Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania”

(COM(2022) 707 final – 2022/0413 (CNS))

(2023/C 184/10)

Sprawozdawca: Petru Sorin DANDEA

Współsprawozdawca: Benjamin RIZZO

Wniosek o konsultację	Rada, 7.2.2023
Podstawa prawna	Art. 113, 115 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	2.3.2023
Data przyjęcia na sesji plenarnej	22.3.2023
Sesja plenarna nr	577
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	208/0/5

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES z aprobatą przyjmuje wniosek Komisji w sprawie DAC 8 – można go uznać za znaczący krok naprzód w kierunku udoskonalenia i uzupełnienia obecnej dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej (DAC).

1.2.

EKES uważa, że proponowane udoskonalenia dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej skutecznie zniechęcają posiadaczy kryptoaktywów do nieprzestrzegania przepisów podatkowych, przyczyniając się tym samym do walki z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i unikaniem opodatkowania, zgodnie z szeregiem wcześniejszych inicjatyw Komisji.

1.3.

EKES uważa, że inicjatywa Komisji jest w pełni zgodna z zasadą sprawiedliwego i skutecznego opodatkowania, która jest podstawą europejskiej społecznej gospodarki rynkowej i ma na celu zapewnienie, aby wszyscy wnosili przypadający im wkład oraz byli traktowani w sposób równy i proporcjonalny, niezależnie od rodzaju posiadanego majątku.

1.4.

EKES zauważa, że skuteczne poradzenie sobie z nasilającymi się problemami i konsekwencjami o zasięgu globalnym dotyczącymi kryptoaktywów wymaga przede wszystkim globalnych działań na rzecz uregulowania tych aktywów i ich wykorzystania. Kluczowe znaczenie w tym względzie mają prowadzone obecnie na szczeblu OECD i grupy G-20 prace na rzecz osiągnięcia globalnego porozumienia dotyczącego przejrzystości w odniesieniu do kryptowalut i EKES zachęca Komisję do przyjęcia na siebie czynnej roli na arenie międzynarodowej.

1.5.

EKES docenia fakt, że lepsze i skuteczniejsze opodatkowanie kryptoaktywów przyczyni się do zwiększenia zakresu opodatkowania i zasilenia budżetów państwa, co pozwoli na przeznaczenie dodatkowych środków na działania na rzecz dobra wspólnego oraz na priorytety inwestycyjne Komisji (transformacja ekologiczna i cyfryzacja).

1.6.

EKES uważa, że wprowadzenie systemu podawania numerów identyfikacji podatkowej („NIP”) jest najlepszą metodą zapewnienia, aby nowe przepisy były skuteczne. Z tego względu zdecydowanie popiera propozycję Komisji dotyczącą numeru NIP, ponieważ przyczyni się on do zapobiegania ewentualnym błędom, zwiększając tym samym pewność prawa i przewidywalność systemu.

1.7.

EKES uważa, że obowiązki sprawozdawcze nie powinny ograniczać się jedynie do wymiany i transferów kryptoaktywów, lecz w trosce o przejrzystość i pewność należy je rozszerzyć, przynajmniej w fazie początkowej, na ogólne udziały kapitałowe z wykorzystaniem aktywów opartych na kryptowalutach, choć jest jasne, że opodatkowanie powinno dotyczyć wyłącznie rzeczywistych zysków.

1.8.

EKES podkreśla potrzebę skutecznych i proporcjonalnych kar, przy czym państwom członkowskim trzeba pozostawić swobodę decydowania o wysokości nakładanych kar. Zaleca również, by po wdrożeniu dyrektywy Komisja przedstawiła sprawozdanie na temat struktur kar wdrożonych przez państwa członkowskie, w razie potrzeby udzielając wskazówek dotyczących ewentualnych zmian.

1.9.

EKES ma nadzieję, że sankcje i środki służące zapewnieniu zgodności będą w stanie zachować odpowiednią równowagę między proporcjonalnością a skutecznością przepisów i odpowiednim efektem odstraszającym. Proporcjonalność można zapewnić na przykład przez odpowiednie uwzględnienie liczby transakcji związanych z naruszeniami dokonywanymi przez dane przedsiębiorstwo.

1.10.

EKES podkreśla, że przepisy szczegółowe i zabezpieczenia dotyczące ochrony danych zawarte we wniosku dotyczącym dyrektywy i zgodne z RODO powinny być należycie stosowane i przestrzegane zgodnie z rygorystycznymi normami, aby w pełni chronić prawa podstawowe osób, których dane będą gromadzone, wymieniane i przechowywane.

1.11.

EKES zaleca, aby Komisja włączyła do projektu wniosku przepisy mające na celu zacieśnienie współpracy między organami podatkowymi, które już wchodzą w zakres dyrektywy, a organami odpowiedzialnymi za zwalczanie prania pieniędzy oraz finansowania nielegalnej działalności i terroryzmu. W tym kontekście przypomina, że organy publiczne, w tym wypadku podatkowe, potrzebują odpowiednich zasobów zarówno w postaci wykwalifikowanych pracowników, jak i wysokiej jakości technologii cyfrowej i standardów cyfrowych.

2.   Wniosek Komisji

2.1.

Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę 2011/16/UE (1) („DAC 8”) (2) ma na celu aktualizację obecnej dyrektywy („DAC”) w celu rozszerzenia zakresu sprawozdawczości i wymiany informacji między organami podatkowymi, aby uwzględnić dochód lub przychód generowany za pomocą kryptoaktywów przez użytkowników, którzy są rezydentami Unii Europejskiej. Kryptoaktywami łatwo się obraca w wymiarze transgranicznym, a organy podatkowe nie dysponują obecnie informacjami niezbędnymi do monitorowania wpływów uzyskanych przy ich użyciu.

2.2.

Inicjatywa ustawodawcza ma na celu wprowadzenie większej przejrzystości podatkowej w odniesieniu do kryptoaktywów za pomocą szczegółowych przepisów dotyczących sprawozdawczości i wymiany informacji do celów podatków bezpośrednich. We wniosku doprecyzowano również obowiązujące przepisy, aby wyeliminować luki i wzmocnić ramy prawne.

2.3.

Wniosek DAC 8 jest dostosowany do definicji określonych w rozporządzeniu w sprawie rynków kryptoaktywów (3), które samo w sobie nie stanowi dla organów podatkowych podstawy do gromadzenia i wymiany informacji niezbędnych do opodatkowania dochodu z kryptoaktywów. We wniosku DAC 8 wykorzystano jednak doświadczenia z prac nad rozporządzeniem w sprawie rynków kryptoaktywów i oparto go na wymogu uzyskania zezwolenia wprowadzonego już w tym rozporządzeniu, co pozwala uniknąć nałożenia dodatkowych obciążeń administracyjnych na dostawców usług w zakresie kryptoaktywów.

2.4.

Wniosek jest zgodny z niedawno zatwierdzonymi ramami sprawozdawczości OECD dotyczącymi kryptoaktywów (4), a także ze zmianami we wspólnym standardzie do wymiany informacji. Takie standardy zatwierdzono również w ramach grupy G-20. Podczas konsultacji przeprowadzonych przez Komisję większość państw członkowskich poparła dostosowanie zakresu ram prawnych UE do prac prowadzonych na poziomie OECD.

2.5.

W celu zwiększenia zdolności państw członkowskich do wykrywania i zwalczania oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania, wszyscy raportujący dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów, niezależnie od ich wielkości i lokalizacji, będą mieli obowiązek zgłaszania transakcji swoich klientów będących rezydentami w UE. Uwzględniono zarówno transakcje krajowe, jak i transgraniczne. W niektórych przypadkach obowiązki sprawozdawcze obejmą również niewymienialne tokeny (NFT). W załączniku VI określono szczegółowe zasady dotyczące obowiązków, które mają wypełniać raportujący dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów.

2.6.

Transakcje raportowane obejmują transakcje wymiany i transfery raportowanych kryptoaktywów. Zakres wniosku obejmuje zarówno transakcje krajowe, jak i transgraniczne, przy czym są one zagregowane według rodzaju raportowanych kryptoaktywów.

2.7.

Instytucje finansowe będą składać sprawozdania dotyczące pieniądza elektronicznego i walut cyfrowych banku centralnego, a jednocześnie rozszerzony zostanie zakres automatycznej wymiany wydawanych ex ante interpretacji indywidualnych o wymiarze transgranicznym dla zamożnego klienta indywidualnego. Chodzi o osoby fizyczne posiadające co najmniej 1 000 000 EUR w postaci majątku finansowego lub inwestycyjnego, lub zarządzanych aktywów. Państwa członkowskie będą wymieniać informacje o wydanych ex ante, zmienionych lub odnowionych interpretacjach indywidualnych o wymiarze transgranicznym w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2025 r.

2.8.

