Sprawa C-459/02

Willy Gerekenset

i

Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola

przeciwko

Wielkiemu Księstwu Luksemburga

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (Luksemburg)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Mleko – Dodatkowa opłata wyrównawcza w sektorze mleka i przetworów mlecznych – Prawo krajowe – Opłata wyrównawcza ustalona ze skutkiem wstecznym – Podstawowe zasady: pewności prawa i niedziałania prawa wstecz

Streszczenie wyroku

1.        Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Mleko i przetwory mleczne – Dodatkowa opłata wyrównawcza na mleko – Przepisy krajowe zastępujące regulację uznaną przez Trybunał za dyskryminującą– Zastosowanie ze skutkiem wstecznym do produkcji mających miejsce pod rządami uchylonych przepisów – Naruszenie zasad pewności praw i niedziałania prawa wstecz – Brak

(rozporządzenia Rady nr 856/84 i 857/84)

2.        Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Cele – Racjonalny rozwój produkcji mleka i gwarancja należnego dochodu dla producentów – Ustanowienie dodatkowej opłaty wyrównawczej na mleko – Zgodność z prawem

(rozporządzenia Rady nr 856/84 i 857/84)

1.        Podstawowe zasady prawa wspólnotowego: zasada pewności prawa oraz niedziałania prawa wstecz nie sprzeciwiają się temu, by Państwo Członkowskie – w celu stosowania uregulowań wspólnotowych określających kwoty produkcji takie, jak wprowadzone na mocy rozporządzeń: nr 856/84 zmieniającego rozporządzenie nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz nr 857/84 w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5 c rozporządzenia nr 804/68 – ustanowiło, w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał za dyskryminującą, nową regulację obowiązującą ze skutkiem wstecznym w stosunku do przekroczeń kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie tych rozporządzeń, lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej.

2.        Z jednej bowiem strony cel zamierzony przez taką regulację krajową wymaga, by z uwagi na prawidłowe i skuteczne wprowadzenie systemu opłat wyrównawczych od mleka regulacja ta była stosowana z mocą wsteczną. Z drugiej strony podmioty gospodarcze nie powinny oczekiwać, iż producenci nie będą podlegali dodatkowej opłacie wyrównawczej od nadwyżek mleka, skoro właściwe organy krajowe nigdy nie pozostawiały najmniejszych wątpliwości co do faktu, że dyskryminujące przepisy krajowe zostaną zastąpione nową regulacją obowiązującą z mocą wsteczną.

(por. pkt 27, 32-33, 38 i sentencja)

3.        Opłata wyrównawcza od mleka przewidziana rozporządzeniem nr 856/84 zmieniającym rozporządzenie nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz nr 857/84 w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5 c rozporządzenia nr 804/68 nie może być traktowana jak sankcja o charakterze podobnym do kar przewidzianych w art. 3 i 4 rozporządzenia nr 536/93 ustalającego szczegółowe zasady stosowania opłaty wyrównawczej w sektorze mleka i przetworów mlecznych.

Stanowi ona bowiem ograniczenie wynikające z przepisów dotyczących polityki rynkowej lub strukturalnej, ponieważ stanowi ona część mechanizmu interwencyjnego mającego na celu uregulowanie ryków rolnych  i jest przeznaczona na finansowanie wydatków w sektorze mleka. Co za tym idzie, poza swoim oczywistym celem – tj. zobowiązaniem producentów mleka do przestrzegania przydzielonym im ilości referencyjnych – opłata wyrównawcza ma także cel gospodarczy, mianowicie zapewnienie Wspólnocie niezbędnych środków do zbycia nadwyżki mleka wyprodukowanej z przekroczeniem kwot mlecznych.

(por. pkt 36-37)

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 15 lipca 2004 r. (*)

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Mleko – Dodatkowa opłata wyrównawcza w sektorze mleka i przetworów mlecznych – Przepisy krajowe – Opłata wyrównawcza ustalona ze skutkiem wstecznym – Ogólne zasady pewności prawa i niedziałania prawa wstecz

W sprawie C‑459/02

mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Cour de cassation (Luksemburg) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między

