KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 10.6.2024

COM(2024) 240 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2023 r.

SPIS TREŚCI

1.    Wprowadzenie    

2.    Zmiany makroekonomiczne w krajach partnerskich    

2.1    Partnerstwo Wschodnie    

2.2    Południowe sąsiedztwo    

2.3    Bałkany Zachodnie    

3.    Operacje pomocy makrofinansowej w 2023 r.    

3.1    Partnerstwo Wschodnie    

Mołdawia

Ukraina: POMOC MAKROFINANSOWA+

3.2    Południowe sąsiedztwo    

Jordania

3.3    Bałkany Zachodnie    

Macedonia Północna

4.    ZAPEWNIENIE PRAWIDŁOWEGO WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW Z POMOCY MAKROFINANSOWEJ: OCENY OPERACYJNE, OCENY EX POST    

4.1    Oceny operacyjne    

4.2 Oceny    

5.    Ogólne zmiany dotyczące instrumentu pomocy makrofinansowej    

5.1    Funkcjonowanie instrumentu pomocy makrofinansowej    

5.2 Pomoc makrofinansowa w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027    

6.    Perspektywa - operacje pomocy makrofinansowej i sytuacja budżetowa w 2024 r.    

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2023 r. ( 1 )

1.Wprowadzenie

Pomoc makrofinansowa stanowi instrument finansowy UE ( 2 ) rozszerzony na kraje partnerskie, które doświadczają kryzysu bilansu płatniczego. Od czasu jej ustanowienia w 1990 r. pomoc makrofinansowa przyczynia się do zwiększenia stabilności makroekonomicznej i finansowej, sprzyjając jednocześnie reformom strukturalnym w krajach sąsiadujących lub geograficznie bliskich UE. Stanowi ona zazwyczaj uzupełnienie innych niż ostrożnościowe rozwiązań w zakresie udzielania pożyczek uzgodnionych z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu ( 3 ). Dzięki uwolnieniu w pewnym stopniu od presji w zakresie rozwiązywania podstawowych problemów powodujących napięcia w bilansie płatniczym kraj partnerski może zwiększyć swoją przestrzeń fiskalną, poprawić długookresową zdolność do obsługi długu i skoncentrować się na przeprowadzaniu potrzebnych reform. Operacje pomocy makrofinansowej usprawniają ścieżkę dostosowań makroekonomicznych i w efekcie mogą mieć pozytywne skutki społeczne, dając krajowi więcej czasu i możliwości na zajęcie się głównymi przyczynami kryzysu.

Pomoc makrofinansowa najczęściej przybiera formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza środki na rynkach kapitałowych, a następnie pożycza je państwu będącemu beneficjentem. W wyjątkowych przypadkach pomoc ta ma formę dotacji finansowanych z budżetu UE. Bywa, że pomoc makrofinansowa stanowi połączenie pożyczek i dotacji.

Pomoc makrofinansowa przekazywana jest w transzach i wyłącznie wtedy, gdy spełniono wszystkie szczególne kryteria uzgodnione z danym państwem dotyczące reformy strukturalnej. Ponadto istnieje polityczny warunek wstępny przyznania pomocy makrofinansowej dotyczący mechanizmów demokratycznych, w tym posiadania wielopartyjnego systemu parlamentarnego i przestrzegania zasad praworządności, a także gwarantowania poszanowania praw człowieka przez to państwo. W ten sposób pomoc makrofinansowa uzupełnia standardowe unijne instrumenty pomocy i współpracy oraz przyczynia się do osiągnięcia szerzej zakrojonego celu, jakim jest utrzymanie stabilności i upowszechnianie dobrobytu oraz głównych wartości UE poza jej granicami ( 4 ). Potwierdzają to wyniki kilku niezależnych ocen zakończonych operacji pomocy makrofinansowej ( 5 ) oraz niedawna metaocena operacji przeprowadzonych w ostatnim dziesięcioleciu ( 6 ).

Rok 2023 był wyjątkowym rokiem dla instrumentu ze względu na rekordowy poziom środków uruchomionych w ramach operacji pomocy makrofinansowej + dla Ukrainy w odpowiedzi na trwającą rosyjską wojnę napastniczą. Dzięki tym nadzwyczajnym staraniom UE pokazała również, że jej deklaracje dotyczące solidarności niezawodnie przekładają się na czyny i stała się największym darczyńcą finansowym Ukrainy, jednocześnie nadal wspierając innych partnerów dotkniętych skutkami gospodarczymi wojny w Ukrainie. Oprócz bezprecedensowego wymiaru ilościowego i nowatorskiej gwarancji w ramach tzw. marginesu elastyczności (zob. ramka 1), wsparcie dowiodło również sprawności i zdolności dostosowawczej pomocy makrofinansowej w odpowiedzi na wyzwania w wyjątkowych sytuacjach kryzysowych, przy jednoczesnym utrzymaniu podstawowych funkcji stabilizacyjnych instrumentu. W szczególności reformy zaproponowane w ramach pomocy makrofinansowej + uwypuklają odpowiednią wartość dodaną pomocy makrofinansowej nawet w najtrudniejszych okolicznościach wojennych.

Sprawozdanie za 2023 r. jest przygotowywane zgodnie z obowiązkami informacyjnymi Komisji określonymi w decyzjach Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących operacji pomocy makrofinansowej ( 7 ). Towarzyszy mu dokument roboczy służb Komisji, który zawiera bardziej szczegółową analizę wdrożenia poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

2.Zmiany makroekonomiczne w krajach partnerskich

W 2023 r. kraje objęte polityką sąsiedztwa i kraje objęte procesem rozszerzenia UE nadal powoli wychodziły ze skutków gospodarczych wynikających z pandemii, pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę oraz bieżących wyzwań związanych z kryzysem kosztów utrzymania.

Tendencje gospodarcze w krajach sąsiedztwa wschodniego w 2023 r. były zróżnicowane. Inflacja zmniejszała się przez cały rok dzięki zaostrzeniu warunków pieniężnych i spadkowi cen surowców. Utrzymująca się niestabilność związana z rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie wpłynęła jednak na nastroje konsumentów i inwestorów, przy czym zarówno Azerbejdżan, jak i Mołdawia odnotowały powolny wzrost gospodarczy. Z drugiej strony, Armenia i Gruzja odnotowały większą aktywność gospodarczą, napędzaną przez napływ rosyjskich migrantów i związany z tym wzrost transferów pieniężnych. Ukraina odbiła się silniej, niż przewidywano (ze spadku wynoszącego prawie 30 % PKB w 2022 r.), wykazując znaczną odporność gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w zakresie przystosowania się do warunków panujących w czasie wojny.

Jeżeli chodzi o południowe sąsiedztwo, eskalacja konfliktu na Bliskim Wschodzie zwiększyła niestabilność geopolityczną i napięcia w regionie od ostatniego kwartału 2023 r. Miało to przede wszystkim wpływ na gospodarki Izraela i Palestyny, a kraje sąsiadujące ucierpiały z powodu skutków wojny, w szczególności dla ich sektorów turystyki. Pomimo tych wyzwań oczekuje się jednak, że gospodarka regionu nadal będzie się poprawiać przez cały 2023 r. wraz z ogólnym spowolnieniem inflacji w większości państw.

Na Bałkanach Zachodnich wzrost gospodarczy przyspieszył w porównaniu z 2022 r., napędzany silnym popytem krajowym. Po części jest to związane z tym, że region ten skorzystał na niższych cenach surowców, co doprowadziło do spowolnienia inflacji (i odpowiadającego mu wzrostu dochodu do dyspozycji). To z kolei umożliwiło państwom posiadającym organy kształtujące politykę pieniężną złagodzenie tempa zaostrzania polityki pieniężnej.

