KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 18.5.2022

COM(2022) 233 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

POMOC UKRAINIE I ODBUDOWA UKRAINY

I.WPROWADZENIE

Niesprowokowana i nieuzasadniona rosyjska inwazja na Ukrainę spowodowała wielkie ludzkie cierpienie i ogromne zniszczenia miast i społeczności. Ludzie stracili życie i źródła utrzymania; w poszukiwaniu bezpieczeństwa ponad 12 mln osób musiało opuścić swoje domy, a prawie 6 mln – wyjechać z Ukrainy. Połowę tych osób stanowiły dzieci.

W obliczu rosyjskiej agresji Unia Europejska i jej państwa członkowskie wykazały niezachwianą solidarność z ludźmi uciekającymi przed wojną w Ukrainie 1 i natychmiast zmobilizowały wsparcie dla ukraińskiego rządu w celu utrzymania jego funkcjonowania Unia zapewniła pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, aby wspierać odporność i udzielać pomocy humanitarnej, pomocy wojskowej i innego wsparcia. Komisja koordynuje największe w swojej historii działania w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, obejmujące szeroki wachlarz środków wsparcia, w tym w sektorach zdrowia, energii, żywności i rolnictwa, a także zapewnienie schronów, wyposażenia, sprzętu medycznego i ewakuacji. Aby wesprzeć Ukrainę, Komisja zaproponowała również środki mające na celu ułatwienie wymiany handlowej, w szczególności zawieszenie należności przywozowych od ukraińskiego wywozu, oraz ustanowienie korytarzy solidarnościowych, aby pomóc Ukrainie w wywozie produktów rolnych. Najbardziej widocznym symbolem otwartości na osoby uciekające z Ukrainy na terytorium UE jest uruchomienie dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony. Zapewniła ona przybyszom dostęp do miejsc pracy, mieszkań, edukacji i opieki zdrowotnej w całej UE. Komisja będzie nadal wspierać Ukrainę i Ukraińców, we współpracy z państwami członkowskimi, w ramach podejścia „Drużyna Europy”.

Kiedy działania wojenne objęły całą Ukrainę, jej sytuacja gospodarcza szybko się pogorszyła. Przewiduje się, że PKB spadnie w tym roku o 30–50 %; dochody podatkowe spadły o około 50–80 %. Ukraińskie porty na Morzu Azowskim i Morzu Czarnym wciąż są zablokowane przez rosyjskie działania wojskowe, co pozbawia Ukrainę bardzo potrzebnych dochodów z wywozu. Szacuje się, że łączna wartość strat sięga już setek miliardów euro, a szkody w samej tylko infrastrukturze fizycznej wynoszą ponad 100 mld EUR.

Aby wesprzeć Ukrainę w czasie wojny, a także odbudować kraj i stworzyć ukraińskim obywatelom nowe możliwości, trzeba podjąć znaczne globalne wysiłki finansowe. Dlatego też zasadnicze elementy tych międzynarodowych działań trzeba opracować już teraz, mimo że rosyjska agresja jeszcze trwa. W konkluzjach z marca 2022 r. Rada Europejska postanowiła ustanowić Fundusz Powierniczy Solidarności z Ukrainą i wezwała swoich partnerów międzynarodowych do wzięcia w nim udziału. Rada Europejska zaapelowała ponadto do Komisji, by nadal udzielała pomocy technicznej, aby wesprzeć Ukrainę we wdrażaniu niezbędnych reform.

Odbudowa na taką skalę na kontynencie europejskim wymaga silnego przywództwa ze strony Unii Europejskiej, przy aktywnej współpracy z partnerami międzynarodowymi. Ukraina jest ściśle powiązana z Unią Europejską w ramach układu o stowarzyszeniu i pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu. 28 lutego 2022 r. Ukraina złożyła wniosek o członkostwo w UE i wyraziła silną wolę powiązania odbudowy z reformami na drodze ku integracji europejskiej.

W niniejszym komunikacie przedstawiono stanowisko Unii w sprawie doraźnej ukraińskiej luki finansowej oraz długoterminowych ram odbudowy.