Willym Gerekensem,

Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola

a

Wielkim Księstwem Luksemburga,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni ogólnych zasad prawa wspólnotowego: zasady pewności prawa i zasady niedziałania prawa wstecz w odniesieniu do regulacji krajowej w zakresie kwot produkcji mlecznej, przyjętej w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał Sprawiedliwości za dyskryminującą, a pozwalającej na stosowanie z mocą wsteczną sankcji do przekroczeń tych kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie rozporządzeń Rady (EWG): nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 90, str. 10) oraz nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68 w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 90, str. 13), lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: A. Rosas, pełniący obowiązki prezesa trzeciej izby, R. Schintgen i N. Colneric (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,

sekretarz: R. Grass,

rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:

–        w imieniu W. Gerekensa oraz Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola przez F. Entringera, avocat,

–        w imieniu Wielkiego Księstwa Luksemburga przez F. Hoffstettera, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. Pierreta, avocat,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez G. Berscheida oraz C. Cattabrigę, działających w charakterze pełnomocników,

uwzględniając sprawozdanie sędziego sprawozdawcy,

podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wyrokiem z dnia 14 listopada 2002 r., który wpłynął do Trybunału w dniu 19 grudnia 2002 r., Cour de cassation (sąd kasacyjny) przedstawił na podstawie art. 234 WE pytanie dotyczące wykładni ogólnych zasad prawa wspólnotowego: zasady pewności prawa i zasady niedziałania prawa wstecz w odniesieniu do regulacji krajowej w zakresie kwot produkcji mlecznej, przyjętej w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał Sprawiedliwości za dyskryminującą, a pozwalającej na stosowanie z mocą wsteczną sankcji do przekroczeń tych kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie rozporządzeń Rady (EWG) nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 90, str. 10) oraz nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68 w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 90, str. 13), lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej.

2        Pytanie to zostało podniesione w ramach sporu toczącego się pomiędzy W. Gerekensem, producentem mleka i Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola (zwaną dalej „Procola”) a Wielkim Księstwem Luksemburga, powstałego na tle szkód wyrządzonych przez to księstwo na skutek błędnego zastosowania uregulowań wspólnotowych w sprawie opłaty wyrównawczej od mleka.

 Ramy prawne

 Uregulowania wspólnotowe

3        Rozporządzenia nr 856/84 i 857/84 ustanowiły, począwszy od dnia 1 kwietnia 1984 r., opłatę wyrównawczą pobieraną od ilości dostarczonego mleka krowiego przekraczającej ilość referencyjną, która miała zostać określona odrębnie dla każdego producenta i każdego skupującego, w granicach zagwarantowanej ilości całkowitej w każdym Państwie Członkowskim. Ilość referencyjna zwolniona od opłaty wyrównawczej była równa ilości mleka lub ekwiwalentu mleka, bądź to dostarczonej przez producenta, bądź też skupionej przez mleczarnie, zgodnie z metodą wybraną w danym roku referencyjnym przez dane Państwo Członkowskie.

4        Zgodnie z art. 5c ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady (EWG) nr 804/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 148, str. 13) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 856/84 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 804/68”):

„[…]

System opłat jest realizowany w każdym regionie na terytorium Państwa Członkowskiego przy zastosowaniu jednej z niżej podanych metod:

Metoda A

–       opłatę wnosi każdy producent od ilości mleka i/lub ekwiwalentu mleka, dostarczonej podmiotowi skupującemu i w danym dwunastomiesięcznym okresie przekraczającej kwotę, która zostanie ustalona.

Metoda B

–       opłatą obciążony jest każdy podmiot skupujący mleko lub inne przetwory mleczne, zależnie od ilości mleka lub ekwiwalentu mleka, dostarczonej mu przez producenta i w danym dwunastomiesięcznym okresie przekraczającej kwotę, która zostanie ustalona,

–        podmiot skupujący, zobowiązany do wniesienia opłaty, przenosi jej ciężar na producentów, potrącając ją z należności wypłacanej tym producentom, którzy zwiększyli swoje dostawy, proporcjonalnie do stopnia, w jakim przyczynili się do przekroczenia kwoty przyznanej podmiotowi skupującemu”.

5        Artykuł 2 rozporządzenia nr 857/84 stanowi:

„1. Ilość referencyjna, o której mowa w art. 5c ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 804/68, jest równa ilości mleka lub ekwiwalentu mleka, dostarczonej przez producenta w roku kalendarzowym 1981 (metoda A), lub ilości mleka lub ekwiwalentu mleka skupionej przez skupującego w roku kalendarzowym 1981 (metoda B), powiększonej o 1 %.

2.      Jednakże Państwa Członkowskie mogą przewidzieć, iż na ich terytorium ilość referencyjna, o której mowa w ust. 1, jest równa ilości mleka lub ekwiwalentu mleka, dostarczonej lub skupionej w roku kalendarzowym 1982 lub roku kalendarzowym 1983, objętej takim procentem, aby nie przekroczyć ilości gwarantowanej określonej w art. 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68. Procent ten może ulegać zmianom w zależności od poziomu dostaw realizowanych przez pewne kategorie podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty wyrównawczej, rozwoju dostaw w poszczególnych regionach pomiędzy rokiem 1981 a 1983 lub też rozwoju dostaw realizowanych przez pewne kategorie podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty wyrównawczej w tym samym okresie, stosownie do wymogów, które winny być określone zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 30 rozporządzenia (EWG) nr 804/68.

3.      Procenty określone w ust. 1 i 2 mogą być dostosowane przez Państwa Członkowskie celem zapewnienia stosowania art. 3 i 4” [tłumaczenie nieoficjalne].

6        Artykuł 4 ust. 1 lit. a) oraz ust. 2 tego samego rozporządzenia przewiduje:

„1.      Celem przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji produkcji mleka na poziome krajowym, regionalnym lub obszaru skupu, Państwa Członkowskie mogą w ramach stosowania metody A i B:

a)      przyznać rekompensatę, w jednej lub więcej rocznych ratach, producentom, którzy zobowiązują się zaniechać definitywnie produkcji mleka;

[…]

2.      Uwolnione ilości referencyjne są dodawane, w razie potrzeby, do rezerwy określonej w art. 5” [tłumaczenie nieoficjalne].

7        Artykuł 6 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1371/84 z dnia 16 maja 1984 r. ustanawiającego zasady stosowania opłaty wyrównawczej określonej w art. 5c rozporządzenia nr 804/68 (Dz.U. L 132, str. 11) stanowi:

„1.      W ramach metody B ilość referencyjna dla skupującego jest dostosowywana, by uwzględniać w szczególności:

[…]

d)      przypadki substytucji przewidziane w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 857/84, w tym przypadki dokonania przez producenta zmiany skupującego” [tłumaczenie nieoficjalne].

 Uregulowania krajowe

8        Uregulowania wspólnotowe zostały wprowadzone w życie w Luksemburgu – między innymi dla pierwszego okresu obowiązywania, tj. od dnia 1 kwietnia 1984 r. do dnia 31 marca 1985 r. – na podstawie règlement grand‑ducal du 3 octobre 1984 concernant l’application, au grand‑duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait (rozporządzenia wielkoksiążęcego z dnia 3 października 1984 r. w sprawie zastosowania w Wielkim Księstwie Luksemburga systemu opłat wyrównawczych od mleka, Mémorial 1984, str. 1486, zwanego dalej „rozporządzeniem wielkoksiążęcym z 1984 r”.), zaś w odniesieniu do okresów następnych – na podstawie rozporządzenia wielkoksiążęcego z dnia 12 listopada 1985 r. pod tym samym tytułem (Mémorial 1985, str. 1256, zwanego dalej „rozporządzeniem wielkoksiążęcym z 1985 r.”).

9        Spośród dwóch możliwych metod realizacji systemu opłat przewidzianych w art. 5c rozporządzenia nr 804/68 w Wielkim Księstwie Luksemburga wybrano metodę B.

10      Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 857/84 rzeczone Państwo Członkowskie przyjęło rok 1981 jako rok referencyjny. Niemniej jednak do ustalonych w ten sposób podstawowych ilości referencyjnych miały zastosowanie pewne współczynniki, które uwzględniały rozwój ilości mleka dostarczonego różnym skupującym w okresie pomiędzy 1981 r. a 1983 r. w stosunku do średnich wskaźników dostaw w Luksemburgu.

11      Zgodnie z regulacją luksemburską indywidualne ilości referencyjne producentów, którzy dobrowolnie zaprzestali produkcji, mogły zostać przydzielone mleczarniom jako skupującym, na których rzecz dostawy były wykonywane, a nie rezerwie krajowej, mimo iż możliwość ta nie była przewidziana w ramach metody B w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 857/84 w związku z art. 6 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1371/84 i art. 4 ust. 1 lit. a) oraz ust. 2 rozporządzenia nr 857/84.

12      W stosunku do tej regulacji (zwanej dalej „dawną regulacją”) Trybunał w wyroku z dnia 25 listopada 1986 r. w sprawach połączonych 201/85 i 202/85 Klensch i in., Rec. str. 3477, orzekł w sposób następujący:

„1)      Zakaz dyskryminacji wyrażony w art. 40 ust. 3 Traktatu stoi na przeszkodzie temu, by Państwo Członkowskie mogło wybrać rok 1981 jako rok referencyjny w rozumieniu art. 2 rozporządzenia Rady nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r., jeżeli – zważywszy na szczególne warunki panujące na jego rynku – zastosowanie tej opcji na jego terytorium prowadzi do dyskryminacji pomiędzy producentami wewnątrz Wspólnoty.

2)      Artykuł 2 rozporządzenia Rady nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. stoi na przeszkodzie temu, by Państwo Członkowskie, które wybrało rok 1981 jako rok referencyjny w rozumieniu tego przepisu, z wyjątkiem przypadków wyraźnie przewidzianych w uregulowaniu, określało ilość referencyjną dla skupujących w ten sposób, iż do ilości mleka skupionego przez nich w tym roku stosowany był odpowiedni procent w zależności od poziomu dostaw zrealizowanych przez pewne kategorie podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty wyrównawczej.

3)      Rozporządzenie Rady nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. stoi na przeszkodzie temu, by Państwo Członkowskie, które wybrało metodę B, mogło postanowić o dodaniu indywidualnej ilości referencyjnej producenta, który zaprzestał swojej działalności, do ilości referencyjnej skupującego, na którego rzecz ów producent dostarczał mleko w momencie zaprzestania działalności, zamiast przeznaczyć ją na rzecz rezerwy krajowej”.

13      W związku z ww. wyrokiem w sprawie Klensch i in. Conseil d’État (Luksemburg) uchylił na mocy wyroku z dnia 26 lutego 1987 r., w zawisłych przed nim postępowaniach, decyzje ministerialne ustalające kwoty indywidualne na podstawie regulacji krajowej.

14      Na poziomie normatywnym rozporządzenie wielkoksiążęce z 1985 r., jak też inne przepisy wcześniejsze zostały uchylone na mocy art. 17 règlement grand‑ducal du 7 juillet 1987 concernant l’application au grand‑duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait (rozporządzenia wielkoksiążęcego z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawie zastosowania w Wielkim Księstwie Luksemburga sytemu opłat wyrównawczych od mleka, Mémorial 1987, str. 850, zwanego dalej „rozporządzeniem wielkoksiążęcym z 1987 r.”), które ustanowiło nowy system opłat wyrównawczych (zwany dalej „nową regulacją”).

15      Działanie wstecz rozporządzenia wielkoksiążęcego z 1987 r. zostało wprowadzone na podstawie loi du 27 août 1987 rendant applicables aux campagnes laitières antérieures à celle de 1987/88 les dispositions du règlement grand‑ducal du 7 juillet 1987 concernant l’application au grand‑duché de Luxembourg du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait (ustawy z dnia 27 sierpnia 1987 r. w sprawie zastosowania do lat gospodarczych dla mleka i przetworów mlecznych poprzedzających rok 1987/88 przepisów rozporządzenia wielkoksiążęcego z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawie zastosowania w Wielkim Księstwie Luksemburga sytemu opłat wyrównawczych od mleka, Mémorial 1987, str. 1698). Jeden jedyny artykuł tej ustawy przewiduje, że to rozporządzenie ma zastosowanie do dwunastomiesięcznych okresów stosowania opłat wyrównawczych od mleka, które rozpoczęły się odpowiednio w dniach: 2 kwietnia 1984 r., 1 kwietnia 1985 r. oraz 1 kwietnia 1986 r., jak również przewiduje nowy przydział ilości referencyjnych na podstawie tego rozporządzenia.

16      Artykuł 1 rozporządzenia wielkoksiążęcego z 1987 r. utrzymuje w mocy uprzednio dokonany przez władze luksemburskie wybór metody B. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia wybranym rokiem referencyjnym nie jest – jak dotąd – rok 1981, ale rok 1983, dla którego dostarczone ilości mleka są pomniejszane o całkowity procent będący wypadkową dwóch czynników. Pierwszy czynnik jest ustalany w oparciu o ilości mleka dostarczone skupującemu przez danego dostawcę w roku 1983, zaś drugi w oparciu o wzrost dostaw mleka zrealizowanych na rzecz skupującego w roku 1983 w stosunku do dostaw zrealizowanych w roku 1981 przez to samo gospodarstwo. Powołane rozporządzenie nie przewiduje już, że indywidualne ilości referencyjne producentów, którzy zaprzestali swojej działalności, zostają przydzielone ich skupującym.

