KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 7.7.2016

COM(2016) 445 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG

Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG

1.Wprowadzenie

W rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych 1 , które zastąpiło wcześniejszą dyrektywę w sprawie wyrobów budowlanych, ustanowiono zharmonizowane warunki wprowadzania wyrobów budowlanych do obrotu w UE. Rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych jest w pełni stosowane od lipca 2013 r.

W niniejszym sprawozdaniu dla Parlamentu Europejskiego i Rady, wymaganym na podstawie art. 67 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych, przedstawiono postępy we wdrażaniu rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych, w tym zdobyte doświadczenie, stopień osiągnięcia celów tego rozporządzenia oraz kwestie, które wymagają poprawy.

Dane faktyczne wykorzystane przy sporządzaniu niniejszego sprawozdania pochodzą ze sprawozdań państw członkowskich i zainteresowanych stron dla Komisji, z regularnych informacji zwrotnych otrzymywanych od państw członkowskich i głównych zainteresowanych stron przede wszystkim za pośrednictwem grupy doradczej, Stałego Komitetu ds. Budownictwa oraz grupy współpracy administracyjnej (ADCO ds. rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych) oraz z zewnętrznego badania zatytułowanego „Analiza wdrożenia rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych” („Analysis of implementation of the Construction Products Regulation”) ukończonego w lipcu 2015 r. 2 .

Niniejsze sprawozdanie nie obejmuje kwestii już uwzględnionych w szczegółowych badaniach, sprawozdaniach opracowanych przez Komisję oraz w sprawozdaniach, które mają zostać opracowane w tym roku w późniejszym terminie. Dotyczy to sprawozdania z 2014 r. w sprawie substancji niebezpiecznych 3 , sprawozdania w sprawie przekazanych uprawnień przyjętego w 2015 r. 4 oraz przygotowywanego sprawozdania w sprawie finansowania Europejskiej Organizacji Aprobat Technicznych (EOTA), które ma się ukazać dnia 1 stycznia 2017 r. 5 .

Podobnie spójność unijnych przepisów mających zastosowanie do sektora budowlanego, z uwzględnieniem rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych, jak również związane z nimi koszty i korzyści dla przedmiotowego sektora będą przedmiotem sektorowej kontroli sprawności zaplanowanej na 2017 r. Jeżeli chodzi o wpływ rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych na gospodarkę, jest on przedmiotem badania, którego wyniki mają być znane latem 2016 r.

2.Podejście przyjęte w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych

Cele rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych

Główny cel rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych jest taki sam jak główny cel dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych, tj. usprawnienie funkcjonowania jednolitego rynku i ułatwienie swobodnego przepływu wyrobów budowlanych w UE poprzez ustanowienie zharmonizowanych warunków wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych.

Rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych ma również szczegółowe cele operacyjne, mianowicie uproszczenie istniejącego systemu 6 , sprecyzowanie stosowanych pojęć i definicji oraz zwiększenie wiarygodności całej struktury. Wszystkie wymienione cele wpisują się również w unijną politykę dotyczącą MŚP, która zmierza do zapewnienia równych warunków działania dla MŚP, a zwłaszcza dla mikroprzedsiębiorstw.

Podejście przyjęte w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych wpisuje się w strategię „Europa 2020” Unii Europejskiej 7 oraz w cele inicjatywy „Branża budowlana 2020” 8 , dotyczące zrównoważonej konkurencyjności branży budowlanej i jej przedsiębiorstw.

Funkcjonowanie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych

System oparty na rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych harmonizuje warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych poprzez ustanowienie wspólnej terminologii technicznej definiującej zasadnicze charakterystyki związane z ich właściwościami użytkowymi w zharmonizowanych specyfikacjach technicznych: normach zharmonizowanych i europejskich dokumentach oceny. Mają one obejmować zbiór podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych 9 . W przypadku gdy wyrób budowlany jest objęty normą zharmonizowaną 10 lub została dla niego wydana europejska ocena techniczna, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych i umieszcza oznakowanie CE na takim wyrobie.

Określone w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych dążenie do skonsolidowania jednolitego rynku dla wyrobów budowlanych odbiega od zasad ogólnych pierwotnie określonych w rezolucji Rady w sprawie nowego podejścia do harmonizacji technicznej i norm 11 i od tego czasu zmienionych decyzją nr 768/2008/WE w sprawie wspólnych ram dotyczących wprowadzania produktów do obrotu 12 . Główne różnice są następujące:

podział kompetencji między UE i państwami członkowskimi: UE odpowiada za przepisy regulujące dostęp do jednolitego rynku. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wymagania dotyczące bezpieczeństwa, ochrony środowiska i oszczędności energii mające zastosowanie do obiektów budowlanych;

zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu: zamiast ujednolicać wyroby budowlane lub wymagania dotyczące wyrobów budowlanych przepisy unijne (rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych) ograniczają się do ustanowienia zharmonizowanych warunków wprowadzania takich wyrobów do obrotu. Zharmonizowane specyfikacje techniczne mają ułatwiać swobodny obrót wyrobami budowlanymi oraz umożliwiać podmiotom gospodarczym czerpanie pełnych korzyści z jednolitego rynku.

Ustanowienie wspólnej terminologii technicznej zapewnia specjalistom, organom publicznym i użytkownikom wyrobów budowlanych rzetelne informacje, dzięki którym można porównywać właściwości użytkowe wyrobów. Inne korzyści dotyczą następujących kwestii:

wyroby muszą zostać zbadane tylko raz – zgodnie z normą zharmonizowaną albo z europejskim dokumentem oceny;

organy krajowe mogą ustanowić wymagania w zakresie właściwości użytkowych z wykorzystaniem norm zharmonizowanych albo europejskich dokumentów oceny;

użytkownicy wyrobów budowlanych mogą lepiej określić swoje potrzeby w zakresie właściwości użytkowych;

nadzór rynku może opierać się na jednej wspólnej strukturze informacyjnej.

Ogólne wdrażanie

W związku z tym, że w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych wprowadzono nową dokumentację, procedury i obowiązki, przewidziano w nim okres przejściowy. Rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych jest w pełni stosowane dopiero od dnia 1 lipca 2013 r., tj. upłynęły niecałe trzy lata do czasu opracowania niniejszego sprawozdania. Jest to jedna z przyczyn, dla których nie można jeszcze w pełni ocenić wdrożenia niektórych aspektów rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych. W związku z tym niniejsza ocena ma częściowo wstępny charakter.

Aby ułatwić proces przejścia, Komisja zorganizowała kampanie informacyjne skierowane przede wszystkim do podmiotów gospodarczych, w szczególności MŚP, lecz także do organów publicznych i użytkowników wyrobów budowlanych 13 . Wiele stowarzyszeń branżowych i organów publicznych również przeprowadziło kampanie informacyjne skierowane odpowiednio do ich członków lub zainteresowanych stron na ich terytorium.

Ogólnie rzecz ujmując, wszystkie elementy wymagane na podstawie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych zostały wdrożone przez wszystkie zainteresowane strony: na przykład w całej Europie zostały ustanowione jednostki notyfikowane i jednostki ds. oceny technicznej 14 ; w państwach członkowskich wyznaczono punkty kontaktowe ds. wyrobów budowlanych. Niektóre elementy nie zostały jednak jeszcze w pełni wdrożone i wymagają dalszych prac, jak określono w kolejnych sekcjach.

3.Przepisy dotyczące wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych

Wyrób budowlany, który ma zostać wprowadzony do obrotu w UE, musi posiadać deklarację właściwości użytkowych i oznakowanie CE. Producenci wyrobów objętych zharmonizowanymi wymaganiami muszą wypełniać ten obowiązek 15 . Wspomniane deklaracja i oznakowanie stanowią również jedyny sposób dostarczania informacji 16 na temat właściwości użytkowych wyrobów w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk 17 zdefiniowanych w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych. 

Aby system informowania o właściwościach użytkowych wyrobów ustanowiony na mocy rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych był skuteczny, konieczne jest jednolite stosowanie przepisów. Dlatego też przepisy dotyczące zharmonizowanych warunków wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych należy ustanowić na szczeblu unijnym w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych albo w drodze tego rozporządzenia. Gdyby organy publiczne państw członkowskich miały przyjmować własne podejścia, zakłóciłoby to spójność i wpłynęło na rozdrobnienie jednolitego rynku.

Kilka państw członkowskich nadal stosuje jednak oznakowanie krajowe 18 wbrew zasadom określonym w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych. Krajowe procedury lub weryfikacje ex ante obejmujące zharmonizowany obszar 19 są niedozwolone. Problematyczne są również dobrowolne znaki bez żadnych konotacji krajowych, ponieważ nadmiernie utrudniają one swobodny przepływ wyrobów budowlanych z oznakowaniem CE, na przykład gdy są powiązane z bardziej wymagającym systemem oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych nałożonym przez nadzór budowlany lub zakłady ubezpieczeń lub gdy są powiązane z zachętami finansowymi.

Zostało to potwierdzone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-100/13 20 , w którym Trybunał orzekł, że państwa członkowskie mają zaniechać ustanawiania dodatkowych wymagań. Możliwość zastosowania tego wyroku w ramach rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych oraz jego szeroki zasięg obejmujący wszystkie normy zharmonizowane potwierdzają obowiązkowy charakter wspólnej terminologii technicznej. Ponieważ uznaje się, że zharmonizowany system ustanowiony w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych albo w drodze tego rozporządzenia jest wyczerpujący 21 , nie ma miejsca na żadne inne systemy regulujące wprowadzanie do obrotu wyrobów budowlanych objętych zharmonizowanymi wymaganiami. W związku z powyższym Komisja zwróciła się do wszystkich państw członkowskich o dostosowanie systemów krajowych do tych zasad oraz ściśle monitoruje dostosowania dokonane przez poszczególne państwa.

Kolejnym zasadniczym problemem związanym z wdrażaniem, który wskazało wiele zainteresowanych stron, jest znaczące pokrywanie się informacji wymaganych w deklaracji właściwości użytkowych oraz w oznakowaniu CE, co powoduje dodatkowe obciążenie administracyjne i finansowe. Zgodnie z elastyczną interpretacją przepisów art. 9 ust. 2 oznakowanie CE mogłoby obejmować wyłącznie najważniejsze informacje i odsyłać do deklaracji właściwości użytkowych w celu uzyskania innych informacji. Deklaracja właściwości użytkowych byłaby dostarczana w formie papierowej razem z wyrobem, drogą elektroniczną albo za pośrednictwem strony internetowej. Mogłoby to zmniejszyć obciążenie dla producentów, co pozwoliłoby osiągnąć cele w zakresie uproszczenia zawarte w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych. Komisja w dalszym ciągu propaguje takie uproszczone i elastyczne rozwiązanie, również aby zapewnić pewność prawa dla producentów, którzy nie chcą odmiennych interpretacji na szczeblu państw członkowskich.

4.Punkty kontaktowe ds. wyrobów budowlanych

Punkty kontaktowe ds. wyrobów budowlanych, które wszystkie państwa członkowskie ustanowiły w celu informowania o przepisach krajowych, funkcjonują i odpowiadają na wnioski o udzielenie informacji składane przez branżę. Komisja Europejska publikuje wykaz punktów kontaktowych ds. wyrobów budowlanych i zwołuje regularne posiedzenia ich przedstawicieli, aby zapewnić odpowiednią koordynację i wymianę najlepszych praktyk.

Niemniej wiedza na temat usług oferowanych przez punkty kontaktowe ds. wyrobów budowlanych pozostaje na stosunkowo niskim poziomie. Poza tym zgłoszono zastrzeżenia dotyczące czasu reakcji tych punktów i jakości udzielanych przez nie informacji.

Komisja zastanawia się nad tym, jak poprawić tę sytuację. Jednym z rozwiązań może być inicjatywa dotycząca jednolitego portalu cyfrowego, której celem jest usprawnienie istniejących unijnych i krajowych platform dostarczających informacje i świadczących usługi w zakresie praw przysługujących w ramach jednolitego rynku.

Równolegle z inicjatywami Komisji państwa członkowskie nadal muszą udzielać wsparcia swoim punktom kontaktowym ds. wyrobów budowlanych, aby udoskonalić ich funkcjonowanie i zwiększyć ich widoczność w sektorze budowlanym.

5.Normy zharmonizowane

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wyrobów budowlanych 457 istniejących norm zharmonizowanych przywołanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U.) oraz ponad 2 000 norm uzupełniających do nich stanowi główne źródło wspólnej terminologii technicznej w tej dziedzinie. Szacuje się, że normy zharmonizowane objęły jak dotąd około 75–80 % wszystkich wyrobów budowlanych. Większość tych norm zaczęła obowiązywać wkrótce po tym, jak rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych weszło w pełni w życie. Fakt ten częściowo tłumaczy, dlaczego niektóre zainteresowane strony odniosły wrażenie, że wprowadzenie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych przyniosło radykalne zmiany.

W odróżnieniu od norm zharmonizowanych, które opracowano na podstawie unijnego prawodawstwa harmonizacyjnego opartego na nowych ramach prawnych 22 , od norm zharmonizowanych opartych na rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych oczekuje się tylko ogólnego określenia metod i kryteriów oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych w odniesieniu do ich zasadniczych charakterystyk. Co do zasady normy te nie określają wymagań dotyczących właściwości użytkowych produktów jako takich. Wynika to z podziału uprawnień między UE a państwami członkowskimi, o którym mowa powyżej.

Jedną ze szczególnych cech rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych jest obowiązek stosowania norm zharmonizowanych przez producentów przy wprowadzaniu wyrobów budowlanych do obrotu oraz przez organy państw członkowskich przy ustanawianiu wymagań dotyczących stosowania tych produktów 23 . Oznacza to, że wszystkie zainteresowane strony mogą opierać się na jednolitych przepisach i nie muszą korzystać w tym celu z innych (krajowych) aktów 24 .

W związku z faktem, że stosowanie norm zharmonizowanych jest obowiązkowe w przypadku wyrobów budowlanych i normy te mają duży wpływ na rynek, szczególnie ważne jest, aby były one wysokiej jakości. Procedury ich przyjmowania muszą być opracowywane i stosowane z myślą o osiągnięciu tego celu. Szczególnie istotne jest, aby poszczególne kategorie zainteresowanych stron 25 miały zapewnioną sprawiedliwą i zrównoważoną reprezentację oraz aby przestrzegano przepisów art. 3 ust. 3 i art. 27 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych dotyczących ustanowienia nowych klas lub wartości progowych dla właściwości użytkowych. W odniesieniu do obu tych kwestii nadal są konieczne ulepszenia.

Ponieważ większość norm zharmonizowanych pochodzi z okresu, w którym obowiązywała dyrektywa w sprawie wyrobów budowlanych, i wszystkie zostały opracowane na podstawie mandatów dotyczących normalizacji wydanych przeważnie 10–20 lat temu, niektóre z nich wymagają obecnie przeglądu i dostosowania do postępu technicznego i zmian na rynku. Poza tym nie wszystkie szczegółowe elementy rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych zostały jeszcze w pełni uwzględnione. Przejście z dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych na rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych wymagało od zainteresowanych stron, europejskich organizacji normalizacyjnych i państw członkowskich przyswojenia tych nowych elementów i przełożenia ich na normy zharmonizowane. Proces ten rozpoczęto z pewnym opóźnieniem i dostosowywanie nadal trwa.

Wspomniane okoliczności wymagają większego monitorowania i nadzoru ze strony Komisji. W rezultacie odniesienia do znacznej liczby proponowanych norm zharmonizowanych nie są publikowane w Dz.U. przed dokonaniem odpowiednich dostosowań lub przed przyjęciem aktów delegowanych w celu uwzględnienia klas lub wartości progowych. Stała współpraca z konsultantami Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) będzie miała zasadnicze znaczenie dla poprawy sytuacji, zanim normy zharmonizowane zostaną przedstawione Komisji do celów opublikowania odniesień do nich w Dz.U.

Chociaż rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych nie przyniosło dogłębnych zmian w ogólnych ramach dotyczących norm zharmonizowanych w tej dziedzinie, zainteresowane strony zażądały niedawno szybszego i sprawniejszego procesu normalizacji oraz norm lepiej odpowiadających potrzebom użytkowników. Z uwagi na wyczerpujący charakter norm zharmonizowanych opartych na rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych, potwierdzony przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-100/13, o której mowa powyżej 26 , w dalszym ciągu konieczne jest przyjęcie pewnej liczby norm 27 . Ponadto konieczne jest złożenie nowych lub zmienionych wniosków o normalizację 28 , przy czym obecne zaległości w publikowaniu odniesień do norm zharmonizowanych w Dz.U. nie zostały jeszcze nadrobione. Wszystkie powyższe problemy można rozwiązać dzięki ściślejszej współpracy pomiędzy CEN, państwami członkowskimi, branżą, Komisją i zