1. 

W niniejszych sprawach do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy metoda obliczeniowa stosowana przez Komisję w celu ustalania wysokości opłat produkcyjnych przeznaczonych do finansowania wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru jest właściwa. Celem stosowania opłat produkcyjnych jest w szczególności odzwierciedlenie ponoszonych przez Wspólnotę kosztów refundacji wywozowych lub opłat realizowanych w określonych okolicznościach w celu zrekompensowania producentom cukru faktu, iż światowe ceny cukru są ogólnie niższe od dotowanych cen wspólnotowych. Niektórzy producenci cukru kwestionują zgodność z prawem dwóch aspektów obliczania opłat produkcyjnych.

2. 

W pierwszym etapie obliczeń dokonuje się oszacowania strat całkowitych za dany rok gospodarczy przed jego zakończeniem polegającego na przemnożeniu „nadwyżki przeznaczonej na wywóz” przez oszacowaną „średnią stratę” na tonie.

3. 

Mianem „nadwyżki przeznaczonej na wywóz” zasadniczo określa się produkcję cukru pomniejszoną o ilości cukru „zbywane w celu spożycia we Wspólnocie”. Natomiast ten ostatni termin zasadniczo definiuje się jako sumę początkowych zapasów cukru, produkcji cukru oraz jego importu pomniejszoną o sumę końcowych zapasów cukru i jego eksportu. Na wywożony cukier składa się cukier wywożony w stanie naturalnym i cukier „wchodzący w skład eksportowanych produktów przetworzonych”. Skarżący producenci cukru twierdzą po pierwsze, że — na potrzeby omawianego obliczenia — cukru wchodzącego w skład eksportowanych produktów przetworzonych, za który nie wypłacono refundacji wywozowych, nie powinno uważać się za cukier „wchodzący w skład eksportowanych produktów przetworzonych”.

4. 

Wysokość „średniej straty” na tonę cukru zasadniczo oblicza się, dzieląc całkowitą kwotę refundacji przez całkowity wolumen cukru wynikający z „wywiązania się ze zobowiązań dotyczących wywozu” w danym roku gospodarczym. Alternatywnie skarżący producenci cukru twierdzą, że jeżeli uznać (wbrew ich podstawowym twierdzeniom), że cukier „wchodzący w skład eksportowanych produktów przetworzonych” obejmuje cały cukier, bez względu na to, czy zostały wypłacone refundacje wywozowe, czy też nie, to wówczas „wywiązanie się ze zobowiązań dotyczących wywozu” także powinno obejmować cały eksport cukru, w tym także eksport, w odniesieniu do którego nie wypłacono refundacji wywozowych.

5. 

Jest rzeczą oczywistą, że (przynajmniej) podstawowym celem opłat produkcyjnych jest zmuszenie producentów cukru do sfinansowania kosztów zapewnienia zbytu dla nadwyżki wspólnotowej produkcji cukru. Producenci cukru twierdzą, że w wyniku stosowanej przez Komisję metody obliczania opłat są oni obciążani kwotami wyższymi niż te koszty.

6.

W omawianym okresie wspólna organizacja rynków w sektorze cukru podlegała przepisom rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/2001 ( 2 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”), mającego zastosowanie do lat gospodarczych od 2001/2002 do 2005/2006 ( 3 ).

7.

Znaczenie dla niniejszej sprawy mają następujące motywy ( 4 ) preambuły do rozporządzenia podstawowego:

[…]

8.

Przepisy zobowiązują zatem producentów do pokrywania ponoszonych przez Wspólnotę ( 6 ) kosztów zbycia nadwyżek produkcyjnych poprzez uiszczanie opłat produkcyjnych obliczanych zgodnie z art. 15 rozporządzenia podstawowego. Do właściwej interpretacji art. 15 niezbędne są następujące informacje.

9.

Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego ustala podstawową ilość A oraz podstawową ilość B dla każdego regionu produkcyjnego we Wspólnocie ( 7 ). Zgodnie z art. 11 ust. 1 w roku gospodarczym 2000/2001 państwa członkowskie są zobowiązane do przydzielania kwot A i B każdemu producentowi cukru, izoglukozy i syropu inulinowego ( 8 ) posiadającemu siedzibę na ich terytorium. Kwoty A i B podlegają opłacie produkcyjnej w różnej wysokości ( 9 ). Jako że sprawy rozpatrywane przez Trybunał dotyczą wyłącznie cukru, będę analizować odpowiednie przepisy tylko w zakresie, w jakim dotyczą one tego produktu.

10.

Cukier wyprodukowany w danym roku gospodarczym w ilościach przekraczających sumę kwot A i B danego przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstwa, któremu nie przysługują kwoty, określa się mianem „cukru C”. Zgodnie z zasadą ogólną ( 10 ) cukier C nie może być zbywany na rynku Wspólnoty, lecz musi być wywożony bez dalszego przetworzenia i bez korzystania z pomocy w zakresie wywozu przed dniem 1 stycznia następującym z upływem danego roku gospodarczego ( 11 ).

11.

Niniejsze sprawy dotyczą cukru A i B, który nie został zbyty na potrzeby konsumpcji wspólnotowej i który w związku z tym zbywany jest w drodze eksportu.

12.

Przepisy rozporządzenia podstawowego ustanawiają cenę interwencyjną ( 12 ) i zasadniczo zobowiązują agencje interwencyjne produkujących cukier państw członkowskich do skupowania po cenie interwencyjnej zaoferowanego im cukru wytworzonego w ramach kwot z buraków i trzciny cukrowej pochodzących ze Wspólnoty ( 13 ).

13.

Ponadto refundacje produkcyjne przysługują w odniesieniu do cukru pochodzącego z państw członkowskich lub pochodzącego z państw trzecich i znajdującego się w wolnym obrocie w państwach członkowskich, który wykorzystywany jest do wytwarzania określonych produktów przez przemysł chemiczny. Wysokość refundacji jest ustalana „przy uwzględnieniu w szczególności kosztów wynikających z wykorzystania przywożonego cukru, które musiałyby zostać poniesione przez przemysł chemiczny w przypadku zaopatrywania się na rynku światowym” ( 14 ).

14.

Rozporządzenie podstawowe stanowi także, że w zakresie niezbędnym do umożliwienia wywozu cukru, bez dalszego przetworzenia lub w postaci towarów wymienionych w załączniku V na podstawie cen światowych, różnica pomiędzy takimi cenami a cenami we Wspólnocie może zostać pokryta za pomocą refundacji wywozowych ( 15 ). Refundacje wywozowe nie mają zatem charakteru obligatoryjnego ani automatycznego. Przyznaje się je wyłącznie na wniosek zainteresowanego, po przedłożeniu odpowiedniego pozwolenia na wywóz ( 16 ).

15.

W odniesieniu do omawianej w niniejszej sprawie metody obliczania opłat produkcyjnych art. 15 ( 17 ) zasadniczo stanowi:

16.

Dlatego też okazuje się, że — ponieważ (i) strata całkowita determinuje wysokość opłaty produkcyjnej, (ii) strata całkowita jest iloczynem nadwyżki przeznaczonej na wywóz oraz średniej straty, (iii) nadwyżkę przeznaczoną na wywóz oblicza się m.in. na podstawie ilości cukru zbywanych w celu spożycia we Wspólnocie, oraz (iv) na wysokość średniej straty wpływ ma całkowita kwota opłat na wywiązanie się ze zobowiązań dotyczących wywozu — sposób obliczania ilości cukru zbywanych w celu spożycia we Wspólnocie oraz całkowitej kwoty opłat na wywiązanie się ze zobowiązań dotyczących wywozu ma bezpośredni wpływ na wysokość opłaty.

17.

Dwie kwestie podnoszone w niniejszych sprawach dotyczą interpretacji dwóch ze wskazanych pojęć: po pierwsze — czy przy obliczaniu „nadwyżki przeznaczonej na wywóz” powinno się uwzględniać cukier wywożony w formie towarów przetworzonych, w odniesieniu do których nie wypłacono refundacji wywozowych, oraz po drugie — czy „zobowiązania dotyczące wywozu” powinny obejmować całość wywozu, w tym również te przypadki, w których nie wypłacono refundacji wywozowych.

18.

Obydwie te kwestie są przedmiotem szczegółowej regulacji rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia podstawowego, które zostanie omówione poniżej.

19.

Zgodnie z art. 15 ust. 8 rozporządzenia podstawowego szczegółowe zasady stosowania art. 15 mają zostać określone w przepisach wykonawczych wskazujących w szczególności kwoty opłat. Na podstawie (między innymi) powyższego przepisu Komisja przyjęła rozporządzenie nr 314/2002 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania systemu kwot w sektorze cukru ( 21 ) (zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).

20.

Rozporządzenie wykonawcze określa (między innymi) zasady ustalania prognozowanych ilości cukru zbywanych w celu spożycia we Wspólnocie w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. b) oraz art. 15 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego i definiuje zobowiązania wywozowe przeznaczone do realizacji podczas bieżącego roku gospodarczego w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. d) rozporządzenia podstawowego.

21.

Artykuł 6 ust. 4 zmienionego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że prognozowane ilości przeznaczone do spożycia na terenie Wspólnoty to (i) całkowite ilości cukru składowane na początku roku gospodarczego, wyprodukowane w ramach kwot A i B, importowane w stanie naturalnym i wchodzące w skład importowanych produktów przetworzonych, pomniejszone o (ii) całkowite ilości cukru wywiezione w stanie naturalnym, wchodzące w skład eksportowanych produktów przetworzonych, składowane w końcu roku gospodarczego oraz (zasadniczo) używane w przemyśle chemicznym ( 22 ). Z brzmienia tego przepisu wynika, że ilości cukru określone w punkcie (ii) obejmują wszystkie ilości wchodzące w skład eksportowanych produktów przetworzonych, bez względu na to, czy w odniesieniu do nich wypłacono refundacje wywozowe, czy też nie.

22.

Artykuł 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego za „zobowiązania wywozowe, które mają być realizowane podczas bieżącego roku gospodarczego”, zasadniczo uznaje wszystkie ilości cukru, które mają być wywiezione w stanie naturalnym, z refundacjami eksportowymi lub opłatami ustalanymi w drodze przetargów zorganizowanych w odniesieniu do tego roku gospodarczego lub na podstawie pozwoleń wywozowych wydawanych w ciągu tego roku gospodarczego oraz całość przewidywanego wywozu cukru w formie produktów przetworzonych z dopłatami eksportowymi lub opłatami ustalanymi w tym celu w czasie tego roku gospodarczego, przy czym ilości takie rozkłada się równomiernie na cały rok gospodarczy ( 23 ). Wydaje się, że przynajmniej od roku 2003 według interpretacji Komisji „zobowiązania wywozowe” w rozumieniu art. 6 ust. 5 obejmują ilości cukru, które mają zostać wywiezione, z refundacjami wywozowymi ustalonymi i w rzeczywistości wypłaconymi, a nie obejmują tych ilości, które mają zostać wywiezione, a w odniesieniu do których refundacje wywozowe zostały ustalone, ale w rzeczywistości niewypłacone.

23.

W wyniku uwzględnienia całości cukru wchodzącego w skład eksportowanych produktów przetworzonych w drugim etapie obliczeń wykonywanych zgodnie z art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego „prognozowane ilości przeznaczone do spożycia na terenie Wspólnoty” są niższe, niż byłyby, gdyby nie uwzględniano całości cukru eksportowanego jako składnika produktów przetworzonych. To z kolei zwiększa wielkość „nadwyżki przeznaczonej na wywóz”, i co za tym idzie — wysokość opłaty produkcyjnej.

24.

Wydaje się, że skutki tego zwiększenia są znaczące. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w wielu przypadkach ( 24 ) producenci cukru nie ubiegają się o refundacje wywozowe w odniesieniu do cukru zawartego w wywożonych produktach przetworzonych. Jest tak z dwóch głównych powodów. Po pierwsze, ilości, o jakie chodzi w danym przypadku, mogą być takie, że wypełnianie i przedkładanie niezbędnej dokumentacji nie będzie dla producenta opłacalne. Po drugie, nawet jeżeli chodzi o ilości, które uprawniają do ubiegania się o znaczącą refundację eksportową, producent może i tak uznać, że wykazanie jakiej dokładnie ilości cukru (od której zależy kwota refundacji eksportowej) użyto do wytworzenia produktu, jest nadmiernie skomplikowane.

25.

Opłaty produkcyjne obowiązujące w latach gospodarczych 2001/2002, 2002/2003 i 2003/2004 określone zostały odpowiednio w rozporządzeniach 1837/2002, 1762/2003 i 1775/2004 ( 25 ).

26.

Sprawy toczące się przed sądami krajowymi są efektem zakwestionowania przez producentów cukru ustalenia wysokości opłat produkcyjnych (różnie w różnych sprawach) za lata gospodarcze 2001/2002, 2002/2003 i 2003/2004.

27.

W sprawie C-5/06 Zuckerfabrik Jülich producent zarzuca Komisji, iż ta, ustalając ilości cukru zbywane w celu spożycia we Wspólnocie wykorzystywane do obliczania nadwyżki przeznaczonej na wywóz, nie powinna była uwzględniać cukru wywożonego ze Wspólnoty w formie towarów przetworzonych, w odniesieniu do których nie wypłacono refundacji wywozowych, ponieważ wywóz taki nie powoduje strat dla wspólnotowego budżetu. Alternatywnie [producent twierdzi, że] także ustalając średnią stratę na tonę cukru, Komisja powinna uwzględnić ilości, w odniesieniu do których nie wypłacono refundacji. Nie było obiektywnego uzasadnienia dla obliczania nadwyżki przeznaczonej na wywóz oraz średniej straty na tonę cukru na podstawie odmiennych wartości. W efekcie opłaty były wyższe niż faktyczne koszty pokrycia strat spowodowanych wywozem.

28.

Na podstawie tak wyliczonych opłat produkcyjnych firmę Zuckerfabrik Jülich obciążono w roku gospodarczym 2003/2004 kwotą 7,3 miliona euro. Firma tymczasem uważa, że właściwa kwota to 3,7 miliona euro, w związku z czym zaskarżyła wymiar opłaty do Finanzgericht (sądu finansowego) w Düsseldorfie.

29.

Sąd ten ma wątpliwości co do tego, czy wysokość opłaty ustalona przez Komisję na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1775/2004 jest zgodna z art. 15 rozporządzenia podstawowego w zakresie, w jakim cukier wywożony w formie produktów przetworzonych, za które nie wypłacono refundacji wywozowych, uwzględnia się przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz.

30.

Sąd krajowy zauważył, że — jak wynika z preambuły do rozporządzenia podstawowego — celem pobierania opłat produkcyjnych jest obciążenie producentów kosztami ponoszonymi w związku z zapewnianiem zbytu dla tej części produkcji wspólnotowej, która stanowi nadwyżkę ponad wewnętrzną konsumpcję we Wspólnocie. Tę zasadę samofinansowania kosztów zbytu uznawał także w swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości ( 26 ). To mogłoby przemawiać za interpretowaniem terminu „nadwyżka przeznaczona na wywóz” w rozumieniu art. 15 rozporządzenia podstawowego w taki sposób, iż ilości wywiezionego cukru, na podstawie których ustala się „ilości przeznaczone do spożycia na terenie Wspólnoty”, obejmują wyłącznie te ilości, za które w danym roku gospodarczym faktycznie wypłacono refundacje wywozowe.

31.

Ponadto obliczenie wysokości opłaty produkcyjnej, jaka ma zostać ustalona w sposób, w jaki uczyniła to Komisja, może również naruszać zasadę proporcjonalności. Zasada ta wymaga, aby środki stosowane na podstawie prawa wspólnotowego były adekwatne do celów, jakie mają zostać osiągnięte, oraz nie wykraczały poza to, co jest w tym zakresie konieczne. Jeżeli celem pobierania opłat produkcyjnych jest obciążanie producentów kosztami zapewnienia zbytu nadwyżki produkcji wspólnotowej, to ustalanie wysokości opłat bez uwzględnienia faktu, iż refundacje wywozowe wypłaca się tylko za niektóre partie wywożonego cukru, jest działaniem wykraczającym poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu.

32.

Jeżeli przyjąć, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia podstawowego przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz powinno się brać pod uwagę tylko te ilości wywiezionego cukru, za które faktycznie wypłacono refundacje wywozowe, to art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego oraz rozporządzenie nr 1775/2004 ( 27 ) byłyby nieważne.

33.

Jeżeli jednak przyjąć, że art. 15 rozporządzenia podstawowego wymaga, aby przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej do wywozu uwzględniać wszystkie ilości wywożonego cukru, nawet jeżeli dla części z nich nie zostały wypłacone refundacje wywozowe, wówczas powstałoby pytanie, czy zasada ta znajduje zastosowanie także przy obliczaniu średniej straty na tonę cukru. Gdyby Trybunał uznał, że zastosowany przez Komisję sposób obliczania średniej straty na tonę cukru jest niezgodny z art. 15 rozporządzenia podstawowego, na tej podstawie należałoby uznać za nieważne rozporządzenie nr 1775/2004 ( 28 ).

34.

Finanzgericht Düsseldorf przedstawił w związku z tym następujące pytania prejudycjalne:

35.

W sprawach połączonych od C-23/06 do C-36/06 Saint-Louis Sucre i inni (zwanych dalej „sprawą Saint-Louis Sucre”) producenci twierdzą, że uiścili zbyt wysokie opłaty produkcyjne za lata gospodarcze 2001/2002, 2002/2003 i 2003/2004. Producenci ci złożyli wniosek o częściowy ich zwrot, uzasadniając to tym, że od 2002 roku opłata przynosi wyższy dochód, niż wynikałoby to z właściwego stosowania odpowiednich przepisów, które przewidują zwyczajny system samofinansowania przez producentów. Jest tak głównie z tego względu, iż za część cukru zawartego w wywożonych produktach eksportowych nie wypłaca się w praktyce refundacji wywozowych, zatem ilości te nie generują żadnych kosztów. Niemniej rozporządzenie wykonawcze przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz uwzględnia transakcje, które nie generują refundacji, a zatem nie powodują żadnych wydatków. Producenci uważają, że stosując odmienne zasady do cukru wywożonego w formie produktów przetworzonych, za które nie wypłacono refundacji wywozowych, co polega z jednej strony na uwzględnianiu go w nadwyżce przeznaczonej na wywóz, która ma podlegać sfinansowaniu, a z drugiej — na nieuwzględnianiu go w omawianych w niniejszej sprawie „zobowiązaniach wywozowych”, na podstawie których oblicza się „średnią stratę”, Komisja przeszacowała wysokość opłaty za trzy lata gospodarcze: 2001/2002, 2002/2003 i 2003/2004, nie realizując tym samym określonego przez Radę celu w postaci samofinansowania.

36.

Alternatywnie — na wypadek gdyby Trybunał podtrzymał proponowaną przez Komisję definicję terminu „nadwyżka przeznaczona na wywóz” — producenci twierdzą, że cel samofinansowania wymaga, aby Komisja uwzględniła w „omawianych w niniejszej sprawie zobowiązaniach wywozowych” cukier wywożony w formie produktów przetworzonych, za które nie wypłacono refundacji wywozowych.

37.

Tribunal de grande instance de Nanterre (sąd okręgowy w Nanterre) stwierdza, że ma obowiązek wystąpić do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ sprawa dotyczy ważności przepisów prawa wspólnotowego. Sąd zauważa również, że strony zgadzają się co do potrzeby wystąpienia z takim wnioskiem, ponieważ kwestia ta była podnoszona również w innych państwach członkowskich, z których wiele — w tym Francja — informowało o braku zgody na metodę obliczeniową zastosowaną przez komitet zarządzający do oszacowania całkowitej straty, która ma zostać sfinansowana z opłat produkcyjnych.

38.

W związku z powyższym sąd krajowy przedstawił następujące pytania prejudycjalne:

39.

W obydwu sprawach — Jülich i Saint-Louis Sucre — strona skarżąca, rządy francuski, niemiecki i grecki oraz Komisja przedstawili uwagi na piśmie oraz złożyli wyjaśnienia podczas rozprawy. W sprawie Saint-Louis Sucre uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd włoski.

40.

Pierwsze pytanie, zarówno w sprawie Zuckerfabrik Jülich, jak i Saint-Louis Sucre, dotyczy zasadniczo tego, czy art. 15 rozporządzenia podstawowego wymaga, aby przy ustalaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz brać pod uwagę tylko te wywiezione ilości cukru, za które faktycznie wypłacono refundacje wywozowe.

41.

Wydaje się, że nie ma wątpliwości, iż w efekcie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie ( 29 ) art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego będzie nieważny, ponieważ efektem stosowania tego przepisu jest sytuacja, w której przy ustalaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz bierze się pod uwagę wszystkie wywiezione ilości cukru, bez względu na to, czy faktycznie wypłacono refundacje wywozowe, czy też nie. Kwestia nieważności art. 6 ust. 4 została poruszona w pytaniu drugim w sprawie Zuckerfabrik Jülich oraz w pytaniu pierwszym w sprawie Saint-Louis Sucre.

42.

Podobnie, jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie zarówno w sprawie Zuckerfabrik Jülich, jak i Saint-Louis Sucre (w powyższym przeformułowanym brzmieniu) będzie twierdząca, to rozporządzenia nr 1837/2002, 1762/2003 i 1775/2004 określające wysokość opłaty produkcyjnej w sposób zgodny m.in. z art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego będą w tym zakresie nieważne. Kwestia nieważności rozporządzeń nr 1837/2002, 1762/2003 i 1775/2004 podnoszona jest (w odniesieniu do rozporządzenia nr 1775/2004) w pytaniu czwartym w sprawie Zuckerfabrik Jülich oraz (w odniesieniu do wszystkich trzech rozporządzeń) w pytaniu pierwszym w sprawie Saint-Louis Sucre.

43.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia podstawowego całkowita strata, od której zależy wysokość opłaty produkcyjnej, to iloczyn nadwyżki przeznaczonej do wywozu i średniej straty. Nadwyżkę przeznaczoną na wywóz oblicza się na podstawie ilości cukru zbywanych w celu spożycia we Wspólnocie. Artykuł 6 ust. 4 zmienionego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że ilości przeznaczone do spożycia we Wspólnocie to (i) ogólne ilości cukru składowane na początku roku gospodarczego, wyprodukowane w ramach kwot A i B, importowane w stanie naturalnym i wchodzące w skład importowanych produktów przetworzonych, pomniejszone o (ii) ilości cukru wywiezione w stanie naturalnym, ilości cukru wchodzące w skład eksportowanych produktów przetworzonych, ilości cukru składowane w końcu roku gospodarczego oraz (zasadniczo) ilości cukru używane w przemyśle chemicznym.

44.

Nie ma wątpliwości, że pojęcie cukru „wchodzącego w skład eksportowanych produktów przetworzonych” w rozumieniu zmienionego art. 6 ust. 4 obejmuje swoim zakresem całość cukru wchodzącego w skład eksportowanych produktów przetworzonych, w tym także cukier, za który nie wypłacono refundacji wywozowych. Powstaje pytanie, czy taka interpretacja jest zgodna z art. 15 rozporządzenia podstawowego.

45.

Skarżący oraz rządy francuski, grecki i włoski twierdzą zasadniczo, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia podstawowego przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej do wywozu należy uwzględniać jedynie te ilości wywiezionego cukru, za które faktycznie wypłacono refundacje wywozowe. Strony te w różny sposób uzasadniają swoje twierdzenia: po pierwsze brzmieniem, systematyką, genezą i wykładnią rozporządzenia podstawowego dokonaną przez Trybunał, a po drugie — zasadą proporcjonalności.

46.

Rząd niemiecki i Komisja są przeciwnego zdania.

47.

Rząd niemiecki opiera swe twierdzenia na brzmieniu art. 15 rozporządzenia podstawowego, art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego oraz na celach stosowania opłaty produkcyjnej, wśród których jest kształtowanie poziomu produkcji cukru oraz stabilizacja rynku ( 30 ).

48.

Komisja twierdzi, że rozporządzenie podstawowe nakazuje, aby przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz uwzględniać wszystkie wywiezione ilości cukru, w tym te, które nie korzystały z refundacji wywozowych. Twierdzenie to jest logiczne, ponieważ nadwyżka przeznaczona na wywóz musi obejmować wszelkie ilości (bez względu na to, czy faktycznie zostały wywiezione, czy też nie), których zbyt jest przedmiotem przepisów wspólnotowych. Ponadto, jeżeli niektóre wywożone ilości cukru nie byłyby brane pod uwagę, konsumpcja wspólnotowa byłaby przeszacowana.

49.

Wydaje mi się, że zasadniczo pytanie sprowadza się do tego, czy przyjmuje się szerszą koncepcję, uwzględniającą ostateczny cel obliczeń, czy też węższą koncepcję, która uwzględnia poszczególne elementy tych obliczeń. W tym pierwszym przypadku cel samofinansowania wydaje się sprzyjać twierdzeniu, iż należy brać pod uwagę wyłącznie ilości cukru wywożone w produktach eksportowych, w odniesieniu do których wystąpiono o refundacje wywozowe i refundacje te zostały wypłacone. W przeciwnym wypadku konsekwencją będzie sztuczne zawyżenie „całkowitej straty”, w związku z czym wzrosną opłaty produkcyjne. W tym drugim przypadku jasne brzmienie przepisów prowadziłoby do przeciwnego wniosku: na tym etapie obliczeń należy jedynie ustalić, jakie ilości cukru zostały wywiezione.

50.

Moim zdaniem przyjmowanie tego drugiego stanowiska byłoby słuszne pozornie. Zawarcie obliczeń w akcie prawnym nie jest zabiegiem lingwistycznym, ale sposobem na zweryfikowanie istnienia całkowitej straty. Jak twierdzi firma Zuckerfabrik Jülich, termin „całkowita strata” w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. e) jest terminem nadrzędnym w stosunku do terminów „nadwyżka przeznaczona na wywóz” oraz „średnia strata”, w związku z czym musi determinować interpretację tych terminów. Jeżeli stwierdzono istnienie całkowitej straty, opłatę produkcyjną oblicza się bezpośrednio na jej podstawie i obciąża się nią producentów cukru w takiej wysokości, by sfinansowali oni całość tej straty (z zastrzeżeniem pułapu górnego).

51.

Zasadę odpowiedzialności producentów wprowadzono rozporządzeniem nr 1785/1981 ( 31 ). W sprawie Eridania ( 32 ) Trybunał wskazał, że przed przyjęciem rozporządzenia ustanowiono wspólnotowy system finansowania kosztów zbytu nadwyżek produkcyjnych. W ramach tego wcześniejszego systemu koszty te ponosił, przy określonych limitach, ogół producentów w formie opłaty produkcyjnej, a pozostałą ich część pokrywał budżet Wspólnoty. Rozporządzenie nr 1785/1981 wprowadziło system, który stanowi podstawę obecnych rozwiązań. Brzmienie motywu jedenastego preambuły do rozporządzenia nr 1785/1981 jest zasadniczo identyczne jak brzmienie motywu 9 preambuły do rozporządzenia podstawowego.

52.

Motyw ten, wraz z innym motywami preambuły przywołanymi powyżej w punkcie 7, moim zdaniem w jasny sposób wskazuje, że nadrzędnym celem stosowania opłat produkcyjnych w ramach systemu wprowadzonego po 1981 r. jest zapewnienie, że koszty zbytu nadwyżek produkcyjnych pokrywane będą przez producentów.

53.

Motyw 11 preambuły do rozporządzenia podstawowego mówi poza tym o zasadzie, zgodnie z którą producenci powinni ponosić pełną odpowiedzialność finansową za straty poniesione w każdym roku gospodarczym. Takie brzmienie wydaje się podkreślać, że chodzi o rzeczywiste straty.

54.

W sprawie Eridania do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy stosowanie opłaty produkcyjnej jest sprzeczne z zakazem dyskryminacji, wskazując, że ogólną kwotę opłat związanych z finansowaniem systemu kwotowego obliczono na podstawie poziomu konsumpcji we Wspólnocie, podczas gdy opłaty ponoszone przez poszczególne przedsiębiorstwa oblicza się na podstawie ich faktycznej produkcji w odpowiednim okresie.

55.

Trybunał nie zgodził się z tym argumentem, stwierdzając w wyroku, że „system kwot […] gwarantuje zbyt kwalifikowanych ilości po cenach gwarancyjnych za pośrednictwem systemu finansowania kosztów zapewnienia zbytu, które ponoszą wspólnie wszyscy producenci. System finansowania zaprojektowano w taki sposób, iż na kwotę A, która odpowiada konsumpcji wewnętrznej, nakłada się jedynie minimalną opłatę, natomiast na kwotę B, która dotyczy głównie wywozu, nakłada się znacznie wyższe opłaty, których celem jest pokrycie kosztów niezbędnych refundacji oraz ograniczenie produkcji” ( 33 ).

56.

Stwierdzenie to przytacza sąd krajowy w sprawie Zuckerfabrik Jülich oraz rząd niemiecki w obydwu sprawach na poparcie poglądu, iż celem stosowania opłat produkcyjnych nie jest jedynie zmuszenie producentów do ponoszenia kosztów zapewnienia zbytu, ale także ograniczanie produkcji.

57.

Wydaje mi się jednak oczywiste, że sformułowania użyte przez Trybunał są zgodne z poglądem, iż celem podstawowym jest samofinansowanie przez producentów.

58.

Także ze struktury art. 15 rozporządzenia podstawowego wynika, że celem podstawowym jest samofinansowanie. Artykuł 15 ust. 3 stanowi, że podstawową opłatę produkcyjną ustala się, dzieląc przewidywaną całkowitą stratę przez szacowaną produkcję cukru A i B przypisaną do bieżącego roku gospodarczego, z zastrzeżeniem pułapu górnego ( 34 ). Jeżeli jednak tak wyliczona opłata produkcyjna „nie pokrywa w pełni całkowitej straty”, art. 15 ust. 4 określa sposób obliczania dodatkowej opłaty od produkcji cukru B, która również podlega określonemu pułapowi górnemu ( 35 ). I znowu, gdyby miało być tak, że przewidywana całkowita strata „najprawdopodobniej nie zostanie pokryta oczekiwanymi wpływami z opłat” z powodu zastosowania dwóch wspomnianych pułapów, art. 15 ust. 5 ustanawia kolejną możliwość korekty, która również podlega określonemu pułapowi górnemu ( 36 ).

59.

Interpretację tę potwierdza dodatkowo sposób potraktowania w rozporządzeniu podstawowym refundacji produkcyjnych odnoszących się do cukru stosowanego w przemyśle chemicznym ( 37 ). Artykuł 15 ust. 6 stanowi, że przy obliczaniu całkowitej straty określonej w ust. 1 lit. e) należy uwzględnić wszystkie straty wynikające z przyznania takich refundacji produkcyjnych. A zatem refundacje produkcyjne bierze się pod uwagę w obliczeniach dopiero wtedy, gdy zostaną faktycznie przyznane.

60.

Ponadto wydaje mi się, że fakt, iż opłaty produkcyjne nakładają na producentów ciężar finansowania kosztów subsydiowania eksportu nadwyżek produkcyjnych, sam w sobie stanowi czynnik ograniczający produkcję. Sam fakt — jeżeli tak jest w istocie — że opłaty produkcyjne stanowią czynnik ograniczający produkcję przekraczającą poziom konsumpcji we Wspólnocie, nie jest w żaden sposób sprzeczny z podstawowym celem stosowania opłat, jakim jest finansowanie refundacji wywozowych, a zatem z propozycją, zgodnie z którą opłaty należy obliczyć tak, aby producenci nie musieli ponosić kosztów wyższych, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia tego celu.

61.

Wydaje mi się, że jedynym przekonywającym argumentem przemawiającym przeciwko proponowanej przeze mnie interpretacji jest fakt, iż prowadzi ona do traktowania cukru wywożonego w produktach przetworzonych, za które nie wypłacono refundacji wywozowych, jako cukru „zbywanego w celu spożycia we Wspólnocie” w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego. Nie jest to oczywiście naturalne znaczenie tego pojęcia.

62.

Jednak należy pamiętać, że pojęcie „cukru […] zbywanego w celu spożycia we Wspólnocie” nie ma autonomicznego znaczenia. Jest to jedynie oznaczenie pośredniego etapu w obliczaniu „nadwyżki przeznaczonej na wywóz”. Znaczenie, jakie mogłoby być przypisane temu oznaczeniu w innym kontekście, nie jest zatem szczególnie ważne.

63.

Gdyby jednak uznano, że niezbędne jest dokonanie takiej wykładni pojęcia „cukier […] zbywany w celu spożycia we Wspólnocie”, która byłaby do pogodzenia z jego szerszym kontekstem, to uważam, że jest to możliwe. Rozwiązaniem jest moim zdaniem traktowanie cukru, którego wywóz nie generuje dodatkowych kosztów dla Wspólnoty — w tym cukru wywożonego w produktach przetworzonych, za które nie wypłacono refundacji wywozowych — jako równoważnego cukrowi zbywanemu w celu spożycia we Wspólnocie. Interpretacja ta, choć nieco naciągana, wydaje się niezbędna dla dokonania ogólnej wykładni przepisów uwzględniającej ich cele ( 38 ).

64.

W sprawie Saint-Louis Sucre Komisja odsyła do orzecznictwa wskazującego, iż prawodawcy wspólnotowemu przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie kwestii dotyczących wspólnej polityki rolnej, odpowiadające obowiązkom natury politycznej przewidzianym w art. 34–37 WE. Dlatego też kontrola sądowa musi ograniczać się do weryfikowania, czy dany środek prawny nie jest nieważny z powodu oczywistego błędu lub nadużycia władzy, a także czy dany organ w sposób rażący nie przekroczył granic uprawnień dyskrecjonalnych ( 39 ).

65.

Tak też faktycznie orzekł Trybunał. Nie oznacza to jednak, że prawodawca wspólnotowy dysponuje carte blanche w odniesieniu do kwestii dotyczących sektora rolnego. Trybunał nie wykluczył kontroli sądowej wykonywania przez instytucje przysługujących im szerokich uprawnień dyskrecjonalnych. Jeżeli kontrola taka ma mieć jakąkolwiek wartość, Trybunał musi mieć możliwość interwencji, gdy — jak w niniejszej sprawie — metoda obliczania opłaty produkcyjnej, której celem miało być zapewnienie pokrywania przez producentów ponoszonych przez Wspólnotę kosztów zbytu nadwyżek produkcyjnych, w sposób jawny prowadzi do przeszacowania wysokości opłat, a co za tym idzie — nałożenia na producentów nieproporcjonalnych obciążeń.

66.

Uważam zatem, że przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej do wywozu należy uwzględniać jedynie te ilości wywiezionego cukru, za które faktycznie wypłacono refundacje wywozowe.

67.

Nie ma wątpliwości, że art. 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nie uwzględnia takiej interpretacji. Z powyższego wynika, że przepis ten oraz rozporządzenia nr 1837/2002, 1762/2003 i 1775/2004 są w tym zakresie nieważne.

68.

Pytanie trzecie w sprawie Zuckerfabrik Jülich oraz pytanie drugie w sprawie Saint-Louis Sucre zasadniczo dotyczą tego, czy art. 15 rozporządzenia podstawowego wymaga, aby przy obliczaniu średniej straty na tonę cukru uwzględniać każdy wywóz, w tym także taki, w odniesieniu do którego nie wypłacono refundacji wywozowych, czy też przeciwnie — aby wywozu, w odniesieniu do którego nie wypłacono refundacji wywozowych, nie uwzględniać w obliczeniach.

69.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia podstawowego całkowita strata, od której zależy wysokość opłaty produkcyjnej, to iloczyn nadwyżki przeznaczonej do wywozu i średniej straty na tonę cukru. Taka średnia strata na tonę jest równa różnicy między całkowitą kwotą refundacji a całkowitą kwotą opłat podzieloną przez całkowity wolumen związany ze zobowiązaniami dotyczącymi wywozu w danym roku gospodarczym. Artykuł 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego za zobowiązania wywozowe, które mają być realizowane podczas bieżącego roku gospodarczego, zasadniczo uznaje wszystkie ilości cukru, które mają być wywiezione w stanie naturalnym, z refundacjami eksportowymi ( 40 ) ustalanymi w drodze przetargów zorganizowanych w odniesieniu do tego roku gospodarczego lub na podstawie pozwoleń wywozowych wydawanych w ciągu tego roku gospodarczego oraz całość przewidywanego wywozu cukru w formie produktów przetworzonych, z dopłatami eksportowymi ( 41 )ustalanymi w tym celu w czasie tego roku gospodarczego, przy czym ilości takie rozkłada się równomiernie na cały rok gospodarczy.

70.

Skarżący oraz rząd francuski powtarzają, że przy obliczaniu całkowitej straty do nadwyżki przeznaczonej na wywóz (która jest jednym z elementów tego obliczenia) nie należy zaliczać cukru, który nie spowodował dla Wspólnoty żadnych strat. Gdyby Komisja działała na tej podstawie, byłoby logiczne, że tych ilości cukru nie powinna uwzględniać także przy obliczaniu drugiego elementu — średniej straty. Obecnie Komisja tak czyni. Pytanie to postawiono jako alternatywę, to znaczy na wypadek, gdyby Trybunał uznał, że przy obliczaniu całkowitej straty należy uwzględniać całość cukru wywożonego w przetworzonych produktach. W takim przypadku, jeżeli Komisja przy obliczaniu średniej straty nie weźmie także pod uwagę całości cukru wywożonego w przetworzonych produktach (bez względu na to, czy wypłacono za nie refundacje wywozowe, czy też nie), obliczenia będą zniekształcone, ponieważ wartość wywozu wykorzystywana do obliczania nadwyżki przeznaczonej na wywóz będzie wyższa niż wartość wywozu wykorzystywana do obliczania średniej straty. Byłoby to sprzeczne z zasadą proporcjonalności, ponieważ średnia strata byłaby w sposób sztuczny zawyżona, a zatem nie odzwierciedlałaby rzeczywistych średnich kosztów całego wywozu uwzględnianego przy obliczaniu straty całkowitej.

71.

Rządy grecki i włoski nie przedstawiły uwag co do interpretacji średniej straty.

72.

Rząd niemiecki twierdzi, że sytuacja, gdy nadwyżkę przeznaczoną na wywóz oblicza się na podstawie całego wywozu, a średnią stratę oblicza się na podstawie wyłącznie wywożonych produktów, za które wypłacono refundacje wywozowe, może doprowadzić do tego, że wysokość opłaty produkcyjnej będzie wyższa niż faktyczne straty, co z kolei byłoby sprzeczne z zasadą samofinansowania.

73.

Komisja zwraca uwagę, że w art. 15 ust. 1 lit. d) rozporządzenia podstawowego Rada wyraźnie użyła pojęcia „zobowiązania wywozowe”, a nie „ilości wywiezione”. Termin „zobowiązania” zakłada, że wywóz odbywa się przy wsparciu środków wspólnotowych, a mianowicie w niniejszej sprawie refundacji wywozowych. Ponadto, jako że celem obliczania średniej straty jest ustalenie kosztu jednostkowego dostępnej na rynku nadwyżki produkcyjnej cukru, przy ustalaniu tego kosztu należy brać pod uwagę tylko te ilości cukru, w odniesieniu do których poniesione zostały faktyczne koszty zapewnienia zbytu.

74.

Artykuł 15 ust. 1 lit. d) stanowi, że średnia strata lub dochód są równe różnicy między całkowitą kwotą refundacji a całkowitą kwotą opłat podzielonej przez całkowity wolumen wynikający z wywiązania się ze zobowiązań dotyczących wywozu podczas bieżącego roku gospodarczego. W praktyce różnica ta przekłada się na średnią stratę, ponieważ ceny światowe są zwykle niższe niż dotowane ceny wspólnotowe. Średnią stratę mnoży się następnie przez nadwyżkę przeznaczoną na wywóz, otrzymując szacunkową wysokość całkowitej straty. Całkowitą stratę z kolei dzieli się przez szacunkowy poziom produkcji cukru, a otrzymaną kwotą obciąża się producentów w formie opłaty produkcyjnej.

75.

Wyjaśniałam już, dlaczego uważam, że cukier wchodzący w skład eksportowanych produktów przetworzonych powinno się uwzględniać przy obliczaniu nadwyżki przeznaczonej na wywóz tylko wówczas, gdy cukier ten korzystał z refundacji wywozowych. Logika bez wątpienia dyktuje, że jeżeli tak rzeczywiście jest, to również przy ustalaniu drugiego elementu szacunkowej wysokości straty całkowitej, to jest średniej straty, cukier wywożony w produktach przetworzonych powinno się brać pod uwagę tylko wówczas, gdy korzystał on z refundacji wywozowych.

76.

Z uwagi na powyższe uważam, że Trybunał powinien udzielić następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Finanzgericht Düsseldorf w sprawie C-5/06:

77.

Z tych samych powodów uważam, że na pierwsze pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunal de grande instance de Nanterre w sprawach połączonych od C-23/06 do C-36/06 Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi:

a)

prognozę produkcji cukru A i B, izoglukozy A i B oraz syropu inulinowego A i B przypisanych do danego roku gospodarczego;

b)

prognozę ilości cukru, izoglukozy i syropu inulinowego zbywanych w celu spożycia we Wspólnocie podczas danego roku gospodarczego;

c)

nadwyżkę przeznaczoną na wywóz uzyskaną poprzez odjęcie ilości określonej w lit. b) od ilości określonej w lit. a);

d)

oszacowanie średniej straty lub dochodu na tonę cukru wynikającego z wywiązania się ze zobowiązań dotyczących wywozu podczas bieżącego roku gospodarczego.

Taka średnia strata lub dochód są równe różnicy między całkowitą kwotą refundacji a całkowitą kwotą opłat na [podzielonej przez] całkowity wolumen związany z danymi zobowiązaniami dotyczącymi wywozu.

e)

oszacowanie całkowitej straty lub dochodu uzyskanego poprzez pomnożenie nadwyżki określonej w lit. c) przez średnią stratę lub dochód określone w lit. d).

a)

nadwyżka przeznaczona na wywóz ustalona na podstawie ostatecznej produkcji cukru A i B, izoglukozy A i B oraz syropu inulinowego A i B, jak również ostateczna ilość cukru, izoglukozy i syropu inulinowego zbywanego w celu spożycia we Wspólnocie;

b)

średnia strata lub dochód na tonę cukru wynikający z całości danych zobowiązań dotyczących wywozu, obliczony przy zastosowaniu metody opisanej w ust. 1 lit. d) akapit drugi powyżej;

c)

całkowita strata lub dochód uzyskane poprzez pomnożenie nadwyżki określonej w lit. a) przez średnią stratę lub dochód określony w lit. b);

d)

całkowita suma pobranych podstawowych opłat produkcyjnych i opłat B.

—

dla cukru — 2% ceny interwencyjnej za cukier biały,

—

dla syropu inulinowego wyrażonego jako ekwiwalent cukru/izoglukozy, poprzez zastosowanie współczynnika 1,9 — maksymalnej kwoty płatnej za cukier biały, oraz

—

dla izoglukozy — udziału podstawowej produkcyjnej opłaty poniesionej przez wytwórców cukru.

—

dla cukru B — 30% ceny interwencyjnej dla cukru białego,

—

dla syropu inulinowego B wyrażonego jako ekwiwalent cukru/izoglukozy poprzez zastosowanie współczynnika 1,9 — maksymalnej kwoty płatnej za cukier biały B, oraz

—

dla izoglukozy B — udziału opłaty B poniesionej przez wytwórców cukru.

—

kwoty opłat, które mają być zebrane,

—

zweryfikowaną maksymalną wartość procentową dla opłaty B,

—

dostosowaną cenę minimalną za buraki B odpowiadającą zweryfikowanej maksymalnej wielkości procentowej dla opłaty B”.

a)

składowanych na początku roku gospodarczego;

b)

wyprodukowanych w ramach kwot A i B;

c)

importowanych w stanie naturalnym;

d)

wchodzących w skład importowanych produktów przetworzonych;

a)

wyeksportowane w stanie naturalnym;

b)

wchodzące w skład eksportowanych produktów przetworzonych;

c)

składowane w końcu roku gospodarczego;

d)

dla których wydano świadectwa do dopłat produkcyjnych, na mocy art. 7 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001 ( 43 ).

a)

wszystkie ilości cukru, które mają być wywiezione w stanie naturalnym, z refundacjami eksportowymi lub opłatami ustalanymi w drodze przetargów zorganizowanych w odniesieniu do tego roku gospodarczego;

b)

wszystkie ilości cukru, izoglukozy i syropu insulinowego, które mają być wywiezione w stanie naturalnym, z refundacjami eksportowymi lub opłatami ustalanymi okresowo, na podstawie pozwoleń wywozowych wydawanych w ciągu tego roku gospodarczego;

c)

całość przewidywanego wywozu cukru, izoglukozy i syropu inulinowego w formie produktów przetworzonych z dopłatami eksportowymi lub opłatami ustalanymi w tym celu w czasie tego roku gospodarczego [przy czym] ilości takie rozkłada się równomiernie na cały rok gospodarczy.