17      W następstwie wprowadzenia w życie tej nowej regulacji minister rolnictwa Luksemburga ustalił kwoty mleczne dla różnych skupujących w odniesieniu do każdego roku udoju począwszy od dnia 2 kwietnia 1984 r. Władze luksemburskie nie zastosowały do żadnego z zainteresowanych producentów wyższego wymiaru opłaty wyrównawczej niż ten, który miałby zastosowanie na mocy rozporządzeń wielkoksiążęcych z 1984 r. i 1985 r. Zastosowana została najbardziej korzystna norma.

 Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

18      W. Gerekens jest jednym z 64 luksemburskich producentów mleka, zrzeszonych w Procoli, którzy zostali zobowiązani do uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka za okresy udoju 1985/1986 i 1986/1987. Jak wynika z pisma skierowanego dnia 15 marca 1988 r. przez ministra rolnictwa Luksemburga do Procoli, w przypadku W. Gerekensa opłata wyrównawcza należna zgodnie z dawną regulacją wynosiłaby 297 298 LUF, podczas gdy na podstawie nowej regulacji opiewa ona na 114 860 LUF. Ponieważ ta druga kwota jest korzystniejsza dla producenta, opłata wyrównawcza została ustalona w tej wysokości, jednakże została ona powiększona o odsetki za opóźnienie w wysokości 14 334 LUF. W. Gerekens i Procola domagali się zwrotu tej kwoty od Wielkiego Księstwa Luksemburga, powołując się na niezgodne z prawem działanie wstecz obowiązującej regulacji krajowej. Żądanie owo opiera się na szkodach rzekomo poniesionych przez skarżących na skutek błędów popełnionych przez państwo przy wydawaniu regulacji krajowej i stosowaniu przepisów wspólnotowych dotyczących opłaty wyrównawczej od mleka.

19      Żądania W. Gerekensa i Procoli nie zostały uwzględnione ani na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, ani w postępowaniu apelacyjnym. W związku z tym skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Cour de cassation.

20      Uznając, iż zawisły przed nim spór rodzi wątpliwości w zakresie wykładni prawa wspólnotowego, które nie były dotychczas przedmiotem orzeczenia w trybie prejudycjalnym wydanego w podobnej sprawie, Cour de cassation postanowił zawiesić postępowanie w sprawie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy ogólne zasady prawa wspólnotowego: zasada pewności prawa i zasada niedziałania prawa wstecz sprzeciwiają się temu, by Państwo Członkowskie – w celu stosowania uregulowań wspólnotowych określających kwoty produkcji takie, jak wprowadzone na mocy rozporządzeń Rady (EWG): nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych […] oraz nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68 w sektorze mleka i przetworów mlecznych […] – ustanowiło, w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich za dyskryminującą, nową regulację pozwalającą na stosowanie z mocą wsteczną sankcji do przekroczeń kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie rozporządzeń wspólnotowych, lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej?”.

 W przedmiocie pytania prejudycjalnego

21      Wymogi wynikające z ochrony ogólnych zasad uznanych we wspólnotowym porządku prawnym wiążą również Państwa Członkowskie, gdy wprowadzają one w życie rozporządzenia wspólnotowe.

22      Wśród tych ogólnych zasad figuruje zasada pewności prawa (zob. wyrok z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie C‑453/00 Kühne & Heitz, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 24).

23      O ile, z reguły, zasada pewności prawa sprzeciwia się temu, by początek obowiązywania wspólnotowego aktu prawnego przypadał przed datą jego publikacji, o tyle w drodze wyjątku dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły, jeżeli wymaga tego zamierzony cel i jeżeli uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane (zob. wyroki z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, Rec. str. I‑415, pkt 49 oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8763, pkt151).

24      Zasada pewności prawa nie zostaje zatem naruszona przez regulację krajową, która jest stosowana z mocą wsteczną, jeżeli wymaga tego zamierzony cel, a uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane.

25      Celem regulacji krajowej rozpatrywanej w postępowaniu przed sądem krajowym jest wprowadzenie w życie systemu opłat wyrównawczych od mleka, zgodnie z zobowiązaniem, które ciąży na Państwach Członkowskich na mocy art. 5c ust. 1 rozporządzenia nr 804/68. System ten zmierza do przywrócenia, poprzez ograniczenia produkcji mleka i przetworów mlecznych, równowagi między podażą a popytem na rynku mleka, którego cechą charakterystyczną są nadwyżki strukturalne (zob. w szczególności wyrok z dnia 17 maja 1988 r. w sprawie 84/87 Erpelding, Rec. str. 2647, pkt 26). Jego cel może zostać osiągnięty jedynie poprzez uwzględnienie, począwszy od pierwszego okresu dwunastomiesięcznego rozpoczynającego się w dniu 1 kwietnia 1984 r., całości produkcji wprowadzonej do obrotu w ten czy inny sposób i wpływającej tym samym na podaż i popyt.

26      Wobec powyższego Państwo Członkowskie, które nie zastąpiłoby regulacji krajowej wydanej w celu wprowadzenia w życie systemu opłat wyrównawczych od mleka, która okazała się sprzeczna z prawem wspólnotowym, nową regulacją działającą z mocą wsteczną, naraziłoby na szwank realizację owego celu i zagroziłoby skuteczności tego systemu. Nie może istnieć żaden wyjątek od zobowiązania polegającego na wykonaniu rozporządzeń ustanawiających system opłat wyrównawczych od mleka, ponieważ są one wiążące w całości od momentu ich wejścia w życie.

27      W związku z tym cel zamierzony przez taką regulację krajową jak ta rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym wymaga, by z uwagi na prawidłowe i skuteczne wprowadzenie systemu opłat wyrównawczych od mleka regulacja ta była stosowana z mocą wsteczną.

28      Co się tyczy ewentualnego naruszenia uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych osób, to należy przypomnieć, iż na ochronę uzasadnionych oczekiwań może powołać się każdy podmiot gospodarczy, w którym instytucja wzbudziła uzasadnione oczekiwania (wyrok z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie C‑22/94 Irish Farmers Association i in., Rec. str. I‑1809, pkt 25).

29      Powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do określonej regulacji jest możliwe tylko wtedy, gdy władze publiczne uprzednio stworzyły sytuację mogącą rodzić uzasadnione oczekiwania (zob. podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑179/00 Weidacher, Rec. str. I‑501, pkt 31). Ponadto jeżeli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów wspólnotowych mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Irish Farmers Association i in., pkt 25).

30      W niniejszej sprawie skarżący nie powołują się na oczekiwania co do trwałości obowiązywania rozporządzeń wielkoksiążęcych z 1984 r. i 1985 r., lecz odwołują się jedynie do swoich oczekiwań co do niedziałania wstecz nowej regulacji.

31      Niemniej jednak historia tej regulacji w postaci, w jakiej skarżący przedstawili ją szczegółowo Trybunałowi w swoich uwagach, nie dostarcza żadnych wskazówek pozwalających na stwierdzenie, że podmioty gospodarcze mogły pokładać uzasadnione oczekiwania w tym, że okres pomiędzy dniem 1 kwietnia 1984 r. a datą wejścia w życie rozporządzenia wielkoksiążęcego z 1987 r. nie będzie objęty regulacją krajową wydaną w celu wprowadzenia w życie wspólnotowego systemu opłat wyrównawczych od mleka.

32      W istocie, jak to jasno wynika z powyższych uwag, właściwe organy krajowe nigdy nie pozostawiły najmniejszych wątpliwości co do faktu, iż rozporządzenia wielkoksiążęce z 1984 r. i 1985 r. zostaną zastąpione nową regulacją obowiązującą z mocą wsteczną. Jedynie sposób, w jaki ów skutek miał być osiągnięty, był przedmiotem dyskusji na poziomie krajowym, która miała na celu zapewnienie, iż owa wsteczna moc przepisów będzie pozostawać w zgodności z luksemburskim systemem prawnym.

33      Stąd też podmioty gospodarcze, takie jak skarżący, winne były spodziewać się, że rozporządzenie wielkoksiążęce z 1987 r. zostanie wprowadzone w życie z mocą wsteczną. Ponadto powinny były one przewidzieć przyjęcie takich przepisów ze względu na trwałą nadprodukcję na rynku mleka i zobowiązanie Państw Członkowskich do wprowadzenia w życie systemu opłat wyrównawczych od mleka od momentu jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 kwietnia 1984 r. Wobec powyższego począwszy od daty wejścia w życie rozporządzeń nr 856/84 i 857/84 podmioty te nie powinny były oczekiwać, iż producenci nie będą podlegali opłacie wyrównawczej od wyprodukowanych ilości mleka krowiego, przekraczających przyznane im kwoty mleczne.