W niniejszej sekcji przeanalizowano bardziej szczegółowo wyzwania regionalne, przed którymi stoją kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa i Bałkany Zachodnie.

2.1Partnerstwo Wschodnie

W 2023 r. sytuacja gospodarcza krajów Partnerstwa Wschodniego nadal była zróżnicowana. Armenia i Gruzja doświadczyły kolejnej silnej ekspansji gospodarczej dzięki solidnym inwestycjom i popytowi wewnętrznemu, przy czym ten ostatni był stymulowany napływem migrantów i transferami pieniężnymi związanymi z trwającą wojną napastniczą Rosji przeciwko Ukrainie. Po bezprecedensowym załamaniu działalności gospodarczej w następstwie inwazji w 2022 r. gospodarka Ukrainy odbiła się w szybszym tempie, niż początkowo oczekiwano, ponieważ zarówno gospodarstwa domowe, jak i przedsiębiorstwa wykazały się niezwykłą odpornością i zdolnością przystosowania się do warunków wojny. Gospodarka Białorusi odbiła się dzięki dynamicznej produkcji przemysłowej i rosnącemu popytowi konsumpcyjnemu. Z drugiej strony aktywność gospodarcza była słaba w Azerbejdżanie (spadek PKB) i Mołdawii (spadek w I–III kw. i nieznaczne ożywienie na poziomie 0,2 % w ujęciu rok do roku w IV kw.), głównie w wyniku ograniczonego popytu krajowego w warunkach utrzymującej się inflacji. Wzrost cen konsumpcyjnych gwałtownie spowolnił w 2023 r. w związku z niższymi cenami surowców na świecie i napiętą polityką pieniężną. W Armenii i Gruzji gwałtowny wzrost wartości waluty lokalnej również przyczynił się do zmniejszenia inflacji importowanej. W obliczu tej dezinflacji banki centralne spowolniły swój wcześniejszy cykl zaostrzania polityki pieniężnej, choć w różnym tempie, przy czym najbardziej ostrożny był bank centralny Azerbejdżanu.

Finanse publiczne, z wyjątkiem Ukrainy i Mołdawii, wykazały się odpornością, ponieważ zmniejszyły się deficyty pomimo słabszego popytu i rosnących kosztów odsetek. Szacuje się, że Ukraina odnotowała kolejny ogromny deficyt budżetowy w wysokości 19,7 % PKB spowodowany niezbędnymi masowymi wydatkami na obronność (stanowiącymi około 27 % PKB). W związku ze słabym wzrostem gospodarczym i środkami wsparcia dla gospodarstw domowych również zwiększył się deficyt budżetowy Mołdawii. Oba kraje nadal korzystały jednak ze znacznego wsparcia finansowego ze strony partnerów międzynarodowych. Korzystając ze zwiększonej przestrzeni fiskalnej, większość krajów Partnerstwa Wschodniego zwiększyła swoje wydatki publiczne, zwłaszcza wydatki kapitałowe. Po stronie zewnętrznej sytuacja na rachunku obrotów bieżących ogólnie pogorszyła się w pierwszych 9 miesiącach 2023 r. ze względu na szybszy wzrost przywozu niż wywozu, odzwierciedlając silny popyt krajowy. Ponadto w niektórych krajach nastąpił stopniowy spadek transferów pieniężnych z Rosji, zwłaszcza tam, gdzie wcześniej gwałtownie wzrosły one bezpośrednio po inwazji Rosji na Ukrainę. W Azerbejdżanie nadwyżka na rachunku obrotów bieżących znacznie spadła, choć z bardzo wysokiego poziomu w 2022 r., z powodu odwrócenia się efektu handlowego spowodowanego niższymi cenami ropy naftowej i gazu.

Perspektywa regionalna jest nadal niepewna ze względu na niezwykle złożoną sytuację geopolityczną. Obejmuje to rosyjską wojnę napastniczą przeciwko Ukrainie i operację wojskową Azerbejdżanu w Górskim Karabachu we wrześniu 2023 r., co stanowiło kolejne przypomnienie o podatności regionu na różne utrzymujące się konflikty terytorialne. Niestabilność ta może nadal hamować nastroje konsumentów i inwestorów. Poza napięciami geopolitycznymi otoczenie zewnętrzne jest nadal niesprzyjające, ponieważ restrykcyjne warunki finansowania międzynarodowego mogą ograniczyć popyt zagraniczny i ograniczyć dostęp do finansowania zewnętrznego. Oczekuje się, że skutki tych przeszkód zostaną w dużej mierze zrekompensowane wzrostem siły nabywczej w kontekście niższej inflacji oraz stałym, znacznym wsparciem finansowym ze strony partnerów międzynarodowych (zwłaszcza dla Ukrainy i Mołdawii). W perspektywie średnioterminowej do najważniejszych wyzwań dla wschodnich sąsiadów należą słabe zarządzanie, nieskuteczne ramy instytucjonalne i niewystarczająco równe warunki działania. Inne wąskie gardła stanowią słabości otoczenia biznesowego, luki w infrastrukturze, niezróżnicowana baza produkcyjna skoncentrowana na sektorach o niskiej wartości dodanej, znaczny ślad państwa w gospodarce oraz słabości kapitału ludzkiego.

2.2Południowe sąsiedztwo

Większość gospodarek południowego sąsiedztwa rozwinęła się w 2023 r., choć wolniej niż w okresie odbicia po pandemii w latach 2021–2022. Skutki ataków terrorystycznych, jakich dopuścił się Hamas 7 października 2023 r., w całym Izraelu zwiększyły ryzyko niestabilności geopolitycznej w regionie, dotykając przede wszystkim gospodarki Izraela i Palestyny, które według przewidywań w 2023 r. miały wzrosnąć o 2 % (Izrael) i skurczyć się o 6,7 % (Palestyna). Kraje sąsiadujące doświadczyły negatywnego wpływu głównie na ich sektory turystyki i handlu.

Wzrost gospodarczy w 2023 r. był początkowo napędzany ciągłym ożywieniem sektora usług, w szczególności turystyki, branży hotelarsko-gastronomicznej i transportu, ponieważ liczba przybywających odwiedzających zasadniczo powróciła do poziomu sprzed pandemii. W IV kw. w sektorze turystyki w Izraelu, Palestynie i w mniejszym stopniu w krajach sąsiednich odnotowano jednak odwołania rezerwacji w następstwie zamachów z 7 października 2023 r. i wynikającego z nich konfliktu. Chociaż bezrobocie ogólnie spadło, nadal utrzymywało się na wysokim poziomie (przekraczającym 15 % w Jordanii, Palestynie i Tunezji), przy czym w nieproporcjonalnie dużym stopniu dotyczyło kobiet, młodych ludzi i absolwentów szkół wyższych. Inflacja cen konsumpcyjnych spowolniła w 2023 r. ze względu na niższe światowe ceny energii (z wyjątkiem Libanu i Egiptu z uwagi na liczne kryzysy i niestabilne, powodujące zakłócenia równoległe kursy walutowe). W pierwszej połowie 2023 r. banki centralne kontynuowały zaostrzanie polityki pieniężnej w odpowiedzi na wzrost inflacji w 2022 r. i na początku 2023 r. spowodowany wysokimi cenami surowców. Mimo że inflacja cen żywności spowolniła, utrzymuje się na wysokim poziomie. Jest to szczególne wyzwanie, ponieważ południowi sąsiedzi są w bardzo dużym stopniu uzależnieni od przywozu żywności, a znaczna część ich populacji żyje w ubóstwie lub na granicy ubóstwa.