II.NATYCHMIASTOWA POMOC

Reakcja krótkoterminowa obejmuje najbliższy okres, w którym nie można jeszcze zaplanować wysiłków na rzecz odbudowy na dużą skalę. Pomoc w tym okresie koncentruje się głównie na niezbędnym wsparciu operacyjnym dla ukraińskiego rządu, uzupełnionym o pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych i pomoc humanitarną.

Wsparcie, którego już udzielono

UE już od dawna jest zaangażowana we wspieranie Ukrainy. To zaangażowanie przynosi efekty. UE udostępniła Ukrainie znaczną pomoc finansową, która w latach 2014–2021 wyniosła 1,7 mld EUR w formie dotacji z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, 5,6 mld EUR w formie pożyczek w ramach pięciu programów pomocy makrofinansowej, 194 mln EUR w formie pomocy humanitarnej oraz 355 mln EUR za pośrednictwem instrumentów polityki zagranicznej. UE zapewnia Ukrainie wsparcie na rzecz rozwoju polityki i kompleksowych reform, przy silnym zaangażowaniu państw członkowskich w ramach podejścia „Drużyna Europy”. Wśród sztandarowych programów znajdują się programy dotyczące decentralizacji, reform administracji publicznej i walki z korupcją.

Od początku rosyjskiej agresji UE umacnia swoje wsparcie, uruchamiając około 4,1 mld EUR na ogólnie pojętą odporność gospodarczą, społeczną i finansową Ukrainy. Kwota ta przyjęła formę pomocy makrofinansowej, wsparcia budżetowego, pomocy doraźnej, reagowania kryzysowego oraz pomocy humanitarnej. Ukrainie przekazano również środki pomocy wojskowej w ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju w wysokości 1,5 mld EUR, a uruchomienie dodatkowych 500 mln EUR jest w toku. 

UE ściśle współpracowała z europejskimi instytucjami finansowymi w celu wspierania Ukrainy przed wojną i kontynuuje tę współpracę również w czasie wojny. Od 2014 r. Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju uruchomiły dla Ukrainy ponad 10 mld EUR w formie pożyczek. W minionych tygodniach Europejski Bank Inwestycyjny wypłacił na rzecz ukraińskiego budżetu kwotę 668 mln EUR. UE ściśle współpracuje również z Bankiem Światowym i z Międzynarodowym Funduszem Walutowym, które od 2014 r. są kluczowymi partnerami w działaniach dla Ukrainy.

Doraźne wsparcie

Wojna doprowadziła do załamania wpływów z podatków, z wywozu oraz wpływów innego rodzaju; trudności te spotęgowało nielegalne przywłaszczanie aktywów i dóbr eksportowych, między innymi w sektorze rolnictwa. Podstawowe wydatki wzrosły w niezmiernie szybkim tempie. Ukraina będzie potrzebowała znacznej krótkoterminowej pomocy finansowej, aby podtrzymać podstawowe usługi, zaspokoić potrzeby humanitarne i naprawić najistotniejszą infrastrukturę, która jest obecnie zniszczona. Międzynarodowy Fundusz Walutowy oszacował, że do czerwca luka w finansowaniu Ukrainy wyniesie około 14,3 mld EUR (15 mld USD) 2 .

Ukraiński rząd ma nadal znaczne potrzeby finansowe w perspektywie krótkoterminowej, aby zapewnić warunki do życia w kraju, pomóc w zachowaniu stabilności makrofinansowej i zmniejszyć presję na kapitał ludzki i rzeczowy. Zaspokojenie tych potrzeb będzie wymagało wspólnych wysiłków międzynarodowych, w ramach których Unia będzie gotowa do odegrania swojej roli.

Ze swojej strony Komisja przewiduje w związku z powyższym złożenie wniosku w sprawie przydzielenia Ukrainie w 2022 r. nowej wyjątkowej pomocy makrofinansowej w formie pożyczek w wysokości do 9 mld EUR. Kwotę tę uzupełni wsparcie pochodzące od innych dwustronnych i wielostronnych partnerów międzynarodowych, w tym z formatu G7. Środki te byłyby wypłacane w transzach, z długim terminem zapadalności i preferencyjnymi stopami procentowymi – dzięki gwarancjom z budżetu Unii.

Aby to umożliwić, państwa członkowskie powinny uzgodnić udostępnienie gwarancji w celu uzupełnienia rezerw przeznaczonych na ten cel w odpowiednim module wspólnego funduszu rezerw Unii. Obok wsparcia z budżetu UE w formie dotacji, przeznaczonych na powiązane spłaty odsetek, zapewni to skoordynowaną i preferencyjną pomoc dla Ukrainy.

III.ODBUDOWA UKRAINY

Całkowita odbudowa Ukrainy będzie wymagać kompleksowego wsparcia w odbudowie kraju po wojennych zniszczeniach oraz stworzenia podwalin wolnego i dostatniego państwa, opartego na europejskich wartościach, zintegrowanego z europejską i światową gospodarką. Należy również wspierać Ukrainę na drodze ku integracji europejskiej.

Działania na rzecz odbudowy będą musiały opierać się na odpowiedzialności Ukrainy, ścisłej współpracy i koordynacji z państwami i organizacjami wspierającymi oraz strategicznym partnerstwie Ukrainy z Unią. Odbudowa będzie również wymagać mobilizacji zasobów na szczeblu regionalnym i lokalnym. Proces odbudowy wzbogacą i przyspieszą partnerska współpraca i programy w ramach partnerstw między miastami i regionami w Unii Europejskiej oraz w Ukrainie.

Już teraz można przewidzieć cztery główne filary odbudowy. Są to:

·odbudowa kraju, w szczególności infrastruktury, świadczeń zdrowotnych, mieszkalnictwa, szkół, a także odporności cyfrowej i energetycznej zgodnie z najnowszymi politykami i normami europejskimi;

·dalsza modernizacja państwa i jego instytucji w celu zapewnienia dobrych rządów i poszanowania praworządności poprzez zapewnienie wsparcia w zakresie zdolności administracyjnych i pomocy technicznej, w tym na szczeblu regionalnym i lokalnym;

·wdrożenie programu działań strukturalnych i regulacyjnych w celu pogłębienia integracji gospodarczej i społecznej Ukrainy i jej obywateli z UE zgodnie z dążeniem Ukrainy do integracji z UE;

·wspieranie odbudowy gospodarki i społeczeństwa Ukrainy poprzez promowanie zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu społecznemu konkurencyjności gospodarczej, zrównoważonego handlu i rozwoju sektora prywatnego, przy jednoczesnym przyczynianiu się do transformacji ekologicznej i cyfrowej tego kraju.

Ustanowienie wyraźnego powiązania z szeroko zakrojonym programem reform będzie miało zasadnicze znaczenie dla powodzenia działań na rzecz odbudowy. Na przestrzeni lat Ukraina poczyniła znaczne postępy w zakresie reform. Ważne będzie skonsolidowanie i przyspieszenie tych reform, gdy tylko rozpoczną się pełne działania na rzecz odbudowy. Odbudowa powinna być zgodna z europejską agendą ekologiczną i cyfrową; powinna wzmacniać odporność i respektować podstawowe zasady praworządności, w tym zasady dotyczące walki z korupcją, sądownictwa, administracji publicznej i dobrych rządów.

Biorąc pod uwagę dotychczasową skalę szkód wojennych, oczekuje się, że potrzeby finansowe na odbudowę będą znaczne, a sam proces odbudowy może potrwać ponad dziesięć lat. Komisja będzie ściśle współpracować z Ukrainą, partnerami międzynarodowymi i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, aby ocenić potrzeby w zakresie odbudowy i zbadać, w jaki sposób najlepiej je zaspokoić.

Odbudowa pod wodzą Ukrainy na jej drodze ku integracji europejskiej

Działania na rzecz odbudowy powinny być ujęte w strategicznym planie odbudowy wysokiego szczebla („RebuildUkraine”), zatwierdzonym przez Unię i innych partnerów międzynarodowych, za który władze Ukrainy będą w pełni odpowiedzialne 3 . Plan odbudowy RebuildUkraine nakreśliłby kluczowe reformy i inwestycje niezbędne do zapewnienia Ukrainie dostatniej i zrównoważonej przyszłości.

Rząd Ukrainy jednoznacznie wyraził zamiar włączenia planu odbudowy RebuildUkraine do strategicznego partnerstwa z Unią Europejską. Odzwierciedla to bliskie stosunki polityczne i gospodarcze oparte na układzie o stowarzyszeniu i pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu oraz niedawnym wniosku Ukrainy o członkostwo w UE. Ustanowienie wyraźnego powiązania z szeroko zakrojonym programem reform będzie miało zasadnicze znaczenie dla powodzenia procesu odbudowy i dostosowania przepisów krajowych do unijnego dorobku prawnego.

Platforma na rzecz odbudowy Ukrainy

Starania związane z odbudową powinny być podejmowane przez władze Ukrainy w ścisłym partnerstwie z Unią Europejską i innymi kluczowymi partnerami, takimi jak partnerzy G7 i G20 oraz inne państwa trzecie, a także międzynarodowymi instytucjami finansowymi i organizacjami międzynarodowymi.

Utworzona zostanie platforma na rzecz odbudowy Ukrainy – międzynarodowa platforma koordynacyjna, prowadzona wspólnie przez Komisję, reprezentującą Unię Europejską, i przez rząd Ukrainy. Platforma skupiać będzie partnerów i organizacje, którzy niosą pomoc, w tym państwa członkowskie UE, innych partnerów dwu- i wielostronnych oraz międzynarodowe instytucje finansowe. Parlament ukraiński i Parlament Europejski uczestniczyłyby w niej w charakterze obserwatorów. W ten sposób platforma działałaby jako nadrzędny i pojedynczy punkt kontaktowy dla wszystkich działań na rzecz odbudowy Ukrainy.

Chociaż odpowiedzialność za plan odbudowy powinna spoczywać na Ukrainie, platforma powinna być strategicznym organem zarządzającym zatwierdzającym strategiczny plan odbudowy RebuildUkraine na wysokim szczeblu i zapewniającym zgodność udzielanego wsparcia z planem. W oparciu o ten plan platforma określałaby obszary priorytetowe wybrane do finansowania oraz konkretne projekty wdrażające te priorytety, koordynowałaby źródła finansowania i ich przeznaczenie w celu optymalizacji ich wykorzystania, w tym wsparcie budżetowe dla państwa ukraińskiego, wsparcie inwestycyjne i gwarancje dla inwestycji sektora prywatnego; platforma koncentrowałaby się ponadto na konkretnych sektorach i monitorowała postępy w realizacji planu. Ukrainie należy zapewnić wsparcie w zakresie zdolności administracyjnych i pomoc techniczną w celu skutecznego opracowania i wdrożenia planu odbudowy RebuildUkraine.

Platforma powinna łączyć wsparcie UE z innymi inicjatywami podejmowanymi przez innych partnerów, takimi jak fundusz powierniczy Banku Światowego lub rachunek zarządzany przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, zapewniając niezakłócony podział pracy między różnymi partnerami, unikając powielania działań i promując synergie, w tym poprzez współfinansowanie konkretnych projektów.

Wsparcie Unii

Unia jest gotowa zapewnić znaczną część ogólnych wysiłków społeczności międzynarodowej na rzecz odbudowy Ukrainy. Wspólne podejście UE do odbudowy Ukrainy leży w interesie państw członkowskich i Ukrainy, przyczyni się bowiem do stworzenia warunków odbudowy wolnej, demokratycznej, dostatniej i zrównoważonej Ukrainy, będącej częścią europejskiej rodziny. Mechanizmy finansowe UE będą ponadto najlepszym zabezpieczeniem właściwego wykorzystania funduszy.

