—

w imieniu Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége przez É. Tasnádi, jogtanácsos,

—

w imieniu O. Shomodiego przez L. Isaáka, ügyvéd,

—

w imieniu rządu węgierskiego przez M. Fehéra, a także przez K. Szíjjártó i Z. Tóth, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu polskiego przez M. Szpunara, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu rumuńskiego przez H.R. Radu, a także przez F. Abrudan i A. Crişan, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu słowackiego przez B. Ricziovą, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez V. Bottkę i G. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 lit. a), art. 3 pkt 3 oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia konwencji z Schengen (Dz.U. L 405, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2007, L 29, s. 3).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (komendą policji komitatu Szabolcs-Szatmár-Bereg – komisariat policji granicznej w Záhony) a obywatelem Ukrainy Oskarem Shomodim – w przedmiocie zakazu wjazdu na terytorium węgierskie wydanego przeciwko niemu z powodu przekroczenia maksymalnego dozwolonego czasu trwania pobytu na terytorium węgierskim w ramach małego ruchu granicznego.

3

Artykuł 20 ust. 1 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartego między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), podpisanej w dniu 19 czerwca 1990 r. w Schengen (zwanej dalej „konwencją wykonawczą do układu z Schengen), stanowi:

„Cudzoziemcy niepodlegający obowiązkowi wizowemu mogą swobodnie przemieszczać się po terytoriach umawiających się stron przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy w ciągu sześciu miesięcy od daty pierwszego wjazdu […]”.

4

Motyw 3 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 105, s. 1) ma następujące brzmienie:

„Przyjęcie wspólnych środków w zakresie przekraczania przez osoby granic wewnętrznych oraz kontroli na granicach zewnętrznych powinno odzwierciedlać dorobek Schengen włączony w ramy Unii Europejskiej, w szczególności odpowiednie postanowienia konwencji wykonawczej do układu z Schengen […] i wspólnego podręcznika (Dz.U. 2002, C 313, s. 97)”.

5

Artykuł 5 ust. 1 tego rozporządzenia wymienia warunki wjazdu obowiązujące obywateli państw trzecich w przypadku pobytów „nieprzekraczających trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym”.

6

W art. 35 rzeczonego rozporządzenia wskazano, że „pozostaje [ono] bez uszczerbku dla przepisów Wspólnoty dotyczących małego ruchu granicznego oraz dla obowiązujących umów dwustronnych o małym ruchu granicznym”.

7

Motywy 2 i 3 rozporządzenia nr 1931/2006 są sformułowane następująco:

8

W motywie 4 rozporządzenia nr 1931/2006 wyrażono w szczególności zasadę „ułatwiania przekraczania granicy mieszkańcom strefy przygranicznej działającym w dobrej wierze, mającym uzasadnione powody do częstego przekraczania zewnętrznej granicy lądowej”.

9

Artykuł 3 wspomnianego rozporządzenia zawiera następujące definicje:

„[…]

2)   »strefa przygraniczna« oznacza strefę, która nie sięga dalej niż 30 kilometrów od granicy. Jednostki podziału administracyjnego, które mają być uznane za strefę przygraniczną, są określane przez zainteresowane państwa w umowach dwustronnych, o których mowa w art. 13. Jeżeli część którejkolwiek takiej jednostki jest położona między 30. a 50. kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo to za część strefy przygranicznej;

3)   »mały ruch graniczny« oznacza regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez osoby zamieszkujące strefę przygraniczną w celu pobytu w strefie przygranicznej, na przykład ze względów społecznych, kulturalnych lub uzasadnionych powodów ekonomicznych lub ze względów rodzinnych, przez okres nieprzekraczający limitów czasu ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu;

[…]”.

10

Wprowadzenie w życie odrębnego systemu małego ruchu granicznego zostało na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 1931/2006 powierzone państwom członkowskim, które zostały upoważnione do zawierania umów dwustronnych z sąsiadującymi państwami trzecimi, pod kontrolą Komisji Europejskiej. Zgodnie z art. 5 tego samego rozporządzenia umowy te powinny przewidywać „maksymalny dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad małego ruchu granicznego, który nie może przekraczać trzech miesięcy”.