34      Przeciwko wstecznej mocy obowiązującej rozporządzenia wielkoksiążęcego z 1987 r. nie może być również powoływany argument skarżących, jakoby opłata wyrównawcza miała z punktu widzenia ekonomicznego wszelkie cechy środka karnego, ponieważ karze ono producenta, który przekroczył swoją kwotę mleczną, w wymiarze wprost proporcjonalnym do wyprodukowanej nadwyżki.

35      Z całą pewnością zasada niedziałania wstecz przepisów karnych jest zasadą wspólną wszystkim porządkom prawnym Państw Członkowskich, ustanowioną w art. 7 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako prawo podstawowe, które stanowi integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał (wyroki z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 63/83 Kirk, Rec. str. 2689, pkt 22 oraz z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 42).

36      Niemniej jednak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, opłata wyrównawcza nie może być traktowana jak sankcja o charakterze podobnym do kar przewidzianych w art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 536/93 z dnia 9 marca 1993 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania opłaty wyrównawczej w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 57, str. 12) (zob. wyroki z dnia 25 marca 2004 r. w sprawach połączonych C‑231/00, C‑303/00 i C‑451/00 Cooperativa Lattepiù i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 74 oraz w sprawach połączonych od C‑480/00 do C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C‑497/00 do C‑499/00 Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 58).

37      Otóż opłata wyrównawcza od mleka stanowi ograniczenie wynikające z przepisów dotyczących polityki rynkowej lub strukturalnej. Stanowi ona część mechanizmu interwencyjnego mającego na celu uregulowanie ryków rolnych i jest przeznaczona do finansowania wydatków w sektorze mleka. Co za tym idzie, poza swoim oczywistym celem – tj. zobowiązaniem producentów mleka do przestrzegania przydzielonych im ilości referencyjnych – opłata wyrównawcza ma także cel gospodarczy, mianowicie zapewnienie Wspólnocie niezbędnych środków do zbycia nadwyżki mleka wyprodukowanej z przekroczeniem kwot mlecznych (zob. ww. wyrok w sprawie Cooperativa Lattepiù i in., pkt 74 i 75, jak również wyrok w sprawie Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., pkt 58 i 59).

38      W świetle powyższych rozważań na postawione pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż ogólne zasady prawa wspólnotowego: zasada pewności prawa oraz zasada niedziałania prawa wstecz nie sprzeciwiają się temu, by Państwo Członkowskie – w celu stosowania uregulowań wspólnotowych określających kwoty produkcji, takie jak wprowadzone na mocy rozporządzeń nr 856/84 oraz nr 857/84 – ustanowiło, w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał za dyskryminującą, nową regulację obowiązującą ze skutkiem wstecznym w stosunku do przekroczeń kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie tych rozporządzeń, lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej.

 W przedmiocie kosztów

39      Koszty poniesione przez rząd luksemburski i Komisję w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ (trzecia izba)

w odpowiedzi na pytanie przedłożone mu wyrokiem z dnia14 listopada 2002 r. przez Cour de cassation orzeka, co następuje:

Ogólne zasady prawa wspólnotowego: zasada pewności prawa oraz zasada niedziałania prawa wstecz nie sprzeciwiają się temu, by Państwo Członkowskie – w celu stosowania uregulowań wspólnotowych określających kwoty produkcji, takie jak wprowadzone na mocy rozporządzeń Rady (EWG): nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz nr 857/84 z dnia 31 marca 1984 r. w sprawie ogólnych zasad stosowania opłaty wyrównawczej przewidzianej w artykule 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68 w sektorze mleka i przetworów mlecznych – ustanowiło, w miejsce pierwotnej regulacji uznanej przez Trybunał za dyskryminującą, nową regulację obowiązującą ze skutkiem wstecznym w stosunku do przekroczeń kwot produkcji, które miały miejsce po wejściu w życie tych rozporządzeń, lecz pod rządami zastąpionej regulacji krajowej.

Rosas

Schintgen

Colneric

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 lipca 2004 r.

Sekretarz

Prezes trzeciej izby

R. Grass

A. Rosas

---

* Język postępowania francuski.