KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 31.1.2023

COM(2023) 43 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY

na temat wdrożenia zalecenia Rady

w sprawie dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI    

NAJWAŻNIEJSZE USTALENIA    

1.    Wprowadzenie    

1.1.    Określenie kontekstu    

1.2.    Cele zalecenia    

1.3.    Wspieranie wdrożenia    

1.4.    Przegląd wdrażania    

2.    Przegląd postępów we wdrażaniu zalecenia Rady    

2.1.    Przegląd krajowych planów wdrożenia: zróżnicowany obraz pod względem ukierunkowania i poziomu ambicji    

2.2.    Formalny dostęp    

2.2.1.    Braki    

2.2.2.    Środki z zakresu polityki    

2.3.    Rzeczywisty dostęp    

2.3.1.    Braki    

2.3.2.    Środki z zakresu polityki    

2.4.    Odpowiedniość    

2.4.1.    Braki    

2.4.2.    Środki z zakresu polityki    

2.5.    Przejrzystość    

2.5.1.    Dostęp do informacji    

2.5.2.    Uproszczenie    

3.    Podsumowanie postępów    

3.1.    Pozytywne zmiany w dostępie do ochrony socjalnej dla wszystkich    

3.2.    Utrzymujące się wyzwania    

4.    Wnioski    

ZAŁĄCZNIK: Główne elementy krajowych planów wdrożenia w zakresie dostępu do ochrony socjalnej (i aktualizacja)    

NAJWAŻNIEJSZE USTALENIA

Formalny dostęp

Od 2019 r. 15 państw członkowskich podjęło lub planowało istotne reformy mające na celu zwiększenie uczestnictwa określonych kategorii osób na rynku pracy w systemach ochrony socjalnej. Reformy te dotyczą w szczególności osób samozatrudnionych (w szczególności niezatrudniających pracowników i zależnych ekonomicznie) lub osób zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych lub pracujących w określonych sektorach (usługi w gospodarstwie domowym, kultura), w których często występują niestandardowe formy pracy. Znaczna ich liczba prawdopodobnie nadal nie będzie jednak miała formalnego dostępu, ponieważ środki nie obejmują wszystkich braków/działów, a niektóre państwa członkowskie nie planują zajęcia się pozostałymi brakami.

Szacuje się, że w 12 państwach członkowskich, które przekazują dane, co najmniej 5,6 mln pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i 15,3 mln osób samozatrudnionych nie ma dostępu do świadczeń dla bezrobotnych. Ponadto w tych państwach członkowskich, w których osoby samozatrudnione dobrowolnie uczestniczą w systemach ochrony socjalnej, wskaźniki przystępowania do tych systemów są ogólnie niskie.

Główne wyzwania zgłoszone przez państwa członkowskie w kontekście eliminowania tych braków obejmują potrzebę utrzymania elastyczności rynku pracy lub złożoność rozszerzenia dostępu na osoby samozatrudnione (w szczególności w przypadku ubezpieczenia od utraty pracy i ubezpieczenia inwalidzkiego) oraz na konkretne grupy, takie jak: osoby pracujące za pośrednictwem platform internetowych, pracownicy domowi i rolnicy.

Rzeczywisty dostęp

Obowiązujące zasady regulujące składki i uprawnienia mogą uniemożliwiać osobom uczestniczącym w systemach ochrony socjalnej otrzymanie w praktyce jakiegokolwiek świadczenia („rzeczywisty dostęp”). Na przykład osoby te mogą nie spełniać wymogów dotyczących minimalnego okresu składkowego lub minimalnego poziomu składek. Od 2019 r. jedynie w ograniczonej liczbie środków krajowych uwzględniono kwestię rzeczywistego dostępu, na przykład przez skrócenie okresów gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień do zasiłków dla bezrobotnych lub świadczeń zdrowotnych. Różnice w poziomie wsparcia dochodu między osobami, które przed bezrobociem były zatrudnione w standardowej formie, a osobami zatrudnionymi w innych formach pozostają znaczne w wielu państwach członkowskich UE. Ogólnie rzecz biorąc, osoby samozatrudnione nadal mają mniejsze szanse na otrzymanie jakichkolwiek świadczeń, a w wielu krajach pracownicy tymczasowi i zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy nadal mają mniejsze szanse na otrzymanie świadczeń niż osoby zatrudnione na stałe lub w pełnym wymiarze czasu pracy.

Odpowiedniość

„Odpowiednie” systemy ochrony socjalnej zapewniają wystarczające i terminowe zastąpienie dochodu osobom, które borykają się z utratą dochodu, umożliwiając im utrzymanie poziomu życia i chroniąc je przed ubóstwem. Około połowa państw członkowskich w krajowych planach wdrożenia wprowadziła lub zapowiedziała środki mające na celu poprawę odpowiedniości, zwłaszcza w odniesieniu do emerytur – dla osób samozatrudnionych, osób o niskich uprawnieniach lub wykonujących określone zawody. Wprowadzono również środki służące poprawie adekwatności świadczeń dla bezrobotnych przez wydłużenie okresu ich pobierania lub zwiększenie ich wysokości. Nadal jednak istnieją wyzwania. Pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas określony doświadczają większej deprywacji materialnej i społecznej w porównaniu z pracownikami zatrudnionymi na podstawie umów na czas nieokreślony, podobnie jak pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy w porównaniu z pracownikami zatrudnionymi w pełnym wymiarze czasu pracy. Osoby samozatrudnione, pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy i pracownicy tymczasowi są również bardziej zagrożeni ubóstwem dochodowym w porównaniu z osobami zatrudnionymi w formach standardowych.

Przejrzystość

Przejrzystość ma kluczowe znaczenie dla poprawy dostępu do ochrony socjalnej. Przepisy dotyczące ochrony socjalnej są jednak czasami zbyt skomplikowane lub niejasne, dlatego ludzie mogą nie być dostatecznie świadomi swoich praw i obowiązków lub sposobów korzystania z tych praw i wypełniania obowiązków. Chociaż nie jest to główny przedmiot krajowych planów wdrożenia, wiele państw rozpoczęło cyfryzację zarządzania ochroną socjalną i jej świadczenia, wprowadzając uproszczone portale kompleksowej obsługi, zautomatyzowany dostęp do niektórych świadczeń, symulatory emerytur lub wstępnie wypełnione formularze wniosków. Konieczne są jednak dalsze działania w tym zakresie, w tym środki służące rozwiązaniu problemu przepaści cyfrowej wśród osób w trudnej sytuacji, takich jak osoby o niskim poziomie kompetencji (w zakresie umiejętności cyfrowych oraz wiedzy administracyjnej i finansowej), osoby z niepełnosprawnościami itp.

1.Wprowadzenie

1.1.Określenie kontekstu

Na rynkach pracy w UE znajduje się obecnie znaczna liczba osób pracujących na własny rachunek (niezatrudniających pracowników), wykonujących prace nieregulowane standardowymi umowami, łączących zatrudnienie ekonomicznie zależne z samozatrudnieniem lub przechodzących z jednej tej formy na drugą. W 2021 r. prawie 40 % ludności zatrudnionej w UE-27 (76,7 mln osób) wykonywało pracę w formach niestandardowych 1 , tj. na podstawie umów o pracę na czas określony (23,7 mln), w niepełnym wymiarze czasu pracy (36,4 mln) lub było samozatrudnionych (26,9 mln, w tym 18,4 mln osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników) 2 , w przeciwieństwie do umów na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy. Chociaż ogólny odsetek osób wykonujących pracę w formach niestandardowych utrzymywał się na stałym poziomie w ciągu ostatniej dekady, a sytuacja różni się znacznie między poszczególnymi grupami i w obrębie grup, niektóre nowe formy zatrudnienia (pracownicy prac dorywczych, osoby pracujące na rzecz wielu pracodawców jednocześnie, osoby pracujące za pośrednictwem platform internetowych) stały się bardziej powszechne 3 w państwach członkowskich UE i na ogół są w mniejszym stopniu objęte ochroną socjalną.

Systemy ochrony socjalnej są często nadal projektowane dla pracowników zatrudnionych w formie standardowej (pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, na czas nieokreślony, zależnych ekonomicznie). W rezultacie duża część siły roboczej nie jest w wystarczającym stopniu objęta ochroną socjalną ze względu na status na rynku pracy lub rodzaj stosunku pracy. Braki te stanowią zagrożenie dla dotkniętych nimi osób i ich rodzin, które doświadczają większej niepewności ekonomicznej. Mają one również wpływ na gospodarkę i społeczeństwo pod względem popytu krajowego, inwestycji w kapitał ludzki i spójności społecznej. Braki w dostępie do ochrony socjalnej w przypadku niestandardowych form zatrudnienia przyczyniają się do braku sprawiedliwości w społeczeństwie, pogłębiając podziały między pokoleniami, płciami lub grupami społecznymi, ponieważ osoby młode, osoby urodzone za granicą i kobiety rzadziej zatrudniane są na podstawie umów o pracę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy. Zmniejszenie braków w dostępie do ochrony socjalnej w przypadku niestandardowych form pracy mogłoby zatem przyczynić się do zmniejszenia nierówności, w tym luki płacowej i emerytalnej między kobietami a mężczyznami.

Zgodnie z zasadą 12 Europejskiego filaru praw socjalnych „[b]ez względu na rodzaj i czas trwania ich stosunku pracy pracownicy i w porównywalnych warunkach osoby samozatrudnione mają prawo do odpowiedniej ochrony socjalnej” 4 . Aby zrealizować te ambicje polityczne, w 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej 5 .

W Planie działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych 6 Komisja podkreśliła, że nadzwyczajne środki wprowadzone w czasie pandemii COVID-19 w celu rozszerzenia ochrony socjalnej na grupy wcześniej z niej wykluczone mogą być źródłem inspiracji do przeprowadzenia reform strukturalnych zwiększających ochronę bezrobotnych, pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osób samozatrudnionych.

Transformacja cyfrowa, przyspieszona przez pandemię COVID-19, przekształca gospodarkę UE i jej rynki pracy, m.in. przez rozwój cyfrowych platform pracy 7 . Chociaż praca za pośrednictwem platform internetowych może stwarzać możliwości łatwiejszego dostępu do rynku pracy lub uzyskiwania dodatkowych dochodów dzięki działalności drugorzędnej, stwarza ona również wyzwania, w tym pod względem ochrony socjalnej.

Oprócz konieczności sprawiedliwego zarządzania transformacją ekologiczną na początku 2022 r. pojawiło się nowe wyzwanie: sytuacja gospodarcza i geopolityczna wywołana wojną napastniczą Rosji przeciwko Ukrainie i skutkująca wzrostem cen energii i towarów, presją inflacyjną i rosnącą niepewnością gospodarczą. Może to doprowadzić do popadnięcia w ubóstwo gospodarstw domowych już znajdujących się w trudnej sytuacji. Systemy ochrony socjalnej mają odgrywać kluczową rolę zarówno w zapobieganiu tym skutkom, jak i w reagowaniu na nie, przez wzmocnienie istniejących siatek bezpieczeństwa socjalnego i wspieranie osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji.

1.2.Cele zalecenia

Zalecenie Rady ma na celu zapewnienie, aby wszyscy pracownicy i wszystkie osoby samozatrudnione miały formalny dostęp do rzeczywistej, odpowiedniej i przejrzystej ochrony socjalnej oraz wnosiły składki do stosownych systemów w odniesieniu do sześciu działów ochrony socjalnej: świadczeń dla bezrobotnych; świadczeń chorobowych i zdrowotnych; świadczeń z tytułu macierzyństwa i świadczeń dla ojca; świadczeń z tytułu inwalidztwa; świadczeń z tytułu starości i renty rodzinnej oraz świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

8 W pkt 19 zalecenia Rady zachęca się państwa członkowskie, by jak najwcześniej wdrożyły zasady określone w zaleceniu i do 15 maja 2021 r. przedłożyły plany na temat odpowiednich środków, które mają zostać wprowadzone na szczeblu krajowym. Do grudnia 2022 r. wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Luksemburga przedłożyły taki krajowy plan wdrożenia. Ministrowie ds. zatrudnienia, polityki społecznej, zdrowia i ochrony konsumentów omówili krajowe plany wdrożenia w grudniu 2021 r. w ramach europejskiego semestru oraz w maju 2022 r. na forum Komitetu Ochrony Socjalnej (SPC). W maju 2022 r. przeprowadzono również specjalne konsultacje z europejskimi organizacjami partnerów społecznych.

1.3.Wspieranie wdrożenia

Od czasu przyjęcia przez Radę zalecenia Komisja zastosowała konkretne środki w celu wsparcia jego wdrożenia.

Komisja współpracowała z podgrupą ds. wskaźników Komitetu Ochrony Socjalnej nad opracowaniem ram monitorowania na potrzeby oceny postępów w osiąganiu kluczowych celów zalecenia. Komitet Ochrony Socjalnej zatwierdził pierwszą wersję ram w październiku 2020 r. 9 i od tego czasu Komisja wspiera udoskonalenia metodyki i coroczne aktualizacje ram monitorowania 10 . Ramy monitorowania obejmują wskaźniki służące do pomiaru formalnego dostępu, rzeczywistego dostępu i adekwatności świadczeń w odniesieniu do wszystkich rodzajów pracowników w odpowiednich działach ochrony socjalnej. Ramy te obejmują również wskaźniki rynku pracy służące do pomiaru różnorodności statusów na rynku pracy oraz wskaźniki dotyczące zasad regulujących uprawnienia i składki.

Konieczne jednak są dalsze usprawnienia w monitorowaniu dostępu do ochrony socjalnej we wszystkich państwach członkowskich UE. Obecne dane dostępne na szczeblu UE nie pozwalają na przykład na bezpośredni pomiar związku między materializacją danego ryzyka a otrzymaniem świadczenia, z wyjątkiem świadczeń dla bezrobotnych i świadczeń z tytułu starości. Ponadto chociaż poczyniono postępy w ilościowym określaniu braków w formalnym dostępie, dane te nie są dostępne w odniesieniu do wszystkich państw, a dostępne dane nie są w pełni porównywalne. Ponadto w szeregu obszarach należy poczynić stopniowe postępy. Na przykład potrzebne jest lepsze zrozumienie sytuacji gospodarczej i społecznej osób samozatrudnionych (w szczególności ich dochodów) z uwzględnieniem różnych poziomów składek na zabezpieczenie społeczne.

Jeżeli chodzi o politykę, Komisja wspierała pogłębioną wymianę poglądów na temat wdrażania poszczególnych wymiarów zalecenia, w której udział wzięli przedstawiciele państw członkowskich, partnerzy społeczni i zainteresowane strony 11 . Komisja Europejska monitoruje również kwestie ochrony socjalnej w ramach europejskiego semestru. W 2020 r. w celu złagodzenia społecznych skutków pandemii COVID-19 Komisja zaleciła, aby dziewięć państw członkowskich zwiększyło dostęp do ochrony socjalnej dla pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osób samozatrudnionych (EE, ES, IT, CY, LT, NL, PL, PT, SI), a w 2022 r. cztery państwa członkowskie otrzymały zalecenia krajowe w obszarach objętych zaleceniem Rady z 2019 r. (EE, HU, NL i PL). Ponadto w monitorze Komitetu Ochrony Socjalnej 12  co roku wskazuje się państwa członkowskie, w których kluczowym wyzwaniem społecznym jest dostęp do ochrony socjalnej 13 .

Ponadto według analizy Komisji dwie trzecie planów odbudowy i zwiększania odporności (RRP) obejmuje reformy lub inwestycje ukierunkowane na poprawę dostępu do ochrony socjalnej (głównie koncentrujące się na uproszczeniu dostępu dzięki inwestycjom cyfrowym i poprawie adekwatności świadczeń dla bezrobotnych i świadczeń z tytułu starości) 14 .

Ponadto od 2019 r. Komisja uruchomiła szereg powiązanych inicjatyw, na przykład mających na celu poprawę zakresu i adekwatności minimalnych wynagrodzeń 15 oraz dochodu minimalnego 16 , poprawę sytuacji osób pracujących za pośrednictwem platform internetowych 17 , a także zaradzenie skutkom społecznym transformacji ekologicznej, w szczególności w odniesieniu do pracowników potrzebujących wsparcia w zmianie pracy i wsparcia dochodu 18 . Dyrektywa w sprawie przejrzystych i przewidywalnych warunków pracy również ma na celu zapewnienie, aby pracownicy w UE otrzymywali istotne informacje na temat swoich umów na wczesnym etapie, w szczególności na temat zabezpieczenia społecznego 19 . Inicjatywy te łącznie służą zapewnieniu, aby wszyscy ludzie, niezależnie od swoich formy pracy, mieli dostęp do odpowiedniej ochrony socjalnej przed ryzykiem gospodarczym oraz aby wszyscy wnosili wkład w jej finansowanie, co postuluje się również na szczeblu globalnym 20 .    

1.4.Przegląd wdrażania

W zaleceniu Rada wzywa Komisję do dokonania przeglądu postępów we wdrażaniu i do złożenia Radzie sprawozdania. Pod względem analizy niniejsze sprawozdanie opiera się na ramach monitorowania opracowanych wspólnie z Komitetem Ochrony Socjalnej na potrzeby oceny postępów w osiąganiu kluczowych celów zalecenia oraz ostatnio wprowadzonych lub zapowiedzianych przez państwa członkowskie środków i reform określonych w ich krajowych planach wdrożenia, europejskim semestrze lub RRP. Sprawozdanie opiera się ponadto na sprawozdaniu tematycznym Europejskiej Sieci ds. Polityki Społecznej dotyczącym wymiaru przejrzystości 21 , dyskusjach tematycznych na forum Komitetu Ochrony Socjalnej, wymianie poglądów z partnerami społecznymi oraz wnioskach z organizowanych przez Komisję wydarzeń poświęconych wzajemnemu uczeniu się.

W sprawozdaniu dokonuje się przeglądu postępów w czterech wymiarach określonych w zaleceniu (formalny dostęp, rzeczywisty dostęp, odpowiedniość i przejrzystość) oraz w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osób samozatrudnionych. Sprawozdanie dotyczy przede wszystkim środków i reform, które wprowadzono od czasu przyjęcia zalecenia Rady lub które są planowane. Ponieważ pracownicy zatrudnieni w formach standardowych mają dostęp do większości działów ochrony socjalnej w większości państw członkowskich UE, w sprawozdaniu analizuje się głównie kwestię likwidacji braków w przypadku osób samozatrudnionych i pracowników zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych. W miarę możliwości w sprawozdaniu wykorzystuje się dane do pomiaru postępów poczynionych od przyjęcia zalecenia jesienią 2019 r., chociaż w przypadku niektórych wskaźników najnowsze dostępne statystyki pochodzą z lat 2020–2021 22 .

2.Przegląd postępów we wdrażaniu zalecenia Rady

2.1.Przegląd krajowych planów wdrożenia: zróżnicowany obraz pod względem ukierunkowania i poziomu ambicji

Z przeglądu 23 26 krajowych planów wdrożenia wynika, że prawie wszystkie plany zawierają pośrednie lub bezpośrednie odniesienie do istniejących/pozostałych braków w dostępie do ochrony socjalnej na szczeblu krajowym. Wszystkie grupy i rodzaje braków uwzględnia się jednak tylko w połowie państw członkowskich. Ponadto w krajowych planach wdrożenia w dużym stopniu skoncentrowano się na sytuacji pod względem formalnego dostępu, podczas gdy inne aspekty dostępu do ochrony socjalnej są uwzględnione w mniejszym stopniu pomimo istniejących wskaźników uzgodnionych na szczeblu UE na potrzeby monitorowania rzeczywistego dostępu lub odpowiedniości. Co ważne, niektóre państwa członkowskie uważają, że wdrożyły już wszystkie przepisy określone w zaleceniu (BG, SE) lub prawie wszystkie (CZ, FR, HU, AT, PL), zob. również tabela w załączniku.

W większości krajowych planów wdrożenia (22 z 26 przedłożonych) 24 mowa jest o konkretnych środkach wprowadzonych lub nowych zobowiązaniach podjętych na szczeblu krajowym w celu wdrożenia zalecenia. Zakres i skala środków oraz ich harmonogram (już wprowadzone lub planowane) różnią się jednak znacznie w poszczególnych państwach 25 : 10 krajowych planów wdrożenia jest skoncentrowanych na jednym głównym środku z zakresu polityki lub środku ustawodawczym, 11 planów obejmuje zestaw 3–8 środków, a plan Belgii obejmuje ponad 30 środków.

Środki przewidziane w krajowych planach wdrożenia obejmują szeroki zakres działów ochrony socjalnej, ale trzy najczęściej uwzględniane działy to emerytury, świadczenia dla bezrobotnych i świadczenia chorobowe, podczas gdy inne działy (świadczenia z tytułu macierzyństwa i świadczenia dla ojca, świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, świadczenia zdrowotne i świadczenia z tytułu inwalidztwa) są rzadziej brane pod uwagę.

Jeżeli chodzi o harmonogram, 13 państw członkowskich odnosi się do środków wprowadzonych od 2019 r., a 18 państw członkowskich odnosi się do środków przygotowywanych lub „zaplanowanych na przyszłość”. Niektóre państwa członkowskie wspominają również o środkach wprowadzonych przed przyjęciem zalecenia.

Jeżeli chodzi o grupy docelowe, to chociaż niektóre środki są skierowane do wszystkich osób zatrudnionych, większość środków dotyczy również sytuacji określonych grup: 17 państw członkowskich wspomina o środkach specjalnie dla osób samozatrudnionych, a 11 państw członkowskich – o środkach dla pracowników zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych.

Krajowe plany wdrożenia niektórych państw członkowskich (np. Belgii, Estonii i Cypru) zawierają szczegółowe informacje na temat każdego planowanego środka, obejmujące dział, grupę docelową, oczekiwany wpływ, harmonogram, budżet, organ wykonawczy i plan monitorowania/oceny. W przypadku niektórych innych państw w krajowych planach wdrożenia nie opisuje się szczegółowo środków zapowiedzianych na przyszłość.

Jedynie w ograniczonej liczbie krajowych planów wdrożenia mowa jest o zaangażowaniu partnerów społecznych w opracowywanie tych planów lub niektórych środków. Inne zainteresowane strony takie jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego są ledwie wspomniane. Unijne organizacje partnerów społecznych wskazały 26 , że ich udział w tym procesie był bardzo mały lub miał miejsce na bardzo późnym etapie, i zaapelowały do większe angażowanie ich w opracowywanie i wdrażanie środków mających na celu poprawę dostępu do ochrony socjalnej dla pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osób samozatrudnionych.

Oprócz poprawy dostępu do ochrony socjalnej w krajowych planach wdrożenia niektórych państw członkowskich wspomniano również o środkach mających na celu ograniczenie nadmiernego wykorzystywania niestandardowych form pracy. Na przykład Niderlandy podejmują działania, aby ograniczyć zachęty socjalne i podatkowe do pracy na własny rachunek (bez zatrudniania pracowników) lub zachęty socjalne i podatkowe dla przedsiębiorstw do zatrudniania na podstawie umów o pracę na czas określony; Niemcy i Polska wprowadziły środki służące lepszemu monitorowaniu statusu osób zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych.

W zaleceniu zachęca się również państwa członkowskie do poprawy dostępności krajowych danych statystycznych dotyczących dostępu do ochrony socjalnej, ale pomimo stosunkowo ograniczonej dostępności danych ilościowych w tym obszarze tylko kilka państw członkowskich (5 z 26, zob. załącznik) planuje konkretne środki. Chociaż wiele państw członkowskich faktycznie dysponuje danymi, głównie ze źródeł administracyjnych, nie zawsze są one podzielone według rodzaju stosunku pracy, płci lub wieku, a próby oszacowania wskaźnika dostępu w poszczególnych działach ochrony socjalnej są ograniczone 27 . Dostępne dane nie są ponadto systematycznie wykorzystywane w kształtowaniu polityki. Ani w krajowych planach wdrożenia, ani w uwagach partnerów społecznych przekazanych w ramach konsultacji nie poruszono konkretnych kwestii dotyczących wpływu środków wdrażania na małe i średnie przedsiębiorstwa. Organizacje pracodawców wskazały jednak, że zasadą przewodnią powinien być dostęp osób samozatrudnionych do najistotniejszych działów podstawowej ochrony socjalnej po rozsądnych kosztach, natomiast dostęp do bardziej zaawansowanej ochrony powinien pozostać opcjonalny.

Środki, o których mowa w krajowych planach wdrożenia, mogłyby skorzystać na lepszym powiązaniu ze środkami z zakresu polityki w ramach RRP oraz z działaniami następczymi w kontekście europejskiego semestru. Pozwoliłoby to zmaksymalizować ich wpływ. Na przykład w większości krajowych planów wdrożenia nie wspomina się o środkach związanych z poprawą przejrzystości systemów ochrony socjalnej, podczas gdy w wielu RRP kładzie się nacisk na cyfryzację w ochronie socjalnej w celu zapewnienia lepszego dostępu do usług zabezpieczenia społecznego, uproszczenia procedur oraz zaoferowania obywatelom i przedsiębiorstwom prostych i skutecznych rozwiązań cyfrowych. Ponadto państwa członkowskie mogłyby również wykorzystać Instrument Wsparcia Technicznego, aby uzyskać pomoc we wdrażaniu reform strukturalnych na szczeblu krajowym.

2.2.Formalny dostęp

Pracowników i osoby samozatrudnione na własny rachunek uznaje się za „»osoby objęte formalnym dostępem« do określonych działów ochrony socjalnej, jeżeli obowiązujące prawodawstwo lub układ zbiorowy określają, że są oni uprawnieni do uczestnictwa w systemie ochrony socjalnej w danym dziale. Formalny dostęp można zapewnić poprzez systemy obowiązkowe lub dobrowolne” (zalecenie Rady, motyw 15).

Państwa członkowskie wezwano do poprawy formalnego dostępu (do wszystkich działów wymienionych w zaleceniu) i rozszerzenia go na: a) wszystkich pracowników, bez względu na rodzaj stosunku pracy, na zasadzie obowiązku; b) osoby samozatrudnione, przynajmniej na zasadzie dobrowolności oraz, w stosownych przypadkach, na zasadzie obowiązku.

2.2.1.Braki

Analiza formalnego dostępu 28 przeprowadzona na podstawie ram monitorowania pokazuje, że pomimo pewnych postępów od 2019 r. nadal istnieją znaczne braki w dostępie w państwach członkowskich UE zarówno w przypadku pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej, jak i osób samozatrudnionych 29 .

W 2022 r. w 17 państwach członkowskich 30 co najmniej jedna grupa pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej napotykała braki w formalnym dostępie w co najmniej jednym z istotnych działów ochrony socjalnej. Do działów zabezpieczenia społecznego, w których występuje najwięcej braków, należą: świadczenia dla bezrobotnych (13 państw członkowskich), świadczenia chorobowe (11) i świadczenia z tytułu macierzyństwa (9). Kategoriami, których braki te dotyczą, są pracownicy prac dorywczych lub pracownicy zatrudnieni na podstawie uproszczonych krótkoterminowych umów na czas określony, pracownicy sezonowi oraz pracownicy zatrudnieni na podstawie umów o pracę specyficznych dla innych państw 31 . W pięciu państwach członkowskich 32 braki dotyczą wyłącznie konkretnej grupy „praktykanci i stażyści” (a często podgrupy w tej kategorii) 33 . Ponadto w około połowie państw członkowskich dostęp pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej do co najmniej jednego działu ochrony socjalnej jest wyłącznie dobrowolny, często za pośrednictwem systemów dających możliwość przystąpienia do programu (z klauzulą opt-in), zwłaszcza w odniesieniu do świadczeń dla bezrobotnych, świadczeń z tytułu starości, z tytułu inwalidztwa, z tytułu macierzyństwa oraz świadczeń chorobowych.

Na podstawie danych dostępnych w ograniczonej liczbie państw członkowskich szacuje się 34 , że około 5,6 mln pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej nie ma dostępu do świadczeń dla bezrobotnych (w 11 państwach członkowskich), 366 tys. nie ma dostępu do świadczeń chorobowych (w sześciu państwach członkowskich), a 413 tys. nie ma dostępu do świadczeń z tytułu macierzyństwa (w pięciu państwach członkowskich). Te dane liczbowe należy oczywiście traktować jako oszacowania dolnej granicznej wartości, ponieważ nie wszystkie państwa członkowskie zgłaszają takie braki, w przypadku gdy istnieją.

Jeżeli chodzi konkretnie o osoby samozatrudnione, braki w formalnym dostępie występują w co najmniej jednym z działów ochrony socjalnej w 19 państwach członkowskich (według stanu na 2022 r.). Działy, których problem ten dotyczy w największym stopniu, to świadczenia dla bezrobotnych (13 państw członkowskich), a w dalszej kolejności świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (9), świadczenia dla ojca (5) i świadczenia chorobowe (3). Fakt, że dostęp osób samozatrudnionych jest dobrowolny w co najmniej jednym z działów w 19 państwach członkowskich 35 , głównie za pośrednictwem systemów z klauzulą opt-in, chociaż jest to rozwiązanie zgodne z zaleceniem, skutkuje ogólnie niskim wskaźnikiem przystępowania do systemów ochrony socjalnej 36 . W przypadku niektórych państw członkowskich można to wytłumaczyć krótkim czasem, jaki daje się ludziom na podjęcie decyzji o przystąpieniu do systemów dobrowolnych, w połączeniu z długimi wiążącymi okresami uczestnictwa w systemie.

2.2.2.Środki z zakresu polityki

W większości krajowych planów wdrożenia potwierdza się opisane powyżej braki w formalnym dostępie, a większość państw członkowskich przedstawiła środki, które wprowadziły lub zamierzają wprowadzić w celu usunięcia tych braków. Wiele z tych środków wprowadzono jednak w odpowiedzi na kryzys związany z COVID-19, aby tymczasowo i w drodze wyjątku rozszerzyć dostęp do ochrony socjalnej na określone kategorie pracowników wcześniej nią nieobjętych (lub tylko częściowo objętych) (pracownicy zatrudnieni na podstawie umów niegwarantujących pewności zatrudnienia, pracownicy domowi i osoby samozatrudnione) lub pracujących w określonych sektorach/zawodach (sektor kultury, pracownicy służby zdrowia itp.) 37 .

W nieco ponad połowie państw członkowskich (15) środki wprowadzone lub zapowiedziane od 2019 r. w zakresie formalnego dostępu to reformy strukturalne mające na celu trwałe usunięcie braków w działach objętych zaleceniem 38 . Najczęściej dotyczą one wyeliminowania braków w formalnym dostępie dla osób samozatrudnionych, co można wyjaśnić dużą liczbą państw członkowskich, w których osoby te nadal są wykluczone z dostępu do szeregu działów. Mniej uwagi poświęca się pozostałym niestandardowym formom pracy (np. umowom o pracę na czas określony/w niepełnym wymiarze czasu pracy). 

Tabela 1: Reformy strukturalne w zakresie formalnego dostępu od 2019 r.

Źródło: krajowe plany wdrożenia i aktualizacja danych przez SPC. Uwaga: państwa oznaczone kursywą: reformy zaproponowane lub zapowiedziane, ale jeszcze nieprzyjęte.

Spośród reform dotyczących osób samozatrudnionych niektóre już wdrożono, wiele z nich jest w przygotowaniu, podczas gdy inne są planowane na przyszłość (zob. ramka 2).

W przypadku pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej dotychczasowe reformy obejmują: dostęp pracowników domowych do świadczeń składkowych dla bezrobotnych w Hiszpanii (od października 2022 r.); nowy status i specjalny fundusz zabezpieczenia społecznego dla specjalistów w sektorze kultury w Portugalii (od października 2022 r. – pracownicy zatrudnieni na podstawie umów o pracę na bardzo krótki czas są objęci ubezpieczeniem od większości rodzajów ryzyka i są uprawnieni do nowego świadczenia z tytułu zawieszenia działalności artystycznej). Ponadto pewna liczba państwo członkowskich – z wykorzystaniem działań wspierających na szczeblu unijnym 42 – wprowadza środki mające na celu poprawę statusu i warunków pracy artystów oraz osób zawodowo zajmujących się kulturą i kreatywnością, które to branże charakteryzują się częstym występowaniem niestandardowych form pracy 43 .

Przygotowywane są inne reformy. Przy wsparciu z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) pod koniec 2021 r. Polska rozpoczęła reformę mającą na celu rozszerzenie obowiązkowego ubezpieczenia i poprawę ochrony ubezpieczeniowej. Reforma ta dotyczy w szczególności umów cywilnoprawnych i obejmuje przepisy służące zapewnieniu, aby osoby pracujące na podstawie takich umów podlegały ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu i wypadkowemu. Inne reformy obejmują: rządowy projekt ustawy w Irlandii przewidujący zapewnienie minimalnego poziomu ochrony (świadczenia chorobowe) pracownikom o niskich zarobkach, którzy mogą nie być uprawnieni do świadczeń z zakładowego systemu świadczeń chorobowych; w Luksemburgu wniosek w sprawie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (październik 2021 r.) w celu zapewnienia zabezpieczenia zdrowotnego nieubezpieczonym osobom w trudnej sytuacji.

Ponadto Rumunia planuje zapewnić formalny dostęp do wszystkich działów zabezpieczenia społecznego dla pracowników sezonowych, robotników dniówkowych oraz osób pracujących za pośrednictwem platform internetowych, a Belgia ocenia sposoby poprawy formalnego dostępu dla osób pracujących za pośrednictwem platform internetowych (dostęp do świadczeń dla bezrobotnych i z tytułu wypadków przy pracy) oraz określonych kategorii pracowników (np. opiekunki do dzieci). Czechy nie zamierzają przekształcać swoich umów o dzieło w stosunek pracy, ale planują zmianę kryteriów dostępu do ubezpieczenia oraz poprawę dostępu do ubezpieczenia na wypadek choroby i powiązanych rodzajów ryzyka (w tym w kontekście macierzyństwa) dla pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej.

Inne państwa członkowskie zgłosiły, że nie zamierzają zapewniać (pełnego) dostępu niektórym grupom, które obecnie nie są nim objęte, w szczególności osobom samozatrudnionym. Powody takiego podejścia obejmują: związane z tym koszty, obawy dotyczących wpływu na elastyczność rynku pracy lub złożoność zapewnienia pełnej ochrony ubezpieczeniowej osobom samozatrudnionym (w szczególności ubezpieczenia od utraty pracy, ubezpieczenia na wypadek choroby lub ubezpieczenia inwalidzkiego). W niektórych przypadkach powodem niepodjęcia działań na rzecz zlikwidowania braków w formalnym dostępie jest niewielki rozmiar grup nieobjętych ochroną socjalną lub fakt, że niektóre rodzaje ryzyka mogą być uwzględnione w innych działach ochrony socjalnej lub w ubezpieczeniu związanym z głównym miejscem pracy danej osoby (gdy braki dotyczą niektórych marginalnych umów dodatkowych).

Partnerzy społeczni wyrazili rozbieżne poglądy na temat kwestii formalnego dostępu, szczególnie w przypadku osób samozatrudnionych. Organizacje pracodawców argumentowały, że „obowiązkowy i pełny dostęp do wszystkich sześciu działów ochrony socjalnej i składki na tę ochronę podważyłyby samo pojęcie samozatrudnienia” oraz że „możliwy musi być pewien wybór między poszczególnymi działami ochrony socjalnej, jak również wysokością odpowiednich składek” 44 . Z drugiej strony organizacje pracowników wezwały rządy do zapewnienia osobom samozatrudnionym obowiązkowego dostępu do wszystkich działów oraz do zajęcia się kwestią fikcyjnego samozatrudnienia 45 .

2.3.Rzeczywisty dostęp

Chociaż formalny dostęp jest niezbędnym warunkiem korzystania z systemów ochrony socjalnej, może on nie wystarczyć, o ile nie zostanie zapewniony rzeczywisty dostęp wszystkim pracownikom, niezależnie od rodzaju stosunku pracy, a także osobom samozatrudnionym. Zgodnie z zaleceniem Rady „»rzeczywisty dostęp« danej grupy oznacza sytuację w określonym dziale ochrony socjalnej, kiedy osoby należące do danej grupy mają możliwość nabywania świadczeń oraz możliwość dostępu do danego poziomu świadczeń, w przypadku materializacji określonego ryzyka”. Można go osiągnąć przez dostosowanie zasad regulujących składki i uprawnienia, tak aby osoby fizyczne mogły nabywać świadczenia i mieć możliwość dostępu do nich niezależnie od rodzaju stosunku pracy lub statusu na rynku pracy. Ponadto rzeczywisty dostęp oznacza również, że uprawnienia można utrzymywać, gromadzić lub przenosić pomiędzy wszystkimi rodzajami statusów zatrudnienia i samozatrudnienia na przestrzeni czasu oraz pomiędzy różnymi systemami w ramach danego działu ochrony socjalnej.

2.3.1.Braki

W kontekście ram monitorowania rzeczywisty dostęp szacuje się na podstawie wskaźnika otrzymywania świadczeń społecznych (na poziomie indywidualnym) przez zagrożone ubóstwem osoby w wieku produkcyjnym przed transferami socjalnymi, z uwzględnieniem różnych statusów aktywności zawodowej 46 . Według stanu na 2021 r. dostęp do świadczeń społecznych w UE-27 różni się znacznie w zależności od statusu aktywności zawodowej 47 .

·W UE pracownicy tymczasowi średnio częściej otrzymują świadczenia niż pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony 48 (odpowiednio 47,9 % i 39,1 %), a pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy częściej otrzymują świadczenia niż pracownicy zatrudnieni w pełnym wymiarze czasu pracy (43,3 % i 37,9 %), ponieważ ich niekorzystna sytuacja społeczna wymaga większego wsparcia pochodzącego z transferów socjalnych. Nie dzieje się tak jednak we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto samozatrudnienie pozostawało statusem aktywności zawodowej, w przypadku którego najrzadziej otrzymywano świadczenia 49 w przypadku zagrożenia ubóstwem (31,2 % osób samozatrudnionych w porównaniu z 41,8 % pracowników wszystkich rodzajów w UE-27). Sytuacja taka miała miejsce w większości państw członkowskich pomimo nadzwyczajnych środków wsparcia dochodu w okresie pandemii COVID-19, kiedy to wskaźnik otrzymywania świadczeń przez osoby samozatrudnione niemal się potroił.

·Ogółem w 14 państwach członkowskich osoby zatrudnione w formach standardowych (pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy) częściej otrzymywały świadczenia niż wszystkie inne osoby zatrudnione (pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy, pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas określony i osoby samozatrudnione), a w czterech państwach członkowskich różnica ta przekraczała 10 punktów procentowych 50 . W sześciu państwach członkowskich 51 świadczenia społeczne otrzymywało około 10 % lub mniej pracowników zatrudnionych na czas określony w pełnym wymiarze czasu pracy.

·Spośród bezrobotnych nieco ponad połowa (52,7 %) otrzymała w 2021 r. (jakiekolwiek) świadczenia społeczne. Wskaźnik ten wynosił jednak poniżej 25 % w Bułgarii, Grecji, Chorwacji, Polsce, Rumunii i na Słowacji. Spośród wszystkich zarejestrowanych krótkotrwale bezrobotnych (pozostających bez pracy krócej niż rok) 57,3 % otrzymało w 2021 r. w UE świadczenia/pomoc dla bezrobotnych 52 , ale mniej niż 50 % w sześciu państwach członkowskich 53 i tylko jedna trzecia lub mniej w Chorwacji, Polsce i na Słowacji.

Jeżeli chodzi o transfery dochodów w następstwie utraty zarobków (zazwyczaj świadczenia dla bezrobotnych), z ostatniego badania OECD 54 wynika, że w państwach członkowskich UE różnice w poziomie wsparcia dochodu między osobami, które przed bezrobociem były zatrudnione w standardowej formie, a osobami zatrudnionymi w innych formach często są znaczne. Wynika to głównie z ograniczonej dostępności wsparcia dochodu osób w przeszłości samozatrudnionych, które często są wyłączone ze świadczeń dla bezrobotnych związanych z zarobkami. Na przykład we Włoszech i Portugalii pracownicy zatrudnieni w formie standardowej o 50 % częściej niż inni pracownicy otrzymywali wsparcie dochodu po utracie pracy, a duże różnice występowały również w Estonii, na Łotwie, Litwie i w Polsce (20–30 % częściej).

Osoby zatrudnione w formie niestandardowej częściej nie mają rzeczywistego dostępu do ochrony socjalnej, gdy jej potrzebują. Obowiązujące zasady regulujące składki i uprawnienia faktycznie mogą utrudniać rzeczywisty dostęp do świadczeń pracownikom zatrudnionym w formie niestandardowej i osobom samozatrudnionym. Na przykład w 2022 r. okres gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień dla bezrobotnych w 12 państwach członkowskich wynosił jeden rok, a w dwóch państwach członkowskich nawet dwa lata 55 . Takie kryteria, często mające na celu zabezpieczenie stabilności finansowej systemu, wykluczają z możliwości otrzymywania świadczeń szereg osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub w branżach niegwarantujących pewności zatrudnienia, nawet jeżeli osoby te opłacały składki i są zagrożone ubóstwem. Dotyczy to również świadczeń chorobowych, gdzie okresy uprawniające do świadczeń wynoszą co najmniej sześć miesięcy w przypadku pracowników w 10 państwach członkowskich i są dłuższe w przypadku osób samozatrudnionych niż w przypadku pracowników w pięciu państwach członkowskich. Ponadto w jednej trzeciej państw członkowskich składkowe świadczenia z tytułu macierzyństwa nie są dostępne dla osób, które nie pracowały przez co najmniej 8 miesięcy.

2.3.2.Środki z zakresu polityki

Szereg państw członkowskich twierdzi w krajowych planach wdrożenia, że obecne zasady regulujące uprawnienia są odpowiednie i że okresy składkowe muszą być wystarczająco długie, aby zapewnić zachęty do pracy oraz „chronić stabilność systemu i wdrażać zabezpieczenia zapobiegające nadużyciom”. Pokazuje to, że zmiana zasad dotyczących składek i uprawnień nadal jest trudną kwestią polityczną, wymagającą oceny skutków, konsensusu politycznego i zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron.

Większość zgłoszonych środków wprowadzono na zasadzie wyjątku i tymczasowo w odpowiedzi na pandemię COVID-19. Jeżeli chodzi o świadczenia dla bezrobotnych, w szeregu państw złagodzono warunki kwalifikowania się do takiej pomocy. Na przykład Włochy i Litwa rozszerzyły kategorie potencjalnych beneficjentów, a Finlandia zezwoliła osobom na tymczasowym zwolnieniu na dostęp do świadczeń dla bezrobotnych. Łotwa wprowadziła tymczasową pomoc dla bezrobotnych przeznaczoną dla osób, których prawa do świadczeń wygasły, oraz dla bezrobotnych młodych absolwentów. Niemcy przyjęły pakiet ochrony socjalnej, który ułatwił osobom poszukującym pracy dostęp do świadczeń z tytułu podstawowego zabezpieczenia społecznego.

2.4.Odpowiedniość

W zaleceniu Rady odpowiednie systemy ochrony socjalnej zdefiniowano jako pozwalające „na utrzymanie godnego poziomu życia oraz odpowiednie zastąpienie dochodów, przy jednoczesnym ciągłym zapobieganiu popadania [...] członków [tych systemów] w ubóstwo”. W tym celu państwom członkowskim „zaleca się, by zapewniły proporcjonalność składek na ochronę socjalną w stosunku do zdolności opłacania składek przez pracowników i osoby samozatrudnione”, oraz aby „wysokość składek na ochronę socjalną oraz uprawnień osób samozatrudnionych była oparta na obiektywnej i przejrzystej ocenie podstawy ich dochodu”. Na potrzeby oceny adekwatności świadczeń ramy monitorowania obejmują wskaźniki służące do pomiaru występowania ubóstwa oraz deprywacji materialnej i społecznej, jak również wpływu transferów socjalnych na ograniczanie ubóstwa.

