczego oraz odmowy wydania takich aktów, o ile nie zostały wydane przez Ministyra na zemedelieto i chranite (ministra rolnictwa i żywienia), mogą być zaskarżane do Rajonen syd (sądu pierwszej instancji) miejsca położenia gruntu zgodnie z APK.

11.

ET Agrokonsulting-04-Wełko Stojanow (zwany dalej „Agrokonsulting”) jest zarejestrowany jako rolnik od dnia 23 marca 2007 r. W dniu 11 maja 2010 r. złożył wniosek o pomoc w ramach systemów wsparcia WPR – z jednej strony o jednolitą płatność obszarową, a z drugiej o dodatkowe płatności krajowe do hektara gruntu rolnego. Grunty rolne, których sprawa dotyczy, są położone w regionie Weliko Tyrnowo (Bułgaria) około 250 km od Sofii.

12.

Pismem z dnia 2 października 2011 r. dyrektor oddalił wniosek Agrokonsulting ze względu na to, że zgłoszone przez nią powierzchnie nie są zgodne z wymogami rozporządzenia nr 1122/1999.

13.

Agrokonsulting wniosła skargę na tę decyzję do Administratiwen syd–Burgas (Bułgaria). W dniu 16 listopada 2011 r. sąd ten stwierdził występowanie zbiegu właściwości, zawiesił postępowanie i odesłał sprawę do Administratiwen syd Sofija-grad, aby ten rozstrzygnął w sprawie jego właściwości ze względu na to, że zgodnie z art. 133 APK sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, w którego okręgu jest siedziba dyrektora, to jest w Sofii.

14.

Administratiwen syd Sofija-grad uważa, że kwestię zbiegu właściwości należy skierować do Wyrchowen administratiwen syd. Administratiwen syd Sofija-grad ma jednak wątpliwości co do wykładni i zakresu, jakie należy nadać zasadom autonomii proceduralnej, skuteczności i równoważności. Postanowił zatem zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału dwa pytania prejudycjalne.

15.

Sąd odsyłający przedkłada Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

16.

Sąd odsyłający w pytaniach prejudycjalnych zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasady równoważności i skuteczności, jak również art. 47 karty, należy interpretować w ten sposób, że jest z nimi sprzeczny krajowy przepis procesowy, taki jak zawarty w art. 133 ust. 1 APK, który prowadzi do koncentracji sporów dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania WPR przed Administratiwen syd Sofija-grad.

17.

W uwagach pisemnych rząd niemiecki podnosi zarzut braku właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne w zakresie, w jakim odnosi się ono art. 47 karty. Uważa, że przepis sporny w postępowaniu głównym nie dotyczy stosowania prawa Unii.

18.

Nie podzielam powyższego stanowiska.

19.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Ustęp 2 tego artykułu przewiduje natomiast, że karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii ani nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach.

20.

Ustępy 1 i 2 wspomnianego postanowienia są ściśle ze sobą związane. Ustęp 1 wskazuje bowiem jego zakres stosowania, a ust. 2 potwierdza go, zaznaczając, że karta nie może rozszerzać kompetencji i zadań powierzonych Unii w traktatach. Należy w wyraźny sposób zaznaczyć logiczne konsekwencje wynikające z zasady pomocniczości i z faktu, że Unia ma wyłącznie te uprawnienia, które zostały jej powierzone ( 3 ).

21.

W niniejszym przypadku należy przypomnieć kontekst prawny niniejszej sprawy. Artykuł 133 ust. 1 APK przewiduje regułę właściwości dotyczącą w szczególności sporów związanych z wypłatą dopłat rolnych na podstawie rozporządzenia nr 1122/2009. Reguła ta nie służy wprawdzie transpozycji tego rozporządzenia, niemniej siłą rzeczy dotyczy ona prawa Unii, a konkretnie praw, jakie jednostki wywodzą z tego rozporządzenia, ponieważ jeżeli okaże się, że narusza ona prawo do skutecznego środka prawnego, prawa te mogłyby zostać znacznie osłabione, a wręcz całkowicie podważone.

22.

Przyjmując zatem taką regułę właściwości, Republika Bułgarii działa jak najbardziej w zakresie stosowania prawa Unii ( 4 ).

23.

Przyznanie, że w niniejszym przypadku nie chodzi o stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty ze względu na to, że rozpatrywany przepis jest krajowym przepisem procesowym, oznaczałoby wyłączenie jakiejkolwiek możliwości badania zgodności takiego przepisu z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w karcie.

24.

Poza tym nie dostrzegam, w jaki sposób analiza pytania prejudycjalnego w świetle art. 47 karty miałaby rozszerzać zakres zastosowania prawa Unii poza jej kompetencje, ustanawiać nowe kompetencje i zadania Unii, czy też zmieniać kompetencje i zadania określone w traktatach w rozumieniu art. 51 ust. 2 karty.

25.

W niniejszej sprawie sąd odsyłający ma wątpliwości w kwestii, czy przyznanie wyłącznej właściwości na rzecz Administratiwen syd Sofija-grad w określonym sporach, a mianowicie sporach dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania WPR, nie pozbawia zainteresowanych osób, w tym przypadku rolników, skutecznego dostępu do sądu.

26.

W tym kontekście przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku braku odpowiedniej regulacji unijnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów i określenie reguł proceduralnych dotyczących środków prawnych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii ( 5 ).

27.

Chodzi tutaj o wyrażenie zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wspomniane reguły proceduralne nie mogą jednak być mniej korzystne od reguł dotyczących podobnych środków prawnych w prawie krajowym (zasada równoważności) i praktycznie uniemożliwiać lub czynić nadmiernie utrudnionym wykonywanie uprawnień wynikających z porządku prawnego Unii (zasada skuteczności) ( 6 ).

28.

Właśnie w świetle tych zasad, jak też prawa do skutecznego środka prawnego wyrażonego w art. 47 karty, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o orzeczenie, czy stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu przyznającemu Administratiwen syd Sofija-grad wyłączną właściwość w sporach dotyczących wypłaty dopłat rolnych w ramach WPR.

29.

Moi zdaniem analizy tej należy dokonać wyłącznie pod kątem art. 47 karty.

30.

Wymogi równoważności i skuteczności wyrażają bowiem ogólny obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii ( 7 ).

31.

Zasada skutecznej ochrony sadowej, która jest prawem podstawowym, obejmuje prawo do skutecznego środka prawnego ( 8 ). To prawo z kolei jest wyrażone w art. 47 karty, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

32.

Wobec powyższego uważam, że analizę pytania można przeprowadzić wyłącznie pod kątem tego postanowienia ( 9 ).

33.

Konkretnie chodzi tu o kwestię, czy osobie, która składa wniosek o dopłaty rolne w ramach WPR, utrudnia się wykonywanie praw, które wywodzi ona z prawa Unii, poprzez sam fakt skoncentrowania sporów dotyczących wypłaty tych dopłat wyłącznie przed Administratiwen syd Sofija-grad. Sąd odsyłający uważa bowiem, że odległość geograficzna między miejscem zamieszkania wnioskodawcy a miejscem, gdzie znajduje się sąd, może w niektórych przypadkach, takich jak w postępowaniu głównym, stanowić przeszkodę w wykonywaniu prawa do skutecznego środka prawnego, gdyż utrudnia fizyczny dostęp do sądu lub co najmniej zniechęca tego wnioskodawcę do zwrócenia się do sądu. Dlatego występuje naruszenie art. 47 akapit pierwszy karty.

34.

W rzeczywistości kluczowa jest tutaj kwestia specjalizacji Administratiwen syd Sofija-grad. Czy uniemożliwia ona konkretnie dostęp fizyczny jednostki do sądu, czy co najmniej zniechęca do tego?

35.

Wykonując swoje suwerenne kompetencje, państwa członkowskie często decydują się na specjalizację w ramach organizacji swojej struktury sądowniczej, albo ze względu na to, że materia danego sporu jest techniczna, albo dlatego że jest ona szczególna, jak w przypadku sporów dotyczących patentów, nieletnich czy też terroryzmu ( 10 ).

36.

Specjalizacja ta może przybierać różne formy, jak skupienie sporów przed jednym sądem lub też tworzenie wyspecjalizowanych izb w ramach tego samego sądu.

37.

Państwo członkowskie musi tym samym uwzględnić w ramach terytorialnej organizacji sądownictwa szereg czynników, a w szczególności dostępność środków transportu, tak aby jednostka faktycznie miała fizyczny dostęp do sądu. Ocena przeprowadzona w ten sposób przez władze krajowe zależy od charakterystyki każdego terytorium.

38.

W konsekwencji, chociaż ogólny obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie sądowej ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii, obejmuje również wyznaczenie sądów właściwych do rozpatrzenia skarg opartych na tym prawie ( 11 ), Trybunał nie może zastąpić swoją oceną oceny państw członkowskich, jeżeli chodzi o najlepszą politykę, jaką należy przyjąć w dziedzinie rozdziału sporów i organizacji sądownictwa na ich terytoriach ( 12 ). Państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, gdyż tylko ono dysponuje informacjami niezbędnymi do takiej oceny.

39.

Moim zdaniem Trybunał powinien ograniczyć się do wskazania sądowi krajowemu elementów, które należy uwzględnić w celu zbadania, czy skoncentrowanie sporów przed jednym sądem nadmiernie utrudnia dostęp do sądu i narusza tym samym prawo do skutecznego środka prawnego.

40.

W tym względzie w pkt 45 ww. wyroku w sprawie DEB, który dotyczył przyznania pomocy prawnej, Trybunał, przejmując w ten sposób orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wskazał, że prawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym. Trybunał wskazał więc, że do sądu krajowego należy zbadanie, czy przesłanki udzielenia pomocy prawnej stanowią ograniczenie prawa dostępu do sądu, naruszające to prawo w jego istocie, czy ich cel jest zgodny z prawem i czy istnieje odpowiednia proporcja pomiędzy stosowanymi środkami a zamierzonym celem ( 13 ).

41.

Dotyczy to również niniejszej sprawy.

42.

W szczególności aby ustalić, czy reguła właściwości, o której mowa w postępowaniu głównym, narusza prawo dostępu do sądu, należy w pierwszej kolejności – jak zaznaczyła Komisja w swoich uwagach – zestawić ze sobą dystans, jaki wnioskodawca musi pokonać, z istniejącymi środkami transportu umożliwiającymi dostanie się do Sofii. W niniejszym przypadku z okoliczności faktycznych postępowania głównego wynika, że siedziba Agrokonsultingu znajduje się w Burgas, około 370 km od Sofii. Sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę istnienie sieci drogowej, a także kolejowej i lotniczej.

43.

W tym kontekście dyrektor wskazał na rozprawie, że na dojazd autostradą z jednego miasta do drugiego potrzeba około trzech godzin. O ile dystans ten może wydawać się znaczny w oczach najsłabszych jednostek, nie uważam, by stanowił on jednak przeszkodę materialną nadmiernie ograniczającą dostęp do Administratiwen syd Sofija-grad.

44.

W każdym razie w ramach swej oceny sąd odsyłający powinien zbadać, czy istniejące środki transportu są łatwo dostępne dla wnioskodawcy i czy koszt, jaki może się z nimi wiązać, nie jest na tyle wygórowany, by zniechęcał go do wniesienia skargi na decyzję dyrektora odrzucającą jego wniosek o przyznanie dopłat rolnych. Sąd odsyłający będzie mógł na przykład ocenić te koszty w świetle kwoty, która może zostać przyznana tytułem pomocy prawnej.

45.

Aspekty te należy wyważyć z celem realizowanym przez krajową regułę właściwości. W niniejszym przypadku specjalizacja Administratiwen syd Sofija-grad w sporach dotyczących wypłaty dopłat rolnych wynika ze szczególnego charakteru tego sporu.

46.

Otóż zarówno w uwagach przedłożonych Trybunałowi, jak i podczas rozprawy wszystkie strony podkreśliły ten szczególny charakter. I tak dowód kwalifikowalności do dopłat rolnych w ramach WPR przedstawiają biegli wyznaczeni przez sąd. Dyrektor zaznaczył, że biegli praktycznie nigdy nie udają się na miejsce, gdyż korzystają z ortofotografii, to jest zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które są odczytywane w zintegrowanym systemie kontroli znajdującym się w Sofii. W tego typu sporach bezpośredni i osobisty kontakt z wnioskodawcą wydaje się więc znacznie mniej ważny, niż gdyby chodziło na przykład o spory w sprawach karnych lub rodzinnych.

47.

W końcu nie należy tracić z oczu faktu, że koncentracja sporów przed jednym sądem pozwala mu nabyć pewnej biegłości, co prowadzi między innymi do skrócenia czasu postępowania. W niniejszym przypadku rząd bułgarski wskazał na rozprawie, że postępowania przed Administratiwen syd Sofija-grad trwają od sześciu do ośmiu miesięcy, podczas gdy zwykle trwają od dwunastu do osiemnastu miesięcy. Tymczasem prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie również stanowi istotny aspekt prawa do skutecznego środka prawnego ( 14 ).

48.

Specjalizacja sądu może więc przyczynić się do prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i skutecznego rozwiązywania sporów w interesie jednostek. W tym względzie Komisja podkreśliła na rozprawie pewien element, który wydaje mi się szczególnie ważny w niniejszym przypadku. Otóż w ramach płatności dokonywanych w ramach WPR zgodnie z art. 9 rozporządzenia (WE) nr 883/2006 ( 15 ) wszelkie wydatki dokonane z opóźnieniem lub poza wyznaczonymi terminami zostają zredukowane w ramach płatności. Rolnicy, którym odmówi się wypłaty pomocy rolnej z tego tytułu, mają więc interes w tym, aby skarga została szybko rozpatrzona, w przeciwnym razie istnieje ryzyko zmniejszenia przyznanej kwoty.

49.

Uwzględniając całość powyższych rozważań, uważam, że art. 47 akapit pierwszy karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie krajowemu przepisowi procesowemu, takiemu jak przepis zawarty w art. 133 ust. 1 APK, który powoduje skoncentrowanie sporów dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania WPR przed Administratiwen syd Sofija-grad, pod warunkiem że przepis ten nie utrudnia nadmiernie dostępu jednostki do sądu, co powinien zweryfikować sąd krajowy.

50.

Wobec powyższego proponuję, by Trybunał odpowiedział Administratiwen syd Sofija-grad (Bułgaria) następująco:

Artykuł 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie krajowemu przepisowi procesowemu, takiemu jak przepis zawarty w art. 133 ust. 1 Administratiwnoprocesualen kodeks, który powoduje skoncentrowanie sporów dotyczących decyzji organu krajowego odpowiedzialnego za wypłatę dopłat rolnych w ramach stosowania wspólnej polityki rolnej przed Administratiwen syd Sofija-grad, pod warunkiem że przepis ten nie utrudnia nadmiernie dostępu jednostki do sądu, co powinien zweryfikować sąd krajowy.