Saldo budżetowe poprawiło się w latach 2022–2023 pomimo wzrostu dotacji na paliwa i żywność, podczas gdy poziom długu publicznego utrzymywał się powyżej poziomów sprzed pandemii. Ożywienie w turystyce przyczyniło się do zwiększenia sald obrotów z zagranicą oraz odpornego napływu przekazów pieniężnych. W przypadku importerów energii wyższe ceny energii na początku 2023 r. doprowadziły jednak do presji na rachunku obrotów bieżących, która później złagodziła się wraz z obniżeniem cen energii przez cały 2023 r. Region korzystał również nadal z zewnętrznego wsparcia międzynarodowych kredytodawców instytucjonalnych.

Przewiduje się, że w 2024 r. w większości krajów południowego sąsiedztwa nastąpi dalszy wzrost gospodarczy, ponieważ presja inflacyjna zmniejszyła się, a tempo zacieśniania polityki pieniężnej uległo spowolnieniu. Eskalacja konfliktu na Bliskim Wschodzie stanowi poważne zagrożenie w regionie, ponieważ wpływa nie tylko bezpośrednio na gospodarkę Izraela i Palestyny*, ale również na sektory turystyki w krajach sąsiadujących. Ponadto przyczyniła się ona do utraty dochodów z wywozu i dochodów podatkowych w związku z wyzwaniami logistycznymi spowodowanymi atakami w rejonie Morza Czerwonego (Egipt, Jordania). Inne czynniki zwiększające ryzyko pogorszenia sytuacji gospodarczej obejmują geograficzne rozprzestrzenianie się konfliktu w regionie, co może zagrozić wewnętrznej i regionalnej stabilności politycznej oraz doprowadzić do wysokich cen surowców. W perspektywie średnioterminowej reformy mają nadal kluczowe znaczenie dla modernizacji gospodarek, wzmocnienia rozwoju sektora prywatnego i konkurencyjności oraz wyeliminowania niedociągnięć w sektorze publicznym i zarządzaniu w celu stworzenia bardziej zrównoważonego i odpornego modelu wzrostu gospodarczego.

2.3Bałkany Zachodnie

W 2023 r. wzrost gospodarczy na Bałkanach Zachodnich był stymulowany popytem krajowym, zwłaszcza wydatkami konsumpcyjnymi, przy czym PKB regionu wzrósł o 3,3 % w ujęciu rok do roku w porównaniu z 2,1 % w 2022 r. Średnia roczna inflacja cen konsumpcyjnych uległa dalszemu spowolnieniu do 8,1 % w trzecim kwartale 2023 r. w warunkach niższych cen surowców i w większości gospodarek jej tempo nadal zmniejszało się po trzecim kwartale. W krajach o autonomii monetarnej tempo kurczenia się uległo spowolnieniu.

Dynamikę handlu ogólnie pogorszył słaby i w większości przypadków kurczący się wywóz towarów, który został jednak zrównoważony przez silny wzrost wywozu usług, zwłaszcza w krajach zależnych od turystyki. Przywóz zmniejszył się również w większości gospodarek regionu. W pierwszych trzech kwartałach 2023 r. na podstawie czterokwartalnej średniej kroczącej odnotowano dalszą poprawę deficytu na rachunku obrotów bieżących regionu, który spadł do 3,1 % PKB we wrześniu, co stanowi mniej niż połowę poziomu sprzed roku i najniższy poziom od 2021 r. Poprawa ta, szeroko zakrojona we wszystkich krajach, wynikała głównie z utrzymującego się wzrostu wywozu usług, wyższego napływu przekazów pieniężnych oraz malejącego deficytu w handlu towarami, do czego przyczynił się spadek cen importowych.

Stopa bezrobocia spadła w większości gospodarek i jest na rekordowo niskim poziomie, choć wysoka w porównaniu z UE. Średni wzrost zatrudnienia przyspieszył do 1,4 % ( 8 ) w ujęciu rok do roku na Bałkanach Zachodnich w trzecim kwartale 2023 r., a w niektórych państwach wzrósł współczynnik aktywności zawodowej.

Dalszy wzrost gospodarczy przyczynił się do wzrostu dochodów budżetowych, a saldo budżetowe w pierwszych 11 miesiącach 2023 r. poprawiło się lub pozostało na tym samym poziomie co rok wcześniej w większości gospodarek w regionie. Relacja długu publicznego do PKB zmniejszyła się we wszystkich gospodarkach w III kw. 2023 r. w porównaniu z końcem 2022 r., częściowo z powodu silnego wzrostu nominalnego PKB.

Gospodarka Bałkanów Zachodnich jest przygotowana do umiarkowanego ożywienia gospodarczego, przy czym oczekuje się, że wzrost gospodarczy wzrośnie średnio z około 2,5 % w 2023 r. Przewiduje się, że czynniki takie jak słaby popyt zewnętrzny i wysoka inflacja zanikną, co umożliwi krajom powrót do ich większego potencjału wzrostu. Wywóz turystyki i stabilne przekazy pieniężne pracowników mają przyczynić się do wzrostu gospodarczego. Perspektywy gospodarcze regionu są mocno zagrożone ze względu na kontynuację wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie na pełną skalę, która może mieć wpływ na światowe ceny surowców, a także prowadzić do potencjalnych zakłóceń w łańcuchach dostaw i ponownego zaostrzenia warunków finansowania. W perspektywie średnioterminowej potrzebne są reformy, aby zwiększyć wydajność, zmodernizować infrastrukturę publiczną, zmniejszyć rozmiar gospodarki nieformalnej oraz przyspieszyć transformację ekologiczną i cyfrową. Ma to stanowić podstawę bardziej zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

3.Operacje pomocy makrofinansowej w 2023 r.

W 2023 r., w związku z utrzymującymi się skutkami rosyjskiej wojny napastniczej przeciwko Ukrainie, wdrożono i pomyślnie zakończono nową, dużą i wyjątkową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy – pomoc makrofinansową +. Jednocześnie Mołdawia otrzymała dodatkowe wsparcie w ramach prowadzonej na jej rzecz operacji pomocy makrofinansowej. Pomoc makrofinansowa dla Jordanii została pomyślnie zakończona w 2023 r., a ostatnia transza została wypłacona w maju.

W związku z przedłużającą się wojną i zwiększonymi potrzebami finansowymi Ukrainy Rada Europejska wydała w październiku 2022 r. instrukcję, aby opracować kompleksowe rozwiązanie służące bardziej przewidywalnemu i ciągłemu wspieraniu tego kraju. Komisja zaproponowała pakiet pomocy finansowej o łącznej wartości 18 mld EUR, opracowany jako wysoce preferencyjna pożyczka w ramach nowego instrumentu pomocy makrofinansowej +, który został szybko zatwierdzony przez Parlament Europejski i Radę w grudniu 2022 r. z wykorzystaniem wszystkich mechanizmów elastyczności proceduralnej. Nowa pomoc makrofinansowa + została zaprojektowana w celu zapewnienia terminowego finansowania, aby pomóc w zaspokojeniu pilnych potrzeb Ukrainy w zakresie finansowania, odbudowy infrastruktury krytycznej i wstępnej odbudowy po wojnie. Rozwiązanie to zostało dostosowane do działań tego kraju na rzecz integracji europejskiej, przy jednoczesnym uwzględnieniu panującej w nim wyjątkowo trudnej sytuacji i wprowadzeniu w związku z nią dodatkowej elastyczności w wielu wymiarach w porównaniu ze standardowymi operacjami pomocy makrofinansowej. W protokole ustaleń przyjętym w połowie stycznia 2023 r. określono 20 warunków politycznych, które uznano za istotne i wykonalne w wyjątkowym kontekście wojny. W związku z ogólnie zadowalającymi postępami w zakresie odpowiednich reform politycznych w okresie od stycznia do grudnia 2023 r. wypłacono pełną kwotę pomocy makrofinansowej + w sześciu transzach.

Trwająca wojna Rosji w Ukrainie pogorszyła również i tak już trudne warunki gospodarcze Mołdawii. W związku z tym w styczniu 2023 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie zwiększenia trwającej pomocy makrofinansowej dla Mołdawii o 145 mln EUR, na którą składały się pożyczki w wysokości 100 mln EUR i dotacje w wysokości 45 mln EUR, co zwiększyło łączną kwotę operacji pomocy makrofinansowej do 295 mln EUR. Decyzja ta została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w czerwcu 2023 r., a protokół ustaleń UE-Mołdawia wszedł w życie we wrześniu 2023 r. Po spełnieniu warunków dotyczących polityki uzgodnionych w protokole ustaleń Mołdawii, który został w tym celu zmieniony, w październiku 2023 r. wypłacono pierwszą z dwóch dodatkowych transz.

W maju 2023 r., po ogólnie pozytywnej ocenie spełnienia powiązanych warunków dotyczących polityki, Jordania otrzymała ostatnią transzę trzeciej operacji pomocy makrofinansowej, która weszła w życie w styczniu 2020 r., a następnie została zwiększona o dopłatę uzupełniającą w związku z COVID-19 w kwietniu 2020 r. (do 700 mln EUR ogółem) w celu wsparcia tego kraju w czasie pandemii COVID-19.

Stan realizacji operacji pomocy makrofinansowej w 2023 r. (według regionów)

3.1Partnerstwo Wschodnie

·Mołdawia

W 2021 r. Mołdawia poważnie ucierpiała w wyniku kryzysu energetycznego. Na wniosek tego kraju z 19 listopada 2021 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący pomocy makrofinansowej w wysokości do 150 mln EUR, z czego do 120 mln EUR w formie pożyczek średnioterminowych i składnika dotacyjnego w wysokości 30 mln EUR. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady została przyjęta 6 kwietnia 2022 r. Po uzyskaniu 12 czerwca 2022 r. pozytywnej opinii komitetu państw członkowskich ds. pomocy makrofinansowej protokół ustaleń, umowa pożyczki i umowa o udzielenie dotacji dotyczące tej pomocy makrofinansowej zostały podpisane 22 czerwca 2022 r. i ratyfikowane przez parlament Mołdawii 14 lipca 2022 r.  Po spełnieniu odpowiednich warunków dotyczących polityki uzgodnionych w protokole ustaleń 1 sierpnia 2022 r. wypłacono pierwszą transzę w wysokości 50 mln EUR (z czego 15 mln EUR w formie dotacji). Druga transza w wysokości 50 mln EUR (z czego 10 mln EUR w formie dotacji) została wypłacona 5 kwietnia (w przypadku dotacji) i 3 maja (w przypadku pożyczek).

W odpowiedzi na postępujący i nasilający się bezpośredni i pośredni wpływ rosyjskiej wojny napastniczej na Ukrainę na gospodarkę Mołdawii 24 stycznia 2023 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie zwiększenia bieżącej pomocy makrofinansowej o 145 mln EUR, z czego do 100 mln EUR w formie pożyczek i 45 mln EUR w formie dotacji (dodatkowa pomoc makrofinansowa). Decyzja ta została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę 14 czerwca 2023 r. i weszła w życie 5 września 2023 r. Tym samym ogólne wsparcie udzielane w ramach tej pomocy makrofinansowej wzrosło do 295 mln EUR, z czego 75 mln EUR stanowią dotacje. Dodatkowa pomoc finansowa w ramach pomocy makrofinansowej stanowi część większego pakietu wsparcia UE dla Mołdawii ogłoszonego przez przewodniczącą Komisji w listopadzie 2022 r., który obejmował również wsparcie budżetowe w wysokości 105 mln EUR. Dodatkowa pomoc makrofinansowa ma zostać wypłacona w dwóch dodatkowych transzach tej samej wielkości (50 mln EUR w formie pożyczek i 22,5 mln EUR w formie dotacji), przypadających między drugą wypłatą a ostatnią transzą istniejącej operacji pomocy makrofinansowej. Po spełnieniu warunków dotyczących polityki uzgodnionych w zmienionym protokole ustaleń pierwsza dodatkowa transza w wysokości 72,5 mln EUR została wypłacona odpowiednio 25 października (50 mln EUR w formie pożyczek) i 27 października (22,5 mln EUR w formie dotacji).

Regularna operacja pomocy makrofinansowej i dopłaty uzupełniające nadal zależą od pozytywnych wyników w ramach rozszerzonego mechanizmu kredytowego MFW/instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego dla Mołdawii, przyjętych w grudniu 2021 r. i zwiększonych w maju 2022 r. Po zwiększeniu pomocy środki przeznaczone na program w ramach Funduszu wynoszą 815 mln USD. W grudniu 2023 r. MFW pomyślnie zakończył czwarty przegląd, oceniając ogólne postępy w realizacji programu jako pozytywne. W grudniu 2023 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła również porozumienie dotyczące Mołdawii w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności na kwotę równą 173 mln USD, aby wesprzeć działania Mołdawii na rzecz wzmocnienia odporności na kryzysy spowodowane zmianą klimatu, wsparcia reform sektora energetycznego, zwiększenia gotowości krajowego sektora finansowego oraz uruchomienia zrównoważonego finansowania. W następstwie nagłego odwołania prezesa Narodowego Banku Mołdawii w grudniu 2023 r. przeprowadzono rozmowy techniczne z władzami mołdawskimi na temat znaczenia dobrego zarządzania gospodarczego, wzmocnienia niezależności banku centralnego oraz przestrzegania międzynarodowych dobrych praktyk i sprawiedliwości proceduralnej w kontekście ewentualnego odwołania prezesa banku centralnego.

·Ukraina: POMOC MAKROFINANSOWA+

W odpowiedzi na wniosek Rady Europejskiej z 20–21 października 2022 r. o przedstawienie bardziej strukturalnego rozwiązania w celu wsparcia Ukrainy, 9 listopada 2022 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie udzielenia Ukrainie pomocy finansowej w wysokości 18 mld EUR w formie wysoce preferencyjnych pożyczek na 2023 r. za pośrednictwem nowego instrumentu pomocy makrofinansowej+. Zostało to zatwierdzone przez Parlament Europejski i Radę 14 grudnia 2022 r., czemu towarzyszyła ukierunkowana rewizja rozporządzenia w sprawie WRF przyjęta 15 grudnia 2022 r. w celu zagwarantowania takich pożyczek poza pułapami WRF ( 9 ). W świetle tej wyjątkowej sytuacji, jaką jest udzielanie pożyczek w bezprecedensowych kwotach państwu trzeciemu zmagającemu się z wojną, instrument pomocy makrofinansowej+ charakteryzował się wyjątkowymi cechami większej elastyczności ( 10 ). Chociaż zwiększona elastyczność sama w sobie nie stanowi precedensu dla przyszłych operacji pomocy makrofinansowej w bardziej standardowych warunkach, okazała się ona bardzo przydatna w warunkach krajowych panujących w Ukrainie. Warto zauważyć, że warunkowość oparta na postępach we wdrażaniu warunków politycznych, przy czym tylko końcowa wypłata wymagała ich spełnienia, a także jedynie orientacyjny harmonogram wdrażania reform, umożliwiły realizację szeregu działań politycznych w wyjątkowo niepewnym otoczeniu, a także zapewniły opcję (ostatecznie niewykorzystaną) dostosowania protokołu ustaleń po przeglądzie śródokresowym, w którym odzwierciedlono w odpowiedni sposób tę wyjątkową niepewność. Presja fiskalna wynikająca z pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej+ została znacznie zmniejszona dzięki wysoce preferencyjnym warunkom, takim jak długie terminy zapadalności do 35 lat, okres karencji wynoszący 10 lat oraz dotacja na spłatę odsetek co najmniej do końca 2027 r.

Protokół ustaleń, który wszedł w życie 17 stycznia 2023 r., zawierał 20 warunków politycznych w obszarach stabilności makrofinansowej, reform strukturalnych i dobrych rządów, praworządności i energii; UE i władze Ukrainy uznały je zarówno za istotne, jak i wykonalne w nadzwyczajnej sytuacji wojennej. Wypłata pierwszej transzy w wysokości 3 mld EUR nastąpiła 17 stycznia 2023 r. i była uzależniona od dalszego spełniania politycznego warunku wstępnego i zadowalającego wdrożenia wzmocnionych wymogów sprawozdawczych w odniesieniu do pomocy makrofinansowej + określonych w protokole ustaleń. Warunkiem wypłaty kolejnych transz było dodatkowo osiągnięcie postępów we wdrażaniu warunków dotyczących polityki strukturalnej uzgodnionych w protokole ustaleń. Wypłata drugiej transzy w wysokości 1,5 mld EUR nastąpiła 21 marca. Kolejne wypłaty nastąpiły po wydaniu pozytywnej oceny przez Komisję, w której stwierdziła ona zadowalające postępy Ukrainy w spełnieniu uzgodnionych warunków. Trzecią transzę przekazano w trzech transzach w wysokości 1,5 mld EUR, które zostały wypłacone odpowiednio 25 kwietnia, 23 maja i 22 czerwca. Podobnie czwarta transza została wypłacona w miesięcznych transzach w wysokości 1,5 mld EUR każda 25 lipca, 22 sierpnia i 22 września. Piąta i przedostatnia transza została podzielona na dwie miesięczne transze w wysokości 1,5 mld EUR każda, przy czym wypłaty nastąpiły 23 października i 22 listopada.

Zgodnie z podstawowym prawodawstwem ostateczna wypłata pełnej kwoty 18 mld EUR była uzależniona od spełnienia wszystkich warunków uzgodnionych w protokole ustaleń (a nie od postępów w ich wdrażaniu, jak miało to miejsce w przypadku poprzednich transz) pomimo nadmiernie trudnych warunków wojennych. Komisja stwierdziła bowiem, że Ukraina spełniła 11 warunków i zasadniczo spełniła 9 warunków ( 11 ). W związku z tym wypłata pozostałej kwoty 1,5 mld EUR związanej z ostatnią transzą nastąpiła 21 grudnia 2023 r. Dzięki tej wypłacie opiewającej łącznie na kwotę 18 mld EUR w formie wysoce preferencyjnych pożyczek dostępnych w ramach instrumentu pomocy makrofinansowej+ UE wniosła istotny wkład w finansowanie znacznej luki w finansowaniu zewnętrznym Ukrainy w obecnych bezprecedensowych okolicznościach. W 2023 r. UE była międzynarodowym partnerem tego kraju wnoszącym największy wkład finansowy. Wraz z przyjęciem rozporządzenia ustanawiającego Instrument na rzecz Ukrainy ( 12 ), które weszło w życie 1 marca 2024 r., UE dotrzymała obietnicy dalszego zapewniania Ukrainie stabilnego i przewidywalnego źródła finansowania; instrument ten ma zapewnić do 50 mld EUR do 2027 r. Ten bardziej kompleksowy instrument jest zatem kontynuacją pomyślnego wdrożenia instrumentu pomocy makrofinansowej+.

3.2Południowe sąsiedztwo

·Jordania

We wrześniu 2019 r. Komisja zaproponowała trzecią pomoc makrofinansową dla Jordanii w wysokości 500 mln EUR w formie pożyczek, którą współprawodawcy przyjęli w styczniu 2020 r. Następnie w kwietniu 2020 r. władze Jordanii zwróciły się o dodatkową pomoc w kontekście pandemii COVID-19. W maju 2020 r. UE uzgodniła dodatkową pomoc makrofinansową w wysokości 200 mln EUR w formie pożyczek w ramach pakietu pomocy makrofinansowej w związku z pandemią COVID-19 dla 10 państw. Warunki polityczne połączonej pomocy makrofinansowej koncentrują się przede wszystkim na poprawie zarządzania finansami publicznymi, zwalczaniu korupcji i promowaniu reform w sektorze usług użyteczności publicznej, polityce społecznej i polityce rynku pracy oraz na sprawowaniu rządów.

Pierwsza transza (100 mln EUR plus 150 mln EUR z dodatkowego wsparcia związanego z pandemią COVID-19) została wypłacona 25 listopada 2020 r. Była ona uzależniona jedynie od spełnienia ogólnego politycznego warunku wstępnego – w ramach pomocy makrofinansowej i programu MFW – utrzymania się na właściwej drodze. Ponadto druga i trzecia transza były uzależnione od spełnienia szczególnych warunków politycznych uzgodnionych między Jordanią a UE w protokole ustaleń. Druga transza (200 mln EUR i dopłata uzupełniająca w wysokości 50 mln EUR) została wypłacona 20 lipca 2021 r., pomyślnie kończąc część pomocy związaną z pandemią COVID-19. Trzecią i ostatnią transzę w wysokości 200 mln EUR wypłacono 3 maja 2023 r., ponownie po pozytywnej ocenie uwarunkowań politycznych związanych z mobilizacją dochodów i polityką zamówień publicznych, a także długoterminowych wyzwań, takich jak poprawa funkcjonowania sektorów gospodarki wodnej i energii elektrycznej lub polityka rynku pracy w celu poprawy kształcenia młodych ludzi.

Pomoc makrofinansowa była udzielana w połączeniu ze środkami pochodzącymi od międzynarodowych instytucji finansowych i darczyńców dwustronnych, w tym MFW. 25 marca 2020 r. MFW zatwierdził 4-letni program rozszerzonego wsparcia finansowego z Jordanią, początkowo w wysokości 1,3 mld USD, który został dwukrotnie zwiększony w latach 2021–2022 do około 1,49 mld USD (334 % kwoty Jordanii). Łączna kwota wypłat MFW na rzecz Jordanii w latach 2020–2023 wyniosła około 1,7 mld USD, co w maju 2020 r. obejmowało około 390 mln USD na pomoc nadzwyczajną w ramach instrumentu szybkiego finansowania, aby pomóc Jordanii w radzeniu sobie ze skutkami pandemii. Pod koniec 2023 r., kiedy w instrumencie rozszerzonego wsparcia finansowego z 2020 r. pozostawiono jedynie niewielką kwotę po znacznej koncentracji wydatków na wstępie, MFW zaproponował zakończenie programu na wczesnym etapie i zastąpienie go nowym instrumentem.

W styczniu 2024 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła nowe porozumienie w ramach rozszerzonego wsparcia finansowego dla Jordanii na kwotę 1,2 mld USD na lata 2024–2027. W październiku 2023 r., w związku ze zwiększoną niepewnością regionalną i trudnym otoczeniem zewnętrznym, władze Jordanii przesłały wniosek o pomoc makrofinansową na działania następcze (zob. sekcja 5).

3.3Bałkany Zachodnie

·Macedonia Północna

6 lutego 2023 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie udzielenia Macedonii Północnej pomocy makrofinansowej na kwotę 100 mln EUR w formie pożyczek w dwóch równych transzach. Wniosek ten został przyjęty przez współprawodawców w lipcu 2023 r., a protokół ustaleń uzgodniono z władzami w sierpniu 2023 r. Protokół ustaleń zawiera 20 warunków dotyczących polityki (z czego 8 odnosi się do pierwszej wypłaty) w następujących obszarach: finanse publiczne; otoczenie biznesowe; edukacja i rynek pracy; energia; oraz sądownictwo, dobre rządy i walka z korupcją. Komisja oceniła, że wszystkie warunki dotyczące pierwszej transzy zostały spełnione, a decyzja o uruchomieniu odpowiedniej wypłaty 50 mln EUR została podjęta 22 kwietnia.

Pomoc makrofinansowa jest uzależniona od pozytywnych wyników w zakresie bieżącego programu MFW. 22 listopada 2022 r., na wniosek władz i na podstawie umowy o gwarantowanym poziomie zatrudnienia, Rada MFW przyjęła 24-miesięczne porozumienie w ramach ostrożnościowej linii płynnościowej w wysokości 530 mln EUR. Połowa tej kwoty podlega wypłacie, a pozostała część ma charakter ostrożnościowy. W styczniu 2024 r. MFW zakończył pierwszy przegląd w ramach porozumienia dotyczącego ostrożnościowej linii płynnościowej .

4.ZAPEWNIENIE PRAWIDŁOWEGO WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW Z POMOCY MAKROFINANSOWEJ: OCENY OPERACYJNE, OCENY EX POST

4.1Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja, z pomocą konsultantów zewnętrznych, przeprowadza oceny operacyjne w celu uzyskania wystarczającej pewności w sprawie funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów środków finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy.

W ocenach tych analizuje się przede wszystkim systemy zarządzania finansami publicznymi, w szczególności sposób organizacji ministerstw finansów i banków centralnych i stosowane przez nie procedury, a w szczególności sposób zarządzania rachunkami otrzymującymi fundusze UE. Szczególną uwagę zwraca się również na funkcjonowanie, niezależność i programy prac instytucji kontroli zewnętrznej oraz na skuteczność ich kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na szczeblu centralnym.

Ocena operacyjna obiegu administracyjnego i finansowego w Ukrainie dotyczyła wyjątkowego wsparcia pomocy makrofinansowej w 2022 r. ( 13 ) i pomocy makrofinansowej+. Była to trzecia taka ocena w Ukrainie, chociaż tym razem przeprowadzono ją zdalnie ze względu na warunki wojenne. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja stwierdziła, że od ostatniej oceny w roku 2018 poczyniono znaczne postępy we wzmacnianiu systemów zarządzania finansami publicznymi i innych obiegów środków finansowych. Podkreśliła również stałe zaangażowanie władz ukraińskich na rzecz ciągłej poprawy sytuacji. W ocenie podkreślono potrzebę priorytetowego potraktowania reform zarządzania finansami publicznymi w kluczowych obszarach priorytetowych, takich jak budowanie zdolności, oraz sprecyzowania ról w zakresie audytu i kontroli wewnętrznej. Zaleca się zwiększenie tempa działań w tych priorytetowych obszarach, gdy tylko pozwoli na to sytuacja w zakresie bezpieczeństwa i w perspektywie czekających Ukrainę szeroko zakrojonych działań na rzecz odbudowy.

W 2023 r. rozpoczęto nową ocenę operacyjną Macedonii Północnej w kontekście nowej operacji pomocy makrofinansowej. Konsultanci zewnętrzni stwierdzili, że obieg środków finansowych i procedury kraju uznaje się za zadowalające do celów pomocy makrofinansowej. Stwierdzili, że system zarządzania finansami publicznymi Macedonii Północnej jest ogólnie solidny i w ostatnich latach poczynił znaczne postępy.

4.2 Oceny

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym i odpowiednimi decyzjami w sprawie pomocy makrofinansowej Komisja przeprowadza oceny ( 14 ) po zakończeniu operacji pomocy makrofinansowej, aby ocenić ich wpływ. Dwa główne cele tych ocen to, po pierwsze, analiza wpływu pomocy makrofinansowej na gospodarkę kraju będącego beneficjentem, a w szczególności na trwałość jego pozycji zewnętrznej, a po drugie, ocena wartości dodanej działań UE.

W 2023 r. Komisja rozpoczęła wspólną ocenę ex post operacji na rzecz krajów Partnerstwa Wschodniego – Mołdawii, Gruzji i Ukrainy (2017–2020). Dokument roboczy służb Komisji towarzyszący tej ocenie zostanie opublikowany w 2024 r. We wszystkich trzech państwach wstępne wyniki badania wykazały, że operacje miały pozytywny wpływ na zdolność obsługi zadłużenia i sytuację makroekonomiczną. Miało to szczególne znaczenie w przypadku Ukrainy, biorąc pod uwagę większą skalę operacji i trudniejsze ramy makroekonomiczne tego kraju. Pomimo różnych koncepcji związanych z odrębnymi kontekstami politycznymi te trzy operacje z powodzeniem przyczyniły się do pozytywnych zmian w wielu kluczowych obszarach reform. Stwierdzono, że operacje te są spójne z ogólnymi ramami polityki UE i dostosowane do programów reform władz i programów innych darczyńców.

5.Ogólne zmiany dotyczące instrumentu pomocy makrofinansowej

5.1Funkcjonowanie instrumentu pomocy makrofinansowej

We wspólnej deklaracji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pomocy makrofinansowej z 2013 r. ( 15 ) określono, że pomoc ma charakter makroekonomiczny i finansowy, i jasno stwierdzono, że ma ona na celu „przywrócenie równowagi bilansu płatniczego w kwalifikujących się państwach i terytoriach, które borykają się z trudnościami z finansowaniem zewnętrznym”. Jeżeli pomoc makrofinansowa ma być skutecznym instrumentem nadzwyczajnym, ważne jest, aby była uruchamiana sprawnie i odpowiednio szybko. Oceniono, że proces decyzyjny obejmujący zwykłą procedurę ustawodawczą jest często czasochłonny i stanowi poważne uchybienie w przypadku instrumentu kryzysowego, który ma umożliwić szybką reakcję na kryzys bilansu płatniczego ( 16 ).

Niedawne doświadczenia związane z pakietem pomocy makrofinansowej udzielonej w związku z pandemią COVID-19 i różnymi operacjami pomocy makrofinansowej dla Ukrainy (nadzwyczajna pomoc makrofinansowa, wyjątkowa pomoc makrofinansowa, pomoc makrofinansowa+) pokazały jednak, że obecna struktura pomocy makrofinansowej może umożliwić bardzo szybkie przyjęcie, jeżeli wszystkie instytucje w pełni wykorzystają dostępne im mechanizmy elastyczności proceduralnej. W takich przypadkach Komisja współpracowała z Parlamentem i Radą w celu uzgodnienia stosowania istniejących procedur pilnych, które umożliwiły obu współprawodawcom przyjęcie odpowiedniej pomocy w terminie 1 miesiąca od przedstawienia odpowiednich wniosków przez Komisję. Parlament powołał się na specjalną klauzulę (art. 163) Regulaminu, która pozwoliła mu na przyjęcie wniosku bezpośrednio na posiedzeniu plenarnym, pomijając etap prac Komisji Handlu Międzynarodowego (INTA), która byłaby zaangażowany w ramach zwyczajowej praktyki.

