KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 2.6.2020

COM(2020) 224 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na temat wdrażania Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju

Spis treści

1.Streszczenie

2.Cel i zakres sprawozdania z wdrażania

3.Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju i jego wdrożenie

3.1.Gwarancja EFZR

3.2.Łączenie

3.2.1.Platforma inwestycyjna dla Afryki

3.2.2.Platforma inwestycyjna dla krajów objętych polityką sąsiedztwa

4.Metoda oceny

5.Ustalenia i odpowiedzi na pytania zadane w ramach oceny

5.1.Znaczenie

5.2.Skuteczność i wartość dodana

5.3.Efektywność

5.4.Spójność i koordynacja

5.5.Zrównoważony charakter

6.Wnioski i zalecenia

1.Streszczenie

Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR) ustanowiono rozporządzeniem (UE) 2017/1601 („rozporządzenie w sprawie EFZR”) 1 . Stanowi on podstawę prawną wykorzystywania innowacyjnych narzędzi finansowych zgodnie z Planem inwestycji zewnętrznych („PIZ”/„plan”), w szczególności gwarancji budżetowych.

PIZ składa się z trzech filarów. EFZR stanowi pierwszy filar PIZ, a jego głównym celem jest zapewnienie zintegrowanej koperty finansowej na potrzeby finansowania inwestycji w regionach Afryki i w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa. Obejmuje on zarówno działania łączone, jak i gwarancje. Za pośrednictwem drugiego filaru udziela się pomocy technicznej na rzecz władz lokalnych, a także na rzecz przedsiębiorstw, spółek lub spółdzielni w celu opracowywania lepszych, rentownych projektów. Pomocy technicznej udziela się również na potrzeby działań zaklasyfikowanych do filaru trzeciego, czyli działań wspierających zorganizowany dialog polityczny i dialog w ramach sektora prywatnego z krajami partnerskimi i innymi zainteresowanymi stronami na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego i otoczenia biznesowego.

Komisja Europejska, wraz ze swoimi partnerskimi instytucjami finansowymi, poczyniła już znaczne postępy we wdrażaniu planu – realizuje się obecnie wiele działań w ramach wszystkich trzech filarów.

Niniejsze sprawozdanie oparto na zewnętrznej niezależnej ocenie przeprowadzonej w okresie od lipca 2019 r. do stycznia 2020 r. W ocenie tej podkreślono, że EFZR ma duże znaczenie dla zaspokajania potrzeb inwestycyjnych regionów Afryki Subsaharyjskiej i krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa, jak również dla unijnych priorytetów i zobowiązań.

Jeżeli chodzi o „znaczenie”, w „nowym modelu finansowania światowego rozwoju opartym na celach zrównoważonego rozwoju” 2 stwierdzono, że podejście w ramach EFZR ma bardzo duże znaczenie z uwagi na stymulującą rolę EFZR, możliwości podziału ryzyka w ramach EFZR oraz zdolność EFZR do wzmacniania partnerstw. EFZR uznaje się zatem za jeden z najlepszych dotychczasowych przykładów funkcjonowania tego nowego modelu w praktyce. Uruchamiając EFZR, UE pokazuje, co oznacza „darczyńca nowej generacji”.

Jeżeli chodzi o „skuteczność i dodatkowość”, w ocenie stwierdzono, że wczesny dialog na szczeblu krajowym zapewnia uzgodnienie procesu EFZR z priorytetami dotyczącymi celów zrównoważonego rozwoju.

EFZR pozwala UE osiągnąć dwa cele, które trudno jest zrealizować za pomocą innych instrumentów UE: dużo szersze zaangażowanie we wspieranie rozwoju sektora prywatnego i inwestycji na poziomie jednostek państwowych niższego szczebla oraz wspieranie szeroko rozumianej innowacji.

Jeżeli chodzi o „efektywność”, w ocenie zewnętrznej potwierdzono, że struktura zarządzania EFZR sprzyja przejrzystości i koordynacji wszystkich zaangażowanych podmiotów.

Jeżeli natomiast chodzi o „spójność”, w niezależnej ocenie zewnętrznej zwrócono uwagę na fakt, że w ramach EFZR zachęca się do lepszej koordynacji i harmonizacji między UE i instytucjami finansowymi. Za pośrednictwem gwarancji EFZR podjęto starania w celu nawiązania współpracy z większą liczbą instytucji finansowych, w tym zastosowano model otwartego dostępu 3 i podejście portfelowe, które zapewniły większą elastyczność.

Ponadto w ocenie zewnętrznej podkreślono, że wysokie poziomy zapotrzebowania gwarantują obecnie zrównoważony charakter EFZR jako podejścia w perspektywie długoterminowej. Przyczynia się do tego również potencjał EFZR (w szczególności jeżeli chodzi o gwarancje) do wypróbowywania i opracowywania nowych produktów finansowych.

Te pozytywne ustalenia znajdują odzwierciedlenie w stanie wdrożenia EFZR. Jeżeli chodzi o instrumenty łączone, dotychczas przydzielono 3,1 mld EUR na projekty łączone – sfinansowano w ten sposób 154 projekty na całym kontynencie afrykańskim i w krajach objętych unijną polityką sąsiedztwa. Ta kwota 3,1 mld EUR ma przyciągnąć inwestycje o łącznej wartości ok. 30 mld EUR głównie w sektorach energetycznym i transportowym, jednocześnie rozwijając również sektory prywatny i rolny.

Jeżeli chodzi o gwarancje, do kwietnia 2020 r. podpisano już siedem umów gwarancji. Komisja podpisała pierwszą umowę gwarancji dotyczącą projektu NASIRA pod koniec 2018 r., czyli zaledwie nieco ponad rok po przyjęciu rozporządzenia w sprawie EFZR. Jak wskazano w niezależnej ocenie zewnętrznej, biorąc pod uwagę tę niewielką ilość czasu potrzebną na przygotowanie tak dużego i tak innowacyjnego programu, można uznać, iż przebiegło to szybko w porównaniu z innymi podobnymi mechanizmami. Po podpisaniu pozostałych umów gwarancji stwierdzono, że należy wyjaśnić szereg pozostających do rozwiązania kwestii o charakterze horyzontalnym (zob. poniżej), co miałoby następnie zapewnić sprawne zawieranie wszystkich kolejnych umów gwarancji przed końcem obecnych wieloletnich ram finansowych.

Gwarancja EFZR wykorzystuje m.in. struktury, które mają na celu rozpoznanie dodatkowego ryzyka wynikającego z wchodzenia na nowe, trudniejsze rynki, np. gwarancje przy drugiej stracie. Więcej nacisku kładzie się na wspieranie dodatkowych inwestycji dokonywanych przez inwestorów prywatnych, a gwarancje mają na celu nie tylko wsparcie inwestycji, ale również tworzenie rynków, co ostatecznie może sprawić, że wspieranie za pomocą gwarancji stanie się zbędne. Gwarancja EFZR jest zatem bardzo istotnym dodatkiem do zestawu narzędzi wykorzystywanych przez Komisję do współpracy zewnętrznej.

Jeżeli chodzi o klimat inwestycyjny w samym 2019 r., Komisja przydzieliła ponad 600 mln EUR na wsparcie starań naszych krajów partnerskich na rzecz zwiększenia ich atrakcyjności inwestycyjnej.

Ogólnie rzecz biorąc, realizacja PIZ i EFZR przebiega zatem zgodnie z oczekiwaniami i pomimo pewnych problemów początkowy cel zostanie prawdopodobnie przekroczony – EFZR wykorzysta dźwignię finansową do realizacji inwestycji o wartości 47 mld EUR do końca okresu inwestycyjnego, wykorzystując kwotę 4,6 mld EUR w ramach dotacji łączonych i gwarancji EFZR.

2.Cel i zakres sprawozdania z wdrażania

Art. 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EFZR stanowi, że Komisja przeprowadza ocenę początkowego funkcjonowania EFZR, zarządzania nim oraz skutecznego przyczyniania się przezeń do osiągania celów określonych w tym rozporządzeniu.

Aby dostarczyć jak najwięcej informacji i uwzględnić wczesny etap wdrożenia EFZR, Komisja przygotowała niniejsze sprawozdanie z wdrażania obejmujące wstępną ocenę głównych kryteriów oceny dotyczących znaczenia, efektywności, skuteczności, spójności oraz wartości dodanej. Niniejsze sprawozdanie oparto na wynikach oceny zewnętrznej przeprowadzonej w okresie od lipca 2019 r. do stycznia 2020 r.

Zakres sprawozdania obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 września 2019 r. (data graniczna).

Jeżeli chodzi o instrumenty, sprawozdanie obejmuje platformy inwestycyjne dla Afryki i dla krajów objętych polityką sąsiedztwa, w tym zarówno działania łączone, jak i gwarancję EFZR. Na tej podstawie zakres geograficzny obejmuje Afrykę Subsaharyjską oraz kraje objęte unijną polityką sąsiedztwa (wschodnie i południowe).

3.Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju i jego wdrożenie

EFZR stanowi pierwszy filar Planu inwestycji zewnętrznych. Jego głównym celem jest zapewnienie zintegrowanej koperty finansowej na potrzeby finansowania inwestycji w regionach Afryki i w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa. EFZR składa się z dwóch regionalnych platform inwestycyjnych: jednej dla Afryki – platformy inwestycyjnej dla Afryki – i drugiej dla krajów objętych unijną polityką sąsiedztwa – platformy inwestycyjnej dla krajów objętych polityką sąsiedztwa. Platformy te utworzono na podstawie poprzednich instrumentów łączonych, Instrumentu Inwestycyjnego dla Afryki i sąsiedzkiego funduszu inwestycyjnego. Stanowią one połączenie unijnego łączenia z nowym instrumentem gwarancyjnym (gwarancja EFZR). Mają na celu zwiększyć środki wykorzystywane do eliminowania przyczyn migracji i pomóc w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju.

3.1.Gwarancja EFZR 

Gwarancja EFZR stanowi główny, innowacyjny element unijnego Planu inwestycji zewnętrznych, wykorzystywany do ograniczenia ryzyka inwestycji w zrównoważony rozwój w krajach partnerskich, a w konsekwencji do pobudzenia inwestycji. Ma na celu wspomaganie inwestycji w Afryce i krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa, aby wspierać trwały i sprzyjający włączeniu społecznemu rozwój gospodarczy i społeczny, maksymalizację dodatkowości oraz przyciąganie funduszy sektora prywatnego. Gwarancja ma posłużyć jako mechanizm ograniczania ryzyka wykorzystujący dźwignię finansową do uzyskania finansowania z sektora prywatnego, jednocześnie unikając zakłóceń na rynku.

Gwarancja EFZR nie przekracza kwoty 1,5 mld EUR, która ma być pokryta z budżetu ogólnego Unii, z możliwością otrzymywania wkładu od innych stron. Do końca 2019 r. dodatkowe wkłady obejmują 50 mln USD od Fundacji Billa i Melindy Gatesów, 9,6 mln EUR od Danii, 300 000 EUR od Republiki Czeskiej oraz 100 000 EUR od Estonii.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie EFZR Komisja ustanowiła pięć okien inwestycyjnych według głównych obszarów priorytetowych 4 :

·zrównoważona energia i łączność;

·finansowanie mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MMŚP);

·rolnictwo zrównoważone, przedsiębiorcy wiejscy i agrobiznes;

·zrównoważony rozwój miast;

·cyfryzacja na rzecz rozwoju.

W odniesieniu do każdego z okien inwestycyjnych różni kwalifikujący się kontrahenci przedstawili swoje propozycje określane jako proponowane programy inwestycyjne.

Na potrzeby dwudziestu ośmiu proponowanych programów gwarancyjnych przydzielono 1,54 mld EUR. Oczekuje się, że przyciągną one inwestycje o łącznej wartości 17,5 mld EUR. W podziale na obszary priorytetowe kwoty gwarancji zatwierdzone na potrzeby sektora zrównoważonej energii i łączności osiągnęły 603,5 mln EUR, na potrzeby pożyczek udzielanych przez pośredników na rzecz MMŚP i sektora rolnictwa – 522 mln EUR, na potrzeby cyfryzacji – 220 mln EUR, na potrzeby zrównoważonego rozwoju miast – 167 mln EUR, a 22 mln EUR przewidziano na wsparcie udzielania finansowania w walucie lokalnej 5 .

Spośród dwudziestu ośmiu gwarancji do kwietnia 2020 r. 6 podpisano siedem umów gwarancji. Planuje się podpisanie kolejnych, przy czym rozważa się zmianę priorytetów w celu wspomożenia zdecydowanej i ukierunkowanej reakcji UE na rzecz wsparcia wysiłków krajów partnerskich w zwalczaniu pandemii koronawirusa 7 .

Stosownie do szybkiego tempa realizacji tych umów należy uzgodnić odpowiednie przepisy wdrażające wymogi regulacyjne dotyczące instrumentów finansowych i gwarancji budżetowych zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE 8 i innymi przepisami UE. W szczególności okazało się, że zawieranie umów z pozaeuropejskimi instytucjami finansowania rozwoju wymaga więcej pracy i czasu, ponieważ wymogi UE wykraczają czasem poza przyjęte na świecie normy, np. dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy i jurysdykcji niechętnych współpracy. Dla zapewnienia skuteczności wdrożenia ważne jest zatem, by Komisja należycie uwzględniała podczas wyboru instytucji finansowych i podejmowania z nimi współpracy zdolność finansową i operacyjną tych instytucji, tak aby utworzyć infrastrukturę finansową służącą realizacji celów politycznych i odpowiednio zapewnić należyte zarządzanie finansami funduszy unijnych. Wymaga to intensywnego dialogu i wynegocjowania porównywalnych klauzul umownych między Komisją i jej partnerami.

Umowy muszą być w pełni solidne i kompleksowe oraz zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE oraz w rozporządzeniu w sprawie EFZR, aby nasi partnerzy mieli jasność co do oczekiwanych od nich rezultatów, które mają uzyskać za pomocą tych wspieranych pieniędzmi unijnych podatników gwarancji.

3.2.Łączenie 

Łączenie polega na połączeniu unijnego wsparcia finansowego z pożyczkami lub kapitałem z innych publicznych i prywatnych źródeł finansowania w celu wykorzystania dźwigni finansowej do pobudzenia inwestycji publicznych i prywatnych sprzyjających zrównoważonemu rozwojowi gospodarczemu. W ramach EFZR łączenie wdraża się za pośrednictwem dwóch regionalnych platform łączenia: platformy inwestycyjnej dla Afryki (dawniej – Instrument Inwestycyjny dla Afryki) oraz platformy inwestycyjnej dla krajów objętych polityką sąsiedztwa (dawniej – sąsiedzki fundusz inwestycyjny).

W latach 2017–2019 na rzecz funduszu powierniczego platformy inwestycyjnej dla krajów objętych polityką sąsiedztwa przeznaczono i wypłacono łącznie 3,75 mln EUR, z czego 2,75 mln EUR pochodziło od Niemiec, a 1 mln EUR od Estonii.

3.2.1.Platforma inwestycyjna dla Afryki

Głównym celem platformy inwestycyjnej dla Afryki jest wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego krajów partnerskich, m.in. dzięki zaangażowaniu zasobów sektora prywatnego z naciskiem na zrównoważony charakter i tworzenie godnych miejsc pracy, sektory społeczno-gospodarcze oraz rolnictwo zrównoważone.

W latach 2017–2019 UE przeznaczyła za pośrednictwem platformy inwestycyjnej dla Afryki 1,8 mld EUR na rzecz 78 działań, co spowodowało uruchomienie w Afryce Subsaharyjskiej łącznych inwestycji o wartości 13,5 mld EUR.

Dotychczas projekty skupiały się głównie na sektorach transportowym i energetycznym, które stanowiły odpowiednio 44 % i 34 % działań. Modernizacja infrastruktury i zapewnienie dostępu do energii stanowią dwa wstępne warunki rzeczywistego przyszłego wzrostu. Pozostałe projekty były ukierunkowane na rozwój sektora prywatnego, środowisko, technologie informacyjno-komunikacyjne oraz rolnictwo 9 .

3.2.2.Platforma inwestycyjna dla krajów objętych polityką sąsiedztwa

Podobnie, w latach 2017–2019 UE przeznaczyła za pośrednictwem platformy inwestycyjnej dla krajów objętych polityką sąsiedztwa 1,3 mld EUR na rzecz 76 działań. Szacuje się, że finansowanie to przyczyniło się do uruchomienia w regionie sąsiedztwa łącznych inwestycji o wartości ok. 16,2 mld EUR.

Podział regionalny między sąsiedztwem wschodnim i południowym wynosi 44 % -56 %. Dotychczas projekty skupiały się głównie na rozwoju sektora prywatnego (33 %), energetyce (18 %) oraz dostępie do wody i kanalizacji (18 %). Pozostałe projekty były ukierunkowane na transport, środowisko, edukację, rozwój obszarów miejskich oraz rolnictwo 10 .

4.Metoda oceny

W sprawozdaniu z wdrażania przedstawiono dokonaną przez służby Komisji ocenę początkowego funkcjonowania EFZR, zarządzania nim oraz skutecznego przyczyniania się przezeń do osiągania celów określonych w rozporządzeniu w sprawie EFZR. Niniejsze sprawozdanie Komisji przygotowano w oparciu o pracę konsultantów zewnętrznych, którzy przedstawili niezależną ocenę zewnętrzną.

Ocenę zewnętrzną zlecono, aby uzyskać niezależną opinię na temat wstępnego etapu wdrażania EFZR, i oparto ją – na tyle, na ile to możliwe na tym etapie – na pięciu kryteriach oceny: znaczeniu, efektywności, skuteczności, spójności oraz wartości dodanej.

5.Ustalenia i odpowiedzi na pytania zadane w ramach oceny 

5.1.Znaczenie 

Pierwsze pytanie w ramach oceny odnosi się do znaczenia EFZR i brzmi: „Czy gwarancja EFZR/narzędzia łączenia odpowiadają na zapotrzebowanie na nowy model finansowania rozwoju w epoce celów zrównoważonego rozwoju oraz czy są dostosowane do potrzeb inwestycyjnych w dwóch przedmiotowych regionach oraz priorytetów i zobowiązań UE?”.

W odpowiedzi na to pytanie w ocenie zewnętrznej stwierdzono, że EFZR ma duże znaczenie w kontekście zapotrzebowania na nowy model finansowania światowego rozwoju, jak również podobnie duże znaczenie w odniesieniu do potrzeb inwestycyjnych dwóch przedmiotowych regionów (Afryki Subsaharyjskiej i krajów objętych unijną polityką sąsiedztwa) oraz do różnorodnych unijnych priorytetów i zobowiązań.

Stwierdzono, że EFZR ma duże znaczenie w odniesieniu do zapotrzebowania na „nowy model finansowania światowego rozwoju oparty na celach zrównoważonego rozwoju” w szczególności ze względu na stymulującą rolę EFZR, możliwości podziału ryzyka w ramach EFZR oraz zdolność EFZR do wzmacniania partnerstw. EFZR uznaje się za prawdopodobnie jeden z najlepszych dotychczasowych przykładów funkcjonowania tego nowego modelu w praktyce.

Z dowodów wynika, że EFZR jest zgodny ze strategią polityczną. Obrany w ramach EFZR kierunek polityczny jest zgodny z celami zrównoważonego rozwoju, zgodny z potrzebami krajów partnerskich i wpływa na udzielanie pożyczek przez partnerów będących instytucjami finansowymi dzięki dostarczaniu wytycznych w sprawie udzielania pożyczek opartych na względach politycznych.

Z dowodów wynika, że PIZ – oraz EFZR, który się w nim zawiera – opiera się na szeregu innych zobowiązań i priorytetów UE i jest z nimi zgodny. Wynika z nich również, że dzięki EFZR UE mogła szerzej się angażować.

Z uwagi na fakt, że w ramach EFZR wspiera się jedynie udzielanie pożyczek i przekazywanie kapitału w związku z projektami inwestycyjnymi, EFZR nie może zastąpić wsparcia budżetowego, które nie uwzględnia projektów, ani bezpośrednich dotacji na rzecz podmiotów, które nie mają zdolności zaciągania pożyczek, np. organizacji pozarządowych.

5.2.Skuteczność i wartość dodana

Drugie pytanie w ramach oceny odnosi się do kryteriów dotyczących skuteczności i wartości dodanej i brzmi „Czy EFZR spełnia cele UE, jest zgodny z konkretnymi priorytetami UE i czy zapewnia dodatkowość w ramach wsparcia na rzecz państw docelowych?”.

W odpowiedzi na to pytanie w ocenie zewnętrznej stwierdzono, że EFZR realizuje cel dotyczący dodatkowości finansowej, wstępnie wydaje się obiecujący w kwestii realizacji celu dotyczącego dodatkowości niefinansowej i umożliwił szersze zaangażowanie. Chociaż poziom widoczności jest zgodny z rozporządzeniem, istnieje możliwość dalszego jej zwiększenia dzięki wypracowaniu „marki”.

EFZR przyciąga znaczne kwoty z innych źródeł finansowania (w tym prywatnego współfinansowania). Zgodnie z informacjami zawartymi w badaniu, uwzględniając łączenie i gwarancje razem, z danych EFZR z września 2019 r. wynika, że 4,03 mld EUR zatwierdzone w ramach EFZR uruchamia łączne inwestycje o wartości 40,5 mld – co daje średnią wartość dźwigni finansowej na poziomie 10,04 11 . Pokazuje to, że model EFZR jest skuteczny w przyciąganiu kolejnych środków.

Za tą ogólną wartością kryje się znaczna złożoność i różnorodność pod względem instrumentów, sektorów, krajów i regionów. Przyszłe wykorzystanie efektu dźwigni finansowej będzie zatem zależało od splotu czynników dotyczących instrumentu EFZR, danego projektu i danego kraju. Ponadto łączenie i gwarancje uruchamiają różne rodzaje „dodatkowych pieniędzy”, odzwierciedlając różne rodzaje wspieranych projektów.

W ocenie zewnętrznej uznano również, że wczesny dialog na szczeblu krajowym zapewnia uzgodnienie procesu EFZR z priorytetami dotyczącymi celów zrównoważonego rozwoju, i na podstawie wstępnych dowodów stwierdzono ogólną zgodność z wieloma priorytetami i wartościami docelowymi dotyczącymi celów zrównoważonego rozwoju. Wydaje się, że na poziomie projektów dodatkowość jest wyraźna i potwierdzona pod względem jakości – ale rzadko określona liczbowo. Na poziomie polityki istnieją przykłady wsparcia lub wzmocnienia przez EFZR zmiany strategii politycznej.

Pierwsza podpisana umowa gwarancyjna, NASIRA, wdrażana przez bank FMO, stanowi dobry przykład, w jaki sposób eliminuje się pierwotnych przyczyny migracji. Ogranicza ona wysokie ryzyko, zarówno postrzegane, jak i realne, związane z udzielaniem pożyczek przedsiębiorcom w trudnej sytuacji w krajach sąsiadujących z UE i w krajach Afryki Subsaharyjskiej, z których wielu zostało zmuszonych do opuszczenia swoich domów. Zapewnia im ona dostęp do pożyczek inwestycyjnych poprzez oferowanie lokalnym instytucjom finansowym, takim jak banki i instytucje mikrofinansowania, gwarancji portfelowych obejmujących pożyczki dla przedsiębiorców.

EFZR pozwala UE osiągnąć dwa cele, które trudno jest zrealizować za pomocą innych instrumentów UE – przynajmniej na tę samą skalę i przy pomocy obecnych budżetów: dużo szersze zaangażowanie we wspieranie rozwoju sektora prywatnego i inwestycji na poziomie jednostek państwowych niższego szczebla oraz wspieranie innowacji.

Sytuacja dotycząca widoczności jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie EFZR i wytycznymi UE, ale istnieją pewne wyzwania i możliwości na przyszłość. Obejmują one możliwe doprecyzowania strategii komunikacyjnej na poziomie projektu, stworzenie wizerunku marki na potrzeby unijnego wsparcia rozwojowego, jak również odpowiednie działania następcze w związku z bieżącymi działaniami komunikacyjnymi, w szczególności skierowanymi do sektora prywatnego.

5.3.Efektywność

Trzecie pytanie oceniające odnosi się do efektywności EFZR i brzmi: „W jakim stopniu układ, projekt, funkcjonowanie, zarządzanie i struktura EFZR przyczyniają się do osiągania jego celów?”.

W odpowiedzi na to pytanie w ocenie zewnętrznej stwierdzono, że w obecnym układzie zarządzanie EFZR, w tym zarządzanie jego finansami, jest zgodne z rozporządzeniem.

W ocenie zewnętrznej potwierdzono, że struktura zarządzania EFZR sprzyja przejrzystemu zarządzaniu i współpracy w ramach partnerstw oraz jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie EFZR.

W rozmowach wskazano i podkreślono szereg wyzwań i kwestii operacyjnych. Dotyczyły one: zarządzania zróżnicowaniem produktów w ramach EFZR (tj. łączenie i gwarancje), procesu biznesowego i wpływu harmonogramu; możliwości pracowników i podziału obowiązków; zarządzania wiedzą. Kwestie te można zaliczyć do problemów wynikających z konieczności nabycia nowych umiejętności, ponieważ programy gwarancji znajdują się na wczesnych etapach. Na podstawie analizy w badaniu stwierdzono, że schemat operacyjny EFZR wymaga dokładniejszego przeglądu skupiającego się na: (i) celu i modelu procesu biznesowego; (ii) strukturze organizacji; (iii) umiejętnościach i szkoleniach pracowników; oraz (iv) zarządzaniu wiedzą.

Chociaż dotacje łączone ustala się na podstawie obliczeń i z uwzględnieniem „dostępnego budżetu”, należy bardziej systematycznie określać obliczenia ilościowo. Jeżeli chodzi o gwarancje EFZR, przydziały środków na rzecz proponowanych programów inwestycyjnych zmieniono i dostosowano zgodnie z systemem programowania stworzonym w celu zapewnienia, aby programy zostały rozłożone między pięcioma oknami.

Struktura ram monitorowania EFZR jest zgodna z unijnymi ramami wyników w zakresie współpracy na rzecz rozwoju, ale należy usprawnić ich zdolność do generowania danych, które można konsolidować i agregować, uwzględniając następujące kwestie: (i) nadal istniejącą potrzebę uzgodnienia metod dotyczących niektórych zaproponowanych wskaźników; (ii) ograniczoną wartość dodaną i brak porównywalności głównych wskaźników sektorowych; oraz (iii) napięcia między potrzebami sprawozdawczymi służb Komisji a własnymi systemami instytucji finansowych i ich podejściem do monitorowania: instytucje finansowe muszą prowadzić sprawozdawczość w dwóch systemach (unijnym i wewnętrznym), co zwiększa koszty i skłania do skupienia się na mniejszym zakresie wspólnych elementów (podobne lub porównywalne wskaźniki).

5.4.Spójność i koordynacja

Czwarte pytanie w ramach oceny odnosi się do spójności i koordynacji w ramach EFZR i brzmi: „Jakie są możliwości EFZR w zakresie zapewnienia wewnętrznej spójności w odniesieniu do unijnych strategii i polityk w omawianych regionach oraz spójności względem działań instytucji finansowych?”.

W ramach odpowiedzi w ocenie zewnętrznej zbadano spójność EFZR na trzech różnych poziomach: a) między elementami składowymi EFZR; b) z innymi formami wsparcia UE; oraz c) z działaniami instytucji finansowych.

Jeżeli chodzi o spójność między elementami składowymi EFZR, uruchomienie programów gwarancji EFZR może wpłynąć na przyszły zakres dotacji łączonych i zmniejszyć zasadność gwarancji w ramach łączenia, jak również możliwość stosowania wpłaconego kapitału wysokiego ryzyka w transzach pierwszej straty w funduszach strukturyzowanych. W związku tym konieczne może być dokonanie pewnej formalnej racjonalizacji w celu zwiększenia spójności „zestawu produktów” EFZR. Aspekty dotyczące działalności i cyklu projektu mogą wymagać przeglądu w celu poprawy synergii.

Jeżeli chodzi o spójność z innymi formami wsparcia, w badaniu uznano, że EFZR obejmuje zróżnicowany zestaw narzędzi i uzupełnia inne formy wsparcia. W badaniu potwierdzono, że integracja EFZR jako jednego z trzech filarów PIZ powinna przyczynić się do większej komplementarności i koordynacji między EFZR i innymi formami unijnego wsparcia. 

Działania łączone są stosunkowo dobrze skoordynowane z innymi formami wsparcia, co osiągnięto głównie dzięki bezpośredniej współpracy z delegaturami Unii. Należy jednak zwrócić uwagę na ich rolę i zaangażowanie, jeżeli chodzi o szczegółowe opracowywanie projektów łączonych i rzeczywiste wdrażanie gwarancji EFZR.

W ramach EFZR zachęca się do lepszej koordynacji i harmonizacji między UE i instytucjami finansowymi. Za pośrednictwem gwarancji EFZR podjęto starania w celu nawiązania współpracy z większą liczbą instytucji finansowych, w tym zastosowano model otwartego dostępu i podejście portfelowe, które zapewniły większą elastyczność.

5.5.Zrównoważony charakter

Piąte pytanie w ramach oceny odnosi się do zrównoważonego charakteru EFZR i brzmi: „Czy działania objęte gwarancją EFZR i działania łączone są zrównoważone?”.

W odpowiedzi w ocenie zewnętrznej stwierdzono, że EFZR ma potencjał, aby ukierunkować go na zrównoważone reformy polityczne, jednak wyłącznie w kilku projektach i programach ujęto to jako jasno określony cel.

EFZR jest dostosowany do celów zrównoważonego rozwoju, przy czym zgodność tę kontroluje się na poziomie projektu/programu. Uwzględnia się również płeć oraz inne wskaźniki przekrojowe, ale ze względu na ograniczenia ram monitorowania, na przykład przez zdolność instytucji finansowych do gromadzenia danych zdezagregowanych w przypadku pracy za pośrednictwem pośredniczących instytucji finansowych, które mogą nie posiadać systemów gromadzących tego rodzaju dane, nie jest jasne, w jaki sposób możliwe będzie monitorowanie skuteczności za pośrednictwem EFZR.

Wysokie poziomy zapotrzebowania gwarantują obecnie zrównoważony charakter EFZR jako podejścia w perspektywie długoterminowej. Przyczynia się do tego również potencjał EFZR (w szczególności jeżeli chodzi o gwarancje) do wypróbowywania i opracowywania nowych produktów finansowych.

6.Wnioski i zalecenia

W niniejszym rozdziale przedstawiono wnioski i zalecenia oparte na ustaleniach z niezależnej oceny zewnętrznej. Ujęto w nim odpowiedzi służb Komisji i w stosownych przypadkach odniesiono się do środków zawartych w sprawozdaniu Komisji dla Rady z realizacji zaleceń grupy mędrców wysokiego szczebla ds. europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju 12 .

Znaczenie

W odniesieniu do znaczenia w sprawozdaniu zewnętrznym zaleca się opracowanie dla określonych grup inwestorów dopasowanych pakietów na rzecz ograniczania ryzyka oraz wykorzystanie silnej pozycji rynkowej w celu przyciągnięcia większej liczby darczyńców, aby osiągnąć większy wpływ na ograniczenie ryzyka.

Odpowiedź Komisji: 

Zalecenia zostają przyjęte i Komisja zgadza się na dalsze rozszerzenie analizy i ukierunkowywanie na sektor prywatny, aby zwiększyć atrakcyjność instrumentu EFZR. Komisja wypracowuje już to podejście albo za pośrednictwem pojedynczych programów, albo w ramach badań sektorowych dotyczących inwestycji w kapitał naturalny i gospodarkę o obiegu zamkniętym.

Mówiąc dokładniej, zostaną przeprowadzone dalsze prace w celu zwiększenia możliwości inwestycyjnych dla zielonej gospodarki i gospodarki o obiegu zamkniętym.

Podjęto kwestię zaangażowania innych darczyńców. Wniesiono już dodatkowy wkład, a w przyszłości darczyńcy (państwa członkowskie UE lub inni) mogą zechcieć wnieść wkład w EFZR za pośrednictwem transferu środków pieniężnych albo (i) w ramach istniejącej struktury zarządzania, albo (ii) z wykorzystaniem specjalnej struktury, która wymagałaby szczególnego sposobu zarządzania.

Skuteczność i dodatkowość

Pod względem skuteczności i dodatkowości w sprawozdaniu zewnętrznym zawarto zalecenie, że należy zarządzać portfelem w taki sposób, by przyznać priorytet „nowszym” sektorom i zamierzeniom ujętym w celach zrównoważonego rozwoju (np. cyfryzacji, zrównoważonemu rozwojowi miast i zrównoważonemu rolnictwu). Dodatkowo zalecono wprowadzenie udoskonaleń w sekcji formularza wniosku poświęconej dodatkowości i w odniesieniu do widoczności względem partnerów z sektora prywatnego.

Odpowiedź Komisji: zalecenia te zostają ocenione pozytywnie i przyjęte.

– Komisja nadal będzie kłaść nacisk na realizację priorytetów politycznych. Tworząc specjalne pule dla rolnictwa, cyfryzacji i zrównoważonego rozwoju miast w ramach gwarancji EFZR, Komisja wykonała istotny krok w kierunku zachęcania do dokonywania inwestycji w tych obszarach. Wspierając takie inwestycje za pośrednictwem EFZR, Komisja będzie miała również nadal na celu wyeliminowanie konkretnych społeczno-ekonomicznych pierwotnych przyczyn migracji, w tym nieuregulowanej migracji, oraz przyczynienie się do trwałej reintegracji migrantów powracających do swoich krajów pochodzenia i wzmacnianie społeczności tranzytowych i przyjmujących. W swoim wniosku dotyczącym Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR) 13 Komisja ustanawia EFZR+ o globalnym zakresie, który zastąpi EFZR w kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Jak wynika z wniosku, w ramach EFZR+ przestrzegano by zasady „strategia przede wszystkim”, zgodnie z którą korzystanie z tych narzędzi wdrażania powinno być zgodne z dokumentami programowymi. W dokumentach tych określono by priorytety UE i krajów partnerskich, które obejmowałyby nowsze sektory ujęte w celach zrównoważonego rozwoju, w tym cyfryzację, zrównoważone i inteligentne miasta oraz zrównoważone rolnictwo, a także stanowiłyby uzupełnienie i wzmocnienie działań realizowanych w kontekście unijnej polityki migracyjnej z państwami trzecimi. W ramach przyszłych zmian formularza wniosku uwzględnione zostaną odpowiednie modyfikacje. Wskaźniki realizacji celów oraz ich późniejsze monitorowanie uwzględniono w tekście podpisanych umów gwarancji.

– Komisja uznaje konieczność budowania świadomości i formułowania narracji w celu wzmocnienia globalnej strategii UE na rzecz rozwoju. W sprawozdaniu dla Rady 14 Komisja określiła kilka możliwych działań, które należy podjąć, zapewniających spójność między różnymi partnerami i podmiotami wykonawczymi. Komisja z zadowoleniem przyjmuje również wzrost odpowiedzialności państw członkowskich dzięki temu wspólnemu budowaniu świadomości, co powiększy aktualne grono odbiorców EFZR i jego zasięg.

Efektywność

W odniesieniu do efektywności w ocenie zewnętrznej zalecono dokonanie przeglądu procesu biznesowego, przeprowadzenie oceny wyboru bazy danych do oceny ryzyka oraz opracowanie metodyk dotyczących wskaźników pomiaru wyników.

Odpowiedź Komisji: zalecenia te zostają ocenione pozytywnie i przyjęte.

Przegląd procesu biznesowego odnosi się do trwającego przeglądu nowej infrastruktury finansowej. EFZR jest nowatorskim i innowacyjnym instrumentem, w odniesieniu do którego wraz z wejściem w życie rozporządzenia w sprawie EFZR wprowadzono nowe procesy. Proponuje się, aby przyszły EFZR+ opierał się na zasadzie „strategia przede wszystkim” oraz na otwartej i wspólnej infrastrukturze o specjalnym sposobie zarządzania 15 . Przy zastosowaniu zasady „strategia przede wszystkim” programowanie umożliwiłoby ustanowienie długoterminowych priorytetów naszej współpracy z krajami partnerskimi, w tym poprzez wykorzystanie do realizacji tych priorytetów takich sposobów jak łączenie i gwarancje. Programowanie to wielokrotny proces sprzyjający włączeniu społecznemu wymagający konsultacji z krajami partnerskimi, państwami członkowskimi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, sektorem prywatnym i publicznym oraz instytucjami finansowymi, a także zaangażowania Rady i Parlamentu Europejskiego.

Szkolenia pracowników ukierunkowane na doskonalenie ich umiejętności są aktualnie prowadzone i będą dalej rozwijane zgodnie z bieżącymi i przyszłymi potrzebami. Pod względem trwających działań i jak wskazano w najnowszym sprawozdaniu Komisji dla Rady 16 , Komisja zwiększa swoje zdolności i wiedzę ekspercką w zakresie finansowania przez rozszerzenie zakresu szkoleń dla pracowników na temat finansowania rozwoju oraz zarządzania finansowego projektami, a także przez dalsze podnoszenie umiejętności swoich pracowników specjalizujących się w prawnych, finansowych i budżetowych aspektach instrumentów finansowych. Komisja będzie również w dalszym ciągu przyjmować ekspertów oddelegowanych z instytucji finansowych. Takie zwiększanie zdolności pomoże Komisji w ochronie budżetu UE oraz w zarządzaniu przewidywanym wzrostem ekspozycji objętych gwarancjami budżetowymi w kolejnym okresie programowania.

Jeżeli chodzi o wybór bazy danych do oceny ryzyka, Komisja, we współpracy z ekspertami z instytucji finansowych oraz innymi partnerami, jest w trakcie opracowywania specjalistycznego oprogramowania, które pomogłoby w modelowaniu ryzyka w ramach gwarancji EFZR+, przy uznaniu konkretnych wyzwań w krajach rozwijających się i krajach w okresie transformacji oraz na podstawie danych z baz danych o ryzyku dotyczącym globalnych rynków wschodzących. Udzielanie porad eksperckich w sprawie profilu ryzyka i wynagrodzenia z tytułu gwarancji poprawi zdolność Komisji w zakresie identyfikowania portfeli projektów inwestycyjnych, które mają zostać objęte gwarancją. Porady te pomogą również w monitorowaniu skumulowanego ryzyka portfelowego i w zarządzaniu tym ryzykiem.

Ponadto w zawartych dotychczas umowach gwarancji Komisja wykorzystuje ramy wyników. Wykaz wskaźników, częstotliwość i forma sprawozdawczości stanowią część umów gwarancji zawartych z instytucjami finansowymi. Prowadzone są prace nad harmonizacją sprawozdawczości w zakresie wyników.

Spójność

W ocenie zewnętrznej zalecono sprecyzowanie istniejącego zestawu produktów EFZR na podstawie wartości dodanej i względów dotyczących efektywności oraz zapewnienie jasnych wytycznych dla instytucji finansowych. Dodatkowo zalecono wykorzystywanie jako podstawy modelu otwartego dostępu, który, jak się okazało, zwiększa różnorodność instytucji finansowych zaangażowanych w poprawę spójności i efektywności działań.

Odpowiedź Komisji: zalecenia te zostają przyjęte. Zestaw produktów zostanie sprecyzowany w kontekście przydzielania środków z EFZR+. Zgodnie z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego ISWMR gwarancje budżetowe zostaną objęte programowaniem wraz z pozostałymi formami pomocy 17 , tak więc będą odpowiadać zidentyfikowanym potrzebom i ustalonym priorytetom, a także będą skoordynowane z innymi sposobami udzielania pomocy.

Komisja popiera model otwartej infrastruktury finansowej i podejście to będzie nadal stosowane w nowym cyklu programowania. Uproszczony sposób zarządzania instrumentami łączonymi i gwarancjami budżetowymi przewidziano w kontekście „zintegrowanej koperty finansowej”, którą ma zapewnić Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju Plus (EFZR+).

Ponadto Komisja zdecydowanie zachęca do składania wniosków konsorcja instytucji finansowania rozwoju, w skład których wchodzi co najmniej jedna mała instytucja finansowa. Co więcej, Komisja poszukuje obecnie sposobów na ułatwienie i wsparcie oceny spełnienia wymogów dotyczących filarów w celu dalszego wzmocnienia inkluzywności.

Zrównoważony charakter

W odniesieniu do zrównoważonego charakteru w ocenie zewnętrznej zalecono, aby w projektach EFZR spójnie uwzględniano powiązania z celami realizowanymi w ramach reform politycznych, aby zmaksymalizować synergie i zachęcić do lepszego dostosowania do działań z filaru trzeciego. Dodatkowo zalecono monitorowanie poziomów zapotrzebowania na różne produkty EFZR i opracowanie systemów zarządzania wiedzą w celu gromadzenia ex post informacji na temat innowacji finansowych, aby zidentyfikować najlepsze praktyki i zachęcać do ich stosowania.

Odpowiedź służb Komisji: zalecenia te zostają przyjęte.

Komisja będzie kontynuować prace nad łączeniem mobilizacji inwestycji ze wsparciem na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego w ramach filaru trzeciego, co ma służyć wzmocnieniu zintegrowanego podejścia przyjętego w PIZ. Obejmuje to promowanie podejścia „strategia przede wszystkim”, wspieranie zacieśnionego dialogu publiczno-prywatnego z kluczowymi zainteresowanymi stronami, w tym instytucjami finansowania rozwoju, aby zidentyfikować przeszkody dla inwestycji, nawiązywanie współpracy z rządami w celu wprowadzenia reform politycznych oraz udzielanie pomocy technicznej podmiotom publicznym i prywatnym i zapewnianie im możliwości budowania zdolności.

Jeżeli chodzi o monitorowanie zapotrzebowania na produkty EFZR, niniejsze zalecenie można połączyć z pierwszym zaleceniem. Jeżeli chodzi o systemy zarządzania wiedzą, EFZR zostanie zintegrowany w nowym systemie zarządzania wiedzą dla działań zewnętrznych (OPSYS), z dokładnie dopasowanymi modułami zgodnie z potencjalnymi wymaganiami.

Wykorzystanie platform takich jak unijna platforma na rzecz instrumentów łączonych w ramach współpracy zewnętrznej, sieć organów wymiaru sprawiedliwości czy posiedzenia dotyczące oceny technicznej platform na rzecz instrumentów łączonych służy zgromadzeniu najważniejszych międzynarodowych i europejskich instytucji finansowania rozwoju w celu omawiania najlepszych praktyk, zmieniających się podejść i lepszej koordynacji na korzyść zewnętrznej współpracy UE.

(1)      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancji EFZR i funduszu gwarancyjnego EFZR.

(2)      Model, w którym finansowanie rozwoju jest ukierunkowane na osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju do 2030 r., tym samym przyczyniając się do wypełnienia luki w finansowaniu wskazanej przez Organizację Narodów Zjednoczonych w odniesieniu do tego celu.

(3)      Od końca lat 70. XX wieku EWG/UE zapewnia gwarancje budżetowe w celu zabezpieczenia przed ryzykiem operacji finansowania dokonywanych przez Europejski Bank Inwestycyjny poza UE (tzw. upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich, ostatnio poddane ocenie w dokumencie SWD(2019) 333 final). W ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju UE jest w stanie zapewnić gwarancje budżetowe na rzecz EBI, jak również na rzecz wielu innych międzynarodowych instytucji finansowych lub instytucji państw członkowskich UE zajmujących się finansowaniem rozwoju.

(4)      C(2017) 7899 final.

(5)       https://ec.europa.eu/international-partnerships/system/files/181213-28-guarantees-table_en.pdf

(6)      Instrument gwarancji NASIRA (ang. NASIRA Guarantee Facility) banku FMO, umowa gwarancji na rzecz archipelagów (ang. Archipelagos Guarantee Agreement) banków CDP i AfDB, umowa gwarancji na rzecz programu śmiałych przedsięwzięć (ang. Ventures Programme Guarantee Agreement) banku FMO, program wspierania inwestycji w sektorze energii odnawialnej (ang. Framework to Scale-up Renewable Energy Investments) banku EBOR, program stabilnego rozwoju miast (ang. Resilient City Development – RECIDE) agencji AECID i Grupy Banku Światowego, afrykański instrument gwarancji na rzecz energii (ang. African Energy Guarantee Facility – AEGF) banku KfW oraz umowa gwarancji na rzecz dostępu MŚP do finansowania (ang. SME Access to Finance Guarantee Agreement) EBI.

(7)       https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_20_604 ; Koronawirus: działania podejmowane przez UE na świecie w walce z pandemią.

(8)      Rozporządzenie (UE, Euratom) 2018/1046.

(9)      Informacje szczegółowe zawarto w przyszłym sprawozdaniu operacyjnym EFZR za 2019 r. (które zostanie niedługo opublikowane).

(10)      Tamże.

(11)      Co potwierdzono w aktualizacji na koniec 2019 r.: zatwierdzone 4,6 mld EUR uruchamia 47 mld EUR inwestycji https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/update4_jan20_factsheet_eip_en_0.pdf

(12)      COM(2020) 43 final, sprawozdanie Komisji dla Rady z realizacji zaleceń grupy mędrców wysokiego szczebla ds. europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju,  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1580526319085&uri=COM:2020:43:FIN

(13)      COM(2018) 460 final, wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej.

(14)      COM(2020) 43 final.

(15)      COM(2018) 460 final.

(16)      COM(2020) 43 final.

(17)      W art. 12 ust. 1 proponowanego rozporządzenia ustanawiającego ISWMR (COM(2018) 460 final) określono, że „wdrażanie [tego] rozporządzenia w przypadku programów o określonym zasięgu geograficznym odbywa się z wykorzystaniem wieloletnich programów indykatywnych i wielokrajowych programów indykatywnych”.