KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 28.2.2017

COM(2017) 124 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Pierwotne przyczyny błędów oraz działania podjęte w tym zakresie
(art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego)

Spis treści

I.    Wprowadzenie i streszczenie    

II.    Zarys ogólny    

1.    Kontekst    

1.1.    Budżet UE i jego wykonanie    

1.2.    Nadzór Komisji nad wykonaniem budżetu UE    

1.3.    Wnioski Parlamentu Europejskiego i Rady zgłoszone w ramach absolutorium za 2014 r.    

2.    Metodyka analizy stale wysokich poziomów błędu    

2.1.    Podstawowe definicje i kryteria    

2.2.    Podejścia Komisji i Trybunału do szacowania poziomów błędu    

a)    Podejście Komisji do szacowania poziomów błędu    

b)    Podejście Trybunału do szacowania poziomu błędu    

c)    Porównanie wyników podejść Komisji i Trybunału    

3.    Sytuacja budżetu UE jako całości    

3.1.    Trwające działania Komisji w celu zmniejszenia ogólnego poziomu błędów    

3.2.    Rodzaje błędów zidentyfikowanych przez Komisję i Trybunał    

3.3.    Konsekwencje wieloletniego charakteru znacznej części wydatków UE    

3.4.    Koszty kontroli i uproszczeń    

3.5    Konieczność dalszego ulepszania istniejących systemów zarządzania i kontroli, w szczególności kontroli pierwszego szczebla w państwach członkowskich    

III.    Sytuacja dotycząca różnych działów WRF    

1.    Wstęp    

2.    Poddział 1A WRF – Konkurencyjność – Badania naukowe i innowacje (czyli DG ds. Badań Naukowych i Innowacji – RTD i DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii – CNECT)    

2.1.    Poziom błędu    

2.2.    Pierwotne przyczyny błędów    

a)    Cele i priorytety polityki    

b)    Kwalifikowalność    

c)    Przyczyna niewykrycia błędów – niedociągnięcia systemów zarządzania i kontroli    

2.3.    Podjęte działanie naprawcze    

a)    Uproszczenie    

b)    Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli    

c)    Ramy prawne na lata 2014–2020: dalsze uproszczenia, ale także obszary zwiększonego ryzyka    

3.    Poddział 1B) WRF – „Spójność”    

3.1.    Poddział 1B) WRF – DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO)    

3.1.1.    Poziom błędu    

3.1.2.    Pierwotne przyczyny błędów    

3.1.3.    Podjęte działanie naprawcze    

a)    Uproszczenie    

b)    Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli    

c)    Ramy prawne na lata 2014–2020: Wzmocnione przepisy dotyczące kontroli i rozliczalności    

3.2.    Poddział 1B) WRF – DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL)    

3.2.1.    Poziom błędów    

3.2.2.    Pierwotne przyczyny błędów    

3.2.3.    Podjęte działanie naprawcze    

a)    Uproszczenie    

b)    Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli    

c)    Ramy prawne na lata 2014–2020: Wzmocnione przepisy dotyczące kontroli i rozliczalności    

4.    Dział 2 WRF – Zasoby naturalne    

4.1.    Poziomy błędów    

4.2.    Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG)    

4.2.1.    Pierwotne przyczyny błędów    

4.2.2.    Podjęte działanie naprawcze    46

4.3.    Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)    46

4.3.1.    Pierwotne przyczyny błędów    46

4.3.2.    Podjęte działania naprawcze    47

a)    Uproszczenie    47

b)    Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli    48

c)    Ramy prawne na lata 2014–2020: znaczące ulepszenia    49

5.    Dział 4 WRF – Globalny wymiar Europy    49

5.1.    Poziomy błędów    49

5.2.    Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DEVCO)    51

5.2.1.    Pierwotne przyczyny błędów    51

5.2.1.    Podjęte działania naprawcze    52

a)    Uproszczenie    52

b)    Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli    52

c)    Ramy prawne na lata 2014–2020    53

5.3.    DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (NEAR/ELARG)    53

5.3.1.    Pierwotne przyczyny błędów    53

5.3.2.    Podjęte działania naprawcze    54

IV.    Wnioski    55

1.    Zarządzanie finansowe znacznie się poprawiło, prowadząc do zmniejszenia poziomu błędu    55

2.    Komisja i Trybunał zgadzają się w swoich ocenach dotyczących poziomu i pierwotnych przyczyn błędów    55

3.    Potrzeba uwzględnienia wieloletniego charakteru znacznej części wydatków UE    55

4.    Koszty zarządzania i kontroli oraz konieczność dalszych uproszczeń    55

5.    Komisja systematycznie podejmuje działania w celu wyeliminowania pierwotnych przyczyn błędów i ograniczenia ich finansowych skutków.    56

I.Wprowadzenie i streszczenie

W niniejszym komunikacie przeprowadzono szczegółową analizę pierwotnych przyczyn błędów w kontekście wykonania budżetu UE i podjętych działań, zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego 1 . Jest to odpowiedź na wezwanie Parlamentu Europejskiego 2 i Rady 3 do przedstawienia sprawozdania na temat utrzymujących się wysokich poziomów błędów i ich pierwotnych przyczyn. Komunikat opiera się na informacjach dostępnych Komisji i w większości dotyczących płatności objętych okresem programowania 2007-2013.

Zgodnie z art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat) zapewnienie właściwego wykorzystania budżetu jest głównie obowiązkiem Komisji.

Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE, w rzeczywistości jednak około 80 % wydatków realizują bezpośrednio państwa członkowskie w ramach zarządzania dzielonego. Dotyczy to w szczególności wspólnej polityki rolnej (WPR) i funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W celu zapewnienia należytego zarządzania finansami, zgodnie z wymogami ram prawnych, państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia organów wykonawczych (agencji płatniczych w obszarze rolnictwa i instytucji zarządzających w obszarze spójności) i zewnętrznych organów audytowych (jednostek certyfikujących w obszarze rolnictwa i instytucji audytowych w obszarze spójności), które przeprowadzają w ciągu roku około 19 000 audytów w terenie. Pozostałe 20 % budżetu UE wykonywane jest w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego, przez strony trzecie, w szczególności przez europejskie albo międzynarodowe instytucje finansowe, takie jak Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) lub agencja Narodów Zjednoczonych ds. uchodźców.

Po dokładnym zbadaniu wiarygodności prac audytorów zewnętrznych Komisja stosuje koncepcję „jednorazowej kontroli”, zgodnie z którą każdy poziom kontroli opiera się na poziomie poprzednim. Wynikiem tego podejścia, które ma na celu uniknięcie dublowania pracy w ramach kontroli i ograniczenie łącznych kosztów administracyjnych związanych z audytem, jak również obciążeń dla beneficjentów końcowych, jest około 250 audytów przeprowadzanych corocznie przez różne służby Komisji w obszarach spójności i rolnictwa 4 .

W ramach trybów zarządzania bezpośredniego i pośredniego Komisja sprawuje nadzór w oparciu o pracę jej własnych działów kontroli/audytu ex post lub o wyniki zewnętrznych audytorów świadczących usługi na podstawie umowy (np. w obszarze „Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju” i „Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia UE”).

Komisja Europejska sporządza sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, sprawozdanie roczne na temat zarządzania budżetem i jego wyników 5 , jak również szczegółowe roczne sprawozdania z działalności różnych służb Komisji. Razem zapewniają one całościowy, oparty na informacjach dostępnych Komisji przegląd roczny dotyczący wykonania budżetu i wkładu wydatków publicznych w wyniki w terenie. Ponadto sprawozdania te zawierają ocenę właściwego dyrektora generalnego dotyczącą funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, zastrzeżenia określające możliwe niedociągnięcia oraz szczegółową analizę wykazującą należyte zarządzanie finansami.

Do celów związanych z zarządzaniem i rachunkowością służby Komisji dostarczają najlepszych danych szacunkowych na temat poziomów błędu w ich obszarze odpowiedzialności, uwzględniając wszystkie istotne informacje, w tym wyniki kontroli i audytu statystycznie reprezentatywnych próbek, i opierając się na swojej profesjonalnej ocenie. Wynikiem tej oceny są dane szacunkowe Komisji na temat poziomu błędu w wykonaniu budżetu UE w dwóch punktach procesu: szacowane kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności / przedłożenia sprawozdania oraz szacowane kwoty obarczone ryzykiem w chwili zamknięcia, czyli po przeprowadzeniu wszystkich działań naprawczych w odniesieniu do kwot nienależnie wypłaconych. Ponadto Komisja publikuje roczny komunikat w sprawie ochrony budżetu UE 6 , przedstawiając szczegółowe informacje na temat środków zapobiegawczych i naprawczych. Te dwa sprawozdania wchodzą obecnie w skład zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej 7 , zapewniając tym samym pełny obraz wykonania budżetu UE w poprzednim roku.

Zgodnie z art. 287 Traktatu Trybunał Obrachunkowy (Trybunał) przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie roczne poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw. Trybunał szacuje poziomy błędów w oparciu o próby statystyczne, wykorzystując w tym celu najbardziej prawdopodobny poziom błędu, najniższy poziom błędu i najwyższy poziom błędu ustalane w odniesieniu do każdego działu wieloletnich ram finansowych (WRF) osobno oraz dla całości wydatków budżetowych. Te szacowane błędy wskazują na niezgodność z normami prawnymi i, w związku z tym, niezgodność z zasadą legalności i prawidłowości operacji z punktu widzenia wymagań administracyjnych, czego nie należy błędnie utożsamiać z nadużyciem finansowym lub z wydatkami, które nie odpowiadają faktycznie wykonanym usługom, dostarczonym towarom lub osiągniętym rezultatom 8 .

Dzięki temu solidnemu systemowi kontroli funkcjonującemu na różnych poziomach odnotowano znaczącą poprawę w zarządzaniu finansami w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Dzięki stałej kontroli sprawowanej przez Parlament Europejski, Radę i Trybunał wzrósł poziom profesjonalizacji w obrębie całego łańcucha kontroli środków UE, sięgającego od Komisji po organy państw członkowskich, państwa trzecie i organizacje międzynarodowe.

Ponadto w ciągu ostatnich lat szacunki Komisji i Trybunału dotyczące poziomów błędu były coraz bardziej zbliżone. Oszacowania Komisji dokonane w odniesieniu do działów WRF i najważniejszych obszarów wydatków w przeważającej części mieszczą się w zakresie szacowanym przez Trybunał ( w granicach najwyższego i najniższego poziomu błędu).

Zarówno wyniki Komisji, jak i Trybunału wykazują tendencję spadkową w zakresie poziomów błędu (zob. wykres 2), co jest spójne z faktem, że w ostatnich latach poprawiono zarządzanie finansami. Roczne szacunki dotyczące poziomów błędu, które osiągały przed 2009 r. wartości dwucyfrowe w przypadku niektórych obszarów polityki (w szczególności polityki spójności), spadły obecnie do znacznie niższych poziomów – poniżej 5 % w większości obszarów polityki, a w niektórych obszarach blisko lub nawet poniżej 2 %. Ponadto szacowane poziomy błędów znacząco się różnią w zależności od obszaru polityki i programów pomocy 9 .

Pomimo dokonanych postępów, Trybunał nie wydał jak dotąd pozytywnego poświadczenia wiarygodności rachunków ze względu na fakt, że szacowany roczny poziom błędu nie spadł jeszcze poniżej progu istotności wynoszącego 2 %.

Osiągnięta poprawa, której dowodzi spadek poziomu błędu, wymagała bardzo dużych inwestycji w systemy kontroli sektora publicznego. Skutkiem tego były wysokie koszty kontroli 10 w niektórych obszarach, co stawia pod znakiem zapytania celowość dalszego wzmożenia audytów i weryfikacji. Dochodzi do tego fakt, że mające zastosowanie przepisy są często skomplikowane, ponieważ mają służyć osiągnięciu ambitnych i ukierunkowanych celów polityki. Przepisy te mają również na celu uwzględnienie wszystkich możliwych scenariuszy i uzyskanie jak największej pewności w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków, tak aby zapobiec korektom ex post. 

Ponadto, jak wynika z analiz Komisji i Trybunału, w ramach obszarów polityki podlegających mniej złożonym zasadom kwalifikowalności odnotowuje się niższe poziomy błędów.

Tłumaczy to coraz liczniejsze apele ze strony organów publicznych i beneficjentów końcowych o zwiększenie proporcjonalności i oszczędności kosztowej ram prawnych i administracyjnych. Potrzebna jest nie większa liczba kontroli, ale poprawa ich jakości. Ponadto uproszczenie stanowi najskuteczniejszą metodę ograniczenia kosztów i obciążeń związanych z kontrolą oraz zmniejszenia ryzyka błędu.

Aby poczynić dalsze postępy w tym obszarze, Komisja wdrożyła w 2015 r. inicjatywę „Budżet UE zorientowany na rezultaty”. Głównym celem tej inicjatywy jest zapewnienie, aby sprawnie działający budżet UE był zgodny z przepisami i przyczyniał się do pożądanych wyników. Obok większego uwzględniania kwestii dotyczących wyników w procesie decyzyjnym w całym cyklu budżetowym, inicjatywa ta ma na celu poprawę należytego zarządzania finansami poprzez solidniejsze ramy dotyczące sprawozdawczości, lepsze metody szacowania poziomów błędu w ramach WRF, prostsze reguły oraz bardziej skuteczne i proporcjonalne środki kontroli, w celu zapewnienia, aby jak największa część środków publicznych faktycznie przyczyniała się do pozytywnych wyników w terenie.

W celu ukierunkowania działań w tym obszarze przeprowadzane są szczegółowe analizy dotyczące pierwotnych przyczyn błędów. Komisja i Trybunał doszły do takich samych generalnych wniosków, jeżeli chodzi o charakter i pierwotne przyczyny stale wysokich poziomów błędu: niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, w szczególności w państwach członkowskich, państwach trzecich i organizacjach/agencjach międzynarodowych. Sytuację tę pogarsza stopień złożoności ram prawnych, na podstawie których są wdrażane niektóre polityki UE; problem ten ilustruje fakt, że w przypadku systemów opartych na kosztach uproszczonych 11 lub systemów opartych na „uprawnieniach do płatności” 12 poziom błędu jest znacznie niższy niż w przypadku systemów opartych na całkowitym zwrocie kosztów ex post.

Należy zauważyć, że błędy te niekoniecznie oznaczają, że nieprawidłowo wskazane kwoty zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub że cele polityki nie zostały osiągnięte.

Najbardziej powszechne rodzaje błędów napotykane w ostatnich latach i wynikające z tego zbiegu czynników to:

a)wydatki niekwalifikowalne;

b)niekwalifikowalni beneficjenci / niekwalifikowalne projekty / niekwalifikowalne okresy realizacji;

c)naruszenie zasad udzielania zamówień publicznych i pomocy państwa;

d)niewystarczająca wiarygodność dokumentów mających potwierdzać deklaracje wydatków; oraz

e)niepoprawne deklaracje dotyczące obszarów kwalifikowalnych w obszarze rolnictwa.

Komisja systematycznie podejmuje zarówno działania zapobiegawcze (takie jak wstrzymanie i zawieszenie płatności), jak i naprawcze (korekty finansowe i odzyskanie środków) w celu wyeliminowania pierwotnych przyczyn i wpływu stale wysokich poziomów błędu. Z dostępnych danych dotyczących zatwierdzonych i wykonanych kwot, jak również szacowanych przyszłych korekt wynika, że podejście wieloletnie zapewnia odpowiednie zarządzanie ryzykiem związanym z legalnością i prawidłowością transakcji, dzięki czemu kwoty obarczone ryzykiem w momencie zamknięcia wyniosły około 0,8 – 1,3 % całkowitych istotnych wydatków 13 . 

Dyrekcje generalne wdrażają ukierunkowane środki, aby wzmocnić system zarządzania i kontroli na szczeblach krajowym, europejskim i międzynarodowym 14 ; wnioski wyciągnięte z poprzednich okresów programowania przyczyniły się do poprawy w zakresie opracowywania kolejnych generacji programów 15 , a śródokresowa rewizja WRF na lata 2014–2020 obejmuje obszerny pakiet wniosków ustawodawczych mających na celu uproszczenie 16 zasad mających zastosowanie do wykonania budżetu UE.

Ponadto Komisja koordynuje sieć skupiającą ekspertów państw członkowskich w dziedzinie kontroli wewnętrznej, co pozwala na identyfikowanie dobrych praktyk i dzielenie się nimi w celu usprawnienia systemów zarządzania stosowanych przez sektor publiczny. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i służby Komisji odpowiedzialne za zarządzanie dzielone współpracują z państwami członkowskimi w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania, organizując warsztaty, seminaria i szkolenia oraz opracowując praktyczne wytyczne. W ramach uregulowań sektorowych wymaga się od państw członkowskich przyjęcia skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych, a Komisja promuje z sukcesem włączenie tych środków do kompleksowych krajowych strategii zwalczania nadużyć finansowych.

W pierwszej części niniejszego komunikatu przedstawiono ogólny opis sposobu wykonywania budżetu UE (w tym nadzoru sprawowanego przez Komisję), mającego na celu zapewnienie legalności i prawidłowości wydatków. Następnie przeanalizowano poszczególne działy WRF pod kątem stałego występowania wysokich poziomów błędu, ich przyczyn pierwotnych i działań naprawczych podjętych przez właściwe służby Komisji.

II.Zarys ogólny

1.Kontekst

1.1.Budżet UE i jego wykonanie

Budżet UE w istotny sposób przyczynia się do osiągnięcia celów polityk. Wydatki z unijnego budżetu wyniosły w sumie 145,2 mld EUR w 2015 r., czyli około 285 EUR na każdego obywatela. Kwota ta stanowiła 2,1 % łącznych wydatków publicznych państw członkowskich UE.

Budżet UE jest ustalany corocznie – w ramach WRF – przez Parlament Europejski i Radę zgodnie z art. 322 Traktatu. Obowiązek zapewnienia właściwego wydatkowania środków z budżetu spoczywa głównie na Komisji. Blisko 80 % budżetu wykonywane jest w ramach tzw. „zarządzania dzielonego”: państwa członkowskie dokonują rozdziału środków na rzecz beneficjentów i zarządzają wydatkami zgodnie z prawem unijnym i krajowym (ten typ zarządzania występuje np. w obszarach „Spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej” i „Zasobów naturalnych”). Pozostałe 20 % budżetu wykonywane jest w ramach zarządzania bezpośredniego (przez służby Komisji) lub pośredniego (państwa trzecie / organizacje międzynarodowe).

