Opodatkowanie produktów energetycznych i energii elektrycznej w Unii jest regulowane dyrektywą Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej 1 („dyrektywa w sprawie opodatkowania energii” lub „dyrektywa”).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy, oprócz przepisów określonych w szczególności w art. 5, 15 i 17, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dalszych zwolnień lub obniżenia poziomu opodatkowania na podstawie szczególnych względów politycznych.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r., a także w dalszej korespondencji z dnia 4 listopada 2021 r., 26 stycznia i 16 lutego 2022 r., władze Finlandii zwróciły się o upoważnienie do stosowania obniżonej stawki opodatkowania w odniesieniu do energii elektrycznej wykorzystywanej do zasilania niektórych pomp ciepła, kotłów elektrycznych i cyrkulacyjnych pomp wody. Okres obowiązywania upoważnienia, którego dotyczy wniosek, miałby trwać sześć lat, od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., co mieści się w ramach maksymalnego okresu dozwolonego na mocy art. 19 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii. Celem niniejszego wniosku jest udzielenie tego upoważnienia w drodze odstępstwa obowiązującego, zgodnie z wnioskiem, przez okres sześciu lat do dnia 31 grudnia 2027 r.

Finlandia ubiega się o upoważnienie do stosowania stawki krajowej przewidzianej dla wykorzystywanej do zastosowań gospodarczych energii elektrycznej w wysokości 0,63 EUR/MWh (stawka oznaczona zgodnie z prawem fińskim jako „kategoria II”, która obejmuje tylko niektóre sektory działalności gospodarczej 2 ), a więc powyżej minimalnej stawki określonej w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii do zastosowań gospodarczych energii elektrycznej wynoszącej 0,5 EUR/MWh 3 w odniesieniu do: pomp ciepła i kotłów elektrycznych wytwarzających ciepło dla sieci ciepłowniczej, pomp ciepła o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 0,5 MW, które nie są podłączone do sieci ciepłowniczej, oraz cyrkulacyjnych pomp wody w ciepłowniach geotermalnych. W tym kontekście, zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze fińskie, środek powinien być ukierunkowany na konkretne wykorzystanie energii elektrycznej do zastosowań gospodarczych, jak i niegospodarczych 4 . Stawka krajowa mająca zastosowanie do energii elektrycznej do zastosowań niegospodarczych (stawka oznaczona zgodnie z przepisami fińskimi jako „kategoria I”, obejmująca wszystko inne niż kategoria II, w tym gospodarstwa domowe) wynosi 22,53 EUR/MWh, czyli znacznie powyżej odpowiedniej minimalnej stawki 1 EUR/MWh określonej w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii 5 .

Ograniczenie to ma na celu zachęcenie do rozpowszechniania i wykorzystywania systemu ciepłowniczego zasilanego energią elektryczną, który w przeciwnym razie pozostałby w dużym stopniu uzależniony jest od zanieczyszczających paliw kopalnych lub biomasy, oraz promowanie produkcji ciepła nie związanej ze spalaniem (jako że źródło ciepła, na przykład pompa ciepła, może wykorzystywać między innymi temperaturę zewnętrzną, ciepło ze źródeł gruntowych i głęboką energię geotermalną, wodę morską i wodę z jeziora oraz ciepło ze ścieków; jako źródła ciepła można również wykorzystywać różne źródła ciepła odpadowego z przemysłu, ośrodków przetwarzania danych i innych systemów chłodzenia) w celu ograniczenia emisji oraz mniejszego zużycia kopalnych i odnawialnych zasobów naturalnych.

Obniżona stawka miałaby zastosowanie do pomp ciepła i kotłów elektrycznych w sieci ciepłowniczej, do pomp ciepła poza siecią ciepłowniczą o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 0,5 MW oraz do cyrkulacyjnych pomp wody w ciepłowniach geotermalnych. Zgodnie z rozumowaniem przedstawionym przez Finlandię opodatkowanie wszystkich pomp ciepła i kotłów elektrycznych z zastosowaniem niższej stawki nie byłoby należycie uzasadnione z kilku powodów.

