Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków dotycząca wniosku w sprawie rozszerzenia zakresu działania Europolu (ukierunkowana zmiana rozporządzenia (UE) 2016/794).

A. Zasadność działań

Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? Na czym polega problem?

Sytuacja w zakresie bezpieczeństwa w Europie ciągle się zmienia, a zagrożenia dla bezpieczeństwa ewoluują i stają się coraz bardziej złożone. Przestępcy wykorzystują korzyści płynące z transformacji cyfrowej i nowych technologii, jak również ze wzajemnych powiązań między światem fizycznym i cyfrowym oraz zacierających się granic pomiędzy nimi. Kryzys związany z COVID-19 potęguje ten problem, ponieważ przestępcy szybko zaczęli wykorzystywać sytuację kryzysową, dostosowując swoje sposoby działania lub rozwijając nowe rodzaje działalności przestępczej. Zagrożenia te rozprzestrzeniają się ponad granicami i ułatwiają popełnianie różnych rodzajów przestępstw. Działania na szczeblu krajowym nie wystarczą, aby sprostać tym transgranicznym zagrożeniom bezpieczeństwa, a organy ścigania państw członkowskich w coraz większym stopniu wykorzystują wsparcie i wiedzę fachową oferowane przez Europol – Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania – w walce z poważną przestępczością i terroryzmem. Nowa sytuacja pod względem zagrożeń sprawia, że państwa członkowskie potrzebują i oczekują wsparcia ze strony Europolu w zapewnianiu bezpieczeństwa obywateli w sposób, jakiego nie można było przewidzieć na etapie negocjacji obecnego zakresu działania Europolu przez współprawodawców, który obowiązuje od 2016 r. (rozporządzenie (UE) 2016/794 w sprawie Europolu).

Należy w szczególności zwrócić uwagę na trzy podstawowe kwestie, które mają związek ze zmieniającymi się zagrożeniami dla bezpieczeństwa i wynikającymi z nich zmianami w zakresie potrzeb operacyjnych państw członkowskich w zakresie skutecznego reagowania na te zagrożenia:

1)brak skutecznej współpracy między podmiotami prywatnymi a organami ścigania w zakresie przeciwdziałania nadużywaniu usług transgranicznych przez przestępców;

2)wyzwanie dla organów ścigania związane z dużymi zbiorami danych;

3)luki w zakresie innowacji i badań, które są istotne w kontekście ścigania przestępstw.

Stanowią one poważne problemy ze względu na ich wpływ na bezpieczeństwo, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanych wezwaniach współprawodawców do działania. Powodują one konieczność dokonania ważnych wyborów strategicznych, wymagających szczegółowej oceny czynników powodujących te problemy, związanych z nimi celów, dostępnych wariantów strategicznych oraz ich skutków.

Jaki jest cel inicjatywy?

W odpowiedzi na pilne potrzeby operacyjne oraz wezwania współprawodawców do zapewnienia przez Europol większego wsparcia w programie prac Komisji na 2020 r. ogłoszono inicjatywę ustawodawczą polegającą na zwiększeniu uprawnień Europolu w celu usprawnienia operacyjnej współpracy policyjnej. Jest to jedno z głównych działań określonych w strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa z lipca 2020 r. Zgodnie z wezwaniem zawartym w wytycznych politycznych, w których stwierdzono, że „w celu ochrony naszych obywateli musimy poruszyć niebo i ziemię” – w duchu tego wezwania inicjatywa ma za zadanie wzmocnić pozycję Europolu, aby pomóc państwom członkowskim w zapewnianiu bezpieczeństwa obywateli.

Przedmiotowa inicjatywa ma stanowić odpowiedź na wspomniane trzy poważne problemy i służyć osiągnięciu następujących celów:

1)cel I: umożliwienie skutecznej współpracy między podmiotami prywatnymi a organami ścigania w zakresie przeciwdziałania nadużywaniu usług transgranicznych przez przestępców;

2)cel II: umożliwienie organom ścigania analizy dużych i złożonych zbiorów danych w celu wykrycia powiązań transgranicznych, z zachowaniem całkowitej zgodności z prawami podstawowymi;

3)cel III: umożliwienie państwom członkowskim wykorzystywania nowych technologii do ścigania przestępstw.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? 

Poważne przestępstwa i terroryzm mają charakter transgraniczny. Dlatego też działania jedynie na szczeblu krajowym nie są wystarczające, by skutecznie im przeciwdziałać. Z tego powodu państwa członkowskie zdecydowały się podjąć współpracę w ramach UE, aby zwalczać zagrożenia wynikające z poważnych przestępstw i terroryzmu. Ponadto zmieniające się zagrożenia dla bezpieczeństwa, podsycane przez przestępców wykorzystujących korzyści, jakie przynosi transformacja cyfrowa i nowe technologie, również wymagają objęcia działań realizowanych przez krajowe organy ścigania skutecznym wsparciem na poziomie UE. W ramach działań UE zapewnia się skuteczny i wydajny sposób zwiększenia wsparcia dla państw członkowskich w walce z poważnymi przestępstwami i terroryzmem, aby dotrzymać kroku tym zmieniającym się zagrożeniom.

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? 

Rozważono szereg wariantów strategicznych o charakterze legislacyjnym i nielegislacyjnym. Po dokonaniu wstępnej selekcji, w ramach której niektóre warianty musiały zostać odrzucone, oceniono szczegółowo następujące warianty strategiczne:

I.warianty strategiczne dotyczące celu I: skuteczna współpraca między podmiotami prywatnymi a organami ścigania;

·wariant strategiczny 1: zezwolenie Europolowi na przetwarzanie danych otrzymywanych bezpośrednio od podmiotów prywatnych;

·wariant strategiczny 2: zezwolenie Europolowi na wymianę danych osobowych z podmiotami prywatnymi w celu ustanowienia jurysdykcji;

·wariant strategiczny 3: zezwolenie Europolowi na bezpośrednie przeszukiwanie baz danych zarządzanych przez podmioty prywatne;

II.warianty strategiczne dotyczące celu II: przeprowadzanie analizy dużych i złożonych zbiorów danych w celu wykrycia powiązań transgranicznych;

·wariant strategiczny 4: umożliwienie Europolowi przeprowadzania analizy dużych i złożonych zbiorów danych;

·wariant strategiczny 5: wprowadzenie nowej kategorii osób, których dane mogą być przetwarzane przez Europol (osób niezwiązanych z przestępstwem);

III.warianty strategiczne dotyczące celu III: wykorzystywanie nowych technologii do ścigania przestępstw;

·wariant strategiczny 6: uregulowanie wsparcia Europolu na rzecz unijnego programu badań nad bezpieczeństwem, laboratorium innowacji w Europolu oraz wsparcia Europolu na rzecz unijnego centrum innowacji;

·wariant strategiczny 7: zezwolenie Europolowi na przetwarzanie danych osobowych w celu wprowadzania innowacji w obszarach istotnych z punktu widzenia wsparcia, którego udziela w zakresie ścigania przestępstw.

W wyniku szczegółowej oceny skutków wszystkich wariantów strategicznych pakiet preferowanych wariantów strategicznych obejmuje wariant strategiczny 2, wariant strategiczny 4 i wariant strategiczny 7.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? 

Zainteresowane strony ogólnie wyrażają poparcie dla wzmocnienia mandatu prawnego Europolu w zakresie wspierania państw członkowskich w zapobieganiu poważnym przestępstwom i aktom terroryzmu oraz ich zwalczaniu. Państwa członkowskie zdecydowanie poparły preferowane warianty strategiczne na różnych forach Rady, jak również w deklaracji ministrów spraw wewnętrznych UE z października 2020 r. („Dziesięć punktów dotyczących przyszłości Europolu”). Jednocześnie państwa członkowskie są świadome znaczenia ich suwerenności w obszarze ścigania przestępstw z perspektywy operacyjnej i proceduralnej. Parlament Europejski poparł silną rolę Europolu, przypominając jednocześnie w rezolucji Parlamentu Europejskiego z lipca 2020 r., że „wzmocniony mandat powinien iść w parze z odpowiednią kontrolą parlamentarną”. Oczekuje się, że Parlament Europejski będzie wymagał szczegółowego uzasadnienia konieczności wszelkich nowych zdolności Europolu w zakresie przetwarzania danych, jak również solidnych zabezpieczeń w zakresie ochrony danych. Rozmowy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami rzeczywiście pokazały, jak ważne jest zapewnienie odpowiednich zabezpieczeń w celu zagwarantowania praw podstawowych, a w szczególności prawa do ochrony danych osobowych.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Pakiet preferowanych wariantów strategicznych (wariant strategiczny 2, wariant strategiczny 4 i wariant strategiczny 7) stanowiłby skuteczną reakcję na zidentyfikowane problemy i zapewniłby Europolowi potężne narzędzia i możliwości zwiększenia wsparcia dla państw członkowskich w zakresie przeciwdziałania pojawiającym się zagrożeniom, z zachowaniem całkowitej zgodności z prawami podstawowymi.

Z perspektywy społecznej i ekonomicznej ostatecznymi beneficjentami wszystkich preferowanych wariantów są obywatele, którzy odczują bezpośrednie i pośrednie korzyści wynikające z obniżenia wskaźników przestępczości, ograniczenia szkód gospodarczych oraz zmniejszenia kosztów ponoszonych w związku z zapewnianiem bezpieczeństwa. Jeśli chodzi o skuteczność, głównymi beneficjentami są krajowe organy ścigania. Preferowane warianty powinny przyczynić się do wytworzenia znacznych korzyści skali na szczeblu UE, ponieważ zadania realizowane na szczeblu krajowym, które można skuteczniej realizować na szczeblu UE, zostaną przejęte przez Europol. Preferowane warianty strategiczne zawierają skuteczne rozwiązania w zakresie przeciwdziałania wyzwaniom, których zwalczanie w przeciwnym wypadku wiązałoby się z opracowaniem 27 indywidualnych rozwiązań po wyższych kosztach, lub wyzwaniom, którym zaradzenie na szczeblu krajowym w ogóle nie byłoby możliwe ze względu na ich transgraniczny charakter.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Preferowane warianty strategiczne wiążą się głównie z dodatkowymi kosztami na szczeblu UE, ponieważ zadania i usługi realizowane na szczeblu krajowym, które można skuteczniej realizować na szczeblu UE, zostaną przejęte przez Europol. Na tym etapie trudno jest precyzyjnie określić koszty niektórych wariantów strategicznych, w szczególności ze względu na złożony charakter rozwoju proponowanych infrastruktur i systemów informatycznych. Szacuje się, że na cały okres wieloletnich ram finansowych potrzebne będą dodatkowe środki w budżecie wynoszące około 120–150 mln EUR oraz około 150 dodatkowych stanowisk, aby zapewnić Europolowi niezbędne zasoby do wykonywania jego zmienionego mandatu. W zakresie, w jakim te warianty strategiczne pociągają za sobą dodatkowe koszty na szczeblu krajowym, nad tymi kosztami powinny przeważyć korzyści wynikające z dodatkowych usług, jakie będzie świadczyć Europol. Nie należy spodziewać się znaczących dodatkowych kosztów dla przedsiębiorstw. Preferowane warianty nie obejmują przepisów nakładających obowiązki regulacyjne na obywateli/konsumentów, a zatem nie generują dodatkowych kosztów dla tych zainteresowanych stron.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Oczekuje się, że preferowane warianty strategiczne nie będą miały znaczącego wpływu na przedsiębiorstwa. Tylko wariant strategiczny 2 (zezwolenie Europolowi na wymianę danych osobowych z podmiotami prywatnymi) wiąże się z bezpośrednim wpływem na przedsiębiorstwa. W związku z tym przedsiębiorstwa wydadzą dodatkowe środki na wymianę z Europolem, ale zostanie to zrównoważone znacznymi oszczędnościami, ponieważ przedsiębiorstwa będą wydawać mniej środków na samodzielną identyfikację odpowiednich jurysdykcji krajowych i będą w mniejszym stopniu narażone na ryzyko odpowiedzialności podczas wymiany danych z Europolem. Ponadto przedsiębiorstwa odczują mniejsze straty w związku z uszczerbkiem reputacji z powodu przestępców nadużywających świadczonych przez nie usług transgranicznych.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? 

Oczekuje się, że preferowane warianty strategiczne nie będą miały znaczących skutków dla budżetów i administracji krajowych. Państwa członkowskie przeznaczą wprawdzie pewne dodatkowe środki na współpracę z Europolem, jednak oszczędności wynikające z poprawy usług świadczonych przez Europol na rzecz państw członkowskich powinny znacznie przeważyć nad tymi kosztami.

Czy wystąpią inne znaczące skutki? 

Wszystkie preferowane warianty strategiczne zapewniają nowe podstawy prawne dla przetwarzania danych osobowych przez Europol. W związku z tym te warianty strategiczne mają wpływ na prawa podstawowe, a w szczególności na prawo do ochrony danych osobowych (art. 8 Karty) i do poszanowania życia prywatnego (art. 7 Karty). Aby zapewnić pełną zgodność z prawami podstawowymi, w ocenie skutków w sposób kompleksowy uwzględniono prawa podstawowe w całej analizie, w oparciu o szczegółową ocenę wariantów strategicznych pod względem ich ograniczeń w zakresie korzystania z praw podstawowych, w której:

·opisano warianty strategiczne odrzucone na wczesnym etapie ze względu na ich poważny, niekorzystny wpływ na prawa podstawowe;

·przedstawiono ocenę etapową konieczności i proporcjonalności;

·przedstawiono zarys odrzuconych wariantów strategicznych na wypadek dostępności mniej inwazyjnego, lecz równie skutecznego wariantu oraz

·przedstawiono pełny wykaz szczegółowych zabezpieczeń dotyczących tych wariantów strategicznych, w przypadku których konieczne jest ograniczenie wykonywania praw podstawowych, również ze względu na brak mniej inwazyjnego, lecz równie skutecznego wariantu.

W związku z tym preferowane warianty strategiczne są ściśle ograniczone do tego, co niezbędne i proporcjonalne, i obejmują niezbędne zabezpieczenia.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Monitorowanie i ocena będą w dużej mierze przeprowadzane za pomocą odpowiednich mechanizmów przewidzianych w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie Europolu, w szczególności jego art. 68 (co pięć lat). Ponadto preferowanym wariantom strategicznym powinny towarzyszyć przepisy nakładające wymóg dokonania oceny ich wpływu na prawa podstawowe dwa lata po rozpoczęciu ich stosowania.