Programy można również podzielić na grupy w zależności od sposobu określenia wydatków:

programy oparte na uprawnieniach do płatności, w ramach których dokonanie płatności zależy od spełnienia określonych warunków; przykładami takich programów są stypendia studenckie i naukowe (w ramach wydatków na konkurencyjność), płatności bezpośrednie dla rolników (w ramach „Zasobów naturalnych”), bezpośrednie wsparcie budżetowe (w ramach „Globalnego wymiaru Europy”) lub wynagrodzenia i emerytury (w ramach „Administracji”);

programy zwrotu poniesionych kosztów, w ramach których UE zwraca koszty kwalifikowalne poniesione z tytułu działań kwalifikowalnych, na przykład projektów badawczych (w ramach wydatków na „Konkurencyjność”), programów inwestycji w rozwój regionalny i rozwój obszarów wiejskich (w ramach „Spójności” i „Zasobów naturalnych”), programów szkoleniowych (w ramach „Spójności”) i projektów na rzecz rozwoju (w ramach „Globalnego wymiaru Europy”). Należy jednak zauważyć, że stosowanie uproszczonych opcji kosztów w przypadku polityki spójności, w ramach której finansowanie uzależnione jest od osiągniętych wyników lub rezultatów (np. od liczby osób biorących udział w szkoleniu zawodowym w ramach EFS), jest zbliżone do koncepcji „uprawnienia do płatności”, ze względu na fakt, że nie opiera się ono na faktycznie poniesionych kosztach.

1.2.Nadzór Komisji nad wykonaniem budżetu UE

W ramach trybu zarządzania dzielonego Komisja sprawuje ścisły nadzór nad pracą krajowych organów programowych poprzez interwencje swoich własnych audytorów i poprzez szczegółowe analizy informacji przedłożonych przez państwa członkowskie. Informacje te można podzielić na dwa rodzaje:

informacje w ramach kategorii pierwszej przekazują organy krajowe (takie jak agencje płatnicze w obszarze rolnictwa lub instytucje zarządzające w obszarze „Spójności”), które wnioskują o środki UE i otrzymują je od Komisji, a następnie wypłacają je (częściowo przez instytucje pośredniczące) na rzecz beneficjentów końcowych;

informacje w ramach kategorii drugiej przekazują krajowi audytorzy zewnętrzni, którzy działają niezależnie od realizacji programu (jak np. jednostki certyfikujące w obszarze rolnictwa i instytucje audytowe w obszarze „Spójności”), potwierdzając wiarygodność systemów zarządzania i kontroli oraz operacji leżących u podstaw rozliczeń.

Jeżeli po dokonaniu szczegółowej analizy Komisja stwierdzi, że może polegać na działaniach kontrolnych krajowych audytorów zewnętrznych, stosuje ona koncepcję „jednorazowej kontroli”. Koncepcja ta odnosi się do systemu kontroli wewnętrznej i audytu, którego podstawę stanowi założenie, że każdy poziom kontroli i audytu opiera się na poziomie poprzednim. „Jednorazowa kontrola” ma na celu zapobieganie dublowaniu pracy w ramach kontroli i audytu oraz zmniejszenie całkowitego kosztu działań w ramach kontroli i audytu zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i na poziomie Komisji. Ma ona również na celu zmniejszenie obciążenia administracyjnego podmiotów poddanych audytowi. Komisja, jako instytucja ostatecznie odpowiedzialna za wykonanie budżetu UE, znajduje się na szczycie piramidy „jednorazowej kontroli”.

W ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego, Komisja sprawuje nadzór w oparciu o pracę jej własnych działów kontroli/audytu ex post lub o wnioski zewnętrznych audytorów świadczących usługi na podstawie umowy, którzy z reguły przeprowadzają kontrole ex post.

1.3.Wnioski Parlamentu Europejskiego i Rady zgłoszone w ramach absolutorium za 2014 r.

Od wielu lat odnotowywane są znaczące poziomy nieprawidłowych wydatków z budżetu UE. Szczególną uwagę należy zwrócić na obszary, w których stale występują wysokie poziomy błędów i na możliwe przyczyny tego stanu rzeczy.

Art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego stanowi: „Jeżeli w czasie realizacji działania utrzymuje się wysoki poziom błędów, to Komisja wskazuje słabe punkty systemów kontroli, analizuje koszty i korzyści ewentualnych środków naprawczych oraz podejmuje lub proponuje stosowne działania, takie jak uproszczenie mających zastosowanie przepisów, udoskonalenie systemów kontroli i modyfikacja programu lub systemów realizacji”. W kontekście tego wymogu Parlament Europejski 17 i Rada 18 wezwały Komisję w ramach procedury udzielania absolutorium za 2014 r. do przedłożenia sprawozdania w sprawie „stale wysokich poziomów błędu i ich pierwotnych przyczyn”. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź na ten wniosek.

2.Metodyka analizy stale wysokich poziomów błędu

2.1.Podstawowe definicje i kryteria

Błąd ma miejsce w przypadku, gdy transakcja zostaje dokonana niezgodnie z mającymi zastosowanie przepisami prawnymi, regulacyjnymi i postanowieniami umownymi, powodując uznanie zadeklarowanych (i zwróconych) wydatków za nieprawidłowe 19 .

W tym kontekście należy uwzględnić, co następuje:

błąd nie oznacza, że środki zaginęły, zostały utracone lub zmarnowane;

pomimo wystąpienia błędów, zasadniczo środki zostały wykorzystane do osiągnięcia zamierzonych celów i realizacji zatwierdzonych projektów. Chociaż odnotowano niedociągnięcia w realizacji projektu lub wykryto wydatki niekwalifikowalne, nie musiały one wpłynąć na jakość lub realizację projektów;

błąd niekoniecznie oznacza nadużycie finansowe. Błędy wiążą się z naruszeniami niektórych warunków finansowania, a nadużycie finansowe stanowi umyślne wprowadzenie w błąd. Należy koniecznie podkreślić, że wykryte nadużycia finansowe stanowią niewielki odsetek 20 . Niemniej jednak, zgodnie z zasadą zerowej tolerancji Komisji wobec nadużyć finansowych i korupcji wszystkie służby Komisji opracowały już strategię zwalczania nadużyć finansowych i obecnie ulepszają swoje narzędzia służące zapobieganiu nadużyciom finansowym i ich wykrywaniu.

Na potrzeby niniejszego sprawozdania Komisja uwzględniła zatem następujące kryteria podstawowe:

poziomy błędów dotyczą nieprawidłowych wydatków zidentyfikowanych przez Komisję, organy krajowe lub Trybunał;

określenie „stale wysoki” odnosi się do tych poziomów błędu, których wpływ finansowy lub ryzyko finansowe przekraczają próg istotności (2 %) na przestrzeni kilku lat. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono okres trzech lat (2013–2015);

dane są usystematyzowane według podobnych obszarów polityk i służb Komisji zgodnie z działami WRF na lata 2014–2020.

Poniższa analiza obejmuje głównie sytuację w zakresie płatności z poprzedniego okresu programowania (2007–2013). Wynika to z faktu, że poziom realizacji programów / projektów związanych z nowym okresem programowania 2014–2020 nie dostarcza jeszcze Komisji danych pozwalających dokonać rzetelnej oceny stale wysokich poziomów błędu. Niemniej jednak w niniejszym sprawozdaniu zbadano, czy wnioski wyciągnięte z okresu programowania 2007–2013 zostały uwzględnione podczas opracowywania nowych podstaw prawnych na lata 2014–2020. Komisja przeanalizuje w sposób szczegółowy, czy nowe systemy lub nowe zasady kwalifikowalności skutecznie rozwiązują wykryte wcześniej problemy poprzez:

zapobieganie błędom; lub

ich identyfikowanie i naprawianie.

2.2.Podejścia Komisji i Trybunału do szacowania poziomów błędu

a)Podejście Komisji do szacowania poziomów błędu

Jak wyjaśniono w sprawozdaniu rocznym za 2015 r. na temat zarządzania budżetem i jego wyników, Komisja mierzy poziom błędu, aby ocenić, czy operacje finansowe zostały wykonane zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami regulacyjnymi i postanowieniami umownymi. Ma to na celu uzyskanie potwierdzenia legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rozliczeń i umożliwienie udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu i obowiązków nadzorczych poprzez wdrożenie środków zapobiegawczych i naprawczych w przypadku stwierdzenia poważnych nieprawidłowości. Poziom błędu jest określany przez urzędnika zatwierdzającego – z uwzględnieniem wszystkich istotnych dostępnych informacji i na podstawie jego profesjonalnej oceny – jako najlepszy szacunek wydatków lub przychodów uznanych za naruszające obowiązujące przepisy regulacyjne i postanowienia umowne w chwili zatwierdzenia operacji finansowych.

Komisja używa następujących trzech wskaźników do mierzenia poziomu błędu:

kwota obarczona ryzykiem – poziom błędu wyrażony w kwocie bezwzględnej, jako wartość;

poziom błędu – poziom błędu wyrażony jako odsetek wydatków;

poziom błędu resztowego – poziom błędu po wdrożeniu środków naprawczych, wyrażony jako odsetek.

Poziom błędu jest mierzony lub szacowany w różnych momentach w czasie, w zależności od poszczególnych obszarów polityki:

w czasie dokonywania płatności / składania sprawozdań; w przypadku gdy niektóre środki naprawcze zostały już wdrożone, ale inne środki naprawcze zostaną wdrożone dopiero w kolejnych latach;

w chwili zamknięcia (rocznego lub końcowego), gdy wszystkie środki naprawcze zostały wdrożone. W przypadku programów wieloletnich dotyczy to zakończenia realizacji programu. W kontekście wydatków lub programów rocznych obliczenia przeprowadza się na koniec okresu wieloletniego, z uwzględnieniem wdrożenia środków naprawczych, w zależności od obszaru polityki lub programu.

Termin „działania naprawcze” odnosi się do kontroli przeprowadzanych po zatwierdzeniu płatności w celu identyfikacji i naprawienia błędów poprzez korekty finansowe i odzyskiwanie środków 21 .

W tych ogólnych ramach wszystkie służby Komisji stosują podejście, które, dla celów zarządzania, jest najbardziej odpowiednie, by realistycznie oszacować poziom błędu w obszarach polityki, za które dane służby odpowiadają. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) i dyrekcje działające w obszarze „Spójności” posługują się w tym kontekście pojęciem „zatwierdzonego poziomu błędu”, ponieważ poziom taki oblicza się w dużej mierze na podstawie zatwierdzonych lub skorygowanych danych dostarczonych przez władze państw członkowskich, które przeprowadzają kontrole zarządcze lub kontrole/audyty ex post na statystycznie reprezentatywnych próbach. DG AGRI i DG działające w obszarze „Spójności” ustalają, do jakiego stopnia można polegać na krajowych danych, zwłaszcza na podstawie wniosków wyciągniętych z pracy własnych działów kontroli/audytu ex post. DG zajmujące się badaniami naukowymi i stosunkami zewnętrznymi w swojej analizie błędów skupiają się na kombinacji wskaźników błędów wykrytych lub resztowych, opierając się na kontrolach i audytach ex post przeprowadzanych przez ich własne służby audytorskie lub audytorów świadczących usługi na podstawie umowy (zob. szczegółowe informacje w sekcji III „Sytuacja dotycząca różnych działów WRF”).

b)Podejście Trybunału do szacowania poziomu błędu

Trybunał jest kontrolerem zewnętrznym UE. Zgodnie z wymaganiami art. 287 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przedkłada on Parlamentowi Europejskiemu i Radzie „zewnętrzne” poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw.

Trybunał oszacowuje poziom błędu, wykorzystując w tym celu najbardziej prawdopodobny poziom błędu (NPPB) ustalany zarówno w odniesieniu do każdego działu WRF osobno, jak i dla całości wydatków budżetowych. W obliczeniach uwzględnia się jedynie błędy skwantyfikowane. Wyrażony procentowo NPPB jest statystycznym szacunkiem prawdopodobnego odsetka błędu w danej populacji. Przykładowe błędy to kwantyfikowalne naruszenia obowiązujących przepisów, zasad, warunków umownych i warunków udzielenia dotacji. Trybunał szacuje również najniższy poziom błędu (NNPB) i najwyższy poziom błędu (NWPB) (zob. wykres 1) 22 .

Wykres 1 – Poziom błędu szacowany przez Trybunał

Procent zacieniowanego obszaru pod krzywą wskazuje prawdopodobieństwo, iż poziom błędu w populacji znajduje się pomiędzy najniższym poziomem błędu a najwyższym poziomem błędu.

c)Porównanie wyników podejść Komisji i Trybunału

Służby Komisji przekazały państwom członkowskim wytyczne oraz zorganizowały seminaria i szkolenia na temat prób statystycznych, dzięki czemu Komisja mogła polegać na 95 % danych kontrolnych dostarczonych przez zainteresowane strony (takie jak instytucje audytowe i jednostki certyfikujące państw członkowskich, które przeprowadziły około 19 000 kontroli w 2015 r.), co stanowi ogromny postęp w porównaniu z początkiem okresu programowania obejmującego lata 2007–2013. Niemniej jednak nadal istnieją możliwości poprawy. Oznacza to, że Komisja musi się zdawać na swoją profesjonalną ocenę w celu korekty niektórych otrzymanych danych (zob. szczegółowe informacje w sekcji III „Sytuacja dotycząca różnych działów WRF”).

Komisja jest zdania, że, biorąc pod uwagę względną precyzyjność poszczególnych podejść i otrzymanych wyników, poziomy błędów zgłaszane w rocznych sprawozdaniach z działalności DG Komisji oraz szacunki zawarte w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem i jego wyników (nazywanym wcześniej sprawozdaniem podsumowującym) w znacznym stopniu pokrywają się z poziomami błędu szacowanymi przez Trybunał na lata 2014 i 2015 (zob. wykres 2).

Wykres 2 – Zakresy poziomów błędu w chwili dokonywania płatności oszacowanych przez Komisję i łączne zakresy błędu według Trybunału (2013–2015)*

* Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Szacunki Komisji dotyczące poziomów błędu dla lat 2013 i 2014 były opracowywane w ujęciu kasowym (opierały się na dokonanych płatnościach, w tym płatnościach zaliczkowych). Aby zapewnić bardziej ostrożne podejście, poziomy błędu dla 2015 r. nie były szacowane w ujęciu kasowym, ale według metody memoriałowej (tzn. opierały się na dokonanych płatnościach, z wyłączeniem wypłaconych płatności zaliczkowych, lecz z uwzględnieniem rozliczonych płatności zaliczkowych). Zob. również sprawozdanie roczne z 2015 r. na temat zarządzania budżetem i jego wyników (s. 49).

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2013–2015. Sprawozdanie podsumowujące Komisji za lata budżetowe 2013–2014 i sprawozdanie roczne Komisji z 2015 r. na temat zarządzania budżetem i jego wyników.

Biorąc pod uwagę fakt, że wyniki Komisji i Trybunału są zbliżone, późniejsze analizy stale wysokich poziomów błędów opierają się na wszystkich wskaźnikach uzyskanych przy pomocy obu podejść, które opisano powyżej. Wskaźniki te określa się ogólnie jako „szacowane poziomy błędu”.

3.Sytuacja budżetu UE jako całości

3.1.Trwające działania Komisji w celu zmniejszenia ogólnego poziomu błędów

Nawet jeżeli z powodu różnic w stosowanych przez Komisję i Trybunał podejściach ich wyniki nie są bezpośrednio porównywalne, warto podkreślić, że:

obie metodyki pozwalają oszacować zakres błędu 23 ;

zakres Trybunału (w 2014 r. 3,3–5,4 %, a w 2015 r. 2,7–4,8 %) jest szerszy niż zakres Komisji (w 2014 r. 2,6–3,6 %, a w 2015 r. 2,3–3,1 %); oraz

oba zakresy nakładają się na siebie w latach 2014 i 2015 (zacieniowane na czerwono pole na wykresie 2 – w 2014 r. pomiędzy 3,3 a 3,6 %, a w 2015 r. pomiędzy 2,7 a 3,1 %).

Chociaż z metod zastosowanych przez Komisję i Trybunał jasno wynika, że łączny szacowany poziom błędu maleje (według Komisji minimalny poziom błędu wynosi dla 2013 r. 2,8 %, dla 2014 r. – 2,6 %, a dla 2015 r. – 2,3 %; według Trybunału NNPB dla 2013 r. wynosi 3,5 %, dla 2014 r. – 3,3 %, a dla 2015 r. – 2,7 %), wskazują one również, że poziom błędu nadal przewyższa próg istotności wynoszący 2 %. Trybunał wydał zatem negatywne poświadczenie wiarygodności. Mimo iż fakt ten wydaje się temu przeczyć, w rzeczywistości poziom zgodności z wymogami prawnymi w przypadku Komisji uległ znacznej poprawie. Dwucyfrowe poziomy błędów, które odnotowywano w przypadku niektórych obszarów polityk (w szczególności polityki spójności) w okresie programowania 2000–2006 i w latach wcześniejszych, spadły obecnie do znacznie niższych poziomów (poniżej 5 % w większości obszarów polityki, a w niektórych obszarach blisko lub nawet poniżej 2 %). Dzięki stałej kontroli sprawowanej przez Parlament Europejski, Radę i Trybunał wzrósł poziom profesjonalizacji w obrębie całego łańcucha kontroli środków UE, sięgającego od Komisji po organy państw członkowskich, państwa trzecie i organizacje międzynarodowe.

Ważnymi elementami tych ciągłych starań były w szczególności: dalsze ulepszanie pracy działów Komisji zajmujących się kontrolami/audytami ex post, umacnianie istniejących lub wprowadzanie nowych systemów oraz nowe upraszczające środki.

Komisja wspiera również sieć skupiającą ekspertów państw członkowskich w dziedzinie kontroli wewnętrznej. Wspomniana sieć publicznej kontroli wewnętrznej pozwala na identyfikację i wymianę dobrych praktyk w zakresie ulepszania systemów zarządzania sektora publicznego. Wspomniana sieć obejmuje wszystkie systemy kontroli wewnętrznej państw członkowskich, a następna konferencja na temat publicznej kontroli wewnętrznej, zaplanowana na czerwiec 2017 r., będzie częściowo poświęcona mechanizmom służącym zarządzaniu funduszami UE. Aby poczynić dalsze postępy, wiceprzewodnicząca Komisji Kristalina Georgijewa wdrożyła w 2015 r. inicjatywę „Budżet UE zorientowany na rezultaty” w celu zmaksymalizowania efektywności budżetu Unii w zakresie wspierania rozwoju, miejsc pracy i stabilności w Europie, a także w celu obniżenia poziomów błędu poprzez dalsze uproszczenia i lepszą kontrolę. Głównym celem tej inicjatywy jest zapewnienie, aby sprawnie działający budżet UE był zgodny z przepisami i przyczyniał się do osiągania pożądanych wyników. Koszty kontroli i audytu należy ograniczać, eliminując jednocześnie błędy w wydatkach i chroniąc lepiej budżet UE.

W ramach polityki zwalczania nadużyć finansowych koordynowanej przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) WRF na lata 2014–2020 wzmocniono pod względem oceny ryzyka nadużyć finansowych, zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania. W przypadku zarządzania dzielonego uregulowania sektorowe wymagają od państw członkowskich, aby wprowadziły skuteczne i proporcjonalne środki zwalczania nadużyć finansowych (uwzględniające stwierdzone rodzaje ryzyka) oraz podejmowały niezbędne kroki w celu skutecznego zapobiegania nadużyciom i nieprawidłowościom, ich wykrywania i karania sprawców oraz zwracały nienależnie wypłacone kwoty do budżetu UE.

Wykraczając poza te bezpośrednie wymogi regulacyjne, Komisja zachęca jednak państwa członkowskie do ustanowienia tych środków zwalczających nadużycia finansowe w ramach krajowej strategii zwalczania nadużyć finansowych, aby zapewnić lepsze monitorowanie walki z nadużyciami, które szkodzą interesom finansowym UE i państw członkowskich, oraz by zapewnić jednorodność i efektywność praktyk, zwłaszcza w przypadku zdecentralizowanych struktur organizacyjnych.

W tym samym czasie OLAF oraz DG REGIO, EMPL, MARE, AGRI i HOME współpracują z państwami członkowskimi w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania, organizując warsztaty, seminaria i szkolenia oraz opracowując praktyczne wytyczne.

Planując dalsze kroki, Komisja przyjęła pakiet dotyczący śródokresowego przeglądu/rewizji wieloletnich ram finansowych 2014–2020. Opiera się on na wysiłkach modernizacyjnych i ulepszeniach, które osiągnięto w bieżących WRF. W tym kontekście największe znaczenie będą miały dalsze uproszczenia.

Komisja proponuje ambitną rewizję ogólnych zasad finansowych w jednym akcie ustawodawczym (zbiorczy akt prawny) 24 . Akt ten zawiera również odpowiednie zmiany sektorowych przepisów finansowych określonych w 15 aktach ustawodawczych dotyczących programów wieloletnich związanych, na przykład, z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi lub rolnictwem. Proponowane zmiany nie prowadzą do wznowienia dyskusji na temat polityki, lecz są raczej zmianami technicznymi umożliwiającymi szybkie podjęcie decyzji, tak aby uproszczenie i zwiększona elastyczność mogły być już stosowane w drugiej połowie okresu obowiązywania obecnych WRF.

W ramach zbiorczej rewizji rozporządzenia finansowego i przepisów sektorowych zaproponowano następujące ulepszenia:

uproszczenie dla odbiorców funduszy UE;

odejście od wielu poziomów kontroli na rzecz wzajemnego polegania na audycie, ocenie lub zatwierdzeniu, a także harmonizacji wymogów w zakresie sprawozdawczości;

zezwolenie na stosowanie tylko jednego zestawu przepisów w odniesieniu do działań hybrydowych, jak również zwiększoną interoperacyjność różnych instrumentów i trybów zarządzania;

efektywniejsze korzystanie z instrumentów finansowych, łączenie środków lub instrumentów;

elastyczniejsze zarządzanie budżetem;

skoncentrowanie się na wynikach i usprawnienie sprawozdawczości; oraz

uproszczona i odchudzona administracja UE.

Środki mające na celu ograniczenie ryzyka błędu obejmują możliwość płatności opartych na wynikach lub uzależnionych od spełnienia określonych warunków, zniesienie zasady niedochodowości, uproszczenie zasady niełączenia dotacji oraz zwiększone wykorzystanie systemów kosztów uproszczonych (kwot ryczałtowych, kosztów jednostkowych i stawek ryczałtowych).

W komunikacie Komisji na temat WRF zawarto również pewne wskazówki dotyczące następnych WRF: kwestie takie jak czas ich trwania i spójna reforma zarówno po stronie wydatków, jak i finansowania.

3.2.Rodzaje błędów zidentyfikowanych przez Komisję i Trybunał

Komisja i Trybunał są zgodne, że do najczęściej występujących rodzajów błędów należą:

a)wydatki niekwalifikowalne;

b)niekwalifikowalni beneficjenci / niekwalifikowalne projekty / niekwalifikowalne okresy realizacji;

c)naruszenia zasad zamówień publicznych i pomocy państwa;

d)niewystarczająca wiarygodność dokumentów mających potwierdzać deklaracje wydatków; oraz

e)niepoprawne deklaracje dotyczące obszarów kwalifikowalnych w obszarze rolnictwa.

Wykres 3 – Szacowany wpływ poszczególnych rodzajów błędów na szacowane poziomy błędu (średnia z lat 2013–2015) 25

3.3.Konsekwencje wieloletniego charakteru znacznej części wydatków UE

Zgodnie z art. 2 lit. r) rozporządzenia finansowego przy zarządzaniu ryzykiem należy stosować podejście wieloletnie:

„[...] kontrola oznacza wszelkie środki podjęte w celu uzyskania wystarczającej pewności co do [...] zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywania oraz korygowania i monitorowania oraz odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru płatności. Na kontrole mogą składać się różne weryfikacje, a także wdrażanie wszelkich polityk i procedur prowadzących do osiągnięcia opisanych w pierwszym zdaniu celów; [...]”.

Wprowadzenie kompleksowych i szczegółowych kontroli ex ante w odniesieniu do wszystkich (czyli milionów) płatności, które to kontrole przeprowadzałaby Komisja, państwa członkowskie, państwa trzecie itd. w celu zapobiegania błędom już na samym początku, wiązałoby się z ogromnymi kosztami w postaci spożytkowanych zasobów i czasu. Dlatego wszystkie systemy zakładają kontrole ex post w czasie trwania programów i projektów lub w momencie ich zamknięcia. Ponadto w przypadku wykrycia błędów budżet UE jest chroniony przed wydatkami niezgodnymi z prawem poprzez stosowanie mechanizmów naprawczych (tzn. korekt finansowych i odzyskiwania środków) 26 .

Ze względu na wieloletni charakter znacznej części wydatków UE oczywiste jest, że ostateczny poziom błędu można ustalić dopiero w momencie zamknięcia programu, kiedy zastosowano wszystkie poziomy kontroli.

W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego 27 służby Komisji po raz pierwszy, w kontekście rocznego sprawozdania z 2015 r. na temat zarządzania budżetem i jego wyników, uzupełniły swoje najlepsze szacunki kwot obarczonych ryzykiem w budżecie, za który są odpowiedzialne, przy pomocy szacunków dotyczących korekt, które zamierzają wprowadzić w przyszłości.

Szacowane przyszłe korekty to kwota wydatków niezgodnych z obowiązującymi przepisami regulacyjnymi i postanowieniami umownymi, którą DG szacuje w ostrożny sposób. Kwoty te zostaną wskazane i skorygowane w drodze kontroli przeprowadzonych po zatwierdzeniu płatności, tzn. będą uwzględniały nie tylko korekty dokonane w chwili złożenia sprawozdania, ale również te, które zostaną dokonane w następnych latach. Szacunki DG opierają się na średniej kwocie korekt finansowych i odzyskanych kosztów z ostatnich lat, a w stosownych przypadkach są one korygowane, przede wszystkim w celu zniwelowania: (i) elementów, które nie są już obowiązujące w świetle nowych ram prawnych; oraz (ii) zdarzeń jednorazowych.

Szacowane przyszłe korekty stanowią między 1,5 % a 1,9 % całkowitych istotnych wydatków. Szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia po wdrożeniu wszystkich środków naprawczych odpowiada wartości w przedziale 0,8–1,3 % całkowitych wydatków w 2015 r. Wieloletnie mechanizmy naprawcze będą zatem odpowiednio chroniły budżet UE przed wydatkami niezgodnymi z prawem 28 .

3.4.Koszty kontroli i uproszczeń

Niewykrycie błędów to ryzyko nieodłącznie związane z systemem zarządzania. Powszechnie przyjmuje się, że obniżenie poziomów błędu do zera spowodowałoby nierealistycznie wysokie koszty zarówno dla beneficjentów, jak i władz. Trybunał ustalił próg istotności na poziomie 2 % kontrolowanych kwot. Progu tego nie ustalono jednak na podstawie oczekiwań zainteresowanych stron lub też analizy kosztów kontroli i korzyści z nich płynących, a zastosowanie takich podstaw jest niezbędne w celu zapewnienia zgodności z wymogami prawnymi. Próg istotności wynoszący 2 % został określony na podstawie praktyk audytorskich w zakresie kontroli wiarygodności rozliczeń. Systemy, które zapewniają prawdziwy i rzetelny obraz sprawozdań finansowych, są jednak na ogół mniej skomplikowane i kosztowne niż te, które wprowadza się w celu poświadczenia legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków.

W tabeli 1 przedstawiono całościowy koszt kontroli (koszt kontroli ex ante, kontroli ex post i ocen przeprowadzonych przez służby Komisji, państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych) związanych z legalnością i prawidłowością transakcji szacowanych przez DG w rocznych sprawozdaniach z działalności.

Tabela 1 – Koszty kontroli

Komisja zauważa, że mimo tendencji spadkowej szacowany poziom błędu nadal utrzymuje się powyżej progu istotności wynoszącego 2 %. W ramach dalszych kroków nie powinno się jednak zwiększać obecnych poziomów kontroli i audytów. Jak pokazano w tabeli 1, koszty (i obciążenie administracyjne) kontroli są już wysokie. Ponadto ogół beneficjentów czuje się przytłoczony liczbą kontroli. Dlatego do obniżenia stale wysokich poziomów błędu nie powinno się dążyć za pomocą większej liczby kontroli, lecz poprzez poprawę ich jakości. Wzmocnienie najważniejszych kontroli w ramach istniejących systemów państw członkowskich pozwoliłoby rzeczywiście obniżyć poziomy błędów bez potrzeby zwiększania zasobów.

Ponadto wszystkie zainteresowane strony za najlepsze rozwiązanie uznają uproszczenia, ponieważ zmniejszają one ryzyko błędu i mają pozytywny wpływ na koszty zarządzania i kontroli oraz obciążenia 36 . Efektem wdrożonych uproszczeń są w szczególności koncepcja „uproszczonych opcji kosztów”, która zapobiega błędom od samego początku, oraz ograniczenie skali nadmiernie rygorystycznego wdrażania (zob. więcej informacji w sekcji III „Sytuacja dotycząca różnych działów WRF”).

3.5Konieczność dalszego ulepszania istniejących systemów zarządzania i kontroli, w szczególności kontroli pierwszego szczebla w państwach członkowskich

Komisja i Trybunał w swoich analizach zgadzają się co do tego, że w obszarze zarządzania dzielonego można było zapobiec znacznej liczbie błędów albo wykryć je i skorygować podczas kontroli pierwszego szczebla przeprowadzanych przez organy zarządzające w państwach członkowskich. Jak pokazano w rocznych sprawozdaniach Trybunału z ostatnich lat, w przypadku prawie połowy wykrytych przez Trybunał nieprawidłowości organy krajowe dysponowały wystarczającą ilością informacji (na przykład pochodzących od beneficjentów końcowych, audytorów zewnętrznych lub ze swoich własnych kontroli), aby zapobiec błędom albo je wykryć i skorygować przed zadeklarowaniem wydatków Komisji. Ponadto niektóre błędy wspomniane w sprawozdaniach Trybunału spowodowały same organy krajowe. Gdyby użyto wszystkich dostępnych informacji, poziomy błędów byłyby dużo bardziej zbliżone do progu istotności wynoszącego 2 % lub nawet niższe.

Podobne niedociągnięcia zaobserwowano w przypadku zarządzania bezpośredniego i pośredniego (zob. tabela 2).

Tabela 2 – Udział procentowy błędów, którym państwa członkowskie lub państwa trzecie mogły zapobiec lub które mogły zidentyfikować i skorygować przed zadeklarowaniem wydatków służbom Komisji i dokonaniem przez nie płatności*

*Źródło: roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2013–2015.

III.Sytuacja dotycząca różnych działów WRF

1.Wstęp

Na podstawie wyników kontroli własnych Komisji i danych dostarczonych przez Komisję w rocznym sprawozdaniu z działalności za lata 2013–2015 (zob. sekcje poniżej) stale wysokie szacowane poziomy błędów stwierdzono w następujących obszarach:

w dziale 1A WRF – polityka z zakresu badań naukowych i innowacji;

w dziale 1B – polityka regionalna i miejska oraz polityka zatrudnienia i spraw społecznych (ta druga jednak w mniejszym stopniu);

w całym dziale 2 – zasoby naturalne (ale w przypadku Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji – działania rynkowe i wsparcie bezpośrednie, który stanowi główną część wydatków, odnotowano poziom błędu zbliżony do progu istotności);

w całym dziale 4 – globalny wymiar Europy (ale w mniejszym stopniu niż w pozostałych działach).

Te same obszary zostały wskazane przez Trybunał, ponieważ najbardziej prawdopodobny poziom błędu raportowany dla tych działów i obszarów stale utrzymywał się powyżej progu istotności wynoszącego 2 % (zob. wykres 4) 37 .

Wykres 4 – Najbardziej prawdopodobne poziomy błędów według Trybunału, dla różnych obszarów polityki w latach 2013–2015*

* Trybunał przestał dostarczać szczegółowe szacunki poziomów błędu dla DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej – Dział 1B (REGIO) i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL) – Dział 1B za 2015 r.

Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2013–2015

Według Trybunału na poziom błędu w różnych obszarach wydatków wpływają przede wszystkim różnice pod względem ryzyka w programach zwrotu poniesionych wydatków (gdzie płatność z budżetu UE opiera się na kwalifikowalnych kosztach poniesionych na kwalifikowalne działania) i programach opartych na uprawnieniach do płatności (gdzie płatność z budżetu UE zależy od spełnienia określonych warunków), a nie tryb zarządzania (dzielone, bezpośrednie i pośrednie) 38 . Ponieważ audyty Komisji przyniosły zbliżone wyniki, w kolejnych sekcjach przeanalizowano możliwości zastąpienia zwrotów poniesionych wydatków opartych na kwalifikowalnych kosztach przez płatności oparte na uprawnieniach do płatności albo przynajmniej wprowadzenie uproszczeń, takich jak np. uproszczone opcje kosztów, płatności ryczałtowe lub stawki ryczałtowe.

2.Poddział 1A WRF – Konkurencyjność – Badania naukowe i innowacje (czyli DG ds. Badań Naukowych i Innowacji – RTD i DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii – CNECT) 39

2.1.Poziom błędu

Jeżeli chodzi o 7PR, reprezentatywny poziom błędu obliczony na podstawie wspólnej próby wynosi 4,47 %. Oparto go na 298 audytach zakończonych na dzień 31 grudnia 2015 r., spośród 324 wybranych operacji.

Według własnych audytów Komisji dotyczących siódmego programu ramowego (7PR) i obejmujących 3 336 wyników audytów z lat 2008–2015 łączny poziom błędu wykryty dla 2015 r. wyniósł 4,47–5 %. Pokrywa się on z ogólnym zakresem określonym przez Trybunał na potrzeby analizy działu „Konkurencyjność”, wynoszącym 2–6,7 %, przy najbardziej prawdopodobnym poziomie błędu 4,4 % (zob. wykres 5). Należy jednak zauważyć, że te zbiorcze wartości mogą maskować różnice w niektórych częściach składowych 7PR. W szczególności dotacje przyznawane przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych i w ramach działań Marie Curie wiążą się z szeregiem uproszczonych kryteriów kwalifikowalności, kosztów jednostkowych i stawek ryczałtowych, które ograniczają ryzyko wystąpienia wydatków niekwalifikowalnych i zapewniają poziom błędu poniżej 2 %, na przykład:

stawki ryczałtowe dla kosztów zatrudnienia i kosztów pośrednich;

uproszczone wymogi dotyczące rejestracji czasu; oraz

dotacje dla beneficjentów indywidualnych i ograniczona liczba beneficjentów z sektora publicznego.

Te uproszczone kryteria kwalifikowalności uznaje się za właściwe, biorąc pod uwagę konkretne cele i konkretnych beneficjentów, do których środki te są skierowane. Ich powszechne stosowanie nie pozwoliłoby jednak służbom badawczym osiągnąć wszystkich różnorodnych celów, które wyznaczono polityce badawczej.

Poziom błędu resztowego w przypadku 7PR jest dużo bardziej zbliżony do progu istotności (2,88 % dla DG RTD oraz 2,58 % dla DG CNECT). Należy zauważyć, że ostateczny błąd resztowy dla 6. programu ramowego, po przeprowadzeniu wszystkich kontroli i odzyskaniu środków, osiągnął na koniec wartość bardzo zbliżoną do progu istotności lub wręcz niższą, co podkreśla znaczenie wieloletniej perspektywy.

Dla całkowitych wydatków DG RTD za 2015 r. łączna kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 107–125 mln EUR (2,1–2,5 %). Kwota ostrożnie szacowanych przyszłych korekt wynosi 46 mln EUR (0,9 %). Szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia wynosi 61–79 mln EUR (1,2–1,6 %).

Dla całkowitych wydatków DG CNECT za 2015 r. łączna kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 63–66 mln EUR (3,7–3,9 %). Kwota ostrożnie szacowanych przyszłych korekt wynosi 22 mln EUR (1,3 %). Szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia wynosi 40–44 mln EUR (2,4–2,6 %).

W całym obszarze polityki „Badań naukowych, przemysłu, przestrzeni kosmicznej, transportu i energii” szacowana łączna kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 259–290 mln EUR (2,1–2,3 %), natomiast szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia wynosi 132–163 mln EUR, co odpowiada 1,1–1,3 % odpowiednich wydatków za 2015 r.

Wykres 5 – Poziomy błędów dla 7PR oszacowane przez Komisję oraz poziomy błędów ustalone przez Trybunał dla obszaru „polityki konkurencyjności/wewnętrznej” za lata 2013–2015*

* Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

W sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2013 Trybunał zbadał ten obszar polityki w rozdziale 8 „Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne”.

„Minimalny poziom błędu Komisji” stanowi oszacowanie punktowe za dany rok; „maksymalny poziom błędu Komisji” stanowi oczekiwany ostateczny próg błędu.

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału oraz roczne sprawozdania z działalności DG RTD oraz DG CNECT za lata budżetowe 2013–2015.

2.2.Pierwotne przyczyny błędów

a)Cele i priorytety polityki

Zróżnicowany zakres (zróżnicowane cele i zróżnicowana populacja beneficjentów) polityki badawczej wywiera wpływ na poziom błędu. Program ramowy opracowano w taki sposób, aby przyciągnąć dużą liczbę uczestników (ponad 50 000 już w samym programie „Horyzont 2020”) z Unii Europejskiej i całego świata. Do udziału zachęca się w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) oraz nowych uczestników, chociaż wiadomo, że poziom błędu dla tych kategorii jest dużo wyższy (2,5–3 razy) niż w przypadku innych uczestników. Analogicznie większość projektów ma charakter międzynarodowy i wielu beneficjentów, co jest niezbędne dla osiągnięcia celów politycznych programu, ale tego typu projekty są bardziej podatne na błędy niż projekty z jednym beneficjentem.

b)Kwalifikowalność

W przypadku programów badawczych jedyną znaczącą przyczynę błędu stanowi brak poszanowania kryteriów kwalifikowalności (wydatki niekwalifikowalne). Ten rodzaj błędu występuje w przypadku wszystkich rodzajów wydatków. Do ogólnego poziomu błędu najbardziej przyczyniają się:

nieprawidłowo obliczone koszty osobowe;

niekwalifikowalne „inne koszty bezpośrednie” związane z nieprawidłowo obliczoną amortyzacją lub niedostateczną dokumentacją dotyczącą zakupów, kosztów podróży itd.;

niekwalifikowalne koszty pośrednie oparte na błędnych stawkach kosztów ogólnych; oraz

kategorie kosztów niekwalifikowalnych niezwiązane z przedmiotowym projektem.

Własne audyty Komisji wskazują, że te rodzaje błędu odpowiadają za ponad 87 % wykrytego poziomu błędu. Trybunał dochodzi do takiego samego wniosku, ponieważ wskazuje, że 86 % wykrytych błędów dotyczyło zwrotu niekwalifikowalnych kosztów osobowych i pośrednich zadeklarowanych przez beneficjentów.

c)Przyczyna niewykrycia błędów – niedociągnięcia systemów zarządzania i kontroli

Źródłem większości niewykrytych błędów są poświadczenia kontroli sprawozdań finansowych przez audytorów zewnętrznych lub niezależnych urzędników publicznych właściwych do tych zadań. Kwestia zmiennej jakości poświadczeń kontroli sprawozdań finansowych jest znanym problemem dotykającym obszar polityki badawczej. Pomimo tych niedociągnięć służby zajmujące się polityką badawczą obliczyły, że poziom błędu jest średnio o 50 % niższy, jeżeli stosuje się poświadczenia kontroli sprawozdań finansowych. Ewidentnie nie eliminują one jednak wszystkich błędów.

W 2014 r. Trybunał stwierdził, że 2,8 % z 5,6 % ogólnego poziomu błędu powinno było zostać wykryte przez systemy kontroli przed dokonaniem płatności. W 2015 r. błąd ten wynosił 0,6 % z 4,4 %. W tym kontekście podjęto dodatkowe wysiłki w celu udzielenia wskazówek i podniesienia świadomości, w szczególności w przypadku audytorów poświadczających.

Wykres 6 – Oceny Komisji i Trybunału dotyczące pierwotnych przyczyn błędów

a)Komisja

b)Trybunał 40

2.3.Podjęte działanie naprawcze

a)Uproszczenie

Uproszczone opcje kosztów stosuje się już w kilku obszarach 7PR i programu „Horyzont 2020” (zob. poniżej):

od 2011 r. koszty jednostkowe personelu w ramach programu „Maria Skłodowska-Curie” zostały rozszerzone na właścicieli MŚP, którzy sami nimi zarządzają;

stawka zryczałtowana w przypadku kosztów pośrednich, opcjonalna w ramach 7PR, zwykle stosowana w ramach programu „Horyzont 2020”; oraz

kwota ryczałtowa dla fazy 1 programu na rzecz MŚP.

Warianty te zostaną rozszerzone o obszary, w których mogą pomóc obniżyć poziomy błędu i obciążenie administracyjne, a także osiągnąć priorytety polityki.

Jeżeli chodzi o model oparty na cenie nabycia lub koszcie wytworzenia, podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami programu „Horyzont 2020” poproszono je o rozważenie, czy finansowanie na zasadzie płatności ryczałtowej (uzależnionej od wyników) będzie generalnie odpowiednim sposobem finansowania badań naukowych. Rozwiązanie to stanowiłoby program oparty na uprawnieniach do płatności, bazujący na stałej, uzgodnionej z góry cenie za przewidywane prace. Taki system finansowania uzależniony od wyników pozwoliłby uniknąć jakichkolwiek błędów w zakresie kwalifikowalności.

Większość zainteresowanych stron nie poparła tego wariantu i opowiedziała się za utrzymaniem metodyki opierającej się na zwrocie poniesionych wydatków, powołując się w szczególności na argument, że nie byłby to najlepszy sposób wspierania badań naukowych w całej UE. Nie kwestionując faktu, że taki program może być korzystny pod względem obniżania poziomu błędu w wymiarze finansowym, może się z nim jednak wiązać szereg kosztów i niepożądanych skutków ubocznych.

W związku ze spostrzeżeniami Trybunału dotyczącymi niższego ryzyka błędu w programach opartych na uprawnieniach do płatności Komisja będzie jednak nadal badać możliwości wprowadzenia programów finansowania uzależnionego od wyników. Na 2018 r. planowany jest program pilotażowy, który umożliwi lepszą ocenę kosztów i korzyści wynikających ze zmiany modelu opartego na cenie nabycia lub koszcie wytworzenia.

Jak wyjaśniono powyżej, aby ograniczyć ryzyko błędów, Komisja zaproponowała już szereg zmian w ogólnych zasadach finansowych, w tym szersze wykorzystanie uproszczonych opcji kosztów (zob. sekcja 3.1).

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

Systemy zarządzania i kontroli badań naukowych są regularnie poddawane przeglądowi. Utworzenie Wspólnego Centrum Wsparcia obejmującego wszystkie usługi realizujące badania naukowe przyniesie korzyści w postaci wspólnych narzędzi informatycznych i procesów biznesowych, a także wspólnej służby audytorskiej. Zgodnie z zasadą efektywności kosztowej model potwierdzania wiarygodności będzie jednak nadal opierał się głównie na kontrolach ex post i, w ograniczonym zakresie, na szczegółowych kontrolach ex ante. Jest to spowodowane faktem, że kontrole ex ante są drogie, w szczególności biorąc pod uwagę dużą liczbę sfinansowanych udziałów (50 000 w ramach samego programu „Horyzont 2020”), i mogą dać tylko częściową pewność, jeżeli nie przeprowadza się żadnej wizyty na miejscu. Wiele szczegółowych kontroli ex ante stwarza także duże obciążenia administracyjne dla beneficjentów, przy czym prawodawstwo nakłada na Komisję obowiązek ograniczania takich obciążeń do minimum.

W przypadku programu „Horyzont 2020” poświadczenie kontroli sprawozdań finansowych będzie wymagane dopiero na koniec projektu, a nie na etapie płatności okresowych. Oznacza to, że pozytywny skutek poświadczeń kontroli sprawozdań finansowych będzie odczuwalny później, co może mieć tymczasowy wpływ na poziomy błędów. Innymi słowy, przyszłe analizy poziomów błędu w tym obszarze będą musiały uwzględniać wieloletni charakter systemu kontroli.

c)Ramy prawne na lata 2014–2020: dalsze uproszczenia, ale także obszary zwiększonego ryzyka

Utrzymano dotychczasowe uproszczenia programu „Horyzont 2020”, ale wprowadzono też nowe:

•    jednolitą stawkę finansowania wszystkich dotacji określonych w zaproszeniu do składania wniosków;

•    stawkę zryczałtowaną w przypadku kosztów pośrednich w odniesieniu do wszystkich dotacji;

•    rozszerzone stosowanie kosztów jednostkowych, stawek ryczałtowych i płatności ryczałtowych w przypadku pewnych kosztów w określonych programach;

•    uproszczone wymogi dotyczące rejestrowania czasu, w szczególności w przypadku personelu pracującego nad projektem w pełnym wymiarze czasu pracy;

•    uproszczone zasady obliczania godzin efektywnego czasu pracy;

•    uproszczone zasady dotyczące korzystania z usług konsultantów; oraz

•    uproszczone procedury zatwierdzania kosztów dotyczących umów o podwykonawstwo i osób trzecich.

W sprawozdaniu finansowym towarzyszącym proponowanemu prawodawstwu oszacowano, że te uproszczenia zmniejszą reprezentatywny maksymalny poziom błędu z 5 % do ok. 3,5 %. Docelowy poziom błędu resztowego lub kwoty obarczonej ryzykiem w chwili zamknięcia miał być jak najbardziej zbliżony do 2 %, ale niekoniecznie niższy.

Władza ustawodawcza zaakceptowała większość zaproponowanych uproszczeń. Wymieniła jednak szereg elementów, które mogą prowadzić do częstszych błędów:

•    wyższy cel dotyczący uczestnictwa MŚP (wiadomo jest, że MŚP wiążą się z większym ryzykiem niż inni beneficjenci);

•    możliwość ubiegania się o zwrot kosztów w przypadku dużych infrastruktur badawczych;

•    skrócony okres przeznaczony na udzielenie dotacji (w związku z tym ograniczenie czasu na kontrole); oraz

•    limit w wysokości 8 000 EUR rocznie na ekwiwalent pełnego czasu pracy z tytułu „dodatkowego wynagrodzenia”.

Dalsze uproszczenia zasad i procesów zostaną zaproponowane w okresie programu ramowego.

3.Poddział 1B) WRF – „Spójność”

W 2015 r. Trybunał zrezygnował z podejścia polegającego na podawaniu w rozdziałach dotyczących „Spójności” oddzielnych poziomów błędu dla dwóch DG działających w obszarze funduszy strukturalnych – DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) – w ich miejsce wskazał łączny najbardziej prawdopodobny poziom błędu dla obszaru „Spójności” wynoszący 5,2 %. Jest to wartość porównywalna z własnymi szacunkami DG działających w obszarze funduszy strukturalnych, zgodnie z którymi najwyższy poziom błędu wynosi 5,1 %, a zatwierdzony poziom błędu – 2,9 % (zob. wykres 7).

Szacowane przyszłe korekty zgłoszone przez DG REGIO i DG EMPL w 2015 r. wynoszą 1 435 mln EUR. W wyniku tego bardzo ostrożnego szacunku najwyższa wartość kwoty obarczonej ryzykiem w chwili zamknięcia (1 267 mln EUR lub 2,3 % wydatków w tym obszarze polityki za 2015 r.) może być przeszacowana. Rzeczywisty poziom przyszłych korekt zostanie określony na podstawie rzeczywistego ryzyka wykrytego w chwili zamknięcia, aby upewnić się, że ryzyko rezydualne dla każdego programu znajduje się poniżej progu istotności (2 %).

Wykres 7 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał dla całego działu 1B za lata 2013–2015*

* Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału i roczne sprawozdania DG REGIO i DG EMPL za lata budżetowe 2013–2015.

3.1.Poddział 1B) WRF – DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO)

3.1.1.Poziom błędu

Jeżeli chodzi o zarządzanie dzielone, DG REGIO stwierdziła w 2015 r., że szacowana średnia stopa ryzyka powiązana z płatnościami z 2015 r. na rzecz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności (okres programowania 2007–2013) wyniosła 3–5,6 % w ujęciu rocznym, co jest zasadniczo zgodne z ogólną oceną Trybunału (zob. wykres 7 dla całego obszaru „Spójności”).

DG REGIO opiera swoją analizę na własnych ustaleniach z audytu oraz danych dostarczonych przez krajowe instytucje audytowe w sporządzonych przez nie rocznych sprawozdaniach z kontroli (w odniesieniu do wydatków zadeklarowanych w 2014 r. przeprowadzono ok. 7 300 audytów operacji). Aby potwierdzić wiarygodność instytucji audytowych, własne służby audytorskie DG REGIO przeprowadziły 58 audytów. Od 2009 r. przeprowadzono ponad 300 audytów obejmujących 51 instytucji audytowych odpowiedzialnych za nadzorowanie 98,5 % programów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego / Funduszu Spójności. Dodatkowo audytorzy DG REGIO przeprowadzają kompletny przegląd dokumentacji rocznych sprawozdań z kontroli oraz opinii pokontrolnych sporządzonych przez instytucje audytowe i uzupełniają te działania, w razie konieczności, misjami wyjaśniającymi. Ponadto DG REGIO otrzymała od instytucji audytowych państw członkowskich 446 sprawozdań z przeprowadzonych audytów systemu, które zostały poddane szczegółowej analizie przez DG (w latach 2013 i 2014 DG REGIO zbadała ponad 540 sprawozdań z audytów systemu).

W odniesieniu do danych „zewnętrznych” dostarczonych przez państwa członkowskie DG REGIO zauważa, że 95 % poziomów błędu zgłoszonych przez instytucje audytowe oceniono jako wiarygodne źródło informacji na potrzeby obliczenia ryzyka dotyczącego płatności w 2015 r. (zob. wykres 9). W przypadku pozostałych 5 % DG REGIO obliczyła ponownie poziom błędu zgłoszony przez instytucje audytowe lub oszacowała ryzyko ryczałtowo, ponieważ zgłoszone poziomy błędów uznano za niewiarygodne lub w terminie oceny dysponowano niewystarczającymi/niepełnymi informacjami z audytów, aby umożliwić pełne potwierdzenie zgłoszonych poziomów błędu.

Wykres 8 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał w obszarze polityki regionalnej i miejskiej (DG REGIO) za lata 2012–2015*

* Trybunał przestał dostarczać szczegółowe szacunki poziomów błędu dla DG REGIO za 2015 r. Wyjątkowo uwzględniono rok 2012 w celu zapewnienia pełniejszego przeglądu.

Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2012–2014 oraz roczne sprawozdania z działalności DG REGIO za lata budżetowe 2012–2015.

Wykres 9 – Wiarygodność poziomów błędu zgłoszonych do DG REGIO przez krajowe instytucje audytowe

3.1.2.Pierwotne przyczyny błędów

W 2015 r. DG REGIO uznała za główne pierwotne przyczyny błędów w okresie 2007–2013 poważne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli powiązanych z 67 programami realizowanymi w Belgii, Bułgarii, Republice Czeskiej, Francji, Niemczech, Grecji, na Węgrzech, we Włoszech, Polsce, Rumunii, Słowacji, Hiszpanii i Zjednoczonym Królestwie oraz z programami Europejskiej współpracy terytorialnej, które to niedociągnięcia wykryła instytucja audytowa danego programu lub Komisja. Niedociągnięcia te dotyczą w szczególności jednego lub kilku spośród następujących kluczowych elementów:

•    kontroli zarządczych;

•    zgodności z zasadami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych, pomocy państwa, projektów generujących dochód oraz kwalifikowalności;

•    procedur wyboru operacji;

•    wysokich poziomów błędu stwierdzonych w audytach operacji;

•    działań w zakresie poświadczeń;

•    działań kontrolnych (niewiarygodnego poziomu błędu w związku z niezakończeniem prac, nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych niewykrytych w poprawny sposób lub wyrażonych ilościowo w odniesieniu do ograniczonej liczby programów operacyjnych).

Trzy główne źródła błędów wykryte przez Trybunał w ostatnich latach to: zamówienia publiczne, pomoc państwa i niekwalifikowalność.

W szczególności, wskutek tych niedociągnięć systemów zatwierdzony poziom błędu przekracza 5 % lub skumulowane ryzyko rezydualne przekracza 2 %. Niedociągnięcia systemów wynikały, poza innymi czynnikami, ze złożonych struktur zarządczych w niektórych państwach członkowskich, dużej rotacji pracowników w niektórych instytucjach prowadzącej do utraty wiedzy eksperckiej lub z niewystarczającej liczby pracowników.

Są one również spowodowane faktem, iż krajowe lub regionalne przepisy mające zastosowanie przy wdrażaniu programów mogą być bardziej wymagające niż te przewidziane w prawodawstwie krajowym w zakresie podobnych wydatków finansowanych na poziomie krajowym lub niż wymagania dotyczące przestrzegania prawa UE (zjawisko to określa się jako „nadmiernie rygorystyczne wdrażanie”).

Jeśli chodzi o kontrole zarządcze przeprowadzane przez instytucje zarządzające i ich instytucje pośredniczące, główne zastrzeżenia dotyczą w dalszym ciągu niedociągnięć systemów zarządzania i kontroli. Najważniejszymi problemami są formalny charakter kontroli zarządczych, niewystarczająca weryfikacja procedur udzielania zamówień publicznych, nieodpowiednia struktura/organizacja instytucji zarządzających lub instytucji pośredniczących oraz brak szkoleń i nadzoru w przypadku delegowania obowiązków. Należy jednak zauważyć, że istnieje istotna różnica jakości między kontrolami zarządczymi dokonywanymi przez instytucje zarządzające a kontrolami instytucji audytowych, które uznaje się za wiarygodne w 95 % przypadków i których działania są kluczowe dla koncepcji „jednorazowej kontroli”.

Rodzaje błędów zidentyfikowane przez DG REGIO w związku z niedociągnięciami systemów pokrywają się z oceną Trybunału w sprawozdaniu rocznym za 2015 r. (zob. wykres 10).

Wykres 10 – Ocena Trybunału dotycząca pierwotnych przyczyn błędów w przypadku DG REGIO 41

3.1.3.Podjęte działanie naprawcze

DG REGIO rygorystycznie wykonuje swoją rolę nadzorczą poprzez zapewnianie, aby państwa członkowskie eliminowały niedociągnięcia w swoich systemach zarządzania i kontroli przez następujące działania:

•    aktualizację swoich ocen ryzyka audytu razem z DG EMPL i DG MARE, z uwzględnieniem wszystkich dostępnych, zbiorczych wyników audytu i informacji;

•    zapewnienie stałego przeglądu jakości audytów przeprowadzanych przez instytucje audytowe oraz monitorowanie statusu „jednorazowej kontroli” przyznanego dotychczas programom; oraz

•    wstrzymanie terminowych płatności, gdy tylko zostaną wykryte/zgłoszone istotne niedociągnięcia, oraz zaproponowanie Komisji podjęcia decyzji o zawieszeniu płatności i dokonaniu korekt finansowych, w razie takiej konieczności, chyba że państwa członkowskie zgadzają się, że zastosują niezbędne korekty finansowe jako pierwsze.

Dodatkowo DG REGIO będzie nadal wdrażać następujące inicjatywy w celu ograniczenia głównych czynników ryzyka i niedociągnięć, które zidentyfikowano:

a)Uproszczenie

Uproszczenie dotyczące realizacji funduszy UE stanowi główny filar inicjatywy „Budżet UE zorientowany na rezultaty”. Rozporządzenia dotyczące okresu programowania 2014–2020 przewidują szeroki zakres możliwości uproszczeń i zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Rozwiązania te obejmują zbiór wspólnych zasad dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, rozszerzony zakres stosowania uproszczonych opcji kosztów, krótsze okresy zatrzymania dokumentacji dla beneficjentów i działania ukierunkowane na e-spójność.

Pakiet dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych przegłosowany przez Parlament Europejski dnia 15 stycznia 2014 r. i przyjęty przez Radę dnia 11 lutego 2014 r. pomoże w dalszym upraszczaniu zasad dla wszystkich podmiotów.

Wspólne zasady dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na okres 2014–2020 zostały uproszczone w porównaniu z poprzednimi okresami. Zasady te przewidują szerszy zakres możliwości uproszczeń, np. uproszczone opcje kosztów, uproszczone sposoby uwzględniania projektów generujących dochody i instrumentów finansowych. Działania ukierunkowane na e-spójność powinny również zapewnić ułatwienia beneficjentom.

Obecnie DG REGIO ocenia, w jakim stopniu nowe przepisy przyczyniły się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych beneficjentów oraz do uproszczeń. Rozpoczęto szereg badań mających przyczynić się do oceny wdrażania upraszczających środków. Dodatkowo utworzono grupę wysokiego szczebla monitorującą uproszczenia dla beneficjentów, która ma na celu przeanalizowanie wdrażania możliwości uproszczeń w państwach członkowskich i regionach oraz sformułowanie zaleceń dotyczących lepszego wdrażania upraszczających środków na lata 2014–2020 oraz po 2020 r. Od 20 października 2015 r. wspomniana grupa wysokiego szczebla odbyła szereg posiedzeń, na których przedyskutowano szczegółowo następujące różnorodne tematy: e-administracja, uproszczone opcje kosztów, dostęp do finansowania UE dla MŚP, instrumenty finansowe oraz audyty. Grupa ta przyjęła już pierwsze wnioski i zalecenia w sprawie e-administracji i uproszczonych opcji kosztów.

W oparciu o te pierwsze zalecenia Komisja zaproponowała ostatnio kolejne, ambitniejsze uproszczenia przepisów regulujących europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, zwłaszcza rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów 42 , w szczególności w celu znacznego rozszerzenia zakresu uproszczonych opcji kosztów oraz wprowadzenia obowiązku ich stosowania w przypadku operacji poniżej 100 000 EUR. Ponadto, dzięki nowemu rozwiązaniu zaproponowanemu w rozporządzeniu finansowym możliwe będzie finansowanie uzależnione od wypełnienia warunków związanych z postępem w realizacji, a nie oparte na kosztach operacji. Komisja zaproponowała także zmniejszenie liczby wymogów związanych ze stosowaniem wspólnych planów działania, środki upraszczające w odniesieniu do operacji generujących dochody i większych projektów, doprecyzowanie przepisów dotyczących instrumentów finansowych oraz szereg innych zmian. Propozycje te zawarto w rozporządzeniu zbiorczym przyjętym przez Komisję we wrześniu 2016 r. (zob. sekcja 3.1 powyżej).

W sprawozdaniu rocznym z 2015 r. Trybunał zalecił sporządzenie ukierunkowanej analizy krajowych zasad kwalifikowalności na okres programowania 2014-2020. Komisja przewiduje przeprowadzenie takich analiz w odniesieniu do programów, w przypadku których regularnie wykazywano wysoki poziom błędów i które wymagałyby zatem uproszczenia przepisów.

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

W okresie programowania 2007–2013 służby Komisji wprowadziły działania ukierunkowane na poprawę zdolności administracyjnych w państwach członkowskich. Działania te są kontynuowane w okresie programowania 2014–2020. Oprócz szczególnych działań określonych dla każdego programu DG REGIO wdraża przekrojowe inicjatywy w celu ograniczenia głównych czynników ryzyka i niedociągnięć, które zidentyfikowano: Te już wdrożone działania lub działania w toku obejmują w szczególności:

inicjatywę dotyczącą ogólnych zdolności administracyjnych. W 2015 r. działania dotyczyły głównie:

wymiany partnerskiej z zakresu wiedzy eksperckiej między organami zarządzającymi programami „instrument pomocy technicznej i wymiany informacji (TAIEX) Regio Peer 2 Peer”. Do listopada 2016 r. zatwierdzono 109 wymian, z czego 70 wymian obejmujących 1 142 uczestników wdrożono i otrzymano na ich temat pozytywną informację zwrotną;

programu strategicznych szkoleń dla instytucji zarządczych, certyfikujących, audytowych i pośredniczących poświęconych wdrażaniu rozporządzeń na lata 2014–2020. Jak dotąd w czterech różnych modułach szkoleniowych udział wzięło ok. 540 ekspertów i urzędników zajmujących się programami, ze wszystkich państw członkowskich;

ram kompetencji w zakresie skutecznego zarządzania i wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności mających na celu wspieranie dalszej profesjonalizacji zarządzania tymi funduszami;

przeprowadzonych we współpracy z Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych specjalnych warsztatów z wdrażania skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych / antykorupcyjnych w 15 państwach członkowskich najbardziej dotkniętych tymi zjawiskami w celu zwiększenia świadomości ryzyka i przekonania, że stosowanie środków prewencyjnych jest możliwe. Podlegająca DG REGIO dyrekcja ds. audytu również aktywnie rozpowszechniała, w ścisłej współpracy z DG EMPL, stosowanie przez właściwe organy krajowe „Arachne‟ – opracowanego przez Komisję prewencyjnego narzędzia punktowej oceny ryzyka;

pilotażowych paktów na rzecz uczciwości utworzonych we współpracy z Transparency International; w 11 państwach członkowskich ustanawia się 17 pilotażowych „Paktów Uczciwości” mających działać przez okres czterech lat od 2016 r.;

w zakresie udzielania zamówień publicznych DG REGIO – w ścisłej współpracy z DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP, DG ds. Konkurencji oraz innymi DG działającymi w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – opracowała plany działania wzmacniające zdolności w tym obszarze, których wdrażanie kontynuowano w 2015 r.; Wspomniane plany działania, które zostały zatwierdzone przez Komisję, obejmują:

poradnik „Zamówienia publiczne – porady dla osób odpowiedzialnych za udzielanie zamówień publicznych dotyczące unikania najczęstszych błędów popełnianych w projektach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych” opublikowany w październiku 2015 r. we wszystkich językach UE; poradnik ten zostanie zaktualizowany w celu uwzględnienia nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, w przypadku których ostateczny termin transpozycji do prawa krajowego minął dnia 18 kwietnia 2016 r.;

monitorowanie warunków wstępnych planów działania w sprawie udzielania zamówień publicznych ukierunkowane na państwa członkowskie, które nadal wdrażają swoje plany działania, i obejmujące odpowiednie wsparcie dla państw członkowskich niespełniających warunków wstępnych;

szerokie rozpowszechnienie badania dotyczącego udzielania zamówień publicznych, zawierającego ponad 50 przykładów dobrych praktyk z całej UE; w badaniu tym przedstawiono profile 28 państw i konkretne zalecenia;

promowanie przejrzystości i otwartych danych na temat udzielania zamówień publicznych, w tym poprzez wspomnianą powyżej inicjatywę pilotażowych paktów na rzecz uczciwości;

przyjęcie w marcu 2015 r. planu działania dotyczącego pomocy państwa przygotowanego przez DG REGIO w ścisłej współpracy z DG ds. Konkurencji. Celem wspomnianego planu działania jest zwiększenie świadomości i wiedzy na temat przedmiotowej kwestii, poprawa współpracy między różnymi podmiotami zaangażowanymi w monitorowanie pomocy państwa w państwach członkowskich oraz zapewnienie aktywnego wsparcia państwom członkowskim i regionom UE w poprawnym stosowaniu zasad pomocy państwa; Plan ten obejmuje środki mające na celu:

przegląd istniejących dobrych praktyk i ich rozpowszechnianie;

programy szkoleń strategicznych, w tym szkoleń skierowanych do ekspertów i dostosowanych do danego państwa, planowane na drugą połowę 2015 r. i początek 2016 r.;

wymiany między Komisją i instytucjami audytowymi w celu rozpowszechniania audytowych list kontrolnych dostosowanych do zmian ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych 43 wprowadzonych w 2014 r.;

dostosowane wsparcie dla państw członkowskich niespełniających warunków wstępnych pomocy państwa, aby pomóc im we wdrażaniu ich planów działania.

W odniesieniu do instytucji audytowych podjęto regularne działania budujące zdolności administracyjne (spotkania techniczne, dyskusje dotyczące metodyki, fora wymiany dobrych praktyk), aby zapewnić solidne wspólne ramy audytowe. Wytyczne dla państw członkowskich są nieustannie udoskonalane i stanowią przedmiot dyskusji podczas spotkań technicznych z instytucjami audytowymi.

Główne tematy, których dotyczą spotkania, warsztaty i ukierunkowane działania, obejmują zwalczanie nadużyć finansowych / korupcji, metodykę kontroli udzielania zamówień publicznych lub pomocy państwa, zalecane statystyczne techniki kontroli wyrywkowej w celu uzyskania ostatecznych i wiarygodnych wyników kontroli oraz skuteczne wdrożenie nowych przepisów regulacyjnych na lata 2014–2020 (takich jak kontrola wskaźników skuteczności lub kontrola e-spójności).

W ostatnich latach DG REGIO dokonała przeglądu działań najważniejszych instytucji audytowych obejmujących ponad 98 % środków przydzielonych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności poprzez audyty na miejscu, w tym ponowne audyty operacji oceniających wnioski z audytów wyciągnięte przez instytucje audytowe. Nieustannie monitoruje ona sytuację w przypadkach, w których przyznano status „jednorazowej kontroli”. Dzięki ponownym audytom na miejscu obejmującym beneficjentów, wiążącym się z ciągłym doradztwem, udzielaniem wytycznych w sprawie audytów i zapewnianiem narzędzi metodycznych przez służby Komisji, od 2009 r. instytucje audytowe mogły budować zdolności w sposób kompleksowy. W związku z tym większość instytucji audytowych spełnia obecnie standardy i dostarcza DG REGIO wiarygodne wyniki kontroli, jak wykazano w 2015 r. (zob. wykres 9).

DG REGIO zabiegała o organizację forów wymiany w kwestiach audytów i działań mających na celu budowanie zdolności z korzyścią dla wszystkich instytucji audytowych poprzez ukierunkowane szkolenia organizowane na wniosek, a także w kwestiach takich jak audyt w zakresie udzielania zamówień publicznych lub pomocy państwa, zalecane techniki kontroli wyrywkowej w celu uzyskania ostatecznych i wiarygodnych wyników audytu oraz dobrego wdrożenia nowych przepisów na lata 2014–2020, takich jak przepisy dotyczące audytów wskaźników skuteczności i e-spójności). Instytucje audytowe będą nieustannie otrzymywać informacje zwrotne oparte na ocenie wyników audytów przeprowadzonych przez nie w 2015 r. celem lepszego zrozumienia głównych zidentyfikowanych słabości oraz rozpowszechniania dobrych praktyk w środowisku audytorów. 

DG REGIO wprowadziła już w swoich procedurach audytowych wykrywanie praktyk nadmiernego rygorystycznego wdrażania i zachęciła organy audytowe do podjęcia podobnych działań. Ponadto dyrekcja wdroży zalecenie Trybunału z rocznego sprawozdania za 2015 r. dotyczące przeprowadzenia ukierunkowanej analizy krajowych zasad kwalifikowalności obowiązujących w okresie programowania 2014–2020.

c)Ramy prawne na lata 2014–2020: Wzmocnione przepisy dotyczące kontroli i rozliczalności

Ramy na rzecz zapewnienia realizacji polityki spójności na lata 2014–2020 zostały znacząco zmienione, m.in. w celu usunięcia słabości poprzednich ram prawnych, w przypadku których poziom pewności mógł być różny w zależności od etapu cyklu zarządzania i kontroli.

Zmienioną strukturę kontroli wzmocniono dzięki wprowadzeniu nowych elementów, tj.:

•    dwunastomiesięcznego okresu obrachunkowego liczonego od dnia 1 lipca roku n-1 do dnia 30 czerwca roku n;

•    zatrzymania 10 % z każdej płatności okresowej w odniesieniu do wydatków w danym roku obrachunkowym w celu ochrony budżetu UE do momentu przeprowadzenia wszystkich krajowych kontroli i działań weryfikacyjnych oraz złożenia odpowiednich sprawozdań finansowych;

•    przedłożenia w przypadku każdego programu poświadczonych sprawozdań finansowych z wydatków deklarowanych Komisji w odniesieniu do danego okresu obrachunkowego, a także złożenia uzupełniającej dokumentacji w celu poświadczenia wiarygodności rachunków, skutecznego działania systemu, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków (deklaracji zarządczej, rocznego sprawozdania podsumowującego kontrole i audyty, opinii pokontrolnej opartej na poziomach błędu resztowego po uwzględnieniu wszystkich korekt na szczeblu krajowym oraz sprawozdania z kontroli) do dnia 15 lutego roku n+1;

•    płatności lub odzyskiwania środków związanych z należnym rocznym saldem po zatwierdzeniu sprawozdań finansowych przez Komisję do dnia 31 maja roku n+1; wspomniane sprawozdania finansowe powinny odzwierciedlać korekty finansowe dokonane w celu zmniejszenia rocznego ryzyka rezydualnego poniżej progu istotności wynoszącego 2 % dla każdego programu w każdym roku;

•    obowiązkowego stosowania korekt finansowych netto w przypadkach, gdy Komisja (lub Trybunał) nadal wykrywa nieprawidłowości wskazujące na poważne braki systemu, chyba że organy krajowe już je zidentyfikowały i wprowadziły korektę.

Zatwierdzenie sprawozdań finansowych przez Komisję jest nowym procesem, niezależnym od oceny legalności i prawidłowości przewidzianej w rozporządzeniu (art. 139, rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów). Komisja musi przyjąć sprawozdania finansowe do dnia 31 maja każdego roku w oparciu o opinię pokontrolną instytucji audytowych, albo poinformować państwa członkowskie o nieprzyjęciu sprawozdań. Po zatwierdzeniu sprawozdań finansowych Komisja musi obliczyć, a następnie wypłacić lub odzyskać saldo za dany rok, uwzględniając poziom wydatków poświadczonych w tych sprawozdaniach i potwierdzonych opinią pokontrolną, roczną zaliczkę oraz płatności okresowe dokonane z zatrzymaniem 10 %.

Ogół wydatków zawartych w sprawozdaniach finansowych programu nie powinien już jednak wykazywać istotnego poziomu nieprawidłowości. W przypadku istnienia takiego poziomu nieprawidłowości (zgłoszonym przez instytucję audytową albo wykrytym dzięki audytom UE) Komisja może wstrzymać płatność salda i bezzwłocznie rozpocząć procedury korekt finansowych. Korekty te będą dotyczyły kwot netto, jeżeli dane państwo członkowskie nie przyjmuje tych korekt (zasada ta obowiązywała również w latach 2007–2013) lub jeżeli wskazują one na poważne braki, których nie wykryto / nie skorygowano wcześniej lub których nie zgłosiło dane państwo członkowskie (nowe zasady na lata 2014–2020).

Wzmocniony proces poświadczania wiarygodności obowiązujący w latach 2014–2020 będzie nadal uwzględniał pojęcie „jednorazowej kontroli” – Komisja może zatem opierać się głównie na poprzednich kontrolach przeprowadzonych przez instytucje audytowe, po zweryfikowaniu, w jakim stopniu może polegać na wynikach ich kontroli. W rozporządzeniu (art. 148, rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów) zawarto dodatkowe możliwości stosowania zasady „jednorazowej kontroli”. Na końcowym etapie kontrole zgodności przeprowadzane przez Komisję i wynikające z nich zastosowanie korekt finansowych netto, w razie takiej konieczności, powinny dać pewność, że ryzyko rezydualne błędu – po wprowadzeniu wszystkich korekt – wynosi mniej niż 2 % dla każdego programu, rok do roku.

Warunki wstępne stanowią kluczowy element reformy europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. ich celem jest zapewnienie obowiązywania odpowiednich ram prawnych i politycznych oraz wystarczających zdolności administracyjnych przed zrealizowaniem inwestycji, a tym samym poprawa skuteczności i efektywności inwestycji wspieranych w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz innych publicznych lub prywatnych inwestycji. Stanowią one warunki wstępne zapewniające skuteczność i efektywność współfinansowanych inwestycji w ramach spójnych i dobrze przemyślanych strategii.

Warunki wstępne obejmują również kwestie zdolności administracyjnych, udzielania zamówień publicznych i pomocy państwa, które stanowią główne przyczyny błędów w polityce „Spójności”.

W przypadku gdy państwa członkowskie nie spełniały warunków wstępnych w momencie przyjęcia programu, uzgadniały one plany działania z Komisją. DG REGIO uważnie monitoruje sytuację i udziela pomocy państwom członkowskim w realizacji ich planów działania.

3.2.Poddział 1B) WRF – DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL)

3.2.1.Poziom błędów

Średni poziom błędu obliczony przez DG EMPL za 2015 r. wynosi 3,0–3,6 %, co jest zasadniczo zgodne z ogólną oceną Trybunału (zob. wykres 7 odnoszący się do całego obszaru „Spójności”). Odkąd DG EMPL zaczęła szacować swój własny poziom błędu w 2011 r., jej szacunki były bardzo zbliżone do szacunków Trybunału (tj.: minimalny poziom błędu oszacowany przez DG EMPL oraz najbardziej prawdopodobne poziomy błędów oszacowane przez Trybunał na okres 2011–2014 były, odpowiednio, następujące: 2011 r.: 2,0 i 2,2 %; 2012 r.: 2,3 i 3,2 %; 2013 r.: 2,6 i 3,1 %; oraz 2014 r.: 2,8 i 3,7 %, co potwierdza, iż metodyka stosowana przez DG EMPL w zakresie pewności jest poprawna.

Podobnie jak DG REGIO, również DG EMPL oparła swoje szacunki na własnych działaniach audytowych (51 audytów w 2015 r. obejmujących 89 spośród 92 instytucji audytowych odpowiedzialnych za nadzorowanie 115 spośród 118 programów operacyjnych) oraz danych dostarczonych przez krajowe instytucje audytowe, które przeprowadziły w 2015 r. 5 114 audytów operacji. Dyrekcja ds. Audytów DG EMPL przeprowadziła szczegółowy przegląd obliczeń instytucji audytowych, aby zapewnić zgodność z wytycznymi i dostępność reprezentatywnych, skonsolidowanych danych. Dane uznano za wiarygodne w 95 % przypadków (zob. wykres 12).

Wykres 11 – Ogólne poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał w obszarze polityki zatrudnienia i spraw społecznych (DG EMPL) za lata 2012–2015*

* Trybunał przestał dostarczać szczegółowe szacunki poziomów błędu dla DG EMPL w 2015 r. Wyjątkowo uwzględniono rok 2012 w celu zapewnienia pełniejszego przeglądu.

Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: Roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2012–2014 oraz roczne sprawozdania z działalności DG EMPL za lata budżetowe 2012–2015.

Wykres 12 – Wiarygodność poziomów błędu przesłanych do DG EMPL przez krajowe instytucje audytowe

3.2.2.Pierwotne przyczyny błędów

Podobnie jak DG REGIO, również DG EMPL stwierdziła, że głównymi pierwotnymi przyczynami błędu były złożoność ram prawnych w obszarze „Spójności” oraz słabości krajowych systemów zarządzania i kontroli. W 2015 r. DG EMPL wyraziła zastrzeżenie w odniesieniu do systemów zarządzania i kontroli w 23 konkretnych programach operacyjnych realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w Belgii, Chorwacji, Francji, Niemczech, Grecji, na Węgrzech, we Włoszech, w Rumunii, Słowacji, Hiszpanii oraz Zjednoczonym Królestwie w okresie programowania 2007–2013.

Ponadto DG EMPL przeprowadziła szczegółowy audyt tematyczny kontroli zarządczych przeprowadzonych przez instytucje państw członkowskich. Ogólnym celem tego audytu tematycznego była ocena stopnia skuteczności działania systemów zarządzania i kontroli związanych z procesem weryfikacji pod względem zapobiegania błędom i nieprawidłowościom lub ich wykrywania i korygowania, a także potwierdzenie legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji.

Główne rezultaty tego audytu przedstawiały się następująco:

•    w szeregu przepadków audytorzy DG EMPL wykryli, że kontrole zarządcze przeprowadzono w czysto formalny sposób, który jest zgodny, jak się wydaje, z wymogami prawnymi, jednak bez krytycznego spojrzenia na deklarowane wydatki;

•    należy wzmocnić kontrole zarządcze projektów wdrażających (część) działań poprzez udzielanie zamówień publicznych. W wielu przypadkach w ramach kontroli zarządczych nie wykryto naruszeń procedur udzielania zamówień publicznych, mimo iż instytucje zarządzające lub ich instytucje pośredniczące przeprowadziły kontrole na miejscu;

•    w procesach wyboru i przyjmowania projektów bardzo często brakowało krytycznej oceny zdolności zarządzania instytucji zarządzających/pośredniczących. Znaczną liczbę projektów (o małej wartości) często zatwierdzano bez rozważenia wpływu koniecznych wytycznych i szkoleń beneficjentów, kosztu weryfikacji do przeprowadzenia przez instytucje zarządzające/pośredniczące, działania związanego z zarządzaniem ryzykiem wymaganego w celu zidentyfikowania projektów wysokiego ryzyka oraz wartości dodanej lub możliwego wpływu tych projektów o małej wartości na rynek pracy;

•    wiele instytucji zarządzających polegało w zakresie przeprowadzenia kontroli zarządczych na swoich instytucjach pośredniczących. Wspomniane instytucje pośredniczące miały często większe lub lepsze doświadczenie dotyczące kwestii operacyjnych, w związku z czym decyzja instytucji zarządzającej, aby powierzyć obowiązek kontroli zarządczej instytucjom pośredniczącym, była często uzasadniona. Zauważono jednak, że instytucje pośredniczące nie otrzymały żadnego szkolenia z zakresu kwestii administracyjnych lub odbyły szkolenie tylko w ograniczonym zakresie, w związku z czym brakowało im często kompetencji i zdolności do przeprowadzenia skutecznych kontroli zarządczych; oraz

•    zdarzały się sytuacje, w których kontrole zarządcze przeprowadzono już po poświadczeniu wydatków wobec Komisji. W wielu przypadkach sytuacja ta wynikała z braku zasobów lub presji spełnienia wymogów związanych z zasadami umorzenia.

Rodzaje błędów wykryte przez DG EMPL w związku z niedociągnięciami systemu są zgodne z pierwotnymi przyczynami błędów określonymi przez Trybunał w sprawozdaniu rocznym za 2015 r.

Wykres 13 – Ocena Trybunału dotycząca pierwotnych przyczyn błędów w przypadku DG EMPL 44

3.2.3.Podjęte działanie naprawcze

DG EMPL rygorystycznie wykonuje swoją rolę nadzorczą poprzez zapewnianie, aby państwa członkowskie eliminowały niedociągnięcia w swoich systemach zarządzania i kontroli przez następujące działania:

•    aktualizację swoich ocen ryzyka audytu razem z DG REGIO i DG MARE, uwzględniając wszystkie dostępne, zbiorcze wyniki audytu i informacje;

•    stały przegląd jakości audytów przeprowadzanych przez instytucje audytowe; oraz

•    wdrożenie restrykcyjnej polityki w zakresie wstrzymania płatności, zawieszenia programów operacyjnych i korekt finansowych w przypadku wykrycia poważnych braków, chyba że państwa członkowskie zgadzają się zastosować najpierw niezbędne plany działania i korekty finansowe.

Dodatkowo DG EMPL będzie nadal wdrażać następujące inicjatywy w celu ograniczenia głównych czynników ryzyka i niedociągnięć, które zidentyfikowano:

a)Uproszczenie

Jak wyjaśniono powyżej, Trybunał wskazał, że naruszenia zasad kwalifikowalności wydatków stanowiły główną przyczynę błędów w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego. Wynika to częściowo ze spoczywającego na beneficjentach obowiązku dostarczania dowodów w postaci dokumentów w celu uzasadnienia wszystkich poniesionych kosztów, o których zwrot występują. Alternatywę dla tego tradycyjnego systemu opartego na zwrocie rzeczywistych kosztów stanowi zastosowanie tzw. uproszczonych opcji kosztów. Uproszczone opcje kosztów to metoda ustalania kosztów kwalifikowalnych nie na podstawie faktycznie wydanej kwoty (którą należy następnie poprzeć dowodami w postaci dokumentów), ale w oparciu o wcześniej określone wartości. Poprzez ułatwienie uzasadniania wydatków uproszczone opcje kosztów nie tylko zmniejszają biurokrację, ale także ryzyko popełnienia błędów. Trybunał wykazał ten fakt w czterech kolejnych latach, nie znajdując żadnych kwantyfikowalnych błędów podczas badania transakcji dokonanych w ramach uproszczonych opcji kosztów w swojej próbie obejmującej Europejski Fundusz Społeczny. W związku z tym Trybunał stwierdził, że w przypadku uproszczonych opcji kosztów istnieje mniejsze ryzyko błędu niż w przypadku kosztów rzeczywistych.

Uproszczone opcje kosztów mają także przewagę w postaci ukierunkowania finansowania na osiągnięte wyniki lub rezultaty, a nie na wartość wydatków, jak ma to miejsce w systemie kosztów rzeczywistych. Jest to zgodne z celem Komisji polegającym na większym zorientowaniu na rezultaty przy wykonywaniu budżetu UE oraz na maksymalizacji wpływu wydanych środków.

Celem ram prawnych 2014–2020 jest umożliwienie zastosowania poprzednich uproszczonych opcji kosztów do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Dodatkowo rozszerzono przewidywane warianty w celu usunięcia niektórych ograniczeń zidentyfikowanych w poprzednim okresie programowania.

Uproszczone opcje kosztów obowiązujące w ramach programów innych niż programy realizowane w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych można zastosować ponownie, pod następującymi warunkami:

•    jeden przykład stanowi art. 67 ust. 5 lit. b) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, który zezwala na stosowanie uproszczonych opcji kosztów wykorzystywanych w ramach innej polityki Unii w przypadku podobnych operacji i beneficjentów Europejskiego Funduszu Społecznego. Może to ułatwić w szczególności stosowanie metod określonych w programie Erasmus+ w przypadku podobnych operacji finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego;

•    podobnie, art. 67 ust. 5 lit. c) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów zezwala na stosowanie uproszczonych opcji kosztów mających zastosowanie w ramach systemu finansowanego w całości przez państwo członkowskie w Europejskim Funduszu Społecznym w przypadku podobnych operacji i beneficjentów.

Te dwie dodatkowe metody oferują duże możliwości wykorzystywania istniejących uproszczeń: są one bezpośrednio stosowane do operacji finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (pod warunkiem, że chodzi o podobny rodzaj operacji i typ beneficjenta oraz że dany program nadal obowiązuje), a wartości uproszczonej opcji kosztów nie trzeba kontrolować, co zmniejsza zakres i koszt potencjalnej kontroli. Stosowanie tych dwóch metod przez państwa członkowskie jest proste i wiąże się z bardzo niewielkim ryzykiem błędu.

W przypadku najmniejszych operacji w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (poniżej 100 000 EUR wsparcia ze środków publicznych) do określenia uproszczonych opcji kosztów można zastosować projekt budżetu. Metodę tę wprowadzono w związku z wymogiem, aby w przypadku projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego przy wsparciu ze środków publicznych mniejszym niż 50 000 EUR przynajmniej część wydatków objęto jednym z typów uproszczonej opcji kosztów (z wyjątkiem projektów realizowanych w całości w ramach zamówienia publicznego lub w ramach programu pomocy państwa).

Nowa podstawa prawna Europejskiego Funduszu Społecznego (art. 14 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) uprawnia Komisję do przyjęcia standardowych kosztów jednostkowych i płatności ryczałtowych. Zapewnia to pewność prawa w odniesieniu do metody obliczania uproszczonych opcji kosztów oraz usuwa jedną z głównych przeszkód zidentyfikowanych przez państwa członkowskie – tzn. ich obawę, że audytorzy (krajowi lub unijni) mogą podważyć daną metodykę obliczania kosztu jednostkowego lub płatności ryczałtowej, co będzie prowadzić do błędu systemowego. Przeprowadzana przez Komisję ex ante weryfikacja metodyki stanowi zabezpieczenie i potwierdzenie działań państw członkowskich.

Dzięki umożliwieniu państwom członkowskim wnioskowania o finansowanie UE na podstawie uproszczonych opcji kosztów przy stosowaniu innego (krajowego) systemu zwrotu środków beneficjentom nowa podstawa prawna stwarza również możliwość zastosowania przez państwa członkowskie uproszczonych opcji kosztów w przypadkach, w których w normalnych warunkach przepisy krajowe nie pozwalają na zastosowanie takich technik.

Z uwagi na pozytywny wpływ i szereg zalet uproszczonych opcji kosztów, a także biorąc pod uwagę nowe możliwości wprowadzone przez ramy prawne na lata 2014–2020, Komisja wyznaczyła ambitny cel polityczny, aby do 2017 r. 50 % wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego zostało objętych uproszczonymi opcjami kosztów. Sprawozdanie z przeglądu dotyczącego uproszczenia przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2015 r. wykazało, że państwa członkowskie planują stosować uproszczone opcje kosztów w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w okresie programowania 2014–2020 na poziomie ok. 35 %, który jest znacznie wyższy niż poziom 7 % szacowany dla okresu 2007–2013, ale wciąż niewystarczający. DG EMPL będzie w dalszym ciągu promować stosowanie tych rozwiązań i zachęcać państwa członkowskie do ich dalszego częstszego wykorzystywania, aby osiągnąć docelowy poziom 50 %.

Cel ten stanowi bodziec do znacznie częstszego stosowania uproszczonych opcji kosztów, aby pomóc w zmniejszeniu obciążeń administracyjnych i ryzyka błędu oraz w skupieniu się w większym stopniu na rezultatach. Stanowi to zachętę dla wszystkich stron – Komisji, państw członkowskich i beneficjentów – do dołożenia jak największych wysiłków, aby wykorzystać potencjał uproszczonych opcji kosztów. Kwestii tej nie należy jednak postrzegać jako celu samego w sobie.

Aby wprowadzić dalsze uproszczenia, Komisja wprowadziła pojęcie „wspólnego planu działania”.

Wspólny plan działania stanowi kompletnie nowy i potencjalnie bardzo skuteczny sposób realizacji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wspólny plan działania stanowi operację zarządzaną w całości na podstawie wyników i rezultatów do osiągnięcia. Przedmiotowy wspólny plan działania może:

•    składać się z jednego projektu lub grupy projektów;

•    otrzymywać wsparcie w ramach co najmniej jednej osi priorytetowej co najmniej jednego programu; oraz

•    otrzymywać wsparcie w ramach co najmniej jednego instrumentu, takiego jak Europejski Fundusz Społeczny, Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego lub Fundusz Spójności.

Projekty powinny skutkować osiągnięciem wyników i rezultatów koniecznych do osiągnięcia celu wspólnego planu działania. Płatności przyjmą formę wyłącznie kosztów jednostkowych lub płatności ryczałtowych powiązanych z wynikami i rezultatami poszczególnych projektów.

W oparciu o to uproszczenie Komisja zaproponowała dalsze udoskonalenia w kontekście zbiorczej rewizji (zob. sekcja 3.1 powyżej). W niektórych przypadkach obowiązujące przepisy na mocy rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zostały obecnie zaktualizowane, a ich zakres obowiązywania rozszerzono na inne europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (obowiązkowe stosowanie uproszczonych opcji kosztów w niektórych przypadkach, stawki ryczałtowe w odniesieniu do niektórych kosztów personelu). Propozycje zmiany rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (usunięcie górnego pułapu dla wykorzystania kwot ryczałtowych, zmniejszenie liczby wymogów związanych ze stosowaniem wspólnych planów działania, nowa możliwość płatności uzależnionych od spełnienia określonych warunków; sekcja 3.1.3 lit. a) powyżej) zostały uzupełnione o odpowiadające im zmiany w rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środki rozszerzające stosowanie uproszczonych opcji kosztów na mocy rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

DG EMPL będzie nadal dostosowywała swoje procedury i wytyczne w sprawie zarządzania dzielonego oraz przeprowadzała ich przegląd w celu zapewnienia właściwego działania systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich podczas obecnego okresu programowania (zob. również sekcja 3.1.3 lit. b) dotycząca DG REGIO).

c)Ramy prawne na lata 2014–2020: Wzmocnione przepisy dotyczące kontroli i rozliczalności

DG EMPL odniesie korzyści z tych samych ulepszeń ram prawnych w obszarze spójności na okres programowania 2014–2020, wzmacniających systemy zarządzania i kontroli, co DG REGIO (zob. sekcja 3.1.3 lit. c)).

4.Dział 2 WRF – Zasoby naturalne

Wspólną politykę rolną (WPR) wdraża się poprzez dwa fundusze (filary): Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG, I filar) składający się ze środków wspierania rynku i płatności bezpośrednich (EFRG); Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, II filar) finansujący działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich.

WPR działa w ramach zarządzania dzielonego i ma ponad 8 mln beneficjentów w całej UE; DG AGRI ściśle współpracuje z państwami członkowskimi w celu zapewnienia, aby fundusze wypłacano zgodnie z prawem UE.

4.1.Poziomy błędów

W ramach własnych rocznych sprawozdań z działalności DG AGRI bada przedłożone przez państwa członkowskie informacje o rezultatach kontroli przeprowadzonych przez agencje płatnicze. Biorąc pod uwagę opinie jednostek certyfikujących, własne audyty ex post DG AGRI (przeprowadza ona ok. 140 audytów każdego roku) oraz ustalenia Trybunału, audytorzy DG AGRI zdają się na swoją profesjonalną ocenę w celu oszacowania kwot i obliczenia ostrożnie skorygowanych poziomów błędu dla wydatków w odniesieniu do poszczególnych działań w zakresie budżetu zadaniowego (ABB) dla każdej agencji płatniczej.

W tabeli 3 przedstawiono skorygowane poziomy błędów w obszarze WPR podane w rocznych sprawozdaniach z działalności DG AGRI oraz poziomy błędów przedstawione w rocznych sprawozdaniach Trybunału w odniesieniu do wydatków związanych z rolnictwem 45 .

Tabela 3 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał w obszarze rolnictwa / zasobów naturalnych za lata 2013–2015

Z porównania poziomów błędu przedstawionych przez Komisję w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz tych przedstawionych przez Trybunał w rocznych sprawozdaniach wynika, że obie te instytucje dochodzą do podobnych wniosków (zob. wykresy 14–15).

Wykres 14 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał w obszarze zasobów naturalnych za lata 2014–2015*

* Od 2014 r. Trybunał Obrachunkowy przestał dostarczać zakres błędu dla poszczególnych funduszy. W zamian przedstawiał zakresy błędu dla całego obszaru polityki „Zasobów naturalnych”.

Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: roczne sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2014 i 2015 oraz roczne sprawozdania z działalności DG AGRI za lata budżetowe 2013–2015.

Jeżeli chodzi o całą WPR, skorygowany poziom błędu wynosi 2,02 % i niemal pokrywa się z progiem istotności.

Wykres 15 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję i Trybunał w odniesieniu do poszczególnych funduszy („Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji” (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)) za lata 2013–2015*

*Źródła: roczne sprawozdania Trybunału i roczne sprawozdania z działalności DG AGRI za lata budżetowe 2013–2015.

W ostatnich latach poziom błędu dla WPR zmniejszono w przypadku obu filarów i poziom ten utrzymuje się stale poniżej średniej UE. Ta pozytywna tendencja wynika z planów działań naprawczych wdrożonych przez państwa członkowskie. Państwom członkowskim zapewnia się więcej wytycznych na temat zapobiegania błędom oraz ich wykrywania. W razie potrzeby państwa członkowskie wdrażają plany działania, aby wyeliminować poszczególne niedociągnięcia w ich systemach zarządzania i kontroli.

Jeżeli chodzi o EFRG, obniżenie poziomu błędu jest dość imponujące, zwłaszcza w przypadku płatności bezpośrednich, które podlegają mniej skomplikowanym warunkom kwalifikowalności i są zarządzane w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), szczególnie w ramach systemu identyfikacji działek rolnych. Jak potwierdził Trybunał, ZSZiK stanowi dobre narzędzie do osiągnięcia należytego zarządzania finansami, a działania zaradcze podejmowane przez państwa członkowskie stale poprawiają wiarygodność systemu identyfikacji działek rolnych 50 .

Poziom błędu w przypadku rozwoju obszarów wiejskich (finansowanego z EFRROW) podlegał w ostatnich latach tendencji spadkowej, ale wciąż utrzymuje się na poziomie 4,99 %, znacznie przekraczając próg istotności. Należy podjąć dalsze działania w celu rozwiązania tej kwestii, a Komisja zobowiązuje się do wsparcia państw członkowskich w walce z pierwotnymi przyczynami błędów. Niezbędne jest również wyjście poza dane liczbowe i spojrzenie na poziom błędu z perspektywy ambitnych celów polityki, które czasami sprawiają, że środki mają skomplikowaną strukturę, co utrudnia ich kontrolę i wdrażanie.

W tym kontekście należy zauważyć, że Komisja posiada i stosuje korekcyjne mechanizmy przydziału, które odpowiednio chronią budżet UE. Korekty finansowe netto stosuje się w przypadku, gdy audyty DG AGRI wykażą nieprawidłowości lub niedociągnięcia w systemach kontroli. Porównanie zdolności naprawczych ex post Komisji z kwotami obarczonymi ryzykiem zidentyfikowanymi na poziomie płatności na rzecz beneficjentów pozwala wskazać w sposób wyraźny pozostałe ryzyko finansowe dla budżetu UE, które uwzględnia wszystkie działania naprawcze. Jeżeli chodzi o WPR, zdolność naprawczą oszacowano na następujących poziomach: 802,9 mln EUR w 2013 r.; 863,49 mln EUR w 2014 r.; oraz 1 065,7 mln EUR w 2015 r. W 2015 r. zdolność naprawcza w ramach WPR odpowiada 1,87 % wydatków.

Dla całkowitych wydatków DG AGRI za 2015 r. łączna kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 1 167 mln EUR (2,0 %). Kwota ostrożnie szacowanych przyszłych korekt wynosi 1 066 mln EUR (1,8 %). Uzyskana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia jest szacowana na poziomie 101 mln EUR, co stanowi 0,2 % wydatków w tej dziedzinie polityki w 2015 r. Oznacza to, że istnieje całkowita pewność, iż pozostałe ryzyko dla budżetu UE jest znacznie niższe od progu istotności wynoszącego 2 %.

4.2.Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG)

4.2.1.Pierwotne przyczyny błędów

Pierwotne przyczyny błędów w przypadku EFRG stanowią zawyżenie liczby kwalifikowalnych hektarów (ryzyko nieodłączne) oraz nieprawidłowe dane w systemie identyfikacji działek rolnych (niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich).

4.2.2.Podjęte działanie naprawcze

Około 80 % wydatków WPR podlega zarządzaniu w ramach EFRG. Jeżeli chodzi o płatności bezpośrednie (90 % wydatków EFRG), zarządzanie wydatkami i ich kontrolowanie odbywa się za pośrednictwem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), który obejmuje bazę danych dotyczącą gruntów kwalifikowalnych (system identyfikacji działek rolnych). Wiarygodność przedmiotowych informacji w ZSZiK (a w szczególności w bazie danych systemu identyfikacji działek rolnych) jest zatem kluczowa dla zapewnienia, aby płatności były dokonywane wyłącznie w przypadku gruntów kwalifikowalnych. Z tego powodu Komisja zachęca państwa członkowskie do regularnego aktualizowania informacji w swoich systemach identyfikacji działek rolnych. W przypadku nieprzeprowadzania aktualizacji i wykrycia niedociągnięć w ZSZiK lub systemie identyfikacji działek rolnych Komisja zwraca się do państw członkowskich o opracowanie i wdrożenie planów działania w celu wyeliminowania tych niedociągnięć. Wspomniane plany działania okazały się skuteczne. W rocznym sprawozdaniu z 2015 r. Trybunał potwierdził, że dzięki planom działania ustanowionym przez Komisję i państwa członkowskie wiarygodność danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych ulegała w ostatnich latach ciągłej poprawie 51 .

Dzięki większej wiarygodności ZSZiK i szeregowi ulepszeń dokonanych przez Komisję w zakresie monitorowania, komunikacji oraz środków zaradczych poziom błędu dla całego EFRG jest stosunkowo niski. Według Trybunału poziom błędu w 2013 r. wyniósł 3,1 %; w 2014 r. – 2,2 % (z wyjątkiem błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności); a w 2015 r. – 2,2 %. Dane te są porównywalne z danymi opublikowanymi przez DG AGRI w jej rocznych sprawozdaniach z działalności.

4.3.Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

4.3.1.Pierwotne przyczyny błędów

Około 20 % wydatków WPR podlega zarządzaniu w ramach EFRROW, który jest współfinansowany z budżetu UE i budżetów krajowych. Zarządzanie EFRROW opiera się na krajowych lub regionalnych programach wieloletnich, w ramach których na szczeblu krajowym lub regionalnym dobierane są środki służące realizacji celów szczegółowych. Agencje płatnicze państw członkowskich sprawdzają kwalifikowalność wniosków o płatność przed dokonaniem płatności na rzecz beneficjentów.

Począwszy od 2007 r. (z wyjątkiem 2010 r.) DG AGRI umieszczała w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności zastrzeżenie dotyczące części lub całości wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Zastrzeżenie to pokrywa się z oceną Trybunału dotyczącą głównych pierwotnych przyczyn błędów w tym obszarze:

•    niekwalifikowalność wydatków wskutek niedopełnienia często złożonych reguł i warunków kwalifikowalności, w szczególności w przypadku środków dotyczących inwestycji; oraz

•    złożoność polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz słabość systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich.

Inne środki rozwoju obszarów wiejskich, które wiążą się z mniejszym ryzykiem błędu, to głównie środki związane z obszarem gruntu lub liczbą zwierząt, takie jak zobowiązania rolno-środowiskowe lub dotyczące dobrostanu zwierząt. Podlegają one ZSZiK, który umożliwia przeprowadzanie skutecznych kontroli oraz zapobieganie błędom (jak wyjaśniono w sekcji dotyczącej EFRG powyżej).

Wysokie poziomy błędów w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich nie zawsze oznaczają, że nieprawidłowo wskazane kwoty zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub że cele polityki nie zostały osiągnięte.

4.3.2.Podjęte działania naprawcze

a)Uproszczenie

Komisja zachęca państwa członkowskie do stosowania, gdy jest taka możliwość, uproszczonych opcji kosztów w celu zapobiegania błędom oraz ograniczenia poziomu ryzyka. Jeżeli chodzi o obszar „Spójności”, Trybunał zauważył, że stosowanie metod kosztów uproszczonych było prawdopodobnie korzystne dla wszystkich stron, ponieważ ogranicza ono formalności administracyjne oraz może zmniejszyć skalę błędów związanych z przygotowywaniem i weryfikacją wniosków o płatność opartych na fakturach i dokumentach dotyczących płatności 52 .

W tym kontekście należy zauważyć, że upraszczające środki stanowią zasadę przewodnią działań zaradczych zarówno w przypadku EFRG, jak i EFRROW: uproszczenie WPR stanowiło jeden z priorytetów komisarza Phila Hogana od samego początku jego kadencji.

Na początku 2015 r. komisarz Hogan zainicjował szczegółowy przegląd całego prawa unijnego w dziedzinie rolnictwa, aby określić możliwości jego uproszczenia. Jednocześnie wezwał on państwa członkowskie, zainteresowane strony, Parlament Europejski, Radę, Komitet Regionów oraz Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny do zgłaszania propozycji uproszczeń. Dnia 11 maja 2015 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie uproszczeń WPR. Otrzymano ponad 1 500 propozycji wprowadzenia uproszczeń. Podczas badania wszystkich proponowanych uproszczeń pod kątem ich przyjęcia opierano się na trzech następujących zasadach:

•    uproszczenie powinno przynosić korzyści przede wszystkim beneficjentom WPR, których liczba wynosi ok. 8 mln;

•    uproszczenie nie powinno podważać decyzji politycznych podjętych w związku z reformą z 2013 r.; oraz

•    uproszczenie nie powinno zagrażać zasadzie należytego zarządzania finansami w ramach WPR.

Komisja podjęła działania następcze, wprowadzając uproszczenia w czterech etapach; objęły one całe spektrum polityk rolnych, w tym rozporządzenia Komisji i powiązane z nimi wytyczne.

Wniosek w sprawie rozporządzenia zbiorczego (sekcja 3.1 powyżej) zawiera zmiany czterech podstawowych rozporządzeń dotyczących WPR 53 . Obejmuje zmiany techniczne zapewniające łatwiejszy dostęp do funduszy UE oraz środki upraszczające, które nie zmieniają kierunku polityki. W przypadku rozwoju obszarów wiejskich zmiany umożliwiają lepsze wykorzystanie instrumentów finansowych, większą elastyczność w odniesieniu do narzędzi programu służących stabilizacji dochodów, szybszą dostępność finansowania ze środków UE oraz pełne wykorzystanie uproszczonych opcji kosztów dzięki dostosowaniu przepisów EFRROW do wspólnych przepisów dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W przypadku płatności bezpośrednich uczestnictwo w systemie rolników aktywnych zawodowo stanie się nieobowiązkowe; wzmocnione zostanie wsparcie dla młodych rolników oraz możliwe będzie oddzielenie od produkcji dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją. Jeśli chodzi o środki rynkowe, coaching zostanie uznany za nowy rodzaj działania kwalifikowalnego w ramach środków kryzysowych, a krajowa pomoc finansowa nie będzie wymagała przeprowadzania w każdym przypadku analizy przez Komisję.

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

Komisja kontaktuje się regularnie z państwami członkowskimi w sprawie kwestii związanych z poziomem błędu i przekazała im kompleksowy pakiet wytycznych dotyczących działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i innych istotnych kwestii horyzontalnych (np. uproszczonych opcji kosztów, zasad udzielania zamówień publicznych oraz możliwości weryfikacji i kontroli środków).

DG AGRI będzie nadal monitorować realizację planów działania, zarówno pod kątem audytu, jak i z perspektywy operacyjnej, w ramach dwustronnych spotkań, komitetów monitorujących, rocznych posiedzeń w sprawie przeglądu oraz specjalnych seminariów.

DG AGRI będzie nadal przekazywać państwom członkowskim zalecenia i wytyczne oraz będzie rozpowszechniać najlepsze praktyki w celu ulepszenia systemu kontroli, aby zapobiegać błędom. Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich już teraz odgrywa ważną rolę w szkoleniach i w rozpowszechnianiu dobrych praktyk w państwach członkowskich.

DG AGRI wdrożyła stopniowo szereg działań, w szczególności:

•    w 2015 r. DG AGRI wzmocniła istniejące plany działania, aby rozwiązać problemy, których dotyczyły zastrzeżenia przedstawione w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r., w oparciu o lepszą współpracę i analizę w ramach służb Komisji oraz intensywny dialog z państwami członkowskimi. Zgodnie z tym podejściem wprowadzono usprawniony system składania sprawozdań przez wszystkie państwa członkowskie na temat ich krajowych lub regionalnych planów działania, mający na celu zmniejszenie poziomów błędów. W ramach tego systemu kładziony jest większy nacisk na regularne podejmowanie działań w następstwie ustaleń pokontrolnych oraz wprowadzone zostały ulepszone wskaźniki i cele pośrednie na potrzeby monitorowania. W 2014 r. DG AGRI opracowała specjalne narzędzie informatyczne, które stało się w pełni operacyjne w 2015 r.; narzędzie to służy gromadzeniu i przetwarzaniu informacji pochodzących z krajowych lub regionalnych planów działania w skuteczny i spójny sposób, zapewniając ogląd sytuacji i ułatwiając odpowiednie działania następcze. W pkt 7.45 Trybunał stwierdził, iż „jest zdania, że plany działania to co do zasady właściwe narzędzie do eliminowania przyczyn błędów, wciąż jednak istnieje pole do poprawy w zakresie zamówień publicznych”. Komisja będzie w dalszym ciągu ściśle monitorować wdrażanie niezbędnych planów działań naprawczych przez odpowiednie państwa członkowskie i zawiesi płatności, jeżeli plany te nie będą należycie wdrażane;

•    od 2013 r. zorganizowano sześć seminariów na temat poziomów błędu, z czego jedno odbyło się w 2015 r. Seminaria te zapewniały wgląd w stan prac w zakresie wdrażania planów działań, a także umożliwiały wymianę dobrych praktyk i przekazanie wytycznych. Seminaria są organizowane wspólnie, w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich i Komitetu ds. Funduszy Rolniczych, aby zapewnić zaangażowanie zarówno instytucji zarządzających, jak i agencji płatniczych. W międzyczasie zespoły ds. poszczególnych obszarów geograficznych regularnie monitorują plany działań i kontakty z państwami członkowskich w sprawie pojawiających się problemów podczas spotkań organizowanych corocznie i ad hoc, w ramach komitetów monitorujących oraz, w stosownych przypadkach, w kontekście zmian programu.

   Równocześnie zwiększono zdolności DG AGRI w zakresie audytu. Liczba audytów wzrasta w porównaniu z poziomem z 2013 r. i są one ukierunkowane na szczegółowe kwestie związane z poziomami błędu;

•    DG AGRI zachęca do współpracy międzyregionalnej i promuje szkolenia dotyczące szczegółowych tematów związanych z poprawą wdrażania programów i ograniczeniem liczby błędów. Ogólnym celem takich wydarzeń jest ułatwienie prowadzenia konstruktywnego i otwartego dialogu przez zainteresowane podmioty w celu wymiany dobrych praktyk i ustanowienia jasnych wytycznych.

c)Ramy prawne na lata 2014–2020: znaczące ulepszenia

Nowe ramy prawne WPR na lata 2014–2020 obejmują szereg przepisów, które odnoszą się do pierwotnych przyczyn błędów (takich jak ograniczona liczba szczegółowych wymogów, płatności ryczałtowe, stawki ryczałtowe lub koszty standardowe). Analizę ex ante programów rozwoju obszarów wiejskich uzupełniono oceną ex ante możliwości weryfikacji i kontroli zaplanowanych działań przeprowadzoną przez instytucje zarządzające i agencje płatnicze. Ponadto, jeżeli chodzi o EFRROW, Komisja posiada obecnie i wykorzystuje w pełni narzędzia zapobiegawcze ex ante, takie jak zawieszenie i wstrzymywanie płatności, które skutecznie chronią budżet UE.

Jak podkreślono we wstępie do niniejszego sprawozdania, zważywszy na konieczność zapewnienia równowagi między legalnością i prawidłowością a osiągnięciem celów polityki i mając jednocześnie na względzie koszty realizacji, nie można zakładać ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku rozwoju obszarów wiejskich uda się utrzymać ryzyko finansowe poniżej 2 % przy rozsądnym nakładzie pracy.

5.Dział 4 WRF – Globalny wymiar Europy

5.1.Poziomy błędów

W ramach niniejszego sprawozdania oceniane są DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DEVCO) oraz DG. ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (NEAR/ELARG), ponieważ są to dwie najważniejsze dyrekcje generalne zaangażowane w wykonanie budżetu w zakresie działań zewnętrznych.

W swojej analizie błędów DG DEVCO skupiła się na poziomie błędu resztowego, który stanowi poziom błędu po wdrożeniu środków naprawczych. Oszacowania przedstawione przez DG DEVCO wyraźnie mieszczą się między najwyższym a najniższym poziomem błędu, który Trybunał przedstawił w swoich sprawozdaniach rocznych za lata 2013–2015 w rozdziałach dotyczących stosunków zewnętrznych / globalnego wymiaru Europy (zob. wykres 16).

Koszt przeprowadzenia kontroli ex ante i ex post przez własne jednostki kontrolujące DG DEVCO/NEAR lub przez audytorów świadczących usługi na podstawie umowy wyniósł w 2015 r. 2 701,98 mln EUR.

Dla całkowitych wydatków DG DEVCO w 2015 r. łączna kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 246 mln EUR (2,9 %). Kwota ostrożnie szacowanych przyszłych korekt wynosi 50 mln EUR (0,6 %). Szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia wynosi 196 mln EUR (2,3 %).

Dla całego obszaru polityki „Stosunków zewnętrznych” szacowana światowa kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynosi 281 mln EUR (2,9 %), natomiast kwota ostrożnie szacowanych przyszłych korekt wynosi 62 mln EUR (0,6 %), a szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia wynosi 219 mln EUR (2,3 %).

Wykres 16 – Poziomy błędów oszacowane przez Komisję (poziomy błędu resztowego przedstawione przez DG DEVCO) i Trybunał w obszarze polityki „Stosunków zewnętrznych” za lata 2013–2015*

* Linii łączących różne poziomy błędu nie należy postrzegać jako zmiany ciągłej, ale jako pomoc umożliwiającą lepsze porównanie zakresów błędu.

Źródło: roczne sprawozdania Trybunału i roczne sprawozdania z działalności DG DEVCO za lata budżetowe 2013–2015.

5.2.Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DEVCO)

5.2.1.Pierwotne przyczyny błędów

DG DEVCO zidentyfikowała następujące główne pierwotne przyczyny błędów:

nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności (57 % wykrytych błędów):

   – wydatki poniesione poza okresem realizacji projektu;

   – wydatki zadeklarowane jako bezpośrednie, ale ujęte już jako wydatki pośrednie;

nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych (26 % wykrytych błędów);

niewystarczająca dokumentacja lub braki w tej dokumentacji.    

Powyższa ocena jest w dużej mierze zgodna z ustaleniami Trybunału dotyczącymi całego rozdziału poświęconego globalnemu wymiarowi Europy (zob. wykres 17).

Wykres 17 – Ocena Trybunału w sprawie pierwotnych przyczyn błędów w odniesieniu do działu 4 w 2015 r. 54

5.2.1.Podjęte działania naprawcze

a)Uproszczenie

Pierwotne przyczyny błędów obejmują zbyt szczegółowe warunki udzielenia dofinansowania, które wykraczają poza wymogi przewidziane w prawie i które nie wnoszą żadnej wartości dodanej w zakresie efektywności i wyników. Podjęto już działania w celu wykreślenia takich zbędnych elementów z Poradnika praktycznego. DG DEVCO prowadzi dyskusje z zainteresowanymi stronami, a działy właściwe do spraw finansowania, kontraktów i audytów organizują regularne spotkania, aby omówić najpowszechniejsze źródła błędów oraz sposoby ich unikania. W dalszym ciągu promuje się zestaw narzędzi zarządzania finansowego przeznaczony dla beneficjentów dotacji, a także podejmuje się i dostosowuje działania szkoleniowe dotyczące dotacji.

Jak wyjaśniono powyżej, Komisja zaproponowała już szereg zmian dotyczących dotacji udzielanych na mocy ogólnych zasad finansowych, aby ograniczyć ryzyko błędu (zob. sekcja 3.1).

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

W poniższej sekcji przedstawione są planowane działania w podziale na poszczególne tryby zarządzania:

w przypadku dotacji objętych zarządzaniem bezpośrednim DG DEVCO określiła, że pierwotną przyczyną błędów jest niewystarczająca jakość weryfikacji wydatków dokonywanych przez beneficjentów. Przewidywane środki obejmują:

przegląd zakresu zadań w zakresie weryfikacji wydatków realizowanych przez beneficjentów i w ramach zamówionych usług, w tym stosowanie kryteriów oceny jakości w odniesieniu do sprawozdań;

stosowanie umowy ramowej dotyczącej audytu, aby uzupełnić niedostateczne weryfikacje wydatków dokonane przez beneficjentów;

żądanie dokumentów potwierdzających w odniesieniu do losowo wybranych transakcji związanych z wnioskami o płatność oraz weryfikacja tych dokumentów przed zatwierdzeniem wypłaty środków lub rozliczeniem wydatków; oraz

uproszczenie procedur i warunków umownych dotyczących dotacji;

jeżeli chodzi o obszar wydatków podlegających zarządzaniu pośredniemu wspólnie z organizacjami międzynarodowymi i agencjami państw członkowskich, pierwotnymi przyczynami powtarzających się błędów są: niewystarczająca dokumentacja lub braki w tej dokumentacji, niewystarczająca jakość audytów oraz opóźnione rozliczenia. Przewidywane środki obejmują:

w skrajnych przypadkach – zawieszenie stosowania zarządzania pośredniego, jeżeli powtarzają się błędy lub przypadki naruszeń przepisów w zakresie dostarczania dokumentacji;

przyjęcie zakresu zadań dla audytów w organizacjach międzynarodowych innych niż Bank Światowy i Organizacja Narodów Zjednoczonych;

podnoszenie świadomości na temat działań, które dotyczą rozliczania płatności zaliczkowych na rzecz organizacji międzynarodowych dokonanych ponad dwa lata temu (do 2013 r. włącznie), oraz monitorowanie tych działań;

organizowanie regularnych spotkań z organizacjami międzynarodowymi, aby zapewnić stałą współpracę w zakresie dostarczania informacji w ramach kontroli dokonywanych przez Trybunał oraz badań poziomów błędu resztowego; oraz

stworzenie jednostki koordynującej stosunki z organizacjami międzynarodowymi na wszystkich szczeblach.

Wszystkie te środki są w trakcie wdrażania.

c)Ramy prawne na lata 2014–2020

Wprowadzone niedawno zmiany ułatwiły partnerom zamawiającym DG DEVCO przestrzeganie przepisów, a zatem potencjalnie zmniejszają ryzyko błędu:

procedury udzielania zamówień w ramach dotacji: w 2015 r. poprawiono załącznik IV do umów o udzielenie dotacji DG DEVCO, umożliwiając beneficjentom dotacji stosowanie ich własnych zasad rachunkowości, o ile przestrzegają podstawowych zasad i kryteriów udzielenia zamówienia;

brak dostępnych dokumentów potwierdzających: w 2016 r. we wzorze dotyczącym dotacji DG DEVCO wprowadzono możliwość przyjmowania kopii dokumentów potwierdzających podczas weryfikacji wydatków. Rozwiązuje to powracający problem związany z rozproszeniem oryginalnych dokumentów, które znajdują się w kilku państwach i nie zawsze są dostępne, gdy audytorzy dokonują weryfikacji wydatków;

kurs walutowy w przypadku dotacji: od 2015 r. beneficjenci mogą stosować swoje zasady dotyczące kursu walutowego do celów rachunkowości, pod warunkiem że zasady te są właściwie udokumentowane.

Generalnie wzmocniono systemy zarządzania i kontroli (strukturę i funkcjonowanie) oraz zrezygnowano z niektórych programów przez wzgląd na brak efektywności kosztowej.

5.3.DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (NEAR/ELARG)

5.3.1.Pierwotne przyczyny błędów

Źródłem błędów w przypadku DG NEAR są najczęściej:

błędy związane z rozliczaniem płatności zaliczkowych:

   podstawowy problem zidentyfikowany w przypadku DG NEAR stanowią błędy związane z rozliczaniem płatności zaliczkowych. Trybunał skrytykował system rozliczania płatności zaliczkowych, dokumenty potwierdzające stosowane do celów rozliczeń oraz okresowość rozliczeń;

sprawozdanie z weryfikacji wydatków:

   niedociągnięcie zidentyfikowane przez Trybunał w przypadku DG DEVCO dotyczy sprawozdań z weryfikacji wydatków sporządzanych przez audytorów zewnętrznych, na których to sprawozdaniach Komisja opiera się, dokonując akceptacji określonych kosztów;

nieprzestrzeganie zobowiązań prawnych i umownych.

5.3.2.Podjęte działania naprawcze

Jeżeli chodzi o rozliczanie płatności zaliczkowych, DG NEAR podjęła szereg działań, aby rozwiązać ten problem:

w grudniu 2015 r. przyjęto nowy podręcznik rachunkowości dla DG NEAR, w którym szerzej wyjaśniono politykę DG NEAR w zakresie rozliczania płatności zaliczkowych;

subdelegowani urzędnicy zatwierdzający oraz ich pracownicy otrzymali wytyczne, w których wyjaśniono zasady uznawania kosztów okresowych i rozliczania płatności zaliczkowych; oraz

w ramach prawnych dotyczących Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej II, w zakresie zarządzania pośredniego z udziałem państw-beneficjentów, wdrożono jaśniejszą procedurę i określono obowiązki sprawozdawcze obejmujące beneficjentów w odniesieniu do uznawania poniesionych kosztów.

Jeżeli chodzi o sprawozdania z weryfikacji wydatków, DG NEAR/ELARG prowadził ścisłą współpracę z DG DEVCO: podjęte środki ograniczające ryzyko błędów obejmują opracowanie tabeli jakości stosowanej do celów oceny sprawozdań z weryfikacji wydatków oraz przegląd zakresu zadań dotyczących weryfikacji wydatków. Kolejną zmianą jest wprowadzenie możliwości wykorzystywania umowy ramowej dotyczącej audytu, aby przeprowadzać dodatkowe weryfikacje wydatków w razie takiej konieczności. Wszystkie te środki są w trakcie wdrażania.

Aby ograniczyć ryzyko występowania błędów związanych z nieprzestrzeganiem zobowiązań umownych i prawnych i zmniejszyć ich liczbę, wdrażane są stałe działania pod przewodnictwem DG DEVCO w celu dokonywania regularnych przeglądów podręczników i instrukcji pod kątem ich zrozumiałości (przegląd praktycznego poradnika dotyczącego zamówień i dotacji (PRAG) oraz standardowych warunków umów o udzielenie dotacji i o delegowaniu zadań (Pagoda 2)). Co więcej, regularnie organizowane są szkolenia, aby zapewnić stosowanie właściwych zasad i procedur przez wszystkie zaangażowane podmioty.

IV.Wnioski

1.Zarządzanie finansowe znacznie się poprawiło, prowadząc do zmniejszenia poziomu błędu

Poziom przestrzegania wymogów prawnych podczas wdrażania budżetu UE znacznie się poprawił w ostatnich latach. Dzięki stałej kontroli sprawowanej przez Parlament Europejski, Radę i Trybunał wzrósł poziom profesjonalizacji w obrębie całego łańcucha kontroli środków UE, sięgającego od Komisji po organy państw członkowskich, państwa trzecie i organizacje międzynarodowe. W związku z tym dwucyfrowe poziomy błędów, które odnotowywano w przypadku niektórych obszarów polityk (w szczególności polityki spójności) w okresie programowania 2000–2006 i w latach wcześniejszych, spadły obecnie do znacznie niższych poziomów (poniżej 5 % w większości obszarów polityki, a w niektórych obszarach blisko lub nawet poniżej 2 %).

2.Komisja i Trybunał zgadzają się w swoich ocenach dotyczących poziomu i pierwotnych przyczyn błędów

Komisja i Trybunał są zgodne co do tego, że głównymi pierwotnymi przyczynami utrzymujących się wysokich poziomów błędu są niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, w szczególności w państwach członkowskich, państwach trzecich i organizacjach/agencjach międzynarodowych, a także złożone ramy prawne, na podstawie których wdrażane są polityki UE.

Ponadto, biorąc pod uwagę względną precyzyjność różnych podejść i otrzymanych wyników, poziomy błędów zgłaszane w rocznych sprawozdaniach z działalności służb Komisji oraz szacunki zawarte w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem i jego wyników w znacznym stopniu pokrywają się z poziomami błędu szacowanymi przez Trybunał dla lat 2014 i 2015.

3.Potrzeba uwzględnienia wieloletniego charakteru znacznej części wydatków UE

Ze względu na wieloletni charakter znacznej części wydatków UE ostateczny poziom błędu można ustalić dopiero w momencie zamknięcia programu, kiedy zastosowano wszystkie poziomy kontroli. Szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili zamknięcia po wdrożeniu wszystkich środków naprawczych wynosi 0,8–1,3 % całkowitych wydatków w 2015 r. Wieloletnie mechanizmy naprawcze będą zatem odpowiednio chroniły budżet UE przed wydatkami niezgodnymi z prawem.

4.Koszty zarządzania i kontroli oraz konieczność dalszych uproszczeń

Obecne wysokie koszty zarządzania i kontroli stawiają pod znakiem zapytania celowość dalszej intensyfikacji audytu i działań w ramach audytu. Potrzebna jest nie większa liczba kontroli, ale poprawa ich jakości. Ponadto uproszczenie stanowi najskuteczniejszą metodę ograniczenia kosztów i obciążeń związanych z kontrolą oraz zmniejszenia ryzyka błędu. Obszary polityki, które podlegają sprawnym systemom zarządzania i kontroli oraz mniej złożonym zasadom kwalifikowalności, są również mniej narażone na występowanie błędów. Dalsze ulepszanie systemów zarządzania i kontroli na wszystkich szczeblach oraz uproszczenie zasad pozostają zatem stałymi zadaniami. W związku z tym Komisja zaproponowała we wrześniu 2016 r. ambitną rewizję rozporządzenia finansowego i szereg sektorowych zasad finansowych, aby kontynuować proces uproszczenia, zwiększać elastyczność oraz skupiać się na wynikach.

5.Komisja systematycznie podejmuje działania w celu wyeliminowania pierwotnych przyczyn błędów i ograniczenia ich finansowych skutków.

Komisja systematycznie podejmuje działania w celu wyeliminowania pierwotnych przyczyn stale wysokich poziomów błędów i ograniczenia ich finansowych skutków; część tych działań wynika z ambitnych celów politycznych i w praktyce może wymagać więcej czasu, aby przynieść rezultaty, w szczególności jeżeli działania te są powiązane ze złożonymi wymogami krajowymi lub mechanizmami realizacji. Chociaż w niniejszej analizie skupiono się na płatnościach z okresu programowania 2007–2013, wnioski wyciągnięte na podstawie danych z tego okresu zostały już włączone do podstawy prawnej i ulepszonych systemów dotyczących obecnego okresu programowania 2014–2020 (tj. wdrożenie korekt finansowych netto, sprawozdania finansowe, które są nowością w obszarze „Spójności”, ale są już obecnie stosowane w obszarze rolnictwa, ulepszone opinie pokontrolne przedstawiane przez krajowe instytucje audytowe i jednostki certyfikujące, nowe dyrektywy w sprawie udzielania zamówień publicznych, wymogi wynikające z warunków wstępnych, uproszczone zasady kwalifikowalności oraz znacznie zwiększone możliwości stosowania uproszczonych opcji kosztów zamiast kosztów rzeczywistych jako podstawy zwrotu, a także mechanizm zatrzymania płatności w wysokości 10 % w obszarze „Spójności”).

Komisja przyjęła ponadto pakiet dotyczący śródokresowego przeglądu / śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych 2014–2020, który opiera się na działaniach modernizacyjnych i postępach osiągniętych już podczas obecnych wieloletnich ram finansowych. Inicjatywa „Budżet UE zorientowany na rezultaty” zaczyna przynosić konkretne osiągnięcia w postaci skuteczniejszego i prostszego systemu realizacji, który jest zgodny z ramami prawnymi, ale przynosi również korzystne wyniki w terenie. W tym kontekście kluczowe znaczenie będą miały dalsze uproszczenia. Podczas kolejnych wieloletnich ram finansowych zostaną poczynione dalsze postępy.

Co więcej, Komisja będzie w dalszym ciągu chronić budżet UE przed finansowymi skutkami stale wysokich poziomów błędu, stosując środki zapobiegawcze (takie jak wstrzymywanie lub zawieszanie płatności) oraz mechanizmy naprawcze (korekty finansowe i odzyskiwanie środków).

(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002.

(2)

 Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2014, sekcja III (2015/2161(DEC)).

(3)

 Zalecenie Rady w sprawie udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2014 (Dokument nr 5583/16 z 2.2.2016).

(4) Kontrole te objęły badania bezpośrednie (ponowne wykonanie pracy wykonanej przez zewnętrzne instytucje kontrolne) i audyt systemów (ocena funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, takich jak np. kontrole zgodności rozliczeń).

(5) COM(2016) 446 final.

(6) COM(2016) 486 final.

(7) Zintegrowany pakiet sprawozdawczości finansowej obejmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania budżetem i jego wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, raport finansowy oraz sprawozdania finansowe UE wraz z towarzyszącym im omówieniem i analizą sprawozdania finansowego.

(8) W sprawozdaniu Komisji „Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych” przygotowanym za 2015 r. we współpracy z państwami członkowskimi i przyjętym zgodnie z art. 325 Traktatu (COM(2016) 472 final), wskazano, że ilość wykrytych i zgłoszonych przypadków nadużyć finansowych odpowiada około 0,4 % dokonanych płatności (s. 22).

(9) W odniesieniu do 2015 r. Komisja i Trybunał stwierdziły, że poziomy błędów wynoszą powyżej 5 % w przypadku obszaru „Spójności”, natomiast w przypadku obszaru „Zasobów naturalnych” mieszczą się one w przedziale od 2 do 2,9 % Ponadto, w odniesieniu do „Przychodów” i „Wydatków administracyjnych” nie wystąpił istotny poziom błędu, a Trybunał zatwierdził sprawozdania finansowe UE. Trybunał stwierdził także, że programy zwrotu poniesionych kosztów są bardziej narażone na ryzyko niż programy oparte na uprawnieniach do płatności.

(10) Zob. tabela 1.

(11) Trybunał nie wykrył żadnego istotnego poziomu błędu w odniesieniu do interwencji w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w ciągu ostatnich 4 lat, kiedy stosowano systemy oparte na kosztach uproszczonych.

(12) Przykład stanowią płatności bezpośrednie w ramach dotacji z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERBN) bądź w ramach działań Marie Curie.

(13) Zob. Roczne sprawozdanie z zarządzania i wyników za rok budżetowy 2015.

(14) Zob. sekcja III, sytuacja dotycząca stale wysokich poziomów błędu w różnych działach WRF.

(15) Jak pokazują nowe instrumenty i środki obecnych WRF na lata 2014–2020, takie jak na przykład mechanizm zatrzymania w odniesieniu do obszaru „Spójności”, możliwe wdrożenie korekty finansowej netto, nowe „opinie z audytu / deklaracje zarządcze” organów krajowych, wpływ nowych dyrektyw w sprawie udzielania zamówień publicznych, wymóg wynikający z warunków wstępnych i uproszczonych zasad kwalifikowalności.

(16) Komisja proponuje ambitną rewizję ogólnych zasad finansowych w jednym akcie ustawodawczym (COM(2016)605 final z 14.9.2016). Zakresem tego aktu są także objęte odpowiednie zmiany do sektorowych zasad finansowych określonych w 15 aktach ustawodawczych w sprawie wieloletnich programów dotyczących na przykład europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub rolnictwa.

(17) Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie absolutorium z wykonania budżetu ogólnego UE za rok budżetowy 2014, sekcja 3 (2015/2154(DEC)).

(18) Zalecenie Rady w sprawie udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2014 (dokument 5583/16 z 2.2.2016 r.).

(19) Definicję prawną nieprawidłowości w odniesieniu do budżetu UE przedstawiono w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95.

(20) Zgodnie ze sprawozdaniem Komisji z 2015 r. w sprawie „Ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych” (COM(2016) 472 final) wykryte i zgłoszone przypadki nadużyć finansowych dotyczą około 0,4 % dokonanych płatności (s. 22).

(21) Załącznik 2 do sprawozdania rocznego na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników za 2015 r. (COM(2016) 446 final).

(22) Źródło: Załącznik 1.1 do rozdziału 1 rocznego sprawozdania Trybunału za lata budżetowe 2013–2015.

(23) Dla 2013 r. Komisja podała oszacowanie punktowe poziomu błędu (2,8 %).

(24)  COM(2016) 605 final z 14.9.2016.

(25) W oparciu o dane zawarte w rocznych sprawozdaniach Trybunału za lata budżetowe 2013–2015 oraz, gdy były dostępne, w rocznych sprawozdaniach z działalności służb Komisji.

(26) W komunikatach w sprawie ochrony unijnego budżetu Komisja przedstawia szczegółowe informacje na temat mechanizmów zapobiegawczych i naprawczych, które chronią budżet UE.

(27) Wniosek złożony przez Martinę Dlabajową, sprawozdawczynię w sprawie udzielenia absolutorium za 2014 r., w kontekście debaty przeprowadzonej w dniu 23 lutego 2016 r. w Komisji Kontroli Budżetowej na temat udzielenia Komisji absolutorium za 2014 r. Zob. również pkt 54 rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2014: Budżet ogólny UE – Komisja Europejska i agencje wykonawcze.

(28) Szczegółowe informacje można znaleźć na s. 48–51 rocznego sprawozdania z 2015 r. na temat zarządzania budżetem i jego wyników.

(29) Roczne sprawozdanie z działalności DG AGRI za 2015 r.; s. 77.

(30) Roczne sprawozdanie z działalności DG REGIO za 2015 r.; s. 88.

(31) Roczne sprawozdanie z działalności DG EMPL za 2015 r.; s. 72.

(32) Roczne sprawozdanie z działalności DG RTD za 2015 r.; s. 90–91.

(33) Roczne sprawozdanie z działalności DG DEVCO za 2015 r.; s. 61.

(34) Roczne sprawozdanie z działalności DG NEAR za 2015 r.; s. 50.

(35) Roczne sprawozdanie z działalności DG CNECT za 2015 r.; s. 60.

(36) Przygotowywane właśnie sprawozdanie Komisji dla Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie odpowiedzi państw członkowskich na roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego będzie zawierać informacje na temat analizy pierwotnych przyczyn błędów w poszczególnych państwach członkowskich.

(37) Dział 3 „Bezpieczeństwo i obywatelstwo” nie został uwzględniony w tym sprawozdaniu ze względu na jego stosunkowo niewielką wartość finansową i mały wpływ na ogólny poziom błędu, a Trybunał nie pobrał reprezentatywnej próby dla kontroli tego działu w ramach rocznych sprawozdań za lata 2014 i 2015.

(38) Szczegóły w pkt 1.21 i 1.33 rocznego sprawozdania Trybunału za rok budżetowy 2015.

(39) Niniejsza analiza skupia się na obszarze „Badania naukowe i innowacje”, ponieważ reprezentuje on ponad 60 % środków budżetowych przydzielonych do działu 1A. Ponadto szacowane poziomy błędów związane z innymi obszarami polityki wewnętrznej w większości znajdują się poniżej progu istotności wynoszącego 2 %.W niniejszej sekcji wyróżniono dwie DG, które są najważniejsze pod względem finansowym w obszarze badań naukowych i które cechuje najwyższa szacowana kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności, tj. DG RTD i CNECT.

(40) Źródło: sprawozdanie roczne Trybunału za rok budżetowy 2015, rys. 5.2 dotyczące całego rozdziału 5 poświęconego „Konkurencyjności”.

(41) Sprawozdanie roczne Trybunału za rok budżetowy 2015, rys. 6.2, z wyłączeniem udziału „Zatrudnienia i spraw społecznych” w łącznym poziomie błędu.

(42)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.

(43) Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014.

(44) Sprawozdanie roczne Trybunału za rok budżetowy 2015, rys. 6.2 z wyłączeniem udziału „Polityki regionalnej i miejskiej” w ogólnym błędzie.

(45) W swojej ocenie Trybunał zawiera EFRG, EFRROW, ale także wydatki związane ze środowiskiem, rybołówstwem i zdrowiem.

(46)  Włączając błędy dotyczące zasady wzajemnej zgodności.

(47) Wyłączając błędy dotyczące zasady wzajemnej zgodności.

(48)  Wyłączając zaliczki wpłacone jako płatność zaliczkowa na WRF 2014–2020 (4,16 % z uwzględnieniem płatności zaliczkowych).

(49) W swoim rocznym sprawozdaniu za rok budżetowy 2013 Trybunał przedstawił osobne sprawozdania w sprawie EFRG, rozwoju obszarów wiejskich oraz innych obszarów polityki (środowiska, rybołówstwa i zdrowia).

(50) Zob. pkt 7.17 i 7.41 rocznego sprawozdania Trybunału za rok budżetowy 2015.

(51) Zob. roczne sprawozdanie Trybunału za rok budżetowy 2015, pkt 7.17.

(52) Zob. roczne sprawozdanie Trybunału za rok budżetowy 2012, pkt 6.23, roczne sprawozdanie za rok budżetowy 2013, pkt 6.16 oraz roczne sprawozdanie za rok budżetowy 2014, pkt 6.29.

(53) Rozporządzenie (UE) 1305/2013 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, rozporządzenie (UE) 1306/2013 w sprawie finansowania WPR i innych horyzontalnych kwestii dotyczących WPR, rozporządzenie (UE) 1307/2013 w sprawie płatności bezpośrednich dla rolników i rozporządzenie (UE) 1308/2013 w sprawie wspólnej organizacji rynków rolnych.

(54) Sprawozdanie roczne Trybunału za rok budżetowy 2015; rys. 8.2.