Biorąc pod uwagę na przykład pompy ciepła, uznaje się, że te o mniejszym rozmiarze – nieobjęte wnioskowanym środkiem – są już bardzo konkurencyjne. Ponadto stosowanie w odniesieniu do nich podatku od energii elektrycznej kategorii II wymagałoby oddzielnego pomiaru energii elektrycznej do celów, o których mowa, oraz rejestracji beneficjentów. W Finlandii eksploatowanych jest ponad 1,1 mln pomp ciepła, chodzi więc o bardzo dużą ilość i wiąże się to ze znacznymi obciążeniami administracyjnymi dla poszczególnych stron.

Z kolei na podstawie szacunków władz fińskich na 2022 r. wybrane kryteria zmniejszyłyby liczbę beneficjentów do mniej niż stu.

Środek miałby zastosowanie do tych beneficjentów, którzy płaciliby 2,19 centa/kWh poniżej stawki standardowej, co skutkowałoby wydatkami podatkowymi w wysokości 10–15 mln EUR w postaci niższych dochodów podatkowych (zgodnie z szacunkami na 2022 r.).

Przepisy określone w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii

Opodatkowanie energii elektrycznej jest uregulowane dyrektywą w sprawie opodatkowania energii. W szczególności art. 10 i tabela C załącznika I do tej dyrektywy przewidują odpowiednie minimalne poziomy opodatkowania, z podziałem na zastosowanie gospodarcze i niegospodarcze, ustalone odpowiednio na poziomie 0,5 EUR/MWh i 1 EUR/MWh.

Art. 11 dyrektywy zawiera między innymi definicję „zastosowania gospodarczego” i umożliwia państwom członkowskim ograniczenie zakresu stosowania obniżonego poziomu opodatkowania do zastosowań gospodarczych.

Finlandia ograniczyła zakres stosowania niższej stawki podatku od zużycia energii elektrycznej dla zastosowań gospodarczych, tj. stawki dla kategorii II wynoszącej 0,63 EUR/MWh, do niektórych sektorów działalności gospodarczej, a mianowicie przemysłu, rolnictwa, górnictwa i ośrodków przetwarzania danych.

Pozostałe kategorie zużycia energii elektrycznej, takie jak energia elektryczna wykorzystywana przez gospodarstwa domowe, należą do kategorii podatkowej I, dla której stawka wynosi 22,53 EUR/MWh.

Proponowana obniżona stawka opodatkowania energii elektrycznej w wysokości 0,63 EUR/MWh obejmowałaby pompy ciepła i kotły elektryczne wytwarzające ciepło dla sieci ciepłowniczej; pompy ciepła o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 0,5 MW, które nie są podłączone do sieci ciepłowniczej, oraz cyrkulacyjne pompy wody w ciepłowniach geotermalnych byłyby uprawnione do niższego podatku od energii elektrycznej.

Ze względu na spójne i jednolite stosowanie oraz praktyczne wdrożenie niższa stawka podatku od energii elektrycznej miałaby zastosowanie nie tylko do niektórych zastosowań gospodarczych, ale również do określonych zastosowań niegospodarczych, które powinny być wyżej opodatkowane zgodnie z fińską kategorią I, dla której stawka wynosi 22,53 EUR/MWh. W tym względzie, w celu dalszego uzasadnienia swojego wniosku, władze fińskie podkreśliły również, że art. 15 ust. 1 lit. h) dyrektywy zezwala państwom członkowskim na stosowanie zwolnienia w odniesieniu do poziomu opodatkowania energii elektrycznej wykorzystywanej przez gospodarstwa domowe, podczas gdy w ich kraju opodatkowanie energii elektrycznej dla gospodarstw domowych pozostałoby na bardzo wysokim poziomie 6 (w przypadku kategorii I fińskich stawek podatkowych wynosi ono 22,53 EUR/MWh, tj. znacznie powyżej minimalnego poziomu UE). Wnioskowana krajowa stawka podatkowa byłaby jednak wyższa od minimalnego poziomu opodatkowania dla zastosowań gospodarczych określonego w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii.

Art. 19 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy stanowi:

Oprócz przepisów przedstawionych w poprzednich artykułach, w szczególności w art. 5, 15 i 17, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dalszych zwolnień lub obniżek na podstawie szczególnych rozważań politycznych.

Możliwość wprowadzenia ulgi podatkowej (obniżonej stawki podatku od energii elektrycznej) w odniesieniu do energii elektrycznej dostarczanej do pomp ciepła, kotłów elektrycznych i cyrkulacyjnych pomp wody, które spełniają określone warunki, może być zastosowana zgodnie z art. 19 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, ponieważ jej celem jest umożliwienie wnioskującemu państwu członkowskiemu wprowadzenia dalszej obniżki z uwagi na szczególne względy polityczne. Za takie szczególne względy polityczne można uznać promowanie elektryfikacji sektora odbiorców końcowych energii cieplnej oraz produkcji ciepła nie związanej ze spalaniem w celu ograniczenia emisji oraz zmniejszenia zużycia kopalnych i odnawialnych zasobów naturalnych. Celem Finlandii jest osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2035 r. Środek, którego dotyczy wniosek, sprzyjałby osiągnięciu tego celu.

Finlandia wystąpiła z wnioskiem o stosowanie środka przez okres sześciu lat (począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r.), czyli maksymalny okres dozwolony na mocy art. 19 ust. 2 dyrektywy. Zasadniczo okres stosowania odstępstwa powinien być wystarczająco długi, aby zachęcić do inwestowania w ukierunkowane rozwiązania grzewcze zasilane energią elektryczną. Okres ten zapewni maksymalną możliwą pewność prawa w odniesieniu do odpowiednich inwestycji.

Zasady pomocy państwa

Przewidywana obniżona stawka podatku w wysokości 0,63 EUR/MWh jest wyższa od minimalnego unijnego poziomu opodatkowania energii elektrycznej do zastosowań gospodarczych zgodnie z art. 10 i tabelą C załącznika I do dyrektywy 2003/96/WE.

Środek może stanowić pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE. W związku z tym, że obniżona stawka jest wyższa niż unijna stawka minimalna, środek byłby objęty art. 44 rozporządzenia 651/2014/UE (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych) 8 . Po upływie okresu obowiązywania ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych w dniu 31 grudnia 2023 r. pomoc pozostaje wyłączona przez sześciomiesięczny okres dostosowawczy (zob. art. 58 ust. 4 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych). Decyzja pozostaje bez uszczerbku dla obowiązujących zasad pomocy państwa w okresie objętym wspomnianym odstępstwem.

Polityka ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianie klimatu

Środek, którego dotyczy wniosek, ma na celu promowanie produkcji ciepła nie związanej ze spalaniem w celu ograniczenia emisji oraz ochrony kopalnych i odnawialnych zasobów naturalnych. Art. 13 dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza 9 wymaga od państw członkowskich zapewnienia, aby poziom niektórych zanieczyszczeń powietrza nie przekraczał wartości dopuszczalnych i wartości docelowych, oraz aby przestrzegane były inne normy jakości powietrza określone w dyrektywie. 

Ponadto koszyk energetyczny Finlandii składa się głównie z energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (47 %) i energii jądrowej (35 %) 10 , przy czym oba te rodzaje energii są bezemisyjne lub niskoemisyjne. W związku z tym oczekuje się, że dalsza elektryfikacja zastosowań grzewczych na dużą skalę przyniesie znaczne korzyści dla środowiska i klimatu.

W związku z tym środek ten jest zgodny z polityką UE w zakresie środowiska i energii, w szczególności z Europejskim Zielonym Ładem, pakietem „Gotowi na 55” promującym elektryfikację oraz z długoterminowym programem dotyczącym obniżenia emisyjności do 2050 r., w którym elektryfikacja odgrywa kluczową rolę.

Polityka energetyczna

Środek ten przyczyniłby się do realizacji ambicji Europejskiego Zielonego Ładu, zwłaszcza w kontekście strategii UE dotyczącej integracji systemu energetycznego 11 .

Strategia UE na rzecz integracji systemu energetycznego zapewnia ramy dla przejścia na ekologiczną energię. Obecny model, w którym zużycie energii w transporcie, przemyśle, gazie i budynkach zorganizowane jest w „silosach”, z których każdy ma odrębne łańcuchy wartości, zasady, infrastrukturę, planowanie i model eksploatacji, nie może zapewnić neutralności klimatycznej do 2050 r. w sposób racjonalny pod względem kosztów. Środek, którego dotyczy wniosek, sprzyjałby integracji sektora odbiorców końcowych energii cieplnej z innymi sektorami zastosowań końcowych. Zgodnie ze strategią wnioskowany środek obniżyłby również koszty innowacyjnych rozwiązań, które muszą zostać włączone do systemu energetycznego UE. Środek, którego dotyczy wniosek, przyczyniłby się bezpośrednio do realizacji dwóch z trzech filarów strategii UE dotyczącej integracji systemu energetycznego.

Przede wszystkim systemu energetycznego o bardziej zamkniętym obiegu, którego głównym filarem byłaby efektywność energetyczna. W strategii określono konkretne działania mające na celu zastosowanie w praktyce zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” oraz skuteczniejsze wykorzystanie lokalnych źródeł energii w budynkach lub społecznościach. Ponowne wykorzystanie ciepła odpadowego z zakładów przemysłowych, ośrodków przetwarzania danych lub innych źródeł oraz energii wytwarzanej z bioodpadów lub w oczyszczalniach ścieków ma znaczny potencjał. Środek, o który wystąpiła Finlandia, ma na celu wsparcie między innymi wykorzystania ciepła odpadowego ze źródeł wyraźnie wymienionych w strategii.

Druga kwestia to szerzej zakrojona bezpośrednia elektryfikacja sektorów zastosowań końcowych. Ponieważ sektor energetyczny ma największy udział energii ze źródeł odnawialnych, należy w miarę możliwości w coraz większym stopniu wykorzystywać energię elektryczną, na przykład w pompach ciepła w budynkach. Środek, o który wystąpiła Finlandia, ma na celu wsparcie zastosowań zasilanych energią elektryczną, co jest zgodne ze strategią.

Środek ten sprzyjałby integracji systemu energetycznego, ponieważ sieci ciepłownicze oferują większą elastyczność i możliwość magazynowania energii elektrycznej w postaci ciepła w porównaniu z oddzielnymi rozwiązaniami grzewczymi w budynkach. Finlandia posiada już dobrze rozwiniętą infrastrukturę ciepłowniczą, która może służyć temu celowi.

Wnioskowane odstępstwo od stosowania niższej stawki podatkowej miałoby również zastosowanie między innymi do niektórych kotłów elektrycznych. Takie ograniczenie może również przyczynić się do integracji systemu energetycznego oraz integracji systemu odnawialnej energii elektrycznej. Kotły elektryczne mogą być wykorzystywane do wytwarzania ciepła w sieciach ciepłowniczych, zwłaszcza w czasach, gdy występuje nadwyżka energii elektrycznej, a jej cena jest niska. Pozwala to na przykład na wykorzystanie energii wiatrowej do lokalnej produkcji ciepła. Niewielkie koszty inwestycji w przypadku kotłów elektrycznych umożliwiają osiągnięcie rentowności przy ograniczonych godzinach funkcjonowania, a ciepło jest wytwarzane tylko wtedy, gdy występuje nadmierna podaż energii elektrycznej. Może to przyczynić się do utrzymania stabilności systemu elektroenergetycznego. Wpływ opodatkowania energii elektrycznej na koszty wytwarzania ciepła jest obecnie znaczący i, jak już wspomniano, może być to dobry moment na wykorzystanie tych urządzeń. Kotły elektryczne można łączyć ze zdolnością do magazynowania ciepła, co pozwala na magazynowanie nadwyżki mocy w postaci ciepła.

Środek, o który wystąpiła Finlandia, jest również zgodny ze strategią UE w zakresie ogrzewania i chłodzenia 12 , w której przypomina się o korzyściach wynikających z zastąpienia rozwiązań grzewczych opartych na paliwach kopalnych pompami ciepła i wykorzystaniem ciepła odpadowego. W strategii stwierdzono, że pompy ciepła mogą zamienić jedną jednostkę energii elektrycznej w przynajmniej trzy jednostki ogrzewania lub chłodzenia.

Wyżej wymienione korzyści podkreślono również w kontekście unijnej dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej, a w szczególności w zaleceniu Komisji w sprawie treści kompleksowej oceny potencjału efektywności w zakresie ogrzewania i chłodzenia zgodnie z art. 14 dyrektywy 2012/27/UE 13 (dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej).

Rynek wewnętrzny i uczciwa konkurencja

Przedmiotowy środek byłby dostępny dla wszystkich operatorów z UE bez rozróżnienia. Obniżona stawka miałaby zastosowanie do wszystkich producentów ciepła wykorzystujących pompy ciepła i kotły elektryczne wytwarzające ciepło dla sieci ciepłowniczej, pompy ciepła o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 0,5 MW, które nie są podłączone do sieci ciepłowniczej, oraz cyrkulacyjne pompy wody w ciepłowniach geotermalnych.

Art. 19 dyrektywy Rady 2003/96/WE.

Dziedzina podatków pośrednich objęta art. 113 TFUE nie jest sama w sobie przedmiotem wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w rozumieniu art. 3 TFUE.

Jednak zgodnie z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE Radzie przyznano wyłączne kompetencje, w ramach prawa wtórnego, do upoważnienia państwa członkowskiego do wprowadzenia dodatkowych zwolnień lub obniżek w rozumieniu tego przepisu. Państwa członkowskie nie mogą zatem zastępować w tym zakresie Rady. W związku z tym zasada pomocniczości nie ma zastosowania do niniejszej decyzji wykonawczej. W każdym przypadku, ponieważ niniejszy akt nie stanowi projektu aktu ustawodawczego, nie należy go przekazywać parlamentom narodowym na mocy protokołu nr 2 do Traktatów w celu poddania analizie jego zgodności z zasadą pomocniczości.

Wniosek spełnia wymogi zasady proporcjonalności. Obniżka podatku nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia przedmiotowego celu.

Proponowany instrument to decyzja wykonawcza Rady. Art. 19 dyrektywy 2003/96/WE przewiduje jedynie środek tego typu.

Przedmiotowy środek nie wymaga oceny obowiązującego prawodawstwa.

Niniejszy wniosek opiera się na wniosku złożonym przez Finlandię i dotyczy wyłącznie tego państwa członkowskiego.

Nie zaistniała potrzeba skorzystania z pomocy ekspertów zewnętrznych.

Środek nie przewiduje uproszczenia. Jest on następstwem wniosku złożonego przez Finlandię i dotyczy wyłącznie tego państwa członkowskiego.

Środek nie ma wpływu na prawa podstawowe.

Proponowany środek nie pociąga ze sobą obciążenia finansowego ani administracyjnego dla Unii. Wniosek nie ma wpływu finansowego na budżet Unii.

Plan wdrożenia nie jest konieczny. Niniejszy wniosek dotyczy upoważnienia do zastosowania obniżenia podatku przez jedno państwo członkowskie, wydawanego na wniosek tego państwa. Upoważnienie jest ważne przez ograniczony okres. Zastosowana stawka podatku byłaby wyższa od minimalnego poziomu opodatkowania energii elektrycznej do zastosowań gospodarczych określonego w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii. W związku z tym byłaby ona zgodna z minimalną stawką określoną w dyrektywie w odniesieniu do zastosowań gospodarczych. Środek można poddać przeglądowi w przypadku wniosku o odnowienie go po upływie pierwotnie określonego okresu jego obowiązywania.

Wniosek nie wymaga dokumentów wyjaśniających dotyczących transpozycji do prawa krajowego.

Art. 1 stanowi, że Finlandia będzie mogła stosować obniżoną stawkę podatku do energii elektrycznej dostarczanej do następujących zastosowań: pomp ciepła i kotłów elektrycznych wytwarzających ciepło dla sieci ciepłowniczej, pomp ciepła o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 0,5 MW, które nie są podłączone do sieci ciepłowniczej, oraz cyrkulacyjnych pomp wody w ciepłowniach geotermalnych. Stawka podatku nie może być niższa niż minimalny poziom opodatkowania energii elektrycznej do zastosowań gospodarczych określony w dyrektywie, który wynosi 0,50 EUR za MWh.

Art. 2 stanowi, że upoważnienie, którego dotyczy wniosek, zostaje udzielone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., tj. na maksymalny okres, na który zezwala dyrektywa.