2.4.1.Braki

Wskaźniki deprywacji materialnej i społecznej są wyższe w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony niż pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony oraz w przypadku pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy w porównaniu z pracownikami zatrudnionymi w pełnym wymiarze czasu pracy. Osoby samozatrudnione i pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas określony są również bardziej zagrożeni ubóstwem niż osoby zatrudnione w formach standardowych.

Jak widać na poniższym wykresie, bezrobotni doświadczają najwyższych średnich wskaźników deprywacji materialnej i społecznej (36,2 % w UE w 2021 r.), a po nich plasują się pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas określony (13,1 % w porównaniu z 6,4 % pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony) 60 . Pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy również doświadczają wyższego wskaźnika deprywacji (10,6 %) niż osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy (6,7 %). Wysokie wskaźniki zagrożenia ubóstwem notuje się wśród osób samozatrudnionych (21,4 %), pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony (17,2 %) i pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy (15,5 %).

W wielu państwach członkowskich transfery socjalne odgrywają kluczową rolę w ograniczaniu ubóstwa i, jak można się spodziewać, mają większy wpływ na pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osoby samozatrudnione niż na osoby zatrudnione w formie standardowej. Na przykład w 2021 r. wskaźnik zagrożenia ubóstwem wśród pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony był o 30,0 % niższy po transferach socjalnych niż przed nimi. Wpływ ten jest również duży w przypadku pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy (27,4 %) i osób samozatrudnionych (29,2 %).

Najnowsze wskaźniki odpowiedniości wskazują na wyrównanie wskaźników deprywacji społecznej i materialnej we wszystkich kategoriach po stałym spadku w latach 2014–2020, zwłaszcza wśród bezrobotnych i osób samozatrudnionych. Ponadto wskaźnik zagrożenia ubóstwem (po transferach socjalnych) jest nadal ponad czterokrotnie wyższy w przypadku osób samozatrudnionych niż w przypadku pracowników zatrudnionych w formie standardowej i ponad 3,5 raza wyższy w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony niż w przypadku pracowników zatrudnionych w formie standardowej.

Najnowsze dane pochodzą z 2021 r., a na ogół odnoszą się do sytuacji dochodowej w 2020 r. Uznaje się, że systemy ochrony socjalnej pomogły ludziom przetrwać kryzys związany z pandemią COVID-19 bez większego wzrostu zagrożenia ubóstwem lub nierównościami dochodowymi dzięki bardzo zdecydowanym reakcjom politycznym (w tym poszerzeniu dostępu, nadzwyczajnym środkom wsparcia i wydatkom). Kolejny kryzys, wywołany sytuacją w Ukrainie, zaczął jednak mieć poważne skutki gospodarcze i społeczne, w szczególności w postaci inflacji i rosnącego ubóstwa energetycznego. Ze względu na opóźnienia w dostępności danych jest jeszcze zbyt wcześnie na pomiar skali skutków tych kryzysów.

2.4.2.Środki z zakresu polityki

Obszar odpowiedniości jest w pewnym stopniu uwzględniony w krajowych planach wdrożenia (16 państw członkowskich przedstawia środki służące poprawie odpowiedniości). Niewiele państw członkowskich koncentruje się na poziomie odpowiedniości ochrony socjalnej pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej. Wiele z nich jednak przyjęło lub planuje przyjąć środki mające na celu poprawę odpowiedniości, przy czym skoncentrowano się na emeryturach dla osób samozatrudnionych lub specjalnych kategorii pracowników. Wprowadzane są również pewne środki mające poprawić adekwatność świadczeń dla bezrobotnych.

Zakres, w jakim różne kategorie osób samozatrudnionych i pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej wnoszą składki na świadczenia emerytalne, będzie określał ich przyszłe świadczenia. W przypadku osób samozatrudnionych wahania pod względem pracy i zarobków stanowią wyzwanie w kontekście regularnego uiszczania składek. Hiszpania i Łotwa postanowiły dostosować metodę obliczania składek dla osób samozatrudnionych w celu wsparcia adekwatności przyszłych emerytur, natomiast Belgia planuje ujednolicić systemy emerytalne osób samozatrudnionych i pracowników oraz sprawić, by składki osób samozatrudnionych lepiej odzwierciedlały ich zdolność składkową. Z tego samego powodu oraz aby zachęcić do uczestnictwa w systemie, Portugalia również obniżyła stawki składek i obecnie co kwartał oblicza się podstawę składek na podstawie dochodu uzyskanego w poprzednim kwartale. Austria i Estonia wprowadziły środki w celu poprawy adekwatności wysokości emerytur, zwłaszcza w przypadku osób o niskich uprawnieniach, podobnie jak zrobiły to Niemcy, gdzie głównymi beneficjentami tych zmian będą kobiety. Czechy przedstawiły reformę emerytalną mającą na celu poprawę sprawiedliwości systemu emerytalnego (np. przez wyeliminowanie różnic w traktowaniu kobiet i mężczyzn). W 2021 r. Francja przyjęła środki ustawodawcze służące podniesieniu poziomu emerytur dla pomocników rolników, a w 2022 r. Finlandia zmieniła ubezpieczenie emerytalne dla osób samozatrudnionych 61 .

Zwiększenie dostępu do świadczeń dla bezrobotnych lub wydłużenie okresu ich pobierania przyczynia się do poprawy ich adekwatności; Estonia i Litwa wprowadziły środki w tym kierunku. Belgia podniosła również minimalny poziom świadczeń dla bezrobotnych oraz innych minimalnych świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej. Szczególnie w tym obszarze wprowadzono wiele środków w ramach reakcji politycznej na pandemię COVID-19. Na przykład okres pobierania świadczeń dla bezrobotnych czasowo przedłużono w latach 2020–2021 (a w niektórych przypadkach w 2022 r.) w Bułgarii, Danii, Niemczech, Grecji, Hiszpanii, Portugalii, Rumunii, Słowacji i Szwecji. Belgia, Francja i Włochy z czasem zawiesiły stopniowe zmniejszanie wysokości zasiłków (degresywność), natomiast ich wysokość zwiększono tymczasowo w Irlandii, Luksemburgu (w przypadku osób zatrudnionych w zmniejszonym wymiarze czasu pracy), na Malcie (w postaci dopłaty uzupełniającej), a w niektórych państwach na stałe (w Belgii, Bułgarii, Estonii, częściowo w Portugalii). Podczas gdy większość z tych środków została lub zostanie wycofana, niektóre państwa członkowskie postanowiły nadać im charakter strukturalny. W szczególności w odniesieniu do sektora kultury w szeregu państw członkowskich wprowadzono nowe środki. Ograniczona liczba środków była ukierunkowana na odpowiedniość w działach innych niż emerytury lub świadczenia dla bezrobotnych. Kilka przykładów można znaleźć w belgijskim krajowym planie wdrożenia (świadczenia chorobowe, świadczenia z tytułu inwalidztwa) oraz w maltańskim krajowym planie wdrożenia (w opiece zdrowotnej leczenie nowych chorób przewlekłych będzie od 2023 r. nieodpłatne).

2.5.Przejrzystość

Przejrzystość jest czwartym wymiarem uwzględnionym w zaleceniu Rady 64 . Przejrzystość ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania pracownikom i osobom samozatrudnionym dostępu do ochrony socjalnej. Ludzie mogą nie być dostatecznie świadomi swoich praw i obowiązków oraz poszczególnych sposobów korzystania z tych praw i wypełniania obowiązków. Przepisy mogą być zbyt złożone lub niewystarczająco przejrzyste. Może to zniechęcać do uczestnictwa w systemach ochrony socjalnej i przyczyniać się do niskiego wskaźnika korzystania z niektórych świadczeń społecznych. Może to w większym stopniu wpływać na osoby samozatrudnione i osoby wykonujące pracę w formach niestandardowych, ponieważ, jak wspomniano powyżej, często podlegają one szczególnym zasadom i bardziej złożonym procedurom. Ponadto kategorie te często nie mają organizacji, które by reprezentowały ich interesy, jak to robią partnerzy społeczni w przypadku innych kategorii.

Bardzo zróżnicowana panorama systemów ochrony socjalnej w państwach członkowskich tłumaczy również różne rodzaje podejścia do przejrzystości tych systemów i świadczeń z tytułu ochrony socjalnej. Na przykład w niektórych państwach istnieją bardzo ogólne systemy (prawie) uniwersalne, podczas gdy w innych właśnie zaczęto przechodzić z zestawu bardzo konkretnych systemów ochrony na bardziej ogólne. Kolejną istotną różnicą jest to, że niektóre państwa rozpoczęły transformację cyfrową dawno temu, a inne skłoniła do tego pandemia COVID-19. Niektóre państwa członkowskie stwierdzają w krajowych planach wdrożenia, że zasady dostępu do ochrony socjalnej są już jasne i przejrzyste, a informacje są dostępne (np. BE, EE, FR, HR, MT, SE), przy czym niektóre państwa podkreślają również znaczenie utrzymania/poprawy tego stanu rzeczy (BE, MT, NL, SE). W niektórych państwach dostęp do informacji (w tym informacji na temat sześciu działów ochrony socjalnej) jest przewidziany w przepisach (np. BE, CZ, EE, LV, RO, SI, SK). Część państw ujęła przejrzystość i uproszczenie jako cele w RRP, jak ma to miejsce w przypadku zaplanowanej przez Cypr reformy systemu ubezpieczeń społecznych oraz restrukturyzacji i cyfryzacji usług ubezpieczenia społecznego 65 . Ogólnie rzecz biorąc, przejrzystość nie jest jednak dobrze odzwierciedlona w krajowych planach wdrożenia, ale w całej UE wprowadzono lub wprowadza się szereg reform i środków mających na celu wspieranie dostępu do jasnych i aktualnych informacji oraz poprawę świadomości praw socjalnych, a także uproszczenie procedur, w wielu przypadkach również za pośrednictwem RRP.

2.5.1.Dostęp do informacji

Dostęp do informacji na temat ochrony socjalnej jest niezbędny, aby ludzie mogli dowiedzieć się o przysługujących im prawach i spoczywających na nich obowiązkach. Przekazywanie informacji może być bierne, na przykład w formie broszur informacyjnych lub portali internetowych, lub bardziej czynne, głównie w postaci kampanii uświadamiających skierowanych do ogółu społeczeństwa lub do określonych grup.

Jak zwraca się uwagę w motywie 22 zalecenia Rady, „[d]o poprawy przejrzystości dla osób fizycznych w szczególności przyczyniać się może transformacja cyfrowa”, a dostarczanie informacji drogą cyfrową faktycznie jest kluczowym elementem działań państw członkowskich na rzecz poprawy dostępu. Chociaż nadal istnieje duża różnorodność praktyk, we wszystkich państwach członkowskich istnieją obecnie portale, czy to zapewniające kompleksową obsługę portale ogólne/rządowe, czy zintegrowane portale poświęcone zabezpieczeniu społecznego, czy też portale dotyczące konkretnych działów ochrony socjalnej 66 .

W przypadku gdy przekazywane są informacje w odniesieniu do poszczególnych statusów pracy, szczególną uwagę na ogół zwraca się (w różnym stopniu) na sytuację osób samozatrudnionych (częściowo w zależności od tego, czy osoby samozatrudnione mają formalny dostęp do poszczególnych działów zabezpieczenia społecznego oraz czy jest to dostęp na takich samych, czy na innych warunkach w porównaniu z innymi kategoriami osób). W szeregu państwach członkowskich występują jednak w zakresie informacji luki i niedociągnięcia, które mają wpływ w szczególności na (podgrupy) pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osoby samozatrudnione; szczegółowe informacje mogą być tym grupom dostarczane lub nie (zwłaszcza na stronach internetowych instytucji rządowych i samorządowych): informacje dostosowane do potrzeb osób samozatrudnionych i osób zatrudnionych w formie niestandardowej są nadal ogólnie ograniczone (Rumunia), poszczególne kategorie nie są dobrze zróżnicowane (Cypr) lub brakuje informacji na temat niektórych systemów, na przykład informacji na temat systemów dobrowolnych (Austria) 67 . W ogólnym ujęciu luki i niedociągnięcia w zakresie informacji udostępnianych przez administracje publiczne lub usługodawców (prywatnych lub publicznych) działających w poszczególnych działach ochrony socjalnej wyraźnie uznano za problem w przypadku 17 państw członkowskich (BE, CZ, DE, EE, IE, EL, FR, HR, CY, LT, NL, AT, RO, SI, SK FI, SE) 68 . Inne możliwe niedociągnięcie dotyczy nieaktualnych stron internetowych, które utworzono w wyniku konkretnych programów/projektów, uruchomiono w wyniku pewnych wydarzeń (takich jak kryzys związany z pandemią COVID-19) i które finansowano przez jakiś czas, ale później przestano je utrzymywać i aktualizować.

Najlepiej opracowane zindywidualizowane informacje dostępne są na temat świadczeń z tytułu starości, często za pośrednictwem kalkulatorów online. 21 państw członkowskich rzeczywiście zgłosiło, że oferuje kalkulatory (lub symulatory) emerytur bezpośrednio dostępne dla obywateli, którzy mogą je wykorzystywać do uzyskania oszacowań przyszłych uprawnień emerytalno-rentowych na podstawie faktycznych składek i okresów (BE, CZ, DK, DE, EE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, AT, NL, PL, PT, SI, SK, FI, SE) 69 . Wydaje się jednak, że informacje na temat pracowniczych programów emerytalnych i systemów dobrowolnych różnią się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich i nawet w bardziej zaawansowanym obszarze, jakim są świadczenia z tytułu starości, nie jest jasne, czy istnieje wystarczająca ilość informacji zaspokajających potrzeby osób wykonujących pracę w formach niestandardowych.

Wzrost poziomu cyfryzacji i przejście z usług świadczonych fizycznie na usługi internetowe i cyfrowe może stwarzać trudności w dostępie do informacji, w szczególności w przypadku grup w niekorzystnej sytuacji (np. osób o niewielkich umiejętnościach cyfrowych, osób słabowidzących/z niedosłuchem, osób starszych lub osób w kryzysie bezdomności) 70 . Jednocześnie wiele stron internetowych zawierających informacje na temat ochrony socjalnej jest dostępnych dla osób słabowidzących (np. BE, DK, EE, IE, EL, LT, LU, SI) lub osób z niedosłuchem (np. CZ, DK, EE, IE, EL, HR, LT, LU, RO, SI) 71 . W niektórych przypadkach trwają reformy służące zapewnieniu dostępności informacji na temat świadczeń z tytułu ochrony socjalnej, podczas gdy na przykład w Szwecji informacje na stronach internetowych są już dostępne w formie dostosowanej do osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności, w uproszczonym języku szwedzkim lub języku migowym. Władze szwedzkie zobowiązane są również do zapewnienia bezpłatnego tłumaczenia ustnego. W Finlandii od 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozszerza swoje usługi online w języku migowym i oferuje usługi tłumacza ustnego dla osób z niepełnosprawnościami.

Fizyczne urzędy mogą odgrywać ważną rolę w poprawie dostępności dla osób z niepełnosprawnościami i o niskim poziomie umiejętności cyfrowych. W wielu państwach odnotowano jednak znaczny spadek możliwości fizycznego dostępu do informacji, często przyspieszony kryzysem związanym z pandemią COVID-19. W niektórych państwach członkowskich (np. BE, EE i IT) odnotowano obecność programów ukierunkowanych na podniesienie poziomu umiejętności cyfrowych i zlikwidowanie przepaści cyfrowej. Warto również zauważyć, że niektóre państwa zaliczające się do najbardziej zaawansowanych pod względem technologii cyfrowych już przywracają fizyczny dostęp lub tworzą punkty kompleksowej obsługi (EE, LV). W 2020 r. w Estonii udostępniono usługę doręczania do domu świadczeń emerytalnych, a od początku 2022 r. jest ona świadczona po obniżonej cenie.

Biorąc pod uwagę złożoność systemów i procedur dostępu do świadczeń społecznych, kolejnym kluczowym aspektem dostępu do informacji są działania informacyjne służące podniesieniu poziomu wiedzy obywateli o ich prawach i obowiązkach oraz o znaczeniu przynależności do systemów ochrony socjalnej. W latach 2017–2021 14 państw członkowskich zgłosiło kampanie informacyjne na temat systemów zabezpieczenia społecznego/świadczeń w ujęciu ogólnym lub na temat szeregu świadczeń, które to działania miały rozwiązać te problemy. W szeregu państw prowadzono kampanie mające na celu podniesienie poziomu świadomości społecznej na temat warunków dostępu do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, jeżeli chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne oraz znaczenie regularnego zatrudnienia – kwestii szczególnie ważnej dla osób samozatrudnionych i osób zatrudnionych w formie niestandardowej. Na przykład w Finlandii fundusze ubezpieczenia od bezrobocia i związki zawodowe regularnie prowadzą kampanie informacyjne mające na celu przekonanie pracowników do przystąpienia do takiego funduszu, aby lepiej zabezpieczyć się przed utratą dochodu w przypadku utraty pracy. W większości państw członkowskich prowadzono również kampanie poświęcone konkretnym działom ochrony socjalnej. Szczególnie interesujące są kampanie na temat świadczeń z tytułu starości skierowane do pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej i osób samozatrudnionych (CZ, DE, HR, HU) oraz kampanie na temat przyszłego dostępu do świadczeń i ich adekwatności (CZ, EL, LT, HU, MT, NL, PL, FI).

2.5.2.Uproszczenie

Przejrzystość można poprawić dzięki różnym rodzajom uproszczeń: uproszczenie formalnych zasad systemu ochrony socjalnej (o których mowa powyżej), samej struktury administracyjnej (instytucji) lub uproszczenie procesu składania/przyjmowania wniosków o dostęp do świadczeń. Szereg państw członkowskich rozpoczęło lub zaplanowało reformy mające uprościć system w ujęciu ogólnym lub konkretne systemy, a tym samym rozszerzyć lub poprawić dostęp kategorii pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej lub osób samozatrudnionych do większej liczby rodzajów świadczeń. Austria i Portugalia wprowadziły bardziej przejrzyste zasady dostępu dla (kategorii) osób samozatrudnionych. Inne środki przyjęte na potrzeby uproszczenia obejmują „zasadę jednorazowości” 72 w odniesieniu do gromadzenia danych (BE, IE, EL, ES, LV, LU, PL), tworzenie lub ulepszanie portali kompleksowej obsługi w zakresie zabezpieczenia społecznego (IE, LV, HU, MT, NL, SI, SK, SE) oraz (częściową) automatyzację wymiany danych (DE, EL) 73 .

Inna kategoria reform dotyczy uproszczenia procedur składania wniosków. Obejmują one takie środki, jak uruchomienie portali internetowych z wbudowanymi funkcjami dla użytkowników oraz wymiana danych między różnymi instytucjami (BG, CZ, IT, LV, LT, MT, NL, FI), a także procedury składania wniosków drogą internetową i wstępnego wypełniania wniosków (DE, IT, SK) lub automatyczne przyznawanie świadczeń kwalifikującym się osobom w określonych działach.

3.Podsumowanie postępów

Okres wdrażania zalecenia Rady zbiegł się z pandemią. W latach 2020‑2021 uwaga decydentów skupiała się w dużej mierze na środkach nadzwyczajnych mających zaradzić społecznym i gospodarczym skutkom pandemii; mniej starań poświęcono reformom systemowym mającym dostosować działy ochrony socjalnej do nowych i wciąż zmieniających się realiów rynku pracy. Środki nadzwyczajne pomogły rozszerzyć ochronę socjalną na grupy, które wcześniej nie miały do niej dostępu lub miały częściowy dostęp, ale były to środki głównie tymczasowe. Jednocześnie kryzys uwypuklił również pewne głębokie braki strukturalne i potrzebę ich zlikwidowania, ale tylko niektóre państwa przeprowadziły reformy strukturalne.

3.1.Pozytywne zmiany w dostępie do ochrony socjalnej dla wszystkich

Środki wdrożone od 2019 r. lub zapowiedziane na przyszłość obejmują szereg zmian w ustawodawstwie (lub praktykach), które ułatwiają (lub ułatwią) licznym pracownikom i osobom samozatrudnionym konkretny dostęp do kluczowych działów ochrony socjalnej objętych zaleceniem Rady. Ważne będzie ścisłe monitorowanie ich wdrażania oraz skutków, a także monitorowanie środków, które jeszcze nie zostały przyjęte.

Wiele reform dotyczy obszaru formalnego dostępu i koncentruje się na rozszerzeniu i poprawie ochrony socjalnej osób samozatrudnionych (w szczególności osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników oraz samozatrudnionych zależnych ekonomicznie), w większości przypadków polega na przejściu z „braku dostępu” na „obowiązkowy dostęp”. Wdrożono lub zaplanowano również reformy mające poprawić formalny dostęp pracowników zatrudnionych na podstawie określonych form umów lub w określonych sektorach. W ośmiu państwach członkowskich środki nadzwyczajne wprowadzone podczas pandemii COVID-19 w celu zapewnienia siatki bezpieczeństwa osobom, które nie miały formalnego dostępu do ochrony socjalnej, spowodowały zmiany systemowe w formalnym dostępie.

Odnotowano również pewne pozytywne zmiany w odniesieniu do rzeczywistego dostępu, na przykład dzięki skróceniu okresu uiszczania minimalnych wymaganych składek uprawniającego do świadczeń dla bezrobotnych, oraz w odniesieniu do odpowiedniości, głównie jeżeli chodzi o świadczenia z tytułu starości dla osób samozatrudnionych lub osób o niskich uprawnieniach, a w mniejszym stopniu – świadczenia dla bezrobotnych. Jeżeli chodzi o przejrzystość, dostępne informacje wskazują zarówno na obecność w państwach członkowskich UE licznych dobrych praktyk, jak i na potrzebę poczynienia dalszych postępów.

3.2.Utrzymujące się wyzwania

Ogólny poziom ambicji różni się znacznie w poszczególnych krajowych planach wdrożenia, zwłaszcza pod względem zakresu, liczby i harmonogramu środków (wprowadzonych lub zapowiedzianych). Poza kilkoma wyjątkami celem większości z tych środków nie jest wyeliminowanie wszystkich braków w dostępie zidentyfikowanych w kontekście ram monitorowania lub europejskiego semestru.

Należy również wziąć pod uwagę, że w 27 państwach członkowskich UE punkty wyjścia są bardzo zróżnicowane. W szczególności krajowe plany wdrożenia w niektórych z najbardziej rozwiniętych państwach opiekuńczych o powszechnych i hojnych systemy zabezpieczenia społecznego zawierają stosunkowo niewiele zobowiązań w zakresie nowych reform strukturalnych. Z drugiej strony obawy budzi fakt, że niektóre państwa członkowskie, w których pracownicy zatrudnieni w formie niestandardowej i osoby samozatrudnione nadal nie mają (odpowiedniego) dostępu do ochrony socjalnej, nie przedstawiły ambitnych planów reform. Ponadto kilka państw członkowskich uważa, że wypełnią przepisy zalecenia, gdy tylko wszyscy pracownicy i osoby samozatrudnione zostaną formalnie objęci systemami ochrony socjalnej, a nie biorą pod uwagę rzeczywistego dostępu, odpowiedniości i przejrzystości.

Chociaż szereg środków ma na celu poprawę formalnego dostępu dla osób samozatrudnionych, mniej środków dotyczy osób zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych. W przypadku obu grup nadal istnieją znaczne braki w formalnym i rzeczywistym dostępie do ochrony socjalnej, które w przypadku braku dalszych reform prawdopodobnie się utrzymają.

Wyzwania związane z wdrożeniem, które dostrzegło również wiele państw członkowskich, obejmują: złożoność poprawy formalnego dostępu osób samozatrudnionych; uwzględnienie sytuacji określonych grup pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej, takich jak: osoby pracujące za pośrednictwem platform internetowych, pracownicy domowi i rolnicy; trudna do osiągnięcia równowaga między zapewnieniem skuteczniejszego dostępu do świadczeń a finansowaniem systemu.

4.Wnioski

Zalecenie Rady odegrało rolę w zwiększaniu tempa wprowadzaniu zmian w istniejących od dawna krajowych systemach ochrony socjalnej, aby zniwelować istniejące (lub pogłębiające się) braki. Zwiększyło to widoczność problemów w zakresie dostępu, odpowiedniości i informacji na temat ochrony socjalnej pracowników i osób samozatrudnionych w wielu państwach członkowskich. Ponadto szereg środków wdrażania stanowi integralną część krajowych programów reform w kontekście europejskiego semestru oraz RRP. Pozostaje jednak wiele wyzwań związanych z wdrożeniem.

W związku z dalszym przyspieszonym rozpowszechnianiem się form zatrudnienia ogólnie w mniejszym stopniu objętych ochroną socjalną i biorąc pod uwagę konieczność sprawiedliwego zarządzania transformacją cyfrową i ekologiczną, zalecenie ma większe niż kiedykolwiek wcześniej znaczenie dla zapewnienia, aby systemy ochrony socjalnej były w stanie chronić znaczną część ludności aktywnej zawodowo przed wstrząsami gospodarczymi. Rozszerzenie dostępu do ochrony socjalnej przekłada się również na wyższe składki do budżetów publicznych, przyczyniając się w ten sposób do poprawy stabilności finansowej i politycznej systemów ochrony socjalnej.

Wdrażanie zalecenia Rady musi odbywać się w kontekście szerszej polityki społeczno-gospodarczej zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym. Co ważne, niektóre państwa członkowskie wykorzystały zalecenie i powiązany z nim proces opracowywania krajowych planów wdrożenia jako okazję do refleksji nad ogólnymi reformami systemów ochrony socjalnej, przeprowadzenia lub przygotowania takich reform, dostosowując te systemy do zmieniających się realiów rynku pracy i sytuacji społecznej, w tym do pojawienia się pracy za pośrednictwem platform internetowych, i wykraczając poza konkretne środki w obszarach objętych zaleceniem.

Co ciekawe, w ciągu ostatnich kilku lat część państw członkowskich podjęła działania w celu ograniczenia stosowania umów niestandardowych dzięki poprawie ich monitorowania, ograniczeniu zachęt socjalnych i podatkowych do zawierania umów o pracę na bardzo krótki czas lub w formie fikcyjnego samozatrudnienia oraz reformie prawa pracy służącej rozwiązania problemu segmentacji. Działania te są ważne; uzupełniają środki zapewniające lepszy dostęp do ochrony socjalnej osobom wykonującym pracę w formach niestandardowych opisanym w sprawozdaniu i należy je monitorować.

Zmiany w dostępie do ochrony socjalnej uwzględniono w refleksjach grupy wysokiego szczebla ds. przyszłości ochrony socjalnej i państwa opiekuńczego w UE. Wyeliminowanie luk we wdrożeniu wskazanych w niniejszym sprawozdaniu uzupełni również reakcję na apele Konferencji w sprawie przyszłości Europy o silniejsze polityki społeczne i pełne wdrożenie Europejskiego filaru praw socjalnych w obszarze ochrony socjalnej i włączenia społecznego.

Dostosowywanie systemów w celu zapewnienia wszystkim lepszego dostępu do ochrony socjalnej jest procesem długotrwały, wymagającym zaangażowania partnerów społecznych i innych właściwych organizacji krajowych. Pozytywną zmianą jest fakt, że szereg państw członkowskich podjęło pewne kroki. Nadal jednak należy usunąć pozostałe braki w dostępie do ochrony socjalnej. Sprawozdanie Komisji powinno zainicjować debatę na temat sposobów stawienia czoła pozostałym wyzwaniom i możliwości wsparcia tych działań przez UE.

ZAŁĄCZNIK: Główne elementy krajowych planów wdrożenia w zakresie dostępu do ochrony socjalnej (i aktualizacja) 74

Źródła: Krajowe plany wdrożenia i RRP. Uwaga: Uwzględniono tylko 26 państw członkowskich, ponieważ według stanu na grudzień 2022 r. Luksemburg nie przedłożył swojego krajowego planu wdrożenia. Uwaga: *Braki mierzone za pomocą opracowanych przez KE/SPC wskaźników ram monitorowania dostępu do ochrony socjalnej; (P) = przyjęto; (Z) = zaplanowano; T~: w przypadku tych państw członkowskich istnieją jedynie ograniczone braki, które należy wyeliminować (według wskaźników ram monitorowania dostępu do ochrony socjalnej); T+: w przypadku tych państw członkowskich w krajowym planie wdrożenia nie przewidziano żadnych konkretnych środków, ale środki takie znajdują się w krajowym RRP.

(1)

   Źródło: Eurostat, badanie aktywności ekonomicznej ludności UE (BAEL).

(2)

   Ponadto w 2017 r. około 800 tys. osób było „samozatrudnionymi zależnymi ekonomicznie”, tj. osobami samozatrudnionymi niezatrudniającymi pracowników, które w ciągu ostatnich 12 miesięcy pracowały tylko dla jednego klienta lub jednego dominującego klienta, który określał ich godziny pracy (źródło: moduł BAEL dotyczący samozatrudnienia).

(3)

   Eurofound (2017), „ Non-standard forms of employment: recent trends and future prospects ” [„Niestandardowe formy zatrudnienia: najnowsze tendencje i perspektywy na przyszłość”], oraz KE (2018), „Employment and Social Developments in Europe” [„Zatrudnienie i kwestie społeczne w Europie”], rozdział „ Access and sustainability of social protection in a changing world of work ” [„Dostęp do ochrony socjalnej i jej stabilność w zmieniającym się świecie pracy”].

(4)

     Do celów zalecenia Rady i niniejszego sprawozdania „pracownicy zatrudnieni w formie niestandardowej” oznaczają „pracowników” zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych (na czas określony, w niepełnym wymiarze czasu pracy), natomiast „osoby wykonujące pracę w formach niestandardowych” obejmują zarówno pracowników zatrudnionych na podstawie umów niestandardowych, jak i osoby samozatrudnione.

(5)

    2019/C 387/01 .

(6)

   COM(2021) 102 final.

(7)

     Według danych wykorzystanych na potrzeby wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy z 2021 r. 28 mln osób w UE pracuje za pośrednictwem cyfrowych platform pracy, a status 1,7–4,1 mln osób można by na podstawie dyrektywy zmienić na pracowników.

(8)

    https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1312&langId=en

(9)

   Monitoring framework on Access to social protection for workers and the self-employed [Ramy monitorowania dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej].

(10)

    Aktualizacja ram monitorowania z 2021 r. Należy zauważyć, że Wspólne Centrum Badawcze również pracuje nad poprawą ram, np. Antón i Grande (2022), Monitoring the effective coverage and adequacy of social protection in the EU [„Monitorowanie rzeczywistego dostępu do ochrony socjalnej i jej odpowiedniości w UE”].

(11)

   Działania te obejmują szereg wydarzeń związanych z wzajemnym uczeniem się (zob. sprawozdanie opublikowane w 2020 r.) oraz wydarzenie na wysokim szczeblu poświęcone ochronie socjalnej osób samozatrudnionych, które odbyło się w czerwcu 2022 r.

(12)

   Narzędzie monitorowania opracowane z Komitetem Ochrony Socjalnej w celu określenia co roku kluczowych tendencji społecznych w UE.

(13)

   W sprawozdaniu rocznym Komitetu Ochrony Socjalnej z 2022 r. wymieniono następujące osiem państw członkowskich, które mają do czynienia z „kluczowym wyzwaniem społecznym” w obszarze dostępu do ochrony socjalnej: EL, ES, IT, NL, PL, PT, RO i SK.

(14)

     Zob. również analiza tematyczna tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności dotycząca ochrony socjalnej .

(15)

   Dyrektywa (UE) 2022/2041.

(16)

   COM(2022) 490 final.

(17)

   COM(2021) 762 final.

(18)

   COM(2021) 801 final.

(19)

   Dyrektywa (UE) 2019/1152. Zob. również dyrektywa (UE) 2016/2102 w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego.

(20)

    Zalecenie MOP z 2012 r. w sprawie minimum ochrony socjalnej oraz ogólnoświatowe wezwanie z 2021 r. do działania na rzecz ukierunkowanej na człowieka odbudowy.

(21)

   Spasova, S. i in. (2023 r.), Making access to social protection for workers and the self-employed more transparent through information and simplification [Zwiększenie przejrzystości dostępu do ochrony socjalnej dla pracowników i osób samozatrudnionych dzięki informacjom i uproszczeniu], Europejska Sieć ds. Polityki Społecznej, Urząd Publikacji UE.

(22)

   Informacje na temat formalnego dostępu lub składek i uprawnień (MISSOC) są dostępne za początek 2022 r., natomiast w przypadku innych wskaźników (np. EU-SILC) dane odnoszą się do 2021 r. (a zatem dochodu za 2020 r.).

(23)

   Pierwszy przegląd 21 krajowych planów wdrożenia przedłożonych do września 2021 r. opublikowano w sprawozdaniu rocznym Komitetu Ochrony Socjalnej za 2021 r. oraz we wspólnym sprawozdaniu o zatrudnieniu z 2022 r.

(24)

   Krajowe plany wdrożenia BG, HU, SE i SK nie zawierały odniesień do takich środków.

(25)

   Jeżeli wziąć pod uwagę wyłącznie środki strukturalne, a zatem z wyłączeniem środków tymczasowych wprowadzonych w odpowiedzi na kryzys związany z COVID-19.

(26)

   Konsultacje z partnerami społecznymi UE (maj 2022 r.) w sprawie wdrożenia zalecenia.

(27)

Na podstawie dyskusji w podgrupie ds. wskaźników Komitetu Ochrony Socjalnej, październik 2022 r.

(28)

   Gromadzenie danych dotyczących formalnego dostępu (SPC), najnowsza aktualizacja: wiosna 2022 r.

(29)

   Biorąc pod uwagę trwające lub zapowiedziane reformy dotyczące formalnego dostępu (zob. ramka 2), wydaje się, że w ciągu najbliższych kilku lat ilość braków wskazanych w tej sekcji nieco się zmniejszy.

(30)

   CZ, DK, DE, EL, ES, FR, IT, LV, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI i SK. Uwaga: odzwierciedla to stan na wiosnę 2022 r. Od października 2022 r. pozostałe braki w dostępie formalnym zlikwidowano w Hiszpanii – pracownikom domowym zapewniono dostęp do świadczeń dla bezrobotnych.

(31)

   Obejmuje to miniprace w Niemczech, (niektóre) umowy cywilnoprawne (tj. kategorię nietypowych umów o pracę) w Polsce, umowy o dzieło w Czechach, umowy o pracę o nieregularnych dochodach na Słowacji itp.

(32)

   DK, EL, FR, IT i NL.

(33)

     Odzwierciedla to wstępne wyniki przeglądu wdrażania zalecenia Rady w sprawie ram jakości staży .

(34)

   Na podstawie agregacji oszacowań krajowych opartych na różnych źródłach i metodach i nieobejmujących wszystkich państw członkowskich, w których występują braki.

(35)

     W szczególności w przypadku świadczeń chorobowych, świadczeń z tytułu starości i renty rodzinnej oraz świadczeń z tytułu macierzyństwa.

(36)

   Zob. aktualizacja ram monitorowania z 2021 r. oraz Schoukens (2022 r.), „Improving access to social protection for the self-employed in the EU” [„Poprawa dostępu do ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych w UE”].

(37)

   Zob. szczegółowe informacje na temat innych państw – wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu z 2022 r. , wniosek w sprawie wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu z 2023 r. oraz Europejska Sieć ds. Polityki Społecznej (2021), Social protection and inclusion policy responses to the COVID-19 crisis [Polityka zabezpieczenia społecznego i włączenia w odpowiedzi na kryzys związany z COVID-19].

(38)

   W niektórych państwach prawa rozszerzono kompleksowo na wszystkich pracowników, na przykład prawo do urlopu ojcowskiego (w BG i HR) zgodnie z dyrektywą z 2019 r. w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym. Środki te nie są szczegółowo omówione w niniejszym sprawozdaniu.

(39)

   Eurostat, badanie aktywności ekonomicznej ludności.

(40)

     Eurostat, EU-SILC 2019 wykorzystany w projekcie unijnym „ Working Yet Poor ” [„Pracujący, ale ubodzy”].

(41)

     Gromadzenie danych dotyczących formalnego dostępu (KE–SPC), najnowsza aktualizacja: wiosna 2022 r.

(42)

     Plan prac UE w dziedzinie kultury na lata 2023–2026;  rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie sytuacji artystów i odbudowy życia kulturalnego w UE; opublikowane przez Komisję badanie z 2020 r. na temat statusu i warunków pracy artystów oraz osób zawodowo zajmujących się kulturą i kreatywnością.

(43)

     W Belgii trwają dyskusje nad reformą dotyczącą statusu artystów, a Irlandia realizuje pilotażowy program gwarancji dochodu podstawowego dla artystów. Czechy, Hiszpania, Grecja i Rumunia ujęły powiązane reformy w swoich RRP.

(44)

   European cross-industry employers’ statement on the monitoring framework on access to social protection for workers and the self-employed [Oświadczenie europejskich pracodawców reprezentujących różne branże w sprawie ram monitorowania dostępu pracowników i osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej], marzec 2021 r.

(45)

   Oświadczenia EKZZ wydane w porozumieniu z partnerami społecznymi UE (maj 2022 r.) oraz podczas wydarzenia KE poświęconego poprawie dostępu do ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych, które odbyło się w czerwcu 2022 r.

(46)

   Odzwierciedla to zakres, w jakim systemy ochrony socjalnej docierają do grup zagrożonych ubóstwem przed transferami socjalnymi (co można uznać za wskaźnik zastępczy dla rodzajów ryzyka wchodzących w zakres zalecenia). Chociaż idealnym wskaźnikiem dostępu byłby odsetek osób otrzymujących świadczenia w odniesieniu do każdego rodzaju ryzyka z uwzględnieniem wcześniejszego statusu na rynku pracy, w obecnych badaniach ogólnounijnych trudno jest uchwycić liczbę ludności, w przypadku której ryzyko się materializuje.

(47)

   O ile nie wskazano inaczej, wszystkie wskaźniki dotyczące rzeczywistego dostępu i odpowiedniości opierają się na danych Eurostatu z badania EU-SILC (2021).

(48)

   Odwrotna sytuacja miała miejsce w ośmiu państwach członkowskich (BE, BG, EE, ES, IT, CY, LV i MT).

(49)

   Pomagający członkowie rodziny byli jeszcze rzadziej objęci świadczeniami społecznymi, chociaż wartości dotyczące tej kategorii są statystycznie wiarygodne tylko w kilku państwach członkowskich.

(50)

   BG, LV, LT i SI.

(51)

   EL, HR, HU, PL, PT i RO.

(52)

     Eurostat, BAEL, lfsa_ugadra .

(53)

   BG, CZ, EL, ES, CY i SI.

(54)

   OECD (2022), De-facto gaps in social protection for standard and non-standard workers: An approach for monitoring the accessibility and levels of income support .  [Faktyczne różnice w dostępie do ochrony socjalnej pracowników zatrudnionych w formie standardowej i pracowników zatrudnionych w formie niestandardowej: podejście do monitorowania dostępności i poziomów wsparcia dochodu].

(55)

   Źródło: MISSOC (1 stycznia 2022 r.).

(56)

   Oświadczenie Konfederacji Europejskiego Biznesu podczas konsultacji z partnerami społecznymi z UE (maj 2022 r.); oraz oświadczenie europejskich pracodawców reprezentujących różne branże z marca 2021 r.

(57)

   DE, EE, ES, FR, LU i AT.

(58)

   Zob. Europejska Sieć ds. Polityki Społecznej (2021).

(59)

   Źródło: MISSOC.

(60)

     Eurostat, EU-SILC, 2021 r. (grupa wiekowa 16–64 l.).

(61)

   Środki przyjęto po złożeniu krajowego planu wdrożenia.

(62)

   Zob. również podsumowanie dyskusji tematycznej SPC z kwietnia 2022 r. na temat dostępu osób młodych zawarte w sprawozdaniu rocznym SPC z 2022 r. .

(63)

   Ghailani, D. i in. (2021), „Access to social protection for young people. An analysis of policies in 35 countries” [„Dostęp do ochrony socjalnej dla osób młodych. Analiza polityk w 35 państwach”], Europejska Sieć ds. Polityki Społecznej.

(64)

   Państwom członkowskim zaleca się w nim zapewnienie, aby „warunki i zasady wszystkich systemów ochrony socjalnej były przejrzyste” oraz aby „osoby fizyczne miały nieodpłatny dostęp do aktualnych, kompleksowych, przystępnych, przyjaznych dla użytkownika i zrozumiałych informacji” (pkt 15), oraz aby „uprościły, w razie konieczności, wymogi administracyjne systemów ochrony socjalnej” (pkt 16).

(65)

   Reformy mające na celu zwiększenie przejrzystości przedstawiono w 12 RRP (BE, CZ, DE, EL, HR, CY, IT, LT, PT, RO, SI, SK), zwłaszcza w sekcjach poświęconych cyfryzacji.

(66)

   Więcej szczegółowych informacji na temat aktualnej sytuacji i środków w poszczególnych państwach członkowskich w odniesieniu do przejrzystości można znaleźć w specjalnym sprawozdaniu Europejskiej Sieci ds. Polityki Społecznej: Spasova i in. (w przygotowaniu).

(67)

   Tamże.

(68)

   Tamże.

(69)

   Takie kalkulatory w obszarze świadczeń chorobowych zgłoszono tylko w trzech państwach członkowskich, a w przypadku świadczeń z tytułu inwalidztwa – wyłącznie w Belgii.

(70)

   W ostatnim sprawozdaniu Europejskiej Sieci ds. Polityki Społecznej zwraca się uwagę na problemy związane z dostępem do informacji cyfrowych na temat świadczeń z tytułu ochrony socjalnej dla określonych grup (BE, DK, EE, EL, ES, FR, LV, LT, RO), w tym dla osób o niskim poziomie umiejętności cyfrowych (DK, EL, LT), osób w kryzysie bezdomności (DK), osób z zaburzeniami funkcji poznawczych lub z niepełnosprawnością fizyczną (zwłaszcza osób słabowidzących) (DK, EE, LT, RO) oraz osób starszych (EE, LV).

(71)

   Spasova i in. (w przygotowaniu).

(72)

   „Zasada jednorazowości” w odniesieniu do gromadzenia danych oznacza ustanowienie kompleksowych, cyfrowych struktur pojedynczego punktu kontaktowego na potrzeby gromadzenia danych z szeregu organów w jednym miejscu i wymiany tych danych (cyfrowe rejestry/bazy danych, karty zabezpieczenia społecznego itp.).

(73)

   Zwiększona/rozległa cyfryzacja może stwarzać liczne problemy związane z ochroną danych osobowych i prywatnością. Trzy państwa zgłosiły ostatnio wdrażane lub planowane reformy mające na celu rozwiązanie tych problemów (DK, IE, NL).

(74)

   Za pośrednictwem delegatów Komitetu Ochrony Socjalnej państwa członkowskie poproszono o przekazanie Komisji (latem 2022 r.) aktualnych informacji na temat ich środków i reform w zakresie dostępu do ochrony socjalnej.