This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0057
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Renewable Energy Progress Report
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie w sprawie postępów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie w sprawie postępów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych
COM/2017/057 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 1.2.2017
COM(2017) 57 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
Sprawozdanie w sprawie postępów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych
WPROWADZENIE
Energia ze źródeł odnawialnych stanowi trzon priorytetów unii energetycznej. Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii 1 jest i pozostanie kluczowym składnikiem polityki na rzecz unii energetycznej i nieodzowną siłą napędową zapewniającą wszystkim Europejczykom czystą energię, mającą na celu uzyskanie przez UE pozycji światowego lidera w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych przy jednoczesnym wnoszeniu wkładu w pięć wymiarów unii energetycznej.
Po pierwsze, odnawialne źródła energii są kluczowe dla bezpieczeństwa energetycznego. Ich szacunkowy udział w oszczędnościach związanych z importem paliw kopalnych w 2015 r. wyniósł 16 mld EUR, a prognozuje się, że w 2030 r. wyniesie 58 mld EUR 2 . Po drugie, dzięki szybkiemu obniżaniu kosztów spowodowanemu postępem technicznym, szczególnie w sektorze energii elektrycznej, odnawialne źródła energii można również stopniowo integrować z rynkiem. Wersja przekształcona dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii na okres po 2020 r. wraz z propozycjami dotyczącymi struktury rynku 3 wchodzącymi w skład pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” umożliwi dodatkowo funkcjonowanie odnawialnych źródeł energii na równych zasadach z innymi źródłami energii. Po trzecie, odnawialne źródła energii są zgodne z efektywnością energetyczną. Przechodzenie od spalanych paliw kopalnych do niespalanych odnawialnych nośników energii w sektorze energii elektrycznej może spowodować zmniejszenie zużycia energii pierwotnej 4 . W sektorze budynków rozwiązania w zakresie odnawialnych źródeł energii mogą spowodować poprawę charakterystyki energetycznej budynków w sposób efektywny pod względem kosztów. Po czwarte, odnawialne źródła energii są również kluczowym czynnikiem dla dekarbonizacji unijnego systemu energetycznego. W roku 2015 wkład odnawialnych źródeł energii w zapobieganie emisjom gazów cieplarnianych był równoważny emisjom Włoch 5 . Na koniec należy podkreślić, że odnawialne źródła energii mają istotne znaczenie dla pozycji UE jako światowego lidera w zakresie innowacji. Będąc w posiadaniu 30 % światowych patentów dotyczących odnawialnych źródeł energii, UE przeciera szlaki w tej dziedzinie i pozostaje głęboko zaangażowana w wyznaczanie priorytetów dla badań i innowacji, aby realizować dalsze postępy na drodze do transformacji sektora energetycznego 6 .
Oprócz tego należy stwierdzić, że korzyści wynikające z wykorzystania odnawialnych źródeł energii wykraczają znacznie poza powyżej opisane kwestie. Energia ze źródeł odnawialnych umożliwia wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy dla Europejczyków 7 . Przyczynia się ona także do obniżenia poziomu zanieczyszczenia powietrza i niesienia pomocy państwom rozwijającym się w zakresie dostępu do przystępnej cenowo i czystej energii.
W roku 2014 UE i zdecydowana większość państw członkowskich zmierzały zgodnie z planem do osiągnięcia wiążących celów na 2020 r. W sektorze energii elektrycznej poczyniono najszybsze postępy, natomiast sektor ogrzewania i chłodzenia nadal zapewnia największy wkład w wartościach bezwzględnych. Jak do tej pory najmniejsze postępy odnotowano w transporcie. Duży niewykorzystany potencjał w sektorach ogrzewania i chłodzenia oraz transportu wymaga dalszego działania określonego we wniosku dotyczącym przekształcenia dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii na okres po 2020 r., będącym częścią przedstawionego w listopadzie 2016 r. pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”. We wspomnianym pakiecie potwierdzono zobowiązanie Komisji Europejskiej do uczynienia z Unii Europejskiej światowego lidera w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych i zapewnienia uczciwych warunków dla odbiorców energii.
Zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono kompleksowy obraz upowszechniania energii ze źródeł odnawialnych w UE. Uwzględniono w nim również ocenę barier administracyjnych i kwestię zrównoważonej produkcji biopaliw. O ile nie określono inaczej, dane z lat 2004–2014 opierają się na Eurostat Shares, a dane za rok 2015 zaczerpnięto ze wstępnych danych szacunkowych
8
. Postępy globalne ocenia się w odniesieniu do orientacyjnych kursów podanych w załączniku I do dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, natomiast oceny poszczególnych sektorów i technologii wykonano w odniesieniu do kursów przedstawionych w krajowych planach działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (NREAP)
9
. Prognozy na rok 2020 opierają się na scenariuszu PRIMES Ref2016
10
.
1. POSTĘPY WE WPROWADZANIU ENERGII ZE ŹRÓDEŁ ODNAWIALNYCH
a.Postępy UE–28 we wprowadzaniu energii ze źródeł odnawialnych
W 2014 r. udział odnawialnych źródeł energii (udział OZE) osiągnął 16 % zużycia energii końcowej brutto. Średni udział OZE w UE–28 w latach 2013/2014 wyniósł 15,5 %, znacznie przekraczając orientacyjny kurs (2013/2014) przewidujący dla UE–28 wartość 12,1 % 11 . W roku 2015 udziały OZE oszacowano na poziomie około 16,4 % zużycia energii końcowej brutto, podczas gdy orientacyjny kurs na rok 2015/2016 wynosi 13,8 %. Jednak wraz ze wzrostem stromizny kursu w nadchodzących latach, starania zmierzające do utrzymania kursu należy zintensyfikować zgodnie z wykresem 1.
Wykres1: Udziały energii ze źródeł odnawialnych w UE w odniesieniu do kursów określonych w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii i w krajowych planach działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (NREAP) (źródło ERUOSTAT, Öko-Institut)
Jak wskazano na wykresie 2, ogrzewanie i chłodzenie pozostają największym sektorem w zakresie bezwzględnych wartości stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Najwyższy udział OZE i największy wzrost odnotowano jednak w sektorze energii elektrycznej, w którym udział OZE rósł o 1,4 punktu procentowego rocznie w latach 2004–2014. Udział OZE w sektorze ogrzewania i chłodzenia rósł w analogicznym okresie w tempie 0,8 punktu procentowego rocznie, natomiast najsłabszy wzrost odnotowano w sektorze transportu – średnio 0,5 punktu procentowego rocznie.
Wykres 2: Zużycie energii końcowej w UE–28 w 2015 r. (źródło: Öko-Institut)
I.Ogrzewanie i chłodzenie
Wykres 3: Zapewnianie ogrzewania i chłodzenia z odnawialnych źródeł energii w UE–28 z podziałem na źródła (źródło: EUROSTAT, Öko-Institut)
Osiągnąwszy w 2015 r. szacunkowy udział OZE w wysokości 18,1 %, cała UE osiąga wartość wyższą niż ta określona za pomocą zagregowanego kursu NREAP w odniesieniu do ogrzewania i chłodzenia 12 . Zgodnie z wykresem 3 biomasa stała zapewnia zdecydowanie największy wkład (82 %) w wytwarzanie ciepła ze źródeł odnawialnych (72 Mtoe).
Następował stały wzrost produkcji za pomocą pomp ciepła, począwszy od 1,8 Mtoe w 2004 r. do 9,7 Mtoe w 2015 r., co stanowi wartość większą niż wartość wskazana w orientacyjnym kursie na podstawie NREAP (7,3 Mtoe). Włochy są liderem w tej dziedzinie, a większość pomp jest wykorzystywana głównie do chłodzenia. Chociaż na unijnym rynku pomp ciepła odnotowano od 2013 r. spowolnienie, to posiada on potencjał wzrostowy w nadchodzących latach 13 .
Upowszechnienie energii z odpadów odnawialnych 14 dało w 2015 r. wyniki na poziomie 3,4 Mtoe. Chociaż udział biogazu w ogrzewaniu i chłodzeniu był w 2004 r. ledwie zauważalny (0,7 Mtoe), to w roku 2015 przekroczył prognozowane wartości, osiągając wielkość 3,2 Mtoe.
Produkcja ciepła z energii słonecznej termicznej, wynosząca 2,0 Mtoe w 2015 r., nie osiągnęła prognozowanych wartości podanych w NREAP (3 Mtoe). Roczna zainstalowana moc w 2015 r. była niższa od analogicznej wartości w roku 2006 i miały na nią wpływ takie czynniki jak łagodne zimy, niskie ceny paliw kopalnych, a także konkurencja ze strony innych technologii energii ze źródeł odnawialnych, np. pomp ciepła lub instalacji fotowoltaicznych.
Przy produkcji wynoszącej około 0,7 Mtoe w 2015 r. upowszechnienie energii geotermalnej jest niższe od przewidywanego w orientacyjnym kursie NREAP. Trzy państwa (Włochy, Francja i Węgry) są liderami produkcji energii geotermalnej w Europie, co jest spowodowane posiadanym przez nie dużym potencjałem naturalnym. Wolne upowszechnianie się tej technologii jest spowodowane przede wszystkim bardzo wysokimi nakładami inwestycyjnymi.
II.Energia elektryczna
Wykres4: Produkcja energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w UE–28 z podziałem na źródła (źródło: EUROSTAT, Öko-Institut)
Osiągnąwszy w 2015 r. szacunkowy udział OZE w wysokości 28,3 %, UE zdecydowanie przekroczyła poziom wskazany w zagregowanym kursie NREAP odnośnie do udziału odnawialnych źródeł energii w wytwarzaniu energii elektrycznej.
Krajowe programy wsparcia są zróżnicowane w ramach Unii i przeszły szereg zmian 15 . Wniosek dotyczący przekształcenia wspomnianej dyrektywy zawiera kilka przepisów mających na celu wzmocnienie zaufania inwestorów dzięki bardziej europejskiemu i rynkowemu podejściu oraz uniemożliwieniu zmian, które w sposób retroaktywny zagrażałyby uzasadnieniu ekonomicznemu wspieranych projektów.
Hydroenergia nadal stanowi największą część energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, chociaż jej udział zmniejszył się z 74 % w 2004 r do 38 % w 2015 r. W 2015 r. UE28 osiągnęła wyniki zgodne z zagregowanym planowanym kursem NREAP. Szwecja, Francja, Włochy, Austria i Hiszpania wytwarzają około 70 % hydroenergii w UE–28.
Upowszechnienie energii wiatrowej zwiększyło się ponad czterokrotnie w latach 2004–2015 i obecnie stanowi ona około jedną trzecią energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Upowszechnienie energii wiatrowej na lądzie jest zbliżone do orientacyjnego kursu w poszczególnych latach. Najwięcej tego typu energii wytwarzają Niemcy i Hiszpania. Odnośnie do morskiej energii wiatrowej szacuje się, że cztery państwa (Szwecja, Niemcy, Zjednoczone Królestwo i Dania) przekroczyły wartość określoną w kursie na 2015 r. Jednakże na poziomie UE postępy poczynione w zakresie morskiej energii wiatrowej są wolniejsze, niż przewidywano, a odstępstwo od kursu NREAP na 2015 r. wynosi -12 % – jest to spowodowane przede wszystkim wysokimi kosztami początkowymi (obecnie znacznie się zmniejszającymi) i kwestiami dotyczącymi przyłączenia do sieci. Niemniej jednak w ostatnich kilku latach rozwój nabrał większego tempa.
Energia fotowoltaiczna rozwijała się w gwałtownym tempie i w roku 2015 stanowiła 12 % całej energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. W 2013 r. jej upowszechnienie było po raz pierwszy większe niż upowszechnienie stałej biomasy. W 2015 r. 38 % fotowoltaicznej energii elektrycznej w UE–28 wytworzono w Niemczech, we Włoszech i w Hiszpanii. Znaczny wzrost fotowoltaicznej energii elektrycznej został spowodowany szybkim postępem technicznym, zmniejszeniem kosztów i stosunkowo krótkim czasem realizacji projektów. Pozwoliło to nie tylko na szybkie i efektywne kosztowo upowszechnienie, ale również przyczyniło się do upodmiotowienia konsumenta w ramach transformacji energetyki. To dążenie do wzmocnienia pozycji konsumentów zostało potwierdzone we wniosku dotyczącym przekształcenia dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii i we wnioskach dotyczących struktury rynku. Odnośnie do współpracy regionalnej w lipcu 2016 r. Dania i Niemcy podpisały porozumienie o współpracy w zakresie wzajemnego otwarcia aukcji dla instalacji fotowoltaicznych. Powyższe porozumienie zmierza do otwarcia programów wsparcia na uczestnictwo podmiotów z innych państw, co zostało zaproponowane w przekształceniu dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii.
Wytwarzanie energii elektrycznej z biomasy na poziomie UE–28 zwiększyło się z 9 Mtoe w 2010 r. do 13 Mtoe w 2015 r. Technologia ta nie osiągnęła jednak poziomu przewidzianego na ten rok. Upowszechnienie łącznie biogazu i biopłynów, którego poziomy były bardzo niskie w 2004 r., osiągnęło 7 % energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w 2015 r. Odnośnie do biogazu należy stwierdzić, że jego zużycie rosło szybciej, niż przewidywano, szczególnie w Niemczech i we Włoszech.
III.Transport
Wykres 5: Energia ze źródeł odnawialnych w transporcie w UE–28 z podziałem na źródła (źródło: EUROSTAT, Öko-Institut)
Transport jest jedynym sektorem, którego wyniki są niższe niż wskazano w zagregowanych kursach NREAP na poziomie UE, z udziałem w odnawialnych źródłach energii wynoszącym 6 % w 2015 r. 16 . Powyższe potwierdza stosunkowo wolne postępy w kierunku obowiązkowego celu dla transportu wynoszącego 10 %, które są spowodowane różnorodnymi trudnościami, w tym stosunkowo wysokimi kosztami ograniczania emisji gazów cieplarnianych i niepewnością regulacyjną 17 . Energia ze źródeł odnawialnych pochodzi w tym sektorze przede wszystkim z biopaliw (88 %), a energia elektryczna odgrywa bardziej ograniczoną rolę.
Biodiesel jest głównym biopaliwem używanym do celów transportu w UE i stanowił 79 % wszystkich biopaliw używanych w 2015 r. Pomimo tej wiodącej roli biodiesel nie osiągnął prognozowanego poziomu upowszechnienia przewidywanego w ramach kursu NREAP na 2015 r. (10,9 Mtoe zamiast 14,4 Mtoe). Największymi konsumentami biodiesla są Francja, Niemcy i Włochy.
Bioetanol jest drugim co do wielkości odnawialnym źródłem energii w transporcie i stanowi 20 % biopaliw. Jego zużycie było jednak o wiele niższe niż poziom przewidywany w NREAP na rok 2015 (2,6 Mtoe zamiast 4,9 Mtoe). W 2015 r. największymi konsumentami bioetanolu były Niemcy, Zjednoczone Królestwo i Francja, a następnie Hiszpania, Szwecja, Polska i Niderlandy.
Energia elektryczna wytwarzana ze źródeł odnawialnych miała wkład w wysokości 1,7 Mtoe w zużycie energii końcowej brutto w transporcie w 2015 r. 18 , czyli o 13 % mniej, niż przewidywano w zagregowanym kursie NREAP.
Inne odnawialne źródła energii (w tym biogaz) nie odgrywają znaczącej roli w sektorze transportu na poziomie UE–28, ale są upowszechniane w niektórych państwach członkowskich (np. w Szwecji i Finlandii).
Udział biopaliw wytwarzanych z odpadów, pozostałości, materiałów lignocelulozowych i niespożywczych materiałów celulozowych 19 w koszyku biopaliw UE 20 zwiększył się z 1 % w 2009 r. do 23 % w 2015 r. 21 , do czego w największym stopniu przyczyniły się Szwecja, Zjednoczone Królestwo i Niemcy. Na poziomie UE biopaliwa te przekroczyły trzykrotnie wartości według planowanego kursu, osiągając wartość 3 Mtoe w 2015 r., głównie dzięki wykorzystaniu zużytego oleju spożywczego.
b.Szczegółowa ocena dla poszczególnych państw członkowskich i prognoz
Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego (Niderlandów 22 ) wykazały w roku 2013/2014 średnie udziały OZE nie mniejsze niż odpowiadający im orientacyjny kurs zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z danymi szacunkowymi za 2015 r. 25 państw członkowskich już osiągnęło poziom wyższy niż przewidywano w orientacyjnych kursach na rok 2015/2016 zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii. W przypadku trzech państw członkowskich (Niderlandów, Francji i Luksemburga) szacunkowe udziały OZE na 2015 r. były niższe niż orientacyjny kurs na rok 2015/2016 zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii (zob. wykres 6).
Wykres 6: Aktualne postępy państw członkowskich w zakresie realizacji orientacyjnych celów zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii na lata 2013/2014 i 2015/2016. (źródło: Öko-Institut, EUROSTAT)
Scenariusz odniesienia PRIMES 2016 zakłada, że cała UE i większość państw członkowskich podejmą do roku 2020 odpowiednie działania, aby zrealizować swoje cele. Państwa członkowskie, dla których aktualne prognozy przewidują brak realizacji wiążących celów dla OZE na rok 2020 23 , będą miały możliwość wykorzystania mechanizmów współpracy. W tabeli 1 Table 1 podsumowano przeszłe, aktualne i prognozowane upowszechnianie energii ze źródeł odnawialnych na poziomie państw członkowskich, z uwzględnieniem aktualnego kursu w sektorze transportu w odniesieniu do określonego celu na poziomie 10 %.
Tabela 1: Przegląd postępów państw członkowskich w zakresie celów na 2020 r. dotyczących energii ze źródeł odnawialnych (źródło: Öko-Institut, EUROSTAT)
2. PRZEGLĄD PROCEDUR ADMINISTRACYJNYCH
Bariery administracyjne oznaczają dodatkowe koszty realizacji wynikające z niepewności, co ma szczególny wpływ na projekty w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych, których koszty inwestycji są wyższe niż koszty projektów dotyczących energii konwencjonalnej. Takie bariery mogą powodować opóźnienia w upowszechnianiu lub nawet uniemożliwiać realizację projektów. Przy szybko zmniejszających się kosztach technologii udział procedur administracyjnych w ogólnych kosztach projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych proporcjonalnie rośnie 24 . W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zobowiązano państwa członkowskie, aby ich procedury udzielania zezwoleń dla projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych były proporcjonalne i ograniczone do tego, co niezbędne. Określono w niej również obowiązek dla państw członkowskich do określenia w pierwszym sprawozdaniu z postępu prac, czy zamierzają: (i) ustanowić jeden organ administracyjny obsługujący wnioski dotyczące instalacji w zakresie energii ze źródeł odnawialnych; (ii) przewidzieć automatyczne zatwierdzanie wniosków o zezwolenie, w przypadku gdy organ udzielający zezwolenia nie odpowiedział w określonym terminie; (iii) wskazać lokalizacje geograficzne odpowiednie dla eksploatacji energii ze źródeł odnawialnych.
Od momentu wejścia w życie dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii państwa członkowskie poczyniły postępy w zakresie zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Większość z nich ustanowiła maksymalne okresy trwania procedur udzielania zezwoleń oraz uprościła procedury dla małych projektów, a także określiła lokalizacje geograficzne dla projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Ponadto coraz większa liczba państw członkowskich zapewnia podmiotom realizującym projekty możliwość składania wniosków przez internet. Jednak, jak wskazuje wykres 7, nadal istnieją pewne bariery, np. w zakresie punktów kompleksowej obsługi lub automatycznego udzielania zezwoleń po upływie terminu.
W porównaniu z 2012 r. w roku 2014 sytuacja zmieniła się w znikomym stopniu w odniesieniu do wdrożenia punktów kompleksowej obsługi. Tylko kilka państw, np. Francja, Belgia i Luksemburg, przyjęło ten środek. Niewielką poprawę odnotowano również odnośnie do składania wniosków przez internet, gdzie Austria i Bułgaria rozpoczęły wdrażanie. Ponadto prawie wszystkie państwa członkowskie zaczęły stosować maksymalne terminy. Zmniejszyła się jednakże liczba państw członkowskich stosujących uproszczone procedury dla małych projektów. W tabeli 2 przedstawiono kompleksowe podsumowanie uproszczonych procedur na poziomie państw członkowskich.
Wykres 7: Bariery administracyjne w UE w 2014 r. (liczba państw członkowskich, których to dotyczy) (źródło: Öko-Institut)
Tabela 2: Stan dostępności uproszczonych procedur administracyjnych w państwach członkowskich UE w 2014 r. (źródło: Öko-Institut)
3. OCENA ZRÓWNOWAŻONEGO CHARAKTERU BIOPALIW W UE
a.Emisje gazów cieplarnianych
W roku 2014 państwa członkowskie zgłosiły oszczędności netto w zakresie emisji gazów cieplarnianych wynikające z wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie, wynoszące 35 Mt równoważnika CO2. Większość zgłoszonych oszczędności wynikała z wykorzystania biopaliw, przy niewielkiej – ale stale rosnącej – roli energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Powyższe oszczędności obejmują wyłącznie emisje bezpośrednie i nie uwzględniają emisji wynikających z pośredniej zmiany użytkowania gruntów.
Emisje wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów dotyczące biopaliw używanych w UE szacuje się na 23 Mt równoważnika CO2, co daje oszczędność netto w wysokości 12 Mt równoważnika CO2 25 . Przy zastosowaniu zakresów uzyskanych z analizy wrażliwości określonych w załączniku VIII do dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, emisje wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów mieściłyby się w przedziale od 14 do 28 Mt równoważnika CO2, a odpowiadające im oszczędności netto wynosiłyby od 7 do 21 Mt równoważnika CO2.
Niedawne prace w zakresie opracowywania modeli 26 skutków pośredniej zmiany użytkowania gruntów dla poszczególnych surowców do produkcji biopaliw potwierdzają, że emisje spowodowane pośrednią zmianą użytkowania gruntów mogą być znacznie wyższe dla biopaliw wytwarzanych z tłuszczów roślinnych w porównaniu z biopaliwami wytwarzanymi ze skrobi lub cukru. Zaawansowane biopaliwa z upraw niespożywczych mają zasadniczo bardzo niski poziom emisji związanych z pośrednią zmianą użytkowania gruntów lub emisje takie nie występują w ogóle.
b.Handel i państwa będące głównymi dostawcami
W 2014 r. około 10 % bioetanolu i około 26 % biodiesla zużywanego w UE pochodziło z importu. Głównym eksporterem biodiesla była Malezja, a bioetanolu Gwatemala, Boliwia, Pakistan, Rosja i Peru 27 . Trzy z tych państw 28 uczestniczą w unijnym szczególnym rozwiązaniu motywacyjnym dotyczącym zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów („GSP Plus”). W pierwszym sprawozdaniu dotyczącym ogólnego systemu preferencji za okres 2014–2015 29 przedstawiono analizę sytuacji w zakresie praw człowieka i praw pracowniczych, ochrony środowiska i dobrych rządów w tych państwach. W 2015 r. import bioetanolu i biodiesla zmniejszył się, przy czym największy spadek dotyczył importu etanolu z państw GSP Plus.
Dane dotyczące rozróżnienia na poszczególne surowce do produkcji bioetanolu i biodiesla zużywanego w UE różnią się w zależności od źródła informacji 30 . Wszystkie dostępne źródła potwierdzają jednak, że etanol używany w UE jest przeważnie wytwarzany z pszenicy, kukurydzy i buraków cukrowych, oraz że w 2014 r. ponad 50 % biodiesla zużytego w UE zostało wyprodukowane z rzepaku, przy czym wykorzystanie olejów i tłuszczów odpadowych, a także oleju palmowego wzrosło znacznie od 2010 r. 31 . Zgodnie z danymi branżowymi ponad 60 % biodiesla i ponad 90 % bioetanolu zużywanego w UE wyprodukowano z unijnych surowców 32 .
Surowce do produkcji bioetanolu spoza UE importuje się z Ukrainy (kukurydza, pszenica), Kanady (pszenica), Rosji i Mołdawii (jęczmień, żyto) i Serbii (buraki cukrowe) 33 . Największymi eksporterami do UE surowców do biodiesla były Indonezja i Malezja (olej palmowy), Brazylia i Stany Zjednoczone (soja) 34 . Większość oleju rzepakowego pochodzi z UE 35 . Potencjał surowców dla zaawansowanych paliw odnawialnych jest bardzo duży, ale instalacje wytwórcze na skalę komercyjną są nadal ograniczone.
Tabela 3: Baza surowcowa dla produkcji bioetanolu i biodiesla w UE–28 w 2014 r. (źródło: USDA FAS 2016)
c.Użytkowanie gruntów i zmiana użytkowania gruntów
Podczas gdy powierzchnia lasów, powierzchnia obszarów naturalnych i powierzchnia obszarów gospodarki człowieka zwiększyły się w UE w latach 2000–2016, powierzchnia użytków zielonych zmniejszyła się. W 2015 r. stosunek użytków zielonych do gruntów rolnych zmniejszył się o 2,01 % w porównaniu do stosunku odniesienia obliczonego na podstawie danych za rok 2005 36 . W latach 2006–2016 utrata trwałych użytków zielonych wyniosła 3 mln ha (-4,9 %) 37 . Chociaż nie można określić związku przyczynowego pomiędzy zmniejszaniem się użytków zielonych a zwiększaniem powierzchni upraw wykorzystywanych do produkcji biopaliw w całej Unii, fakt taki został podany przez jedno z państw członkowskich 38 .
Najnowsze modele dotyczące pośredniej zmiany użytkowania gruntów 39 wskazują, że do 2020 r. polityka UE dotycząca biopaliw może doprowadzić do zwiększenia powierzchni gruntów uprawnych o 1,8 mln ha w UE oraz o 0,6 mln ha w pozostałych częściach świata, z czego zwiększenie o 0,1 mln ha odbędzie się kosztem lasów. Na poziomie globalnym zwiększenie powierzchni gruntów uprawnych odbędzie się kosztem użytków zielonych (-1,1 mln ha), ziemi leżącej odłogiem (-0,9 mln ha) i innych obszarów naturalnej roślinności (-0,4 mln ha).
d.Kwestie dotyczące środowiska, gospodarki i rozwoju
W UE nie zaobserwowano żadnych negatywnych skutków produkcji biopaliw i biopłynów dla bioróżnorodności, zasobów wodnych, jakości wody i gleby 40 . Pośrednia zmiana użytkowania gruntów może jednak spowodować szkody dla bioróżnorodności, jeżeli zwiększanie się powierzchni gruntów będzie miało miejsce w obszarach wrażliwych, takich jak lasy i obszary trawiaste o wysokiej bioróżnorodności.
Odnośnie do jakości gleb, w UE tego typu zagrożenia są uwzględniane we wspólnej polityce rolnej oraz w unijnych i krajowych przepisach dotyczących ochrony środowiska. W przypadku państw trzecich do degradacji gleby może dojść, gdy rozszerzanie terenów pod uprawy na potrzeby biopaliw odbywa się na terenach, które nie nadają się do użytku rolnego Badania naukowe wskazują, że szereg partnerów handlowych UE w zakresie surowców do produkcji biopaliw (np. Rosja, Ukraina, Kanada, Peru i Brazylia) ma grunty uprawne charakteryzujące się niską przydatnością do uprawy (niezależnie od ostatecznego wykorzystania upraw), co ma wpływ na gleby 41 .
W UE nie zaobserwowano żadnych skutków produkcji biopaliw dla dostępności wody. Odnośnie do jakości wody Niemcy zgłosiły negatywne skutki spowodowane obecnością azotanów w obszarach o wysokiej intensywności hodowli zwierząt gospodarskich i w obszarach, w których ponad 50 % gruntów ornych wykorzystywano do uprawy kukurydzy na potrzeby produkcji biogazu, który jest jednakże wykorzystywany głównie do wytwarzania energii elektrycznej. W państwach trzecich, tj. jeśli chodzi o partnerów handlowych UE w zakresie eksportu biopaliw, nie znaleziono dowodów na bezpośredni związek między produkcją biopaliw a deficytem wody.
W przypadku cen żywności należy zwrócić uwagę, iż w latach 2012–2015 odnotowano spadek cen towarów rolnych. W 2015 r. cena olejów roślinnych osiągnęła najniższy poziom od 2005 r. (w USD) 42 , natomiast wzrosły ceny mączek z nasion oleistych i makuchów. Mniejsze zapotrzebowanie na oleje roślinne ze strony sektora produkcji biopaliw było jednym z czynników, które przyczyniły się do spadku cen olejów i tłuszczów 43 . Inne czynniki to: wysoka podaż i wysokie zapasy zbóż, zastąpienie mączki ziarnami zbóż oraz niskie ceny ropy naftowej.
Zużycie etanolu w UE miało znikomy wpływ na ceny zbóż, jeżeli weźmie się pod uwagę, że udział UE w globalnym rynku etanolu nie przekroczył 7 %, a czynnikiem decydującym o cenach na światowych rynkach zbóż jest głównie popyt na pasze. W przyszłości największego wzrostu zużycia biopaliw oczekuje się w państwach rozwijających się, natomiast prognozuje się, że większy popyt na żywność i pasze dla zwiększającej się i coraz zamożniejszej populacji zostanie w przeważającej części zaspokojony poprzez wzrost produktywności, w ramach którego poprawa wydajności ma odpowiadać za 80 % zwiększenia produkcji zbóż 44 .
Odnośnie do praw do użytkowania gruntów najnowsze doniesienia dotyczące dużych transakcji w obrocie gruntami potwierdzają ustalenia sprawozdania Komisji z 2015 r. dotyczącego postępów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, że jedynie niewielka część projektów dotyczących biopaliw poza UE była realizowana z przeznaczeniem dla rynku UE. Wiele projektów dotyczących nabywania gruntów rozpoczętych na początku XXI wieku nie powiodło się i nie zaowocowało rzeczywistymi przedsięwzięciami w zakresie produkcji biopaliw. W latach 2014–2015 zainteresowanie inwestorów było niskie – nieco ponad połowa (51 %) nabytych gruntów pozostała niewykorzystana (67 % w Afryce Subsaharyjskiej) 45 . Jednoznaczne powiązanie transakcji z biopaliwami jest trudne, ponieważ rośliny uprawne mogą zostać wprowadzone do łańcucha żywnościowego w zależności od cen towarów w okresie żniw i od innych czynników 46 . Należy również zauważyć, że w celu zaradzenia obawom dotyczącym skutków dla społeczności lokalnych i praw do użytkowania gruntów w krajach rozwijających się Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) przyjęła w 2012 r. wytyczne w zakresie odpowiedzialnego zarządzania tytułami własności, a w 2014 r. wytyczne w zakresie odpowiedzialnych inwestycji w rolnictwo. W krajach rozwijających się systemy certyfikacji UE dotyczące zrównoważonej gospodarki i oparte na porozumieniu zainteresowanych stron (np. ISCC, RSPO, RED, RSB, EU RED) obejmują również aspekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe związane ze zrównoważonym rozwojem, które wykraczają poza obowiązkowe kryteria zrównoważonego rozwoju UE.
4. WNIOSKI
Promowanie energii ze źródeł odnawialnych jest podstawowym elementem polityki energetycznej UE znajdującym odzwierciedlenie w art. 194 TFUE i wnosi znaczny wkład we wdrożenie strategii ramowej na rzecz unii energetycznej. Nowe ramy regulacyjne na okres po 2020 r. zaproponowane przez Komisję w listopadzie 2016 r. w pakiecie „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” opierają się na doświadczeniach zgromadzonych odnośnie do obowiązującej dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Mają one na celu dalszą europeizację polityki w zakresie energii ze źródeł odnawialnych i maksymalizację jej wykorzystania w budynkach, transporcie i przemyśle. Komisja zaproponowała wzmocnienie przepisów w celu stworzenia właściwych warunków dla inwestycji, z uwzględnieniem stopniowego transgranicznego otwarcia wsparcia, zasady niedziałania wstecz i przyspieszenia procedur administracyjnych, a także nadania konsumentom większych uprawnień. W stosunku do sektorów energii elektrycznej, transportu oraz ogrzewania i chłodzenia zaproponowano szereg konkretnych środków, przy czym sugeruje się wykorzystanie celów krajowych na 2020 r. jako podstawy do określania dalszych postępów państw członkowskich po roku 2020. Odnośnie do bioenergii Komisja zaproponowała wzmocnienie ram zrównoważonego rozwoju dla bioenergii poprzez ich rozszerzenie również na biomasę i biogaz używane do wytwarzania ciepła i energii elektrycznej w dużych instalacjach energetycznych.
Z udziałem w wysokości 16 % w zużyciu energii końcowej w 2014 r. UE i większość państw członkowskich 47 jest na dobrej drodze w zakresie upowszechniania energii ze źródeł odnawialnych 48 . Dane szacunkowe za 2015 r. wskazują jednak, że państwa członkowskie będą musiały kontynuować starania, aby zrealizować swoje wiążące cele na rok 2020, ponieważ wyznaczony kurs staje się coraz bardziej stromy. Odnosi się to w szczególności do Francji, Luksemburga i Niderlandów, które to państwa będą musiały znacznie zwiększyć swoje udziały w 2016 r., aby osiągnąć wartości określone w swoich kursach. W bardziej dalekosiężnej perspektywie prognozy wskazują, że UE jako całość zrealizuje swój cel wynoszący 20 % do 2020 r. Jednak niektóre państwa członkowskie, np. Irlandia, Luksemburg, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo, mogą być zmuszone do wzmocnienia współpracy z innymi państwami członkowskimi, wykorzystując mechanizmy współpracy, takie jak transfery statystyczne, w celu terminowej realizacji wiążących celów krajowych.
Stanowiące nieomal połowę 49 zużycia energii końcowej na poziomie UE ogrzewanie i chłodzenie pozostaje największym sektorem pod względem zużycia energii 50 . Sektor ten wnosi również największy wkład w cel w zakresie energii ze źródeł odnawialnych – przypada na niego połowa zużycia energii ze źródeł odnawialnych 51 – nawet jeżeli jego wzrost jest wolniejszy niż wzrost sektora energii elektrycznej. W 2015 r. około 18,1 % energii na ogrzewanie i chłodzenie pochodziło ze źródeł odnawialnych, w czym biomasa miała zdecydowanie największy udział.
Sektor energii elektrycznej rozwijał się najszybciej pod względem udziału odnawialnych źródeł energii, które stanowią obecnie 28,3 % produkcji energii elektrycznej ogółem. W roku 2015 hydroenergia miała nadal największy udział w energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Pod względem wzrostu najlepszy wynik osiągnęła lądowa energia wiatrowa. Rozwój energii fotowoltaicznej był niestabilny, szczyt wzrostu nastąpił w latach 2011 i 2012, ale od tej pory wskaźniki wzrostu były niższe każdego roku. Niestabilne źródła odnawialne 52 stanowią łącznie 12 % produkcji energii elektrycznej brutto w UE.
Transport jest sektorem, w którym nadal występuje najwolniejszy wzrost udziału OZE – średnio 0,5 punktu procentowego rocznie w latach 2005–2014, przy wyraźnym spowolnieniu po roku 2011 53 . Udział energii ze źródeł odnawialnych w transporcie wyniósł 5,9 % w 2014 r. (a szacuje się, że w roku 2015 wyniesie tylko 6,0 %), przy czym cel dla tego sektora na 2020 r. wynosi 10 %. Ten wolny postęp jest spowodowany różnorodnymi trudnościami, w tym niepewnością regulacyjną i spóźnionym upowszechnieniem zaawansowanych biopaliw.
Państwa członkowskie poczyniły postępy w zakresie usuwania barier administracyjnych, ale osiągnięte rezultaty nie były jednakowe w całej Unii, a możliwości poprawy sytuacji są nadal znaczące, szczególnie w kwestiach automatycznego udzielania zezwoleń po upływie terminu określonego dla zakończenia procedur administracyjnych oraz ustanawiania punktów kompleksowej obsługi.
Odnośnie do zrównoważonego charakteru biopaliw należy stwierdzić, że większość biopaliw zużywanych w UE jest wywarzana w Unii z surowców lokalnych. Nie zaobserwowano żadnych niekorzystnych skutków dla bioróżnorodności, gleb oraz wody i bezpieczeństwa żywnościowego, jak również dla krajów rozwijających się. Obawy budzą jednak zagrożenia związane ze skutkami pośredniej zmiany użytkowania gruntów. Analiza modelu wykazała zagrożenia dotyczące pośredniej zmiany użytkowania gruntów spowodowanej przez biopaliwa produkowane z roślin spożywczych. Dlatego też po przyjęciu dyrektywy w sprawie pośredniej zmiany użytkowania gruntów UE ograniczyła wkład takich biopaliw do celu w zakresie udziału odnawialnych źródeł energii w transporcie wynoszącego 10 %. Ponadto Komisja przedstawiła ostatnio propozycje zmierzające do stopniowego zmniejszenia udziału biopaliw po 2020 r., przy jednoczesnym promowaniu ich zastępowania zaawansowanymi biopaliwami i energią elektryczną wytwarzaną z odnawialnych źródeł energii.
Podsumowując należy stwierdzić, że wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii oraz inne wnioski w ramach pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, rozpatrywane obecnie przez Parlament Europejski i Radę, mają na celu usunięcie powyższych barier ograniczających dalszy wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i potwierdzają zdecydowane stanowisko Komisji Europejskiej dotyczące uczynienia z Unii Europejskiej światowego lidera w dziedzinie odnawialnych źródeł energii.