Regulaminy Parlamentu Europejskiego i Rady przewidują zatem przyspieszoną procedurę niezbędną do szybkiego przyjęcia w sytuacjach pilnych. Dzięki terminowym i konstruktywnym kontaktom możliwe okazało się przyspieszenie procesu przyjmowania w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, przy pełnym zaangażowaniu Parlamentu w te sprawy. Z uwagi na pilną potrzebę zapewnienia wsparcia już w drugiej połowie 2024 r. Komisja wyjątkowo zdecydowała się jednak w marcu 2024 r. zaproponować pierwszą pilną, krótkoterminową pomoc makrofinansową dla Egiptu na podstawie art. 213 TFUE (ma zastosowanie w przypadkach, w których wymagana jest pilna pomoc finansowa, i tylko Rada musi przyjąć taką operację pomocy makrofinansowej). Uznając, że nie jest to najlepsze rozwiązanie, większość wsparcia w ramach pomocy makrofinansowej dla Egiptu zaproponowano w ramach drugiej, bardziej średnioterminowej operacji pomocy makrofinansowej, która będzie przebiegać zgodnie ze zwykłymi procedurami na mocy art. 212 TFUE, z należytym udziałem obu współprawodawców.

Zbliżające się przygotowania do kolejnych wieloletnich ram finansowych (WRF) będą okazją do wyciągnięcia wniosków z ostatnich doświadczeń związanych z pomocą makrofinansową. Mogłoby to stanowić wkład w refleksję nad przyszłością pomocy makrofinansowej z Parlamentem i Radą.

5.2 Pomoc makrofinansowa w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027

Kraje partnerskie UE są nadal podatne na zagrożenia ze względu na słabości strukturalne występujące w ich gospodarkach. Region ten jest również nadal narażony na dużą niepewność geopolityczną i nadal doświadcza niestabilności gospodarczej, spotęgowanej przez rosyjską wojnę napastniczą przeciwko Ukrainie, a ostatnio eskalację konfliktu na Bliskim Wschodzie. Biorąc pod uwagę tę sytuację, potrzeba rozważenia przez UE udzielenia pomocy makrofinansowej prawdopodobnie pozostanie wysoka w nadchodzących latach. Ważne jest zatem, aby w nadchodzących latach zapewnić dostępność wystarczających zasobów budżetowych na instrument pomocy makrofinansowej.

Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej są zabezpieczone gwarancją na działania zewnętrzne na mocy rozporządzenia w sprawie ISWMR – „Globalny wymiar Europy”, przy wskaźniku zasilenia rezerw wynoszącym 9 %, jak miało to miejsce w przypadku poprzednich WRF ( 17 ). Całkowity budżet pierwotnie przeznaczony na finansowanie pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej ustalono na około 1 mld EUR, co przekłada się na wolumen pożyczek w wysokości 11 mld EUR. Od 2021 r., kiedy to zaczęły obowiązywać obecne WRF, oraz w kontekście udzielonego w 2022 r. znacznego wsparcia UE dla Ukrainy za pośrednictwem pomocy makrofinansowej wykorzystano już około dwie trzecie rezerw przeznaczonych na ten cel do końca 2023 r. W związku z tym, w następstwie nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej, które odbyło się 1 lutego 2024 r. i było poświęcone śródokresowemu przeglądowi WRF, do Instrumentu na rzecz Ukrainy przesunięto kwotę około 225 mln EUR rezerwy na zobowiązania związane z wyjątkową operacją pomocy makrofinansowej dla Ukrainy na kwotę 5 mld EUR wypłaconą w 2022 r. W połączeniu ze zwiększeniem budżetu przeznaczonego na tworzenie rezerw na pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej umożliwi to sfinansowanie proponowanego pakietu pomocy makrofinansowej dla Egiptu w wysokości do 5 mld EUR (zob. sekcja 6 poniżej), jeżeli zostanie on przyjęty przez współprawodawcę (współprawodawców), pozostawiając jednocześnie pewien margines dla innych operacji pomocy makrofinansowej do końca 2027 r.

Znacznie podwyższone ryzyko związane ze wsparciem dla Ukrainy od czasu wybuchu wojny uzasadniało szczególne traktowanie z perspektywy budżetowej. W ramce 1 przedstawiono szczegółowe informacje na ten temat, ze szczególnym uwzględnieniem 2023 r.

Ramka 1 – Ujęcie wsparcia dla Ukrainy w budżecie w 2023 r.

6.Perspektywa - operacje pomocy makrofinansowej i sytuacja budżetowa w 2024 r.

Ze względu na kryzysowy charakter pomocy makrofinansowej nie jest możliwe określenie z jakąkolwiek pewnością perspektyw przyszłych operacji w pozostałej części WRF. W niniejszej sekcji opisano zatem operacje już zatwierdzone w 2024 r. lub potencjalne operacje, ilustrując niemożliwą do zaprogramowania cechę inicjatyw w zakresie pomocy makrofinansowej.

8 października 2023 r. władze Jordanii zwróciły się o kontynuację operacji pomocy makrofinansowej w wysokości 700 mln EUR. Wezwanie do udzielenia dalszej pomocy pojawiło się w sytuacji zwiększonej niepewności i niestabilności regionalnej, zwłaszcza z powodu eskalacji sytuacji na Bliskim Wschodzie. W styczniu 2024 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła nowe porozumienie w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego dla Jordanii na kwotę 1,2 mld USD na lata 2024–2027. Jordania ma strukturalne słabości gospodarcze, które przekładają się na chroniczne deficyty budżetowe i zewnętrzne, i jest podatna na wstrząsy zewnętrzne przejawiające się wysoką luką w finansowaniu zewnętrznym, która prawdopodobnie utrzyma się w obecnej sytuacji wysokiego ryzyka pogorszenia sytuacji w sektorach turystyki i handlu. W związku z tym 8 kwietnia 2024 r. 23 Komisja przyjęła nowy wniosek w sprawie pomocy makrofinansowej na kwotę do 500 mln EUR w formie pożyczek, które mają zostać wypłacone w trzech transzach w latach 2024–2027.

12 marca 2024 r. Egipt zwrócił się o pomoc makrofinansową w wysokości 5,5 mld EUR po podpisaniu z MFW nowej umowy o gwarantowanym poziomie zatrudnienia i zwiększeniu obecnego programu MFW z 3 mld USD do 8 mld USD. Egipt został również dotknięty wstrząsami zewnętrznymi, w szczególności trwającą rosyjską wojną napastniczą z Ukrainą i skutkami ubocznymi eskalacji na Bliskim Wschodzie. Wynikające z tego odpływy portfela i malejące wpływy w walucie obcej z niższych przychodów z turystyki i Kanału Sueskiego przyczyniły się do znacznego zwiększenia luki w finansowaniu zewnętrznym, przy ciągłym ryzyku pogorszenia koniunktury ze względu na złożoną sytuację geopolityczną. W związku z tym Komisja zaproponowała pakiet pomocy makrofinansowej w wysokości do 5 mld EUR, obejmujący krótkoterminową operację pomocy makrofinansowej w wysokości do 1 mld EUR na podstawie art. 213 TFUE, która ma zostać wypłacona jeszcze w 2024 r. (przyjęta przez Radę 12 kwietnia), oraz większość pakietu pomocy makrofinansowej w wysokości do 4 mld EUR na lata 2025–2027, w ramach regularnej operacji na podstawie art. 212 TFUE. Działania te pomogą w zaspokojeniu pilnych krótkoterminowych potrzeb w zakresie stabilizacji makroekonomicznej w kluczowym momencie dla Egiptu i całego regionu, a w perspektywie średnio- i długoterminowej – we wsparciu i uzupełnieniu programu reform MFW poprzez wspieranie bardziej odpornego i zrównoważonego modelu wzrostu gospodarczego.

W listopadzie 2022 r. Tunezja zwróciła się o dodatkową pomoc makrofinansową UE w wysokości 1,2 mld EUR w celu wsparcia jej potrzeb finansowych w kontekście pogorszenia się sytuacji na świecie i wysokich międzynarodowych cen towarów. Wniosek Tunezji poprzedziło osiągnięte w październiku 2022 r. porozumienie na szczeblu roboczym z MFW w sprawie nowego instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego (4 lata, 1,9 mld USD). Rada MFW nie przyjęła jednak jeszcze programu, ponieważ Tunezja nie wdrożyła jeszcze wcześniejszych działań, w szczególności w odniesieniu do reformy dotacji na paliwo. Dzięki dynamicznej turystyce i stałym przekazom pieniężnym presja finansowania zewnętrznego Tunezji tymczasowo zmniejszyła się. Z zastrzeżeniem dokładnej oceny warunków wstępnych pomocy makrofinansowej i potrzeb Tunezji w zakresie finansowania zewnętrznego Komisja jest gotowa przygotować wniosek w sprawie nowej pomocy makrofinansowej po wdrożeniu programu MFW, co potwierdzono również w ramach kompleksowego partnerstwa między UE a Tunezją zawartego w lipcu 2023 r.

Podobnie w kwietniu 2022 r. Liban osiągnął porozumienie na szczeblu roboczym z MFW (4 lata, 3 mld USD), ale poczynił jedynie ograniczone postępy w zakresie długiej listy wcześniejszych działań. Tymczasem PKB stale maleje, wiele instytucji publicznych przestało funkcjonować, a waluta drastycznie straciła na wartości, do doprowadziło do szeroko zakrojonej dolaryzacji libańskiej gospodarki. Komisja jest gotowa wesprzeć kompleksowy program reform w ramach operacji pomocy makrofinansowej, gdy tylko spełnione zostaną warunki wstępne, w tym planowana wypłata środków z programu MFW.

Komisja jest gotowa rozpatrzyć wszelkie inne przyszłe wnioski o pomoc makrofinansową i, w stosownych przypadkach, zaproponuje kwalifikującym się partnerom nowe lub następcze operacje pomocy makrofinansowej.

W tabeli 1 przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji oraz wypłat pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej na lata 2021, 2022, 2023 i (wstępnie) 2024 r.

Tabela 1: Zobowiązania i płatności związane z dotacjami w ramach pomocy makrofinansowej i wypłaty pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej na lata 2021–2024 (w EUR) ( 24 )

(1)

 Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach dostępnych do kwietnia 2024 r.

(2)

Podstawę prawną pomocy makrofinansowej dla państw trzecich innych niż kraje rozwijające się stanowi art. 212 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jeżeli państwo trzecie wymaga pilnej pomocy finansowej, jako podstawę prawną można zastosować art. 213 TFUE.

(3)

 Wyjątkiem od tego warunku wstępnego było ustanowienie nadzwyczajnego wsparcia udzielonego Ukrainie w następstwie inwazji Rosji na pełną skalę w lutym 2022 r.

(4)

 Pomoc makrofinansowa uzupełnia również inne działania zewnętrzne lub instrumenty UE na rzecz sąsiedztwa i Bałkanów Zachodnich, w tym wsparcie budżetowe, w ramach którego w 2023 r. w regionach tych udostępniono dotacje w łącznej wysokości 980 mln EUR. Najnowsze sprawozdanie na temat wsparcia budżetowego jest dostępne pod adresem: Wsparcie budżetowe – Urząd Publikacji UE (europa.eu) .

(5)

 Wszystkie oceny są dostępne na stronie internetowej Komisji: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(6)

 COM(2023) 0016 final, dokument roboczy Służb Komisji Ocena pomocy makrofinansowej dla państw trzecich (Meta-ocena operacji na lata 2010–2020).

(7)

 Decyzja (UE) 2023/1165 zmieniająca decyzję (UE) 2022/563; decyzja (UE) 2023/1461; decyzja (UE) 2022/313; decyzja (UE) 2022/1201; decyzja (UE) 2022/1628; decyzja (UE) 2022/2463; decyzja (UE) 2022/563; decyzja (UE) 2020/701; decyzja (UE) 2020/33.

(8)

Liczba ta nie obejmuje Kosowa, dla którego dane dotyczące kw. III nie były dostępne przed datą graniczną niniejszego sprawozdania.

(9)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2463 z dnia 14 grudnia 2022 r. ustanawiające instrument wsparcia dla Ukrainy na 2023 r. (pomoc makrofinansowa +) (Dz.U. L 322 z 16.12.2022, s. 1).

(10)

Przegląd nowych cech, które odróżniają instrument pomocy makrofinansowej+ od standardowych operacji pomocy makrofinansowej, można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji SWD(2023) 24 final, s. 16–17.

(11)

Ta ocena ogólnie zadowalających postępów w realizacji programu reform jest również spójna z ustaleniami MFW dokonanymi w kontekście drugiego przeglądu w ramach porozumienia w sprawie rozszerzonego wsparcia finansowego z 11 grudnia 2023 r., w którym MFW pochwalił wyniki programu władz Ukrainy i odnotował stałe silne zaangażowanie na rzecz reform. Zob. Rada.

(12)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/792 z dnia 29 lutego 2024 r. ustanawiające Instrument na rzecz Ukrainy, Dz.U. L 2024/792 z 29.2.2024.

(13)

Decyzje (UE) 2022/1201 i (UE) 2022/1628.

(14)

Wszystkie oceny są dostępne na stronie internetowej Komisji: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(15)

Wspólna deklaracja Parlamentu Europejskiego i Rady przyjęta wraz z decyzją w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Gruzji (decyzja nr 778/2013/UE z dnia 12 sierpnia 2013 r.). Dostępne pod adresem:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=EN

(16)

Metaocenę operacji z ostatniej dekady przeprowadzono w 2023 r. – COM(2023) 0016 final; dokument roboczy służb Komisji „Ocena pomocy makrofinansowej udzielonej państwom trzecim (metaocena operacji przeprowadzonych w latach 2010–2020).

(17)

Rozporządzenie (UE) 2021/947 – Instrument ISWMR – „Globalny wymiar Europy” weszło w życie w czerwcu 2021 r., po jego formalnym przyjęciu przez Parlament i Radę. Chociaż rozporządzenie odgrywa zatem ważną rolę w strukturze budżetowej pomocy makrofinansowej, sam instrument pomocy makrofinansowej pozostaje odrębny od ISWMR – „Globalny wymiar Europy”, a konkretne operacje pomocy makrofinansowej są nadal uruchamiane, w razie potrzeby, w drodze odrębnych decyzji ad hoc na podstawie mającej zastosowanie podstawy prawnej określonej w Traktacie.

(18)

Chodzi o wyjątkową operację pomocy makrofinansowej w wysokości 1 mld EUR przyjętej decyzją (UE) 2022/1201 z dnia 12 lipca 2012 r. oraz wyjątkową operację pomocy makrofinansowej w wysokości 5 mld EUR przyjętej decyzją (UE) 2022/1628 z dnia 20 września 2023 r.

(19)

Rozporządzenie to zawiera również klauzulę zakładającą przegląd wskaźnika zasilenia rezerw co 6 miesięcy, biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność związaną z toczącą się obecnie wojną.

(20)

Dokument roboczy służb Komisji Pierwszy przegląd 70% wskaźnika zasilenia rezerw na pomoc makrofinansową (MFA) i niektórych wypłat pożyczek EBI objętych upoważnieniem EBI do udzielania pożyczek na rzecz Ukrainy, SWD(2023) 264 final z dnia 18.7.2023.

(21)

Dz.U. L 325 z 20.12.2022, s. 11.

(22)

Dz.U. L 2024/765 z 29.2.2024.

(23)

COM(2024) 159 final.

(24)

 W tabeli nie uwzględniono żadnych wniosków dotyczących nowych operacji pomocy makrofinansowej po kwietniu 2024 r.