Wniosek nie ograniczy zdolności państw członkowskich do kształtowania swojego systemu zgodności. Przewiduje się jednak ustanowienie i egzekwowanie wspólnego minimalnego poziomu sankcji za najpoważniejsze działania niezgodne z przepisami, takie jak całkowity brak raportowania pomimo upomnień administracyjnych.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES z aprobatą przyjmuje i popiera wniosek Komisji w sprawie DAC 8, ponieważ stanowi on znaczący krok naprzód w udoskonalaniu i uzupełnianiu dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej zgodnie z zaleceniami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który ostrzegł, że „[j]eżeli podatnik przechowuje środki w postaci elektronicznych kryptowalut, platforma lub inny dostawca usług elektronicznych świadczący usługi zarządzania portfelem na rzecz takich klientów nie mają obowiązku zgłaszania organom podatkowym tego rodzaju kwot ani zysków. Z tego względu środki przechowywane w postaci takich instrumentów elektronicznych pozostają w dużej części nieopodatkowane” (5).

3.2.

EKES uważa, że proponowane udoskonalenia dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej stanowią skuteczne narzędzie zniechęcające posiadaczy kryptoaktywów do nieprzestrzegania przepisów podatkowych, przyczyniając się tym samym do walki z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i unikaniem opodatkowania, zgodnie z szeregiem inicjatyw podjętych przez Komisję w ostatnich latach.

3.3.

EKES wyraża uznanie dla szeroko zakrojonych i klarownych konsultacji Komisji w sprawie omawianego wniosku z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, a także węższej grupy podmiotów działających w tym sektorze, z którymi Komisja konsultowała się oddzielnie. Państwa członkowskie również mogły przedstawić stanowisko i zachęciły Komisję do postępowania w ścisłej zgodności z bieżącymi pracami OECD. Dzięki konsultacjom proces legislacyjny stał się bardziej przejrzysty i rzeczowy, niezależnie od wysoce technicznego charakteru wniosku.

3.4.

EKES podkreśla, że skuteczne poradzenie sobie z nasilającymi się problemami i konsekwencjami o zasięgu globalnym dotyczącymi kryptoaktywów wymaga podjęcia globalnych działań na rzecz uregulowania tych aktywów i ich wykorzystania. W tym kontekście kluczowe znaczenie mają prowadzone obecnie na szczeblu OECD i grupy G-20 prace i negocjacje na rzecz osiągnięcia globalnego porozumienia dotyczącego przejrzystości kryptowalut i EKES zachęca Komisję do przewodzenia w tej kwestii na arenie międzynarodowej.

3.5.

EKES uważa, że inicjatywa Komisji jest w pełni zgodna z zasadą sprawiedliwego i skutecznego opodatkowania, która jest podstawą europejskiej społecznej gospodarki rynkowej i ma na celu zapewnienie, aby wszyscy wnosili przypadający im wkład oraz byli traktowani w sposób równy i proporcjonalny, niezależnie od rodzaju posiadanego majątku lub formy przyjmowanych płatności.

3.6.

EKES docenia fakt, że lepsze i skuteczniejsze opodatkowanie kryptoaktywów przyczyni się do zwiększenia zakresu opodatkowania i zasilenia budżetów państwa, co pozwoli na przeznaczenie dodatkowych środków na działania na rzecz dobra wspólnego oraz na priorytety inwestycyjne Komisji (transformacja ekologiczna i cyfryzacja).

3.7.

EKES w pełni zgadza się z Komisją, że większa przejrzystość zmniejszy rozbieżności oraz obecne nieuzasadnione zróżnicowanie ram prawnych i sposobu traktowania, co powoduje, że użytkownicy kryptoaktywów mają „przewagę nad tymi, którzy nie inwestują w kryptoaktywa”, i jest przeszkodą nie tylko w osiągnięciu „celu, jakim jest sprawiedliwe opodatkowanie”, lecz również w prawidłowym funkcjonowaniu jednolitego rynku i rzeczywistym stworzeniu równych warunków działania.

3.8.

EKES popiera łączne zastosowanie jako podstawy prawnej do poparcia wniosku zarówno art. 113 TFUE (ponieważ wymieniane informacje można by wykorzystać także do celów związanych z podatkiem VAT), jak i art. 115 TFUE. Zapisane w art. 115 zbliżenie przepisów krajowych, które mają wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku, jest istotne dla przedmiotowej sprawy, ponieważ kryptoaktywa mogą być wykorzystywane do różnych celów. Należy zatem unikać rozbieżności zarówno w zakresie ogólnych ram prawnych, jak i narzędzi egzekwowania przepisów na całym jednolitym rynku, ponieważ mogą one zaszkodzić jego konsolidacji.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES zachęca Komisję i państwa członkowskie do uwzględnienia w obecnym wniosku obowiązków sprawozdawczych dotyczących osób fizycznych, które posiadają kryptoaktywa. Zwiększyłoby to z pewnością skuteczność oraz zakres stosowania wniosku.

4.2.

EKES uważa, że wprowadzenie systemu podawania numerów identyfikacji podatkowej („NIP”) jest najlepszą metodą zapewnienia, aby nowe przepisy były skuteczne. Z tego względu zdecydowanie popiera propozycję Komisji dotyczącą numeru NIP, gdyż przyczyni się on do zwiększenia skuteczności wniosku, ponieważ jako niepowtarzalny numer identyfikacyjny zapobiega błędom, zwiększając tym samym pewność prawa i przewidywalność systemu.

4.3.

EKES odnotowuje, że większość państw członkowskich wprowadziła przepisy prawne lub przynajmniej wytyczne administracyjne dotyczące opodatkowania dochodów uzyskanych dzięki inwestycjom w kryptoaktywa, ale właściwe organy często nie posiadają niezbędnych informacji, aby zastosować je w praktyce. W związku z tym pewność i jasność prawa można zapewnić jedynie przez wyeliminowanie niedociągnięć krajowych za pomocą unijnej inicjatywy ustawodawczej mającej na celu zwiększenie skutecznej i efektywnej współpracy między organami podatkowymi.

4.4.

EKES uważa, że obowiązki sprawozdawcze nie powinny ograniczać się jedynie do wymiany i transferów kryptoaktywów, ale w trosce o przejrzystość i pewność należy je rozszerzyć, przynajmniej w obecnej fazie początkowej, na ogólne udziały kapitałowe z wykorzystaniem aktywów opartych na kryptowalutach, nawet jeżeli jest jasne, że opodatkowanie powinno dotyczyć wyłącznie rzeczywistych zysków.

4.5.

EKES podkreśla potrzebę skutecznych i proporcjonalnych kar, przy czym państwom członkowskim trzeba pozostawić swobodę decydowania o wysokości nakładanych kar. Wydaje się, że minimalne progi mogą potencjalnie zwiększyć skuteczność nowych przepisów dotyczących opodatkowania kryptowalut. EKES ma nadzieję, że sankcje i środki służące zapewnieniu zgodności będą w stanie zachować odpowiednią równowagę między proporcjonalnością a skutecznością przepisów i odpowiednim efektem odstraszającym. Proporcjonalność można zapewnić na przykład przez odpowiednie uwzględnienie liczby transakcji związanych z naruszeniami dokonywanymi przez dane przedsiębiorstwo.

4.6.

Ponadto po wdrożeniu dyrektywy Komisja powinna złożyć sprawozdanie na temat struktur kar w państwach członkowskich oraz przedstawić wskazówki dotyczące niezbędnych zmian w systemie kar i środków służących zapewnieniu zgodności.

4.7.

EKES podkreśla, że przepisy szczegółowe i zabezpieczenia dotyczące ochrony danych zawarte we wniosku dotyczącym dyrektywy i zgodne z przepisami i zasadami określonymi w RODO powinny być stosowane i przestrzegane w sposób dokładny i zgodny z rygorystycznymi normami, aby w pełni chronić prawa podstawowe osób, których dane będą gromadzone, wymieniane i przechowywane.

4.8.

EKES ponownie apeluje do państw członkowskich, by dokonywały odpowiednich inwestycji w swoje organy podatkowe i inne zaangażowane organy administracji, tak by mogły one wykonać zadanie polegające na ulepszeniu współpracy w dziedzinie opodatkowania.

4.9.

EKES zaleca ponadto, aby Komisja włączyła do swojego projektu wniosku wymóg współpracy między organami podatkowymi, które już wchodzą w zakres dyrektywy, a organami odpowiedzialnymi za zwalczanie prania pieniędzy oraz finansowania nielegalnej działalności i terroryzmu, ponieważ w ostatnich latach odnotowano szereg możliwych przypadków wykorzystania kryptoaktywów do nielegalnych celów i prania pieniędzy. W tym kontekście przypomina, że organy publiczne, w tym wypadku podatkowe, potrzebują odpowiednich zasobów w postaci wykwalifikowanych pracowników oraz wysokiej jakości technologii cyfrowych i standardów cyfrowych.

---

(1)  Dyrektywa Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania i uchylająca dyrektywę 77/799/EWG (Dz.U. L 64 z 11.3.2011, s. 1).

(2)  COM(2022) 707 final.

(3)  COM(2020) 593 final.

(4)  Ramy sprawozdawczości dotyczące kryptoaktywów i zmiany we wspólnym standardzie do wymiany informacji, OECD, 8.10.2022.

(5)  Europejski Trybunał Obrachunkowy, Wymiana informacji podatkowych w UE – solidne podstawy, niedociągnięcia we wdrażaniu, 2021. Wymiana informacji jest obecnie prowadzona na większą skalę, ale pewne informacje nadal nie są przekazywane.