11

W art. 7 rozporządzenia nr 1931/2006 wprowadzono zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego; w artykule tym określono, jakim cechom powinno odpowiadać to zezwolenie oraz jakie wzmianki powinny być w nim zawarte. W szczególności powinno ono zawierać stwierdzenie, że „jego posiadacz nie jest uprawniony do opuszczania strefy przygranicznej oraz że każde nadużycie podlega sankcjom, o których mowa w art. 17”. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą sankcje te są „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” i obejmują „możliwość unieważnienia i cofnięcia zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego”.

12

Ponadto motyw 5 tego samego rozporządzenia przewiduje:

„W celu uniknięcia nadużyć ogólną zasadą powinno być wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wyłącznie osobom legalnie zamieszkującym strefę przygraniczną przez co najmniej rok. Umowy dwustronne zawierane między państwami członkowskimi a sąsiadującymi państwami trzecimi mogą przewidywać dłuższy okres zamieszkania […]”.

13

Wreszcie zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 1931/2006 zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego może zostać wydane mieszkańcowi strefy przygranicznej wyłącznie po okazaniu przez niego dokumentów potwierdzających istnienie uzasadnionych powodów częstego przekraczania zewnętrznej granicy lądowej.

14

Jeżeli chodzi o przepisy ogólne dotyczące wjazdu i pobyt obywateli państw trzecich, to art. 40 ust. 1 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról (ustawy II z 2007 r. o wjeździe i pobycie obywateli państw trzecich) stanowi:

„Na podstawie przepisów [rozporządzenia nr 562/2006] organ odpowiedzialny za prowadzenie kontroli granicznej odmawia wjazdu na terytorium państwa obywatelom państw trzecich ubiegającym się o prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy i zawraca ich, przy poszanowaniu ich interesów […]”.

15

Jeżeli chodzi o mały ruch graniczny, to umowa między rządem węgierskim a gabinetem ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego stanowi w art. 1 ust. 5, że zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego „uprawnia do wielokrotnego wjazdu do strefy przygranicznej drugiej z umawiających się stron oraz nieprzerwanego pobytu w niej, nie dłuższego niż trzy miesiące, w okresie każdych 6 miesięcy, w szczególności ze względów społecznych, kulturalnych lub rodzinnych oraz z uzasadnionych powodów ekonomicznych, które według przepisów wewnętrznych nie są uznawane za działalność zarobkową”. Artykuł 3 ust. 2 tej umowy przewiduje, że „w przypadku jakiegokolwiek naruszenia zasad małego ruchu granicznego każda z umawiających się stron stosuje sankcje przewidziane w swoich przepisach wewnętrznych”.

16

Oskar Shomodi, obywatel Ukrainy, posiada zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydane w ramach małego ruchu granicznego, które uprawnia go do udawania się do strefy przygranicznej Węgier. W dniu 2 lutego 2010 r. stawił się na przejściu granicznym w Záhony. Węgierska policja stwierdziła wówczas, że w okresie od dnia 3 września 2009 r. do dnia 2 lutego 2010 r. przebywał on na terytorium Węgier 105 dni, przyjeżdżając tam prawie codziennie na kilka godzin. Z uwagi na fakt, że w ten sposób O. Shomodi przebywał na obszarze Schengen ponad trzy miesiące w okresie sześciu miesięcy, Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége, decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. odmówił mu wjazdu na terytorium węgierskie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy II z 2007 r.

17

Zainteresowany odwołał się od tej decyzji do Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (sądu komitatu w Szabolcs-Szatmár-Bereg), który stwierdził nieważność tej decyzji wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Sąd ten przede wszystkim uznał, że rozporządzenie nr 562/2006 oraz wykonujący je art. 40 ust. 1 ustawy II z 2007 r. nie mają zastosowania. Następnie zastosował przepisy szczególne dotyczące małego ruchu granicznego i uznał, po pierwsze, że liczba wjazdów przysługujących, posiadaczowi zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego jest nieograniczona, a po drugie, że limit trzech miesięcy wprowadzony umową wymienioną w pkt 15 niniejszego wyroku ma zastosowanie jedynie do pobytów nieprzerwanych. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság wywiódł stąd, że powody przytoczone przez Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége nie uzasadniały odmówienia wjazdu O. Shomodiemu.

18

Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (sąd najwyższy Republiki Węgierskiej), do którego wpłynęła kasacja policji, uznawszy, że rozstrzygnięcie przedłożonego mu sporu wymaga wykładni przepisów rozporządzenia nr 1931/2006, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19

Sąd odsyłający pragnie zasadniczo dowiedzieć się, jaki jest dokładny zakres ograniczenia do trzech miesięcy każdego „nieprzerwanego pobytu”, do którego ma prawo posiadacz zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydanego na podstawie rozporządzenia nr 1931/2006 w świetle ograniczenia pobytu do trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym przewidzianego w konwencji wykonawczej do układu z Schengen i w rozporządzeniu nr 562/2006 dla obywateli państw trzecich niepodlegających obowiązkowi wizowemu.

20

Pytanie to sprowadza się do zagadnienia, czy rozporządzenie nr 1931/2006 należy interpretować w świetle dorobku Schengen, czy też przeciwnie – należy nadać mu wykładnię autonomiczną.

21

Rozwiązanie pierwszej części tej alternatywy, za którym opowiadają się rządy węgierski i polski, polega na uznaniu rozporządzenia nr 1931/2006 za integralną część dorobku Schengen. W takim wypadku właściwa temu prawodawstwu norma ograniczająca pobyty krótkoterminowe obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku posiadania wizy do łącznie trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym powinna mieć pierwszeństwo przed każdym innym przepisem. Posiadacze zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, zwolnieni z obowiązku posiadania wizy na podstawie rozporządzenia nr 1931/2006, nie byliby więc wyjątkiem. Zwolennicy tej tezy podnoszą, że w braku takiego łącznego limitu dla kolejnych pobytów posiadacze tych zezwoleń de facto korzystaliby z prawa pobytu potencjalnie nieograniczonego, ponieważ dla korzystania z kolejnego trzymiesięcznego prawa pobytu wystarczyłoby, by opuścili terytorium danego państwa członkowskiego po trzech miesiącach i wrócili następnego dnia.

22

Takie stanowisko nie jest jednak zgodne ani z literą, ani z duchem rozporządzenia nr 1931/2006.

23

Artykuł 5 tego rozporządzenia pozostawia umowom dwustronnym ustalenie maksymalnego czasu trwania dozwolonego pobytu, który powinien mieścić się w trzech miesiącach dla „każdego nieprzerwanego pobytu”. To uściślenie, jak również użyte sformułowania, wyraźnie odróżnia ograniczenie czasowe w ramach małego ruchu granicznego od „ograniczenia Schengen”, które nie odnosi się w żaden sposób do pobytów nieprzerwanych. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w pracach przygotowawczych do rozporządzenia nr 1931/2006, z których wynika, że o ile Komisja proponowała początkowo przyjęcie przewidzianego w dorobku Schengen maksymalnego pobytu wynoszącego trzy miesiące w okresie półrocznym, o tyle prawodawca Unii zdecydował się na szczególne ograniczenie dotyczące pobytów nieprzerwanych. W tej kwestii należy zauważyć, że okoliczność, iż ograniczenie to jest – podobnie jak w dorobku Schengen – ustalone w wymiarze trzech miesięcy, nie może budzić wątpliwości co do jego szczególnego charakteru w odniesieniu do prawa powszechnego obywateli państw trzecich niepodlegających obowiązkowi wizowemu, gdyż z żadnego innego przepisu rozporządzenia nr 1931/2006 nie wynika, by te trzy miesiące zawierały się w takim samym okresie sześciomiesięcznym.

24

Ponadto duch rozporządzenia nr 1931/2006 skłania do interpretowania go, w razie potrzeby w sposób autonomiczny. Zarówno jego cele, jak i postanowienia wskazują na to, że zamiarem prawodawcy Unii było ustanowienie dla małego ruchu granicznego przepisów stanowiących odstępstwo od rozporządzenia nr 562/2006. Celem tych przepisów jest, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 opinii, umożliwienie mieszkańcom danych stref przygranicznych, z uwzględnieniem kontekstu lokalnego, obecnego lub będącego dziedzictwem historii, z uzasadnionych powodów natury ekonomicznej, społecznej, kulturalnej lub rodzinnej, przekraczania zewnętrznych granic lądowych Unii w łatwy sposób, to jest bez nadmiernych ograniczeń administracyjnych, często, ale także regularnie.

25

Zaniepokojenie, któremu dały wyraz rządy węgierski i polski w związku z domniemanymi negatywnymi konsekwencjami takiej wykładni dla przygranicznego porządku publicznego, nie przekonuje, skoro w ten sposób powstałe prawo posiadacza zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego nie jest ani bezwarunkowe, ani bezwzględne. Uzyskanie tego zezwolenia jest bowiem uzależnione od spełnienia warunku zamieszkania w strefie przygranicznej sąsiadującego państwa przez okres co najmniej roku, który umowa dwustronna może wydłużyć. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie przyjęciu w umowie dwustronnej maksymalnego okresu nieprzerwanego pobytu krótszego niż trzy miesiące przewidziane w rozporządzeniu nr 1931/2006, które stanowią jedynie górną granicę. Ponadto ułatwione przekraczanie granicy zostało ustanowione, jak wynika z samego brzmienia motywu 4 i art. 9 lit. b) tego rozporządzenia, z myślą o mieszkańcach strefy przygranicznej działających w dobrej wierze, mających uzasadnione i należycie potwierdzone powody do częstego przekraczania zewnętrznej granicy lądowej. W tej kwestii należy zauważyć, że właściwe organy mają swobodę w zakresie nakładania sankcji, o których wspomina art. 7 rozporządzenia nr 1931/2006, na tych mieszkańców strefy przygranicznej, którzy z zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego korzystają w sposób stanowiący nadużycie lub oszukańczy.

26

Na pytania pierwsze i czwarte należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: rozporządzenie nr 1931/2006 należy interpretować w ten sposób, że posiadacz zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydanego w ramach szczególnego systemu małego ruchu granicznego wprowadzonego w życie tym rozporządzeniem powinien móc – w granicach przewidzianych w tym rozporządzeniu i w umowie dwustronnej zawartej w celu jego wykonania między państwem, którego jest obywatelem a sąsiadującego państwem członkowskim – po pierwsze swobodnie przemieszczać się w strefie przygranicznej przez okres trzech miesięcy, jeżeli jego pobyt nie został przerwany, a po drugie – korzystać z nowego trzymiesięcznego prawa pobytu po każdym przerwaniu pobytu.

27

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający podnosi zasadniczo kwestię możliwej do zaakceptowania częstotliwości przerw w pobycie posiadacza zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego w rozumieniu art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006.

28

W tej kwestii, jako konsekwencję tego, co zostało stwierdzone powyżej, należy przyjąć wniosek, że pobyt posiadacza zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego powinien być uważany za przerwany z chwilą przekroczenia przez zainteresowanego granicy w celu powrotu do państwa miejsca zamieszkania zgodnie z wydanym mu zezwoleniem i to bez potrzeby uwzględniania liczby przekroczeń dokonywanych każdego dnia.

29

Na pytanie drugie należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006 należy interpretować w ten sposób, że przerwanie pobytu, o którym mowa w tym przepisie, oznacza przekroczenie – niezależnie od jego częstotliwości, nawet jeżeli ma miejsce kilkakrotnie w ciągu dnia – granicy między przygranicznym państwem członkowskim a państwem trzecim, w którym ma miejsce zamieszkania posiadacz zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, zgodnie z warunkami określonymi w tym zezwoleniu.

30

Uwzględniając odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze, drugie i trzecie, udzielenie odpowiedzi na pytania od trzeciego do piątego stało się zbędne.

31

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: