KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 10.1.2018

COM(2018) 3 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena śródokresowa rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 250/2014 z dnia 26 lutego 2014 r. ustanawiającego program na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (program Herkules III) i uchylającego decyzję nr 804/2004/WE

{SWD(2018) 3 final}

1.Wprowadzenie

Komisja Europejska rozważa obecnie, jakiego rodzaju budżetu Europa potrzebuje w przyszłości 1 . Wydajne i należyte wykorzystywanie budżetu unijnego, w tym w państwach członkowskich, jest kluczowym elementem przyczyniającym się do budowy zaufania obywateli UE i zwiększania siły i wartości dodanej projektu europejskiego. Program Herkules jest zgodny z tymi założeniami, ponieważ jest w szczególności poświęcony ochronie interesów finansowych UE.

Obecny program Herkules III, zarządzany przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w ramach Komisji, został ustanowiony rozporządzeniem nr 250/2014 2 (zwanym dalej „rozporządzeniem”). Celem ogólnym programu jest ochrona interesów finansowych Unii, a tym samym zwiększanie konkurencyjności unijnej gospodarki i zapewnianie ochrony pieniędzy podatników 3 , natomiast jego celem szczegółowym jest zapobieganie nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim innym nielegalnym działaniom naruszającym interesy finansowe Unii oraz zwalczanie tych zjawisk 4 .

Rozporządzenie nakłada na Komisję obowiązek przeprowadzenia oceny śródokresowej programu (art. 13 ust. 2 lit. a)). Służby Komisji przygotowały zatem dokument roboczy służb Komisji dotyczący oceny śródokresowej programu Herkules III, zawierający szczegółowe ustalenia z oceny. Jako że zgodnie z rozporządzeniem należy przedłożyć niezależną ocenę, dokumentowi roboczemu służb Komisji towarzyszy badanie przeprowadzone przez zewnętrznego wykonawcę. W dokumencie roboczym opisano szczegółowe ustalenia z oceny oraz zastosowaną metodykę.

W świetle wymogów określonych w art. 13 rozporządzenia i w ramach wdrażanego przez Komisję programu lepszego stanowienia prawa oceniono sześć obszarów – istotność wszystkich celów programu; wewnętrzną i zewnętrzną spójność programu z innymi działaniami UE; skuteczność osiągania celów i przewidywanych wyników; efektywność wykorzystania zasobów; europejską wartość dodaną programu; oraz trwałość, tj. skutki programu Herkules III po jego realizacji. W ocenie uwzględniono również wkład programu w realizację priorytetów UE, tj. inteligentnego i trwałego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Okres objęty oceną to pierwsza połowa siedmioletniego okresu obowiązywania programu Herkules III, od dnia 1 stycznia 2014 r. (kiedy rozporządzenie weszło w życie) do czerwca 2017 r.

2.Główne elementy programu Herkules III

Pula środków finansowych przeznaczonych na program Herkules III wynosi 104,9 mln EUR na okres 2014–2020. Beneficjenci kwalifikujący się do programu 5 to krajowe lub regionalne administracje państw członkowskich, jak również instytuty badawcze i placówki oświatowe oraz podmioty o celu niezarobkowym.

Program jest realizowany na podstawie cyklów rocznych zgodnie z programami prac przyjętymi przez Komisję. Program Herkules III zapewnia wsparcie finansowe na (i) pomoc techniczną (co najmniej 70 % budżetu programu) – na działania takie jak zakup sprzętu technicznego i narzędzi informatycznych, promowanie współpracy transgranicznej i wsparcie wspólnych działań, wymianę personelu oraz tworzenie i udostępnianie baz danych dla państw członkowskich i OLAF-u, (ii) szkolenia (maksymalnie 25 % budżetu programu) – na działania takie jak konferencje i seminaria, aby zapewnić transgraniczną wymianę doświadczeń i najlepszych praktyk, szkolenia z zakresu informatyki śledczej oraz rozwijanie działalności badawczej na wysokim poziomie, w tym prowadzenie analiz, oraz (iii) wszelkie inne działania objęte zakresem programu (nie więcej niż 5 % budżetu). Program zapewnia wsparcie finansowe w formie dotacji, zamówień publicznych i zwrotu kosztów poniesionych przez uczestników działań.

3.Metodyka oceny śródokresowej

Przy przeprowadzaniu oceny śródokresowej służby Komisji opierały się w pierwszej kolejności na badaniu wykonanym przez zewnętrznego wykonawcę, jak również na ocenie skutków przeprowadzonej przy okazji wniosku ustawodawczego dotyczącego programu, ocenie poprzedniego programu Herkules, przeprowadzonej przez Komisję, rocznych programach prac dotyczących programu Herkules III oraz rocznych przeglądach realizacji programu, przygotowywanych przez Komisję i dołączanych do rocznych sprawozdań Komisji w sprawie ochrony interesów finansowych Unii 6 .

Prace nad przeglądem śródokresowym rozpoczęły się w czerwcu 2016 r. W celu wsparcia procesu oceny ustanowiono w ramach służb Komisji międzyresortową grupę sterującą. Grupa dokonała przeglądu planu działania, specyfikacji istotnych warunków zamówienia zewnętrznego, sprawozdania wstępnego oraz sprawozdania z zakończenia prac w terenie. Grupa była również w dużym stopniu zaangażowana w przygotowanie dokumentu roboczego służb Komisji.

Zakres oceny śródokresowej obejmuje interwencje wspierane w ramach programu Herkules III, jak również działania przygotowawcze i wykonawcze podejmowane przez zainteresowane podmioty w ramach tych interwencji. Ponadto oceną objęto wnioski o udzielenie dotacji złożone przez potencjalnych beneficjentów, które nie zostały pozytywnie rozpatrzone.

Badanie zewnętrzne opierało się na źródłach danych pierwotnych w celu odpowiedzi na pytania zawarte w ocenie zgromadzone w drodze (i) rozmów z urzędnikami służby cywilnej na poziomie unijnym i krajowym, jak również z beneficjentami działań finansowanych w ramach programu oraz (ii) ankiet internetowych obejmujących beneficjentów, wnioskodawców, których wnioski nie zostały pomyślnie rozpatrzone, uczestników wydarzeń finansowanych w ramach programu, jak również użytkowników usług zakupionych w ramach programu. Wykorzystano również dane wtórne, takie jak dostępne publicznie źródła (np. roczne programy prac dla programu Herkules III) oraz złożone wnioski o udzielenie dotacji, udzielone zamówienia i dotacje, jak również sprawozdania końcowe przedłożone przez beneficjentów.

Harmonogram przeprowadzenia badania zewnętrznego obejmował pewne ograniczenia, głównie wynikające z długości normalnego okresu realizacji programu. Znalazło to odzwierciedlenie w instrumentach, jakie zastosował zewnętrzny podmiot przeprowadzający ocenę, który w dużej mierze musiał polegać na opiniach wyrażonych przez beneficjentów, wnioskodawców, uczestników programu i pracowników Komisji. Wynikało to z faktu, że w okresie, kiedy gromadzono dane i przeprowadzano rozmowy, tj. głównie w 2017 r., dostępnych było stosunkowo niewiele wyników 7 . To ograniczenie było szczególnie widoczne w przypadku działań związanych z pomocą techniczną. Niemniej jednak, jako że osoby, z którymi przeprowadzono rozmowę, stanowią bez wątpienia znaczącą próbę podmiotów zainteresowanych programem, wyniki badania zewnętrznego uznaje się za miarodajne.

4.Główne ustalenia w ramach oceny śródokresowej

Czynniki, które doprowadziły do złożenia przez Komisję wniosku dotyczącego programu Herkules III, nadal powszechnie występują, w szczególności nadużycia szkodzące interesom finansowym UE. W tym kontekście z badania zewnętrznego wynika, że cele szczególne i ogólne programu, jak również działania w ramach programu nadal są aktualne. Beneficjenci, z którymi przeprowadzono rozmowę, uznali, że objęte wsparciem działania w zakresie pomocy technicznej i szkoleń są aktualne. Stwierdzono, że kilka konkretnych działań – takich jak zakup usług w zakresie przechowywania i niszczenia zajętych papierosów i innych towarów podrobionych lub finansowanie publikacji naukowych – jest mniej istotnych z punktu widzenia ochrony interesów finansowych UE. To twierdzenie w dużej mierze tłumaczy się faktem, że działania te są skierowane do wąskiej grupy uczestników, zatem dla większości uczestników nie są one istotne.

Niektórzy beneficjenci przedstawili kilka propozycji dotyczących możliwych dodatkowych celów operacyjnych, które zwiększyłyby przydatność programu, w szczególności w obszarze współpracy transgranicznej między państwami członkowskimi, współpracy z partnerami spoza UE, jak również nowych osiągnięć technologicznych. W ramach badania zewnętrznego nie zweryfikowano, w jakim stopniu pozostałe podmioty zainteresowane uczestnictwem w programie popierają te propozycje. Dlatego też ich wartość jest ograniczona. Propozycje są jednak spójne z doświadczeniami Komisji w realizacji programu i kierunkiem, jaki Komisja zaczęła nadawać programowi w ostatnich latach.

Z oceny wynika, że zapewniona została wewnętrzna i zewnętrzna spójność programu. W ramach zewnętrznego badania stwierdzono, że spójność wewnętrzna jest głównie zapewniona przez rozdzielenie budżetu na lata 2014–2020 między różne kategorie działań. Dodatkowo Komisja bada wnioski na etapie selekcji wniosków, aby zapobiec możliwemu nakładaniu się i powielaniu działań. Spójność zewnętrzna z pozostałymi programami Komisji dotyczącymi wydatkowania jest zapewniona dzięki stosowanym przez Komisję wewnętrznym mechanizmom konsultacji, w szczególności na etapie opracowywania rocznego programu prac i wyboru wniosków o udzielenie dotacji, oraz z uwzględnieniem, w szczególności, celów, rodzajów działań, uczestników i beneficjentów, jak określono w aktach prawnych ustanawiających różne programy dotyczące wydatkowania. Te wewnętrzne mechanizmy konsultacji umożliwiły zapobieganie powielaniu i nakładaniu się działań w stosunku do innych programów Komisji, np. programu „Cła” lub programów bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również wzmocnienie obecnych efektów synergii i określenie nowych.

W ramach oceny stwierdzono, że program jest skuteczny. Program finansuje działania, które ze względu na swój charakter w oczywisty sposób przyczyniają się do ochrony interesów finansowych UE (np. finansowanie skanerów do wykrywania przemytu towarów lub wspieranie szkoleń z zakresu informatyki śledczej skierowanych do służb krajowych prowadzących dochodzenia w sprawach dotyczących interesów finansowych UE).

Jeśli chodzi o szkolenia, z badania zewnętrznego wynika – na podstawie sprawozdań końcowych z realizacji działań i ankiet przeprowadzonych wśród beneficjentów – że przyniosły one wyniki w znacznej mierze zgodne z oczekiwanymi rezultatami. Niemniej jednak stwierdzono, że tylko kilka działań uwzględniało wymianę personelu między administracjami krajowymi i niewiele z nich zakładało udział uczestników zagranicznych.

Jeśli chodzi o pomoc techniczną – ze względu na czas, w którym przeprowadzono ocenę, tj. na początku realizacji programu – uzasadnienie, że program jest skuteczny, stanowiło pewne wyzwanie.

Spośród wielu czynników zewnętrznych utrudniających osiągnięcie celów programu za najważniejszy uznano zdolność osób dopuszczających się nadużyć do szybkiego przystosowania się do nowych warunków na szczeblu UE, prowadzenia działalności ponadgranicznej i wykorzystywania najsłabszych punktów na granicach zewnętrznych. Takie czynniki zewnętrzne zazwyczaj szkodzą interesom finansowym UE i wymagają nieustannych wysiłków ze strony organów krajowych, aby przeciwdziałać i zapobiegać nadużyciom. Te wysiłki są wspierane w jak największym możliwym stopniu przez działania w ramach programu Herkules III.

Ocena wykazała ogólną wydajność programu, zarówno jeśli chodzi o szkolenia, jak i pomoc techniczną. W szczególności wydaje się, że dla znacznej większości zainteresowanych stron proces składania wniosków nie jest zbyt uciążliwy. Niektórzy wnioskodawcy zasugerowali, aby zmniejszyć obciążenie związane z procesem składania wniosków i przedkładania sprawozdań, na przykład przez ograniczenie ilości wymaganych informacji lub zwiększenie wykorzystania narzędzi informatycznych w procesie składania wniosków. Większość z tych sugestii jest obecnie wprowadzana, jako że w 2017 r. Komisja rozpoczęła stosowanie elektronicznego systemu zarządzania do składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie dotacji w ramach programu oraz zarządzania tymi wnioskami. Korzyści, jakie przyniósł elektroniczny system zarządzania, obejmują na przykład cyfryzację całego procesu składania wniosków oraz wprowadzenie podpisów cyfrowych. Przewiduje się, że system elektroniczny znacznie złagodzi obciążenie administracyjne, a w szczególności związany z tym czas i zasoby konieczne do rozpatrywania wniosków.

Ocena wykazała europejską wartość dodaną programu. Zainteresowane strony niemal jednomyślnie uznały wartość dodaną programu i jego znaczący wkład w zwiększanie korzyści. Większość zainteresowanych podmiotów stwierdziła również, że korzyści wynikające z programu nie zostałyby osiągnięte bez wsparcia w ramach programu Herkules III lub równoważnego finansowania UE. Działania umożliwiły zwiększenie ochrony granic zewnętrznych Unii. Program umożliwia współpracę transgraniczną, w szczególności transgraniczną wymianę informacji i najlepszych praktyk. Z oceny wynika, że przejrzystość programu i wymogi dotyczące sprawozdawczości przyczyniają się do poprawy planowania przez beneficjentów, monitorowania i standardów jakości oraz do zwiększenia jakości ogólnego zarządzania finansami przez beneficjentów.

W ocenie stwierdzono, że program jest trwały. Beneficjenci są zgodni, że działania finansowane w ramach programu będą nadal przynosiły korzyści również po zakończeniu ich realizacji. Odnosi się to w szczególności do działań w zakresie pomocy technicznej, w przypadku których wyposażenie w sprzęt będzie przynosiło korzyści również po zakończeniu realizacji działania. Dotyczy to również szkoleń, w odniesieniu do których beneficjenci zasadniczo pozytywnie wypowiadali się o trwałych skutkach tworzenia sieci kontaktów oraz wymiany informacji i najlepszych praktyk. Niemniej jednak znaczna liczba beneficjentów wskazała, że wstrzymaliby oni swoje działania finansowane z programu, gdyby program został zakończony. To stwierdzenie sugeruje, że przerwanie programu miałoby wpływ na ogólną ochronę interesów finansowych Unii.

Z oceny wynika, że wkład programu Herkules III w inteligentny i zrównoważony wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu, o którym mowa w strategii „Europa 2020”, jest pośredni. Po stronie dochodów program przyczynia się do zabezpieczenia środków finansowych koniecznych do realizacji inicjatyw na rzecz osiągnięcia celów strategii, natomiast po stronie wydatków zapewnia, aby zasoby te nie były przekierowywane na inne cele. Ponadto zwiększona ochrona granic zewnętrznych UE wspierana w ramach programu przyczynia się do stworzenia równych warunków działania między przedsiębiorstwami UE a ich konkurentami z siedzibą w państwach trzecich, co uważa się za kolejny ważny czynnik służący osiągnięciu celów strategii „Europa 2020”.

5.Dalsze działania

Ocena śródokresowa wykazała, że program Herkules III – w swojej obecnej postaci i na obecnym etapie realizacji – zasadniczo wypełnia swoje zadania. Okazał się istotny, skuteczny i wydajny, a ponadto wprowadzono mechanizmy zapewniające jego spójność. Realizowanie takiego programu na szczeblu UE ma oczywistą wartość dodaną, a działania w ramach programu w dużej mierze uznano za trwałe.

W trakcie procesu oceny zewnętrznej przedstawiono kilka propozycji dotyczących możliwych nowych celów i działań w ramach programu w przyszłości. Te propozycje – z zastrzeżeniem, że w ramach badania zewnętrznego nie zweryfikowano, w jakim stopniu są one popierane przez ogół zainteresowanych stron – mogą zostać uwzględnione w dyskusji służb Komisji na temat następnych trzech lat obowiązywania programu, w szczególności w obszarze współpracy transgranicznej między państwami członkowskimi, współpracy z partnerami spoza UE, jak również nowych osiągnięć technologicznych. Propozycje te zostaną również uwzględnione w szerszych rozważaniach na temat wsparcia na rzecz działań przeciwdziałających nadużyciom finansowym w kontekście przygotowań do przyszłych wieloletnich ram finansowych po 2020 r.

(1)

     Komisja Europejska, Dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE, COM(2017) 358 z 28 czerwca 2017 r.

(2)

     Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 250/2014 z dnia 26 lutego 2014 r. ustanawiające program na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (program Herkules III) i uchylające decyzję nr 804/2004/WE, Dz.U. L 84 z 20 marca 2014 r.

(3)

     Art. 3 rozporządzenia (UE) nr 250/2014.

(4)

     Art. 4 rozporządzenia (UE) nr 250/2014.

(5)

     Art. 6 rozporządzenia (UE) nr 250/2014.

(6)

     Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych – sprawozdanie roczne za 2016 r., COM(2017) 383 final.

(7)

     Pierwsze wyniki otrzymano w połowie 2016 r.