Wkład UE w odbudowę Ukrainy ma objąć następujące elementy:

·Instrument RebuildUkraine – nowy instrument oparty na funduszach UE i przeznaczony na finansowanie działań na rzecz odbudowy i dostosowania ukraińskiej gospodarki do UE;

·wsparcie z istniejących programów unijnych, w tym instrumenty łączone i gwarancje w ramach Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej.

Wsparcie na rzecz odbudowy i zwiększania odporności – w tym pomoc humanitarna, która będzie musiała zostać wzmocniona i wdrożona zgodnie z zasadami humanitarnymi – będzie musiało trwać przez wiele lat, aby mogło objąć najbardziej narażone grupy ludności, takie jak osoby wewnętrznie przesiedlone, dzieci, ofiary wojny, w tym ofiary przemocy seksualnej, mniejszości, osoby z niepełnosprawnościami, osoby potrzebujące ochrony oraz osoby, do których publiczne służby socjalne nie są w stanie dotrzeć.

Instrument RebuildUkraine w centrum wsparcia Unii

Instrument RebuildUkraine ma być głównym instrumentem prawnym wsparcia udzielanego przez Unię Europejską w ramach planu odbudowy RebuildUkraine, stanowiącym połączenie dotacji i pożyczek. Ma zostać włączony do budżetu UE, co ma zapewnić przejrzystość, rozliczalność i należyte zarządzanie finansami w ramach tej inicjatywy. Instrument byłby zgodny z programem reform Ukrainy inspirowanym przez UE; należy więc wesprzeć jego wdrożenie, aby pomóc Ukrainie odbudować jej gospodarkę, z wyraźnym powiązaniem z inwestycjami i reformami. Instrument ma się opierać na doświadczeniach z finansowania inwestycji i reform w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w UE, ale byłby odpowiednio dostosowany do bezprecedensowych wyzwań związanych z odbudową Ukrainy i jej europejską perspektywą.

Sam Instrument miałby specjalną strukturę zarządzania, umożliwiającą przejęcie pełnej odpowiedzialności przez Ukrainę. Dzięki temu inwestycje – w tym inwestycje w strategiczną infrastrukturę cyfrową, transportową i energetyczną – byłyby dostosowane do polityki i norm UE w zakresie klimatu i środowiska. Reformy w ramach Instrumentu powinny przyczynić się do dalszej integracji ukraińskiej gospodarki z jednolitym rynkiem, poprawić otoczenie działalności gospodarczej w celu przyciągnięcia niezbędnych bezpośrednich inwestycji zagranicznych, wspierać tworzenie miejsc pracy oraz ułatwić stopniowe dostosowanie do prawa UE i zgodność z prawem UE. Należy położyć w nim duży nacisk na dobre rządy, praworządność, należyte zarządzanie finansami, a także zwalczanie korupcji i zapobieganie nadużyciom finansowym.

Uruchomienie środków na wsparcie Unii

Wojna trwa i nie są jeszcze znane wszystkie potrzeby związane z odbudową Ukrainy. Wykroczą one poza odbudowę aktywów rzeczowych, w tym infrastruktury, i będą musiały obejmować wsparcie budżetowe dla państwa ukraińskiego. Obecnie nie można dokładnie oszacować czasu trwania takiego wsparcia, będzie ono musiało jednak obejmować perspektywę średnio- i długoterminową.

Nawet w połączeniu z wkładem innych partnerów międzynarodowych Unia Europejska ma strategiczny interes, by przewodzić wysiłkom na rzecz odbudowy Ukrainy. Oznacza to znaczny udział w łącznym międzynarodowym wysiłku finansowym. Jednocześnie szeroko zakrojona i kompleksowa odbudowa kraju zniszczonego wojną, w połączeniu ze wspieraniem jego integracji z UE, oznacza istotne nakłady początkowe i przewidywalność takiego wsparcia z biegiem czasu.

Nieprzewidziane potrzeby powstałe w wyniku wojny w Europie znacznie wykraczają poza zasoby dostępne w obecnych wieloletnich ramach finansowych. Konieczne będzie zatem określenie nowych źródeł finansowania.

Przedstawiona powyżej struktura jest dostatecznie elastyczna, aby uwzględnić takie nowe źródła finansowania. Dodatkowe dotacje udostępnione Ukrainie mogłyby być finansowane w oparciu o dodatkowe wkłady państw członkowskich (i państw trzecich, które wyrażą taką wolę) wpłacane na rzecz Instrumentu i istniejących programów unijnych. Pozwoliłoby to wykorzystać unijne mechanizmy finansowe oraz zabezpieczenia gwarantujące właściwe wykorzystanie funduszy. Dotacje mogą zostać również sfinansowanie w następstwie ukierunkowanego przeglądu wieloletnich ram finansowych. Wspomniane źródła mogłyby również finansować pożyczki udzielane Ukrainie w ramach Instrumentu. Mając jednak na uwadze skalę pożyczek, które będą prawdopodobnie udzielone, rozważana jest opcja, w ramach której środki miałyby pochodzić z pożyczek zaciąganych w imieniu UE lub na podstawie gwarancji krajowych państw członkowskich.

W tym kontekście można rozważyć, czy możliwe jest wykorzystanie zamrożonych rosyjskich aktywów jako źródła finansowania zgodnie z prawem krajowym i unijnym, na przykład w następstwie ewentualnych postępowań karnych dotyczących działalności przestępczej związanej z rosyjskimi lub białoruskimi osobami i przedsiębiorstwami umieszczonymi w wykazie UE.

IV.PODSUMOWANIE

Trwają międzynarodowe wysiłki, by zapewnić doraźną pomoc i położyć kres rosyjskiej agresji, nadszedł jednak również czas, by spojrzeć w przyszłość i przygotować się na szeroko zakrojone działania na rzecz odbudowy, które zostaną podjęte w przyszłości. Działaniami tymi musi kierować Ukraina, przy silnym i trwałym wsparciu ze strony Unii Europejskiej i partnerów międzynarodowych.

W niniejszym komunikacie przedstawiono kompleksowe ramy tych działań, w pełni odzwierciedlające wskazane przez Ukrainę potrzeby i mocno zakorzenione w transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz w podstawowych wartościach europejskich. Dzięki tym inwestycjom Ukraina wyjdzie ze zniszczeń spowodowanych rosyjską inwazją silniejsza i bardziej odporna, a z czasem będą one wspierać Ukrainę w jej europejskich ambicjach.

Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady o poparcie propozycji przedstawionych w niniejszym komunikacie. Dzięki RebuildUkraine Unia Europejska wyśle kolejny wyraźny sygnał, że niezachwianie wspiera i będzie wspierać Ukrainę podczas wojny i po jej zakończeniu oraz że pomoże w odbudowie silniejszej Ukrainy dla następnego pokolenia.

(1)

Na przykład działania w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie zapewniają państwom członkowskim natychmiastową płynność finansową i dodatkową elastyczność w zakresie wykorzystania funduszy UE na przyjęcie osób uciekających z Ukrainy.

(2)

Istnieje duża niepewność co do wszelkich luk w finansowaniu, ale Międzynarodowy Fundusz Walutowy ściśle współpracował z władzami Ukrainy w celu rzetelnego oszacowania ich potrzeb, o czym mówiła np. dyrektor zarządzająca Międzynarodowego Funduszu Walutowego Kristalina Georgijewa na wiosennych posiedzeniach 21 kwietnia 2022 r.

(3)

 Rząd Ukrainy powołał Krajową Radę Odbudowy, której powierzono przygotowanie planu odbudowy i rozwoju Ukrainy po wojnie. Opracowanie planu będzie opierać się na niezwykłej współpracy i zdolnościach instytucjonalnych wykazanych przez władze Ukrainy na wszystkich szczeblach, przez gminy i przez społeczeństwo obywatelskie (rozporządzenie w sprawie Krajowej Rady Odbudowy Ukrainy po skutkach wojny, zatwierdzone dekretem prezydenta Ukrainy z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 266/2022). Po stronie UE Komisja Europejska powołała w 2014 r. specjalną grupę wsparcia dla Ukrainy w celu wspierania reform w tym kraju.