KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 24.3.2017

COM(2017) 147 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Przyspieszenie budowy unii rynków kapitałowych: zlikwidowanie krajowych barier dla przepływów kapitałowych

1.Wprowadzenie

Sukces planu inwestycyjnego dla Europy, który w założeniu ma stanowić kanał finansowania projektów o wartości dodanej dla gospodarki europejskiej, zależy również od tego, czy UE i jej państwa członkowskie są w stanie wspólnie przezwyciężyć bariery dla inwestycji transgranicznych. W ramach trzeciego filaru planu inwestycyjnego, który koncentruje się na kwestiach usuwania barier dla inwestycji, Komisja zobowiązała się zatem do przyspieszenia procesu tworzenia unii rynków kapitałowych.

Budowa zintegrowanych rynków finansowych jako elementu unii rynków kapitałowych wymaga zarówno podjęcia istotnych decyzji na szczeblu unijnym, jak i zdecydowanego działania każdego z państw członkowskich na rzecz likwidacji barier na poziomie krajowym. Działania na poziomie krajowym są konieczne, aby stworzyć jasne, przewidywalne i stabilne warunki ramowe, które umożliwią zwiększenie inwestycji i wydajniejszą alokację kapitału, a w ostatecznym rozrachunku ułatwią finansowanie przedsiębiorstw i projektów infrastrukturalnych.

W odpowiedzi na wezwanie wystosowane przez Radę ECOFIN w czerwcu 2015 r. Komisja, wraz z grupą ekspertów złożoną z przedstawicieli państw członkowskich, podjęła prace nad zidentyfikowaniem krajowych barier dla transgranicznych przepływów kapitałowych oraz określeniem najlepszych sposobów usunięcia tych spośród nich, które nie są uzasadnione względami interesu publicznego lub są nieproporcjonalne. W pracach tych w roli obserwatora uczestniczył również Parlament Europejski. Na podstawie tych prac miałby zostać opracowany wspólny plan możliwych działań na rzecz wyeliminowania tych barier. Stanowiłby on uzupełnienie innych inicjatyw dotyczących istniejących barier dla inwestycji, zidentyfikowanych przez Komisję w trakcie europejskiego semestru oraz w ramach prac dotyczących unii rynków kapitałowych, które, przy wsparciu Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych, mają na celu rozwój rynków kapitałowych 1 .

Komisja jest zdania, że taka forma współpracy z państwami członkowskimi, obejmująca wzajemną ocenę wymogów krajowych, wzajemną weryfikację oraz wymianę sprawdzonych rozwiązań, może przynieść istotne korzyści. W tym kontekście grupa ekspertów zajęła się szeregiem barier wchodzących głównie w zakres kompetencji krajowych, które wybrano na podstawie uwag państw członkowskich oraz opinii zainteresowanych stron wyrażonych w trakcie różnych konsultacji poświęconych unii rynków kapitałowych 2 . Niniejsze sprawozdanie zawiera dokonaną przez Komisję interpretację sytuacji prawnej w państwach członkowskich w oparciu o dostępne dowody i informacje. Po przyjęciu pierwszej wersji niniejszego sprawozdania w dniu 27 lutego 2017 r. zwrócono uwagę Komisji na pewne nieścisłości wynikające głównie z niekompletnych lub sprzecznych informacji, dlatego też Komisja postanowiła przyjąć niniejszą zmienioną wersję sprawozdania.

Pierwszy wskazany przez grupę ekspertów zbiór barier obejmuje aspekty, które utrudniają transgraniczne operacje inwestorów przez cały cykl inwestycyjny. W niniejszym sprawozdaniu rozróżniono bariery ex ante (mające znaczenie, kiedy inwestorzy rozważają zaangażowanie się w działania transgraniczne), bariery in itinere (powstrzymujące inwestorów przed utrzymaniem lub zwiększeniem ich ekspozycji transgranicznych) oraz bariery ex post (prowadzące do problemów na koniec procesu inwestycyjnego).

W odniesieniu do każdej z powyższych kategorii barier w sprawozdaniu wykorzystano wnioski z dyskusji prowadzonych na forum grupy ekspertów i zaproponowano dalsze kroki, niekoniecznie odzwierciedlające konsensus między państwami członkowskimi w każdym obszarze tematycznym. Komisja oczekuje, że państwa członkowskie osiągną porozumienie w sprawie proponowanego planu działania i podejmą stosowne działania. Komisja zamierza monitorować realizację planu działania i będzie dalej współpracować z państwami członkowski przy gromadzeniu wyczerpujących i aktualnych informacji, a jednocześnie zwraca się do grupy ekspertów o wskazanie innych barier w obszarach istotnych dla unii rynków kapitałowych. Proponowany plan ma charakter dynamiczny i będzie musiał zostać uzupełniony o dodatkowe działania, które należy podjąć przed 2019 r. w odniesieniu do barier, które zostaną zidentyfikowane na kolejnym etapie prac.

2.Bariery ex ante

2.1.Bariery dla transgranicznej dystrybucji funduszy inwestycyjnych

Unijny „paszport” przyczynił się do powstania kwitnącego transgranicznego rynku: 80 % funduszy oferowanych przez przedsiębiorstwa zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) i 40 % alternatywnych funduszy inwestycyjnych (AFI) jest wprowadzanych do obrotu transgranicznie. Dystrybucja funduszy jest jednak nadal ograniczona geograficznie. Jedna trzecia funduszy wprowadzanych do obrotu transgranicznie jest sprzedawana tylko w jeszcze jednym państwie członkowskim, a kolejna jedna trzecia w nie więcej niż czterech innych państwach członkowskich. Przyczyną tego mogą być między innymi koncentracja kanałów dystrybucji funduszy w poszczególnych państwach członkowskich, preferencje kulturowe i brak zachęt do konkurowania ponad granicami. W odpowiedziach udzielonych w trakcie różnych konsultacji wymieniano jednak również dodatkowe wymogi krajowe przyjęte przez państwa członkowskie przy transpozycji dyrektywy w sprawie ZAFI 3 i dyrektywy w sprawie UCITS 4 .

Prace grupy ekspertów w tym obszarze koncentrowały się na wskazaniu i usuwaniu barier wynikających z przepisów lub praktyk krajowych. Ponadto Komisja, również z uwagi na potrzebę podjęcia działań na szczeblu UE, uruchomiła konsultacje publiczne poświęcone barierom dla transgranicznej dystrybucji funduszy inwestycyjnych, w ramach których także poruszono te kwestie 5 . Dalsze prace, które wynikają z konsultacji Komisji i które będą uwzględniać treść niniejszego sprawozdania, zostaną ogłoszone w stosownym czasie.

2.1.1.Wymogi w zakresie wprowadzania do obrotu

Szereg państw członkowskich stwierdziło, że znaczne różnice w przepisach krajowych oraz rozbieżne podejścia w zakresie nadzoru stanowią istotną przeszkodę dla pełnej skuteczności „paszportu” unijnego w sektorze zarządzania aktywami.

Brak pewności prawa jest szczególnie dotkliwy:

(i)    na najwcześniejszych etapach cyklu życia funduszu, jak np. w okresie przed jego faktycznym wprowadzeniem na rynek, kiedy to zarządzający aktywami mogą chcieć zbadać zainteresowanie potencjalnych inwestorów; oraz

(ii)    po wprowadzeniu funduszu na rynek, kiedy to potencjalni klienci mogą zwracać się do zarządzających funduszami.

Spółki zarządzające muszą ponosić koszty związane z analizą poszczególnych krajowych zbiorów przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu, zachęt finansowych i ochrony konsumenta oraz ze stosowaniem się do tych przepisów. Do tego dochodzą czasochłonne tłumaczenia oraz wymagane zmiany w materiałach reklamowych.

W staraniach o większą jasność państwa członkowskie przedyskutowały również w ramach grupy ekspertów kwestię, czy wstępny marketing ukierunkowany na potencjalnych klientów profesjonalnych oraz nabywanie przez tychże funduszy z własnej inicjatywy (tzw. reverse solicitation) można byłoby uznać za coś innego niż „wprowadzanie do obrotu” jednostek uczestnictwa lub udziałów w funduszu, w wyniku czego działalność ta nie podlegałaby krajowym wymogom w zakresie wprowadzania do obrotu.

Grupa ekspertów była zdania, że wstępny marketing powinien obejmować sytuacje, kiedy ograniczonej liczbie potencjalnych klientów profesjonalnych udostępnia się jedynie projekt dokumentacji funduszu, a nie materiały dotyczące subskrypcji, przy braku jakiejkolwiek możliwości subskrypcji jednostek uczestnictwa lub udziałów.

Z kolei reverse solicitation 6 rozumiano jako zapytanie klienta profesjonalnego dotyczące jednostek uczestnictwa lub udziałów w konkretnie oznaczonym istniejącym funduszu bez poprzedzającej bezpośredniej lub pośredniej oferty lub plasowania (tj. sprzedaży) przez spółkę zarządzającą lub w jej imieniu. Do kontaktu musiałoby zatem dojść wyłącznie z inicjatywy inwestora i nawiązanie go nie mogłoby stanowić reakcji na uprzednie oferty lub plasowania.

2.1.2.Rozwiązania administracyjne

Wprawdzie dyrektywa w sprawie UCITS zezwala przyjmującym państwom członkowskim na nakładanie odmiennych rozwiązań administracyjnych, jednak mogą być one postrzegane jako przeszkoda w transgranicznym wprowadzaniu funduszy do obrotu. Nie zawsze są one przy tym uzasadnione z punktu widzenia wartości dodanej dla miejscowych inwestorów, zwłaszcza w obliczu rozwoju nowych technologii.

Większość państw członkowskich wymaga, by podmioty odpowiedzialne za subskrypcję i umarzanie jednostek oraz dokonywanie płatności z ich tytułu były zlokalizowane na ich terytorium. Ze względu na ochronę konsumentów niektóre państwa członkowskie stosują ten sam wymóg w odniesieniu do alternatywnych funduszy inwestycyjnych oferowanych inwestorom detalicznym lub wymagają, by czynności podmiotu wypłacającego były wykonywane przez miejscową instytucję kredytową. Kilka państw członkowskich wymaga również wyznaczenia miejscowego dystrybutora, jeżeli UCITS lub AFI jest oferowany inwestorom detalicznym.

2.1.3.Opłaty administracyjne z tytułu transgranicznego wprowadzania do obrotu

W odniesieniu do wystawiania „paszportów” unijnych – w przypadku wszystkich funduszy inwestycyjnych z UE – obowiązuje formalna procedura powiadomienia, w ramach której właściwe organy krajowe często pobierają opłatę.

Rozwiązania w tym zakresie znacznie się różnią, zarówno pod względem absolutnej wysokości opłat, jak i sposobów ich obliczania. Uwzględniane są przy tym następujące czynniki: forma prawna funduszu, rynek docelowy (klienci profesjonalni lub detaliczni), liczba subfunduszy oraz wartość zarządzanych aktywów. Dla przykładu, jednorazowa opłata rejestracyjna w przypadku odrębnego UCITS może wynosić od 115 do 1100 EUR, a jednorazowa opłata rejestracyjna w przypadku odrębne go AFI może się wahać od 200 do 2520 EUR. Roczne opłaty w przypadku odrębnych UCITS i AFI mieszczą się w przedziale od 200 do ponad 4000 EUR.

Różnice pod względem wysokości opłat administracyjnych pobieranych przez przyjmujące państwa członkowskie, brak przejrzystości co do metod ich obliczania oraz obowiązujących ram regulacyjnych hamują rozwój transgranicznej dystrybucji funduszy w UE. Procedury dotyczące powiadamiania uwzględnione w różnych przepisach dotyczących funduszy nie zawierają obecnie żadnych odniesień do opłat administracyjnych. W niektórych przypadkach, jak np. europejskich funduszy venture capital (EuVECA) i europejskich funduszy na rzecz przedsiębiorczości społecznej (EuSEF) 7 , wszystkie uprawnienia w zakresie nadzoru są przyznane właściwemu organowi państwa członkowskiego pochodzenia i organom przyjmującego państwa członkowskiego wyraźnie zakazuje się wprowadzania jakichkolwiek wymogów lub procedur administracyjnych w odniesieniu do wprowadzania tych funduszy do obrotu. W swoich wnioskach ustawodawczych w sprawie zmiany rozporządzeń dotyczących EuVECA i EuSEF Komisja zaproponowała już ograniczenie kosztów ponoszonych przez zarządzających funduszami przez jednoznaczny zakaz nakładania opłat przez właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego.

Grupa ekspertów podkreśliła różnice istniejące między krajowymi rozwiązaniami nadzorczymi w przypadku dyrektyw w sprawie UCITS i ZAFI oraz stwierdziła, że opłaty mogą być traktowane jako środek umożliwiający pokrycie kosztów administracyjnych i związanych z nadzorem ponoszonych przez właściwe organy krajowe w związku z rozpatrywaniem powiadomień lub jako środek mający na celu stworzenie równych warunków konkurencji między podmiotami krajowymi i zagranicznymi oraz uniknięcie arbitrażu regulacyjnego.

Opłaty administracyjne nie są wprawdzie w wartościach bezwzględnych znaczącą barierą, ale wraz z kosztami prawnymi i kosztami doradztwa, które powstają w związku z prowadzeniem działalności na różnych rynkach krajowych, stanowią już znaczne obciążenie, zwłaszcza dla mniejszych podmiotów zarządzających funduszami. Państwa członkowskie były zatem zgodne co do potrzeby zwiększenia jasności, przejrzystości i przewidywalności opłat krajowych.

2.2.Wymogi dotyczące inwestycji dokonywanych przez fundusze emerytalne

Grupa ekspertów zajęła się również kwestią tego, czy przy wyborze inwestycji dokonywanych przez fundusze inwestycyjne nie dochodzi do preferowania rodzimych rynków z powodu krajowych ograniczeń dotyczących tego rodzaju inwestycji. Mogłoby to mieć znaczenie dla funduszy filaru 1b (działających w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, ale zarządzanych przez podmioty prywatne) i filaru 2 (pracownicze programy emerytalne). Ponieważ filar 3 (programy emerytur prywatnych) jest na ogół objęty przepisami dotyczącymi ubezpieczeń, jest mniej prawdopodobne, by dotyczyły go tego rodzaju ograniczenia. Wyniki dotychczasowych prac potwierdzają, że wiele państw członkowskich stosuje limity dotyczące inwestycji w poszczególne kategorie aktywów, w akcje będące przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym lub w akcje nienotowane na giełdach. Zdecydowana większość ograniczeń geograficznych dotyczy jedynie inwestycji poza państwami należącymi do UE, EOG lub OECD. Wszystkie te ograniczenia wydają się być uzasadnione ogólnymi względami ostrożnościowymi 8 i nie stanowią one głównego czynnika hamującego transgraniczne inwestycje w UE.

Powodem, dla którego niektóre fundusze emerytalne mogą preferować rodzimy rynek, mogą być nie tyle krajowe ograniczenia regulacyjne, co inne czynniki mające wpływ na ich decyzje inwestycyjne, jak np. warunki prowadzenia działalności gospodarczej, gwarancje powiązane z konkretnymi projektami i przeszkody o charakterze podatkowym 9 . Niektóre fundusze emerytalne dokonują inwestycji transgranicznych, ale wydaje się, że w dużym stopniu poza UE.

Plan inwestycyjny dla Europy stanowi, dzięki zaangażowaniu Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego oraz Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), okazję do zwiększenia transgranicznych inwestycji funduszy emerytalnych w UE. Projekt „Kopenhaga – Infrastruktura II” 10 stanowi przykład wspólnej inwestycji funduszy emerytalnych w projekty w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w Niemczech i Zjednoczonym Królestwie, przy wsparciu EFIS. Komisja powołała niedawno do życia inicjatywę na rzecz paneuropejskiego funduszu funduszy venture capital, która ma na celu przyciągnięcie większych inwestycji ze strony prywatnych inwestorów instytucjonalnych, w tym funduszy emerytalnych. 

Komisja zwraca się do państw członkowskich o skupienie uwagi – w ramach podgrupy – na przykładach owocnych inwestycji transgranicznych w UE z udziałem funduszy emerytalnych, tak aby:

2.3.Różne krajowe podejścia do finansowania społecznościowego

Komisja obserwuje obecnie 13 rozwój finansowania społecznościowego opartego na udzielaniu pożyczek oraz opartego na inwestowaniu i na podstawie dostępnych jej analiz stwierdza, że transgraniczna działalność w tym obszarze pozostaje ograniczona 14 .

Wydaje się, że ze względu między innymi na odmienne przepisy dotyczące ochrony konsumentów lub inwestorów wiele platform finansowania społecznościowego odmawia dostępu do świadczonych przez nie usług osobom zamieszkałym poza danym krajem, przez co również rozszerzenie działalności na nowe rynki staje się możliwe tylko poprzez ustanowienie nowych oddziałów.

Inne potencjalne bariery krajowe dla działalności transgranicznej obejmują różnice, jeśli chodzi o:

definicje finansowania społecznościowego oraz zakres działalności (w przypadku modeli opartych na inwestowaniu);

krajowe przepisy dotyczące pośrednictwa kredytowego w przypadku modeli opartych na udzielaniu pożyczek;

warunki uzyskania zezwolenia (np. wymogi kapitałowe); oraz

wymogi dotyczące prowadzenia działalności (np. dotyczące kwalifikacji zawodowych, informowania i ostrzegania przed ryzykiem, należytej staranności, konfliktu interesów i limitów inwestycyjnych).

Z powodu tej różnorodności wyłaniają się wątpliwości, czy platformy finansowania społecznościowego mogą mieć dostęp do innych niż rodzimy rynków krajowych bez ustanawiania w nich oddziałów, w jakiej mierze konsumenci korzystają z ochrony w przypadku tymczasowego świadczenia usług na zasadzie transgranicznej, a także czy organy państwowe mogą uwzględniać spełnienie wymogów w innych państwach członkowskich (np. w odniesieniu do minimalnego kapitału lub struktur organizacyjnych).

Wątpliwości budzi również istniejący w niektórych państwach członkowskich obowiązek uzyskania przez platformy oparte na inwestowaniu zezwolenia zgodnie z przepisami krajowymi również w przypadku, gdy na podstawie „paszportu” uzyskanego zgodnie z dyrektywą MiFID powinny one mieć prawo do transgranicznego świadczenia usług inwestycyjnych w odniesieniu do instrumentów finansowych objętych tą dyrektywą. Komisja będzie uważnie śledzić rozwój sytuacji w tym obszarze.

3.Bariery in itinere

3.1.Wymogi dotyczące miejsca zamieszkania i lokalizacji nakładane na kadrę kierowniczą podmiotów działających na rynkach finansowych

Jeżeli wymaga się, by określone stanowiska były obsadzone wyłącznie przez osoby zamieszkałe w danym kraju, utrudnia to miejscowym przedsiębiorstwom przyciągnięcie specjalistów z zagranicy. Problemy napotykają również przedsiębiorstwa zagraniczne, które chciałyby włączyć własny personel w zarządzanie jednostką zależną.

Według informacji dostępnych Komisji wymogi tego rodzaju istnieją w ograniczonej liczbie państw członkowskich i można je znaleźć w przepisach lub praktykach nadzorczych. Mogą one mieć zastosowanie do większości członków organów kierowniczych bądź jedynie jednego lub dwóch. Mogą one obowiązywać w przypadku wszystkich rodzajów usług finansowych lub tylko niektórych z nich, np. ubezpieczycieli, banków lub zarządzających funduszami mających siedzibę w tych państwach.

Nieliczne państwa członkowskie wymagają, by personel kierowniczy odpowiedzialny za bieżące zarządzanie był stale obecny w położonych na terenie kraju lokalach danego podmiotu.

Wymogi te mogą nie stanowić większego problemu dla dużych banków lub zakładów ubezpieczeń, ale ich przydatność jest wątpliwa i mogą one mieć negatywny wpływ na mniejsze podmioty świadczące usługi finansowe, jak również na osobistą wolność danych pracowników.

Państwa członkowskie w różny sposób motywują wprowadzenie tych wymogów, np. ze względu na ułatwienie nadzoru, zapewnienie skutecznego zarządzania, uwarunkowania geograficzne i zapobieganie nadużyciom. Te ograniczenia fundamentalnych swobód jednolitego rynku nie wydają się jednak być uzasadnione, odpowiednie i ograniczone do tego, co jest konieczne, gdyż sformułowano je w sposób ogólny. Ponadto za wystarczające do osiągnięcia wspomnianych celów można by w większości przypadków uznać nowoczesne środki łączności.

Właściwe organy krajowe powinny oczywiście móc żądać, by członkowie kadry kierowniczej poświęcali wystarczająco dużo czasu swoim obowiązkom, by byli obecni w razie potrzeby oraz by posiadali wiedzę, umiejętności i doświadczenie niezbędne na danym stanowisku. Wymóg dotyczący miejsca zamieszkania mógłby być jednym z uwzględnianych elementów, ale nie powinien mieć rozstrzygającego znaczenia.

3.2.Niewystarczająca wiedza finansowa

W związku z coraz większą złożonością produktów finansowych zachodzi niebezpieczeństwo, że konsumenci oraz MŚP mogą bez należytego zrozumienia związanego z nimi ryzyka podjąć błędne decyzje finansowe lub przegapić optymalne możliwości inwestowania lub finansowania, zwłaszcza w kontekście transgranicznym.

Państwa członkowskie uruchomiły różne programy mające podnieść poziom wiedzy finansowej 15 . Większość podejmowanych działań koncentruje się na przekazywaniu podstawowej wiedzy finansowej kluczowym grupom społecznym (np. młodzieży lub emerytom) i grupom szczególnie wrażliwym (np. imigrantom i młodym matkom). Niekoniecznie uwzględniane są przy tym transgraniczne możliwości w zakresie finansów, mimo iż ogólnie w społeczeństwie wiedza na ich temat jest niejednolita i niepełna.

Większość państw członkowskich podjęła specjalne inicjatywy ukierunkowane na pomoc MŚP. Jednym z kluczowych obszarów działań na rzecz wspierania unii rynków kapitałowych jest zatem uzupełnianie środków finansowych UE udostępnianych MŚP 16 skutecznym wsparciem dla tych przedsiębiorstw, które ubiegają się o finansowanie rynkowe (w tym w innych państwach członkowskich), poprzez identyfikowanie innowacyjnych (najczęściej internetowych) rozwiązań i informowanie o nich. W tym kontekście Europejska Sieć Przedsiębiorczości zapewnia europejskim MŚP usługi doradcze dotyczące różnych kwestii, w tym zwiększenia ich wiedzy finansowej.

Wszelkie tego rodzaju rozwiązania powinny uwzględniać znaczne różnice pod względem poziomu wiedzy finansowej zarówno między państwami członkowskimi, jak i w obrębie poszczególnych państw członkowskich 17 . Należałoby rozważyć koncepcje wykraczające poza kształcenie formalne i pozostawić miejsce na innowacyjne formy doświadczeń praktycznych.

3.3.Inne kwestie

Komisja stwierdza, że niektóre państwa członkowskie wskazały na bariery w obszarze bankowości, w tym możliwe bariery dla swobodnego transferu płynności w obrębie transgranicznych grup bankowych, które właściwe organy krajowe nałożyły w uzupełnieniu istniejących wymogów ostrożnościowych. Problemy te powinny zniknąć najpóźniej z dniem 1 stycznia 2018 r., kiedy to nastąpi pełne wprowadzenie wskaźnika pokrycia wypływów netto na poziomie 100 %, regularnie monitorowanego przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego 19 . Niektóre państwa członkowskie wspominały również o trudnościach napotykanych przez krajowe organy nadzoru przy przyznawaniu transgranicznych zwolnień z wymogów dotyczących płynności instytucjom i ich unijnym jednostkom zależnym, jak również przy sprawowaniu nad nimi nadzoru jako nad jedną podgrupą płynnościową. Kwestia ta jest przedmiotem dyskusji na innych forach.

4.Bariery ex post

4.1.Różnice w krajowym prawie upadłościowym

W ostatnim komunikacie na temat unii rynków kapitałowych 20 Komisja podkreśliła negatywne skutki, jakie dla transgranicznych inwestycji i kredytów pociągają za sobą różnice i niewydolne rozwiązania w niektórych krajowych systemach prawa upadłościowego. Prowadzą one do braku pewności prawa i dodatkowych kosztów oraz stwarzają bariery dla skutecznej restrukturyzacji unijnych przedsiębiorstw z szansami utrzymania się na rynku, w tym grup transgranicznych.

Rozbieżności między państwami członkowskimi mają ponadto wpływ na udzielanie kredytów przez banki, gdyż napotykają one różne sytuacje, jeśli chodzi o terminy, koszty i odzyskiwanie należności. Aby uzyskać szczegółowy i wiarygodny obraz sytuacji, Komisja rozpoczęła analizę porównawczą krajowych regulacji dotyczących egzekwowania kredytów, w tym przepisów prawa upadłościowego.

4.2.Dyskryminujące i uciążliwe procedury w zakresie ulg w podatku u źródła

Ze strony inwestorów na rynkach kapitałowych oraz państw członkowskich wielokrotnie wskazywano na procedury w zakresie ulg w podatku u źródła jako jeden z głównych czynników zniechęcających do dokonywania inwestycji transgranicznych. Jak podkreśliła Rada ECOFIN w listopadzie 2015 r. w swoich konkluzjach w sprawie inicjatyw mających na celu utworzenie unii rynków kapitałowych, istnieje potrzeba znalezienia „pragmatycznych rozwiązań dla długotrwałych przeszkód podatkowych, takich jak podwójne opodatkowanie związane z obecnymi systemami opodatkowania u źródła”.

Mając na uwadze ten polityczny mandat, grupa ekspertów omówiła charakter tego problemu oraz istniejące sprawdzone rozwiązania. Stwierdziła ona, że w ramach właściwie funkcjonującej unii rynków kapitałowych należy zająć się tym problemem oraz że wszelkie dalsze kroki, wykraczające poza katalogowanie istniejących barier i sprawdzonych rozwiązań, należy podjąć w ramach odpowiednich grup roboczych ds. opodatkowania.

Aby uniknąć podwójnego opodatkowania inwestycji transgranicznych, w większości dwustronnych umów dotyczących podatków przewidziano zwrot podatku u źródła. W praktyce jednak inwestorzy borykają się ze złożonymi, wymagającymi, uciążliwymi i kosztownymi procedurami.

Oprócz konieczności spełnienia złożonych wymogów dotyczących udokumentowania miejsca zamieszkania inwestorzy działający w UE są zmuszeni wypełniać nawet do 56 odrębnych krajowych formularzy. W wielu państwach członkowskich nie istnieją stosowne procedury, które umożliwiałyby dokonanie tego przez internet. Ponadto inwestorzy często muszą zgłaszać swoje roszczenia za pośrednictwem lokalnego podmiotu, a krajowe procedury uniemożliwiają im skorzystanie z pomocy swoich macierzystych instytucji finansowych.

W rezultacie w szeregu państw członkowskich długość procesu zwrotu podatku można liczyć w latach, co jest nie do zaakceptowania, zważywszy na fakt, że inne państwa członkowskie są w stanie dokonać zwrotu w ciągu kilku tygodni 22 .

Rozwiązanie problemu uciążliwych procedur zwrotu podatku u źródła jest tym bardziej naglące, że dotyczą one wszelkiego rodzaju kategorii instrumentów finansowych (obligacji, akcji i instrumentów pochodnych) oraz zainteresowanych podmiotów. Nadmierne koszty związane z przestrzeganiem przepisów powstrzymują inwestorów indywidualnych przed występowaniem o zwrot oraz są źródłem znacznych kosztów administracyjnych dla inwestorów instytucjonalnych. W styczniu 2016 r. łączny koszt procedur w zakresie zwrotu podatku u źródła szacowano na 8,4 mld EUR rocznie, na co składały się utracone (ze względu na złożone procedury i koszty doradztwa) ulgi podatkowe, koszty związane z procedurami wystąpienia o zwrot podatku oraz koszty utraconych korzyści (opóźniony zwrot oznacza, że środki te nie mogły być przeznaczone na inne cele) 23 .

W swoim zaleceniu z 2009 r. w sprawie procedur w zakresie ulg w podatku u źródła 24 Komisja zwróciła się do wszystkich państw członkowskich o wdrożenie skutecznie funkcjonujących procedur „ulgi podatkowej u źródła” lub, jeżeli nie byłoby to możliwe, ustanowienie szybkich i ustandaryzowanych procedur zwrotu podatku.

W badaniu towarzyszącym zaleceniu z 2009 r. wykazano, że uproszczone procedury w zakresie ulg w podatku u źródła wywierają pozytywne skutki uboczne. Finlandia i Irlandia potwierdziły, że po wdrożeniu procedury „ulgi podatkowej u źródła” procesy zwrotu podatku stały się bardziej wydajne i niezawodne, zmniejszyły się bariery administracyjne oraz doszło do uwolnienia zasobów – zarówno po stronie organów skarbowych, jak i pośredników finansowych. Również Niemcy i Niderlandy zgłosiły, że nowe elektroniczne systemy zwiększyły skuteczność mechanizmów kontrolnych i przyniosły znaczne ograniczenie uchylania się od opodatkowania w krajach, w których pobierane są podatki.

Mimo osiągniętych postępów sytuacja ogólnie nie może stanowić powodu do zadowolenia, gdyż rozwiązania dla istniejących problemów są dobrze znane i zostały z sukcesem wdrożone w niektórych państwach członkowskich. Na podstawie prac grupy ekspertów w poniższej tabeli przedstawiono dziewięć sprawdzonych rozwiązań (poza ulgą podatkową u źródła), przy czym w przypadku każdego z nich wskazano jedno państwo członkowskie, które byłoby szczególnie dobrym partnerem mogącym podzielić się swoimi doświadczeniami.

Procedura szybkiego zwrotu

Standardowa procedura zwrotu

5.Wniosek oraz podsumowanie proponowanych działań

Punkt ciężkości współpracy z państwami członkowskimi stanowią bariery, których usunięcie leży w gestii władz krajowych i może nastąpić w drodze dobrowolnych działań oraz w przypadku których państwa członkowskie wykazują wolę współpracy. Wyboru barier będących przedmiotem oceny dokonano ze względu na ich charakter, który może sprawić, iż łączny wpływ stosownych działań podejmowanych na szczeblu krajowym może mieć pozytywny wpływ na inwestycje transgraniczne.

Każda z tych barier ma indywidualnie mniejszy lub większy wpływ na inwestycje transgraniczne, jednak przeprowadzona ocena nie uwzględnia dotychczas gospodarczej analizy wpływu każdej z barier zidentyfikowanych na szczeblu unijnym lub krajowym.

Na podstawie tego, jak często bariery były wymieniane w odpowiedziach udzielonych w ramach konsultacji oraz przez państwa członkowskie w grupie ekspertów, można sporządzić następujące zestawienie („x” oznacza rzadkie wskazania, a „xxx” najczęstsze wskazania):

W świetle podjętego zobowiązania do przyspieszenia reform mających na celu utworzenie unii rynków kapitałowych Komisja zwraca się do państw członkowskich o omówienie i uzgodnienie przedstawionych poniżej działań, które powinny stanowić wspólny (tj. Komisji i państw członkowskich) plan działania na rzecz likwidacji barier dla przepływów kapitałowych.

Proces ten nie uniemożliwia Komisji rozważenia zaproponowania ewentualnych wniosków ustawodawczych lub zastosowania innych narzędzi służących zlikwidowaniu stwierdzonych barier.

W kontekście unii rynków kapitałowych Komisja zamierza w dalszym ciągu konsultować się z przedstawicielami wszystkich kategorii zainteresowanych stron, w tym branży oraz podmiotów instytucjonalnych (jak np. Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny), tak aby zgromadzić jak najwięcej merytorycznych opinii na temat istniejących barier i potencjalnych rozwiązań. Cenne źródło w tym względzie będzie również stanowił śródokresowy przegląd unii rynków kapitałowych.

We współpracy z państwami członkowskimi Komisja dokona oceny wpływu działań uzgodnionych w planie działania na inwestycje transgraniczne, w kontekście postępów na drodze do urzeczywistnienia unii rynków kapitałowych. Wynik tej oceny zostanie uwzględniony przy badaniu potrzeby podjęcia dalszych kroków. Komisja nie traktuje poniższego wykazu proponowanych działań za wyczerpujący i zwraca się do państw członkowskich o zidentyfikowanie w ramach prac grupy roboczej innych barier w obszarach istotnych dla unii rynków kapitałowych. Możliwe kwestie obejmują krajowe wymogi w zakresie sprawozdawczości, nakładane w uzupełnieniu przepisów unijnych, bariery dla dystrybucji funduszy inwestycyjnych przez internet, bariery napotykane przez mniejszych inwestorów instytucjonalnych, którzy nie kwalifikują się do uzyskania paszportu na podstawie dyrektywy MiFID oraz bariery związane z dystrybucją detalicznych produktów finansowych.

Przedstawiony przez Komisję plan realizacji proponowanych działań

(1) Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych została utworzona w lipcu 2015 r. w celu zapewnienia państwom członkowskim (na ich wniosek) pomocy technicznej przy wdrażaniu reform strukturalnych mających wzmocnić wzrost gospodarczy. Komisja zaproponowała program wspierania reform strukturalnych w celu zwiększenia ogólnej zdolności państw członkowskich w zakresie przygotowania i wdrożenia reform instytucjonalnych, strukturalnych i administracyjnych. Obejmuje to również zapewnienie państwom członkowskim pomocy technicznej w dziedzinie rozwoju rynków kapitałowych.

(2) Należy tu w szczególności wymienić konsultacje dotyczące zielonej księgi w sprawie unii rynków kapitałowych ( http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/capital-markets-union/index_en.htm ), zaproszenie do składania uwag na temat łącznego wpływu nowych przepisów finansowych ( http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/index_en.htm ) oraz konsultacje dotyczące transgranicznej dystrybucji funduszy inwestycyjnych ( http://ec.europa.eu/finance/consultations/2016/cross-borders-investment-funds/index_en.htm ).

(3) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmiany dyrektyw 2003/41/WE i 2009/65/WE oraz rozporządzeń (WE) nr 1060/2009 i (UE) nr 1095/2010 (Dz.U. L 171 z 1.7.2011, s. 1).

(4) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) (Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 32).

(5) Konsultacje publiczne zamknięto dnia 9 października 2016 r. ( http://ec.europa.eu/finance/consultations/2016/cross-borders-investment-funds/index_en.htm ).

(6) Reverse solicitation stanowi praktykę ograniczoną zasadniczo (ale nie wyłącznie) do alternatywnych funduszy inwestycyjnych, a w szczególności inwestorów profesjonalnych.

(7) Wniosek dotyczący rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 345/2013 w sprawie europejskich funduszy venture capital (EuVECA) i rozporządzenie (UE) nr 346/2013 w sprawie europejskich funduszy na rzecz przedsiębiorczości społecznej (EuSEF).

(8) Zgodnie z art. 18 dyrektywy 2003/41/WE (dyrektywa w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych) oraz art. 132 dyrektywy 2009/138/WE (tzw. dyrektywa Wypłacalność II).

(9)

   Komisja zleciła badanie mające określić potencjalne dyskryminujące traktowanie pod względem podatkowym transgranicznych inwestycji dokonywanych przez fundusze emerytalne i zakłady ubezpieczeń na życie.

(10) http://cipartners.dk/

(11) Przykładowo platforma Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego i krajowych instytucji prorozwojowych dotycząca kapitału własnego: http://www.eif.org/what_we_do/equity/NPI/index.htm

(12) Zwiększenie europejskich inwestycji na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego: w kierunku drugiego etapu funkcjonowania Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz nowego Europejskiego Planu Inwestycji Zewnętrznych, COM(2016) 581 final ( http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0581&from=en ).

(13)

   Crowdfunding in the EU capital markets union („Finansowanie społecznościowe w unii rynków kapitałowych UE”, SWD(2016) 154 final); ( http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2016/EN/10102-2016-154-EN-F1-1.PDF ).

Aby udostępnić MŚP więcej informacji o różnych formach finansowania społecznościowego, Komisja opracowała unijny przewodnik dostępny na stronie https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/crowdfunding-guide_en

(14) Przykładowo The European alternative finance benchmarking report, University of Cambridge, 2015; ( http://www.jbs.cam.ac.uk/fileadmin/user_upload/research/centres/alternative-finance/downloads/2015-uk-alternative-finance-benchmarking-report.pdf ).

(15) Zob. Financial education in Europe: trends and recent developments, OECD Publishing (2016), Paryż,
( http://dx.doi.org/10.1787/9789264254855-en ).

(16) Zob. program na lata 2014–2020 na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME) .

(17) Badanie Eurobarometr (2012), http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/docs/policy/eb_special_373-report_en.pdf  

(18) Prace te będą realizowane przez podgrupę państw członkowskich pod przewodnictwem Chorwacji.

(19)

   Art. 412 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (CRR).

(20) Zob. komunikat Komisji z dnia 14 września 2016 r.: Unia rynków kapitałowych – przyspieszenie reformy ( http://ec.europa.eu/finance/capital-markets-union/docs/20160913-cmu-accelerating-reform_en.pdf ).

(21) W dniu 22 listopada 2016 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie dyrektywy dotyczącej ram prawnych restrukturyzacji zapobiegawczej, drugiej szansy i środków zwiększających skuteczność postępowań restrukturyzacyjnych, upadłościowych i w zakresie umorzenia oraz zmieniającej dyrektywę 2012/30/UE (COM(2016) 723).

(22)

     „Workable solutions for efficient and simplified fiscal compliance procedures related to post-trading within the EU”, sprawozdanie przygotowane przez Tax Barriers Business Advisory Group, 2013 ( http://ec.europa.eu/info/publications/report-tax-barriers-business-advisory-group-tbag_en ) 

(23)  Źródło: Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej.

(24)  Zob. zalecenie Komisji z dnia 19 października 2009 r. w sprawie procedur w zakresie ulg w podatku u źródła ( http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A32009H0784 ).

(25) Zob. plan działania Komisji z dnia 30 września 2015 r. na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych ( http://ec.europa.eu/finance/capital-markets-union/docs/building-cmu-action-plan_en.pdf ).

(26) Zob. komunikat Komisji z dnia 14 września 2016 r.: Unia rynków kapitałowych – przyspieszenie reformy ( http://ec.europa.eu/finance/capital-markets-union/docs/20160913-cmu-accelerating-reform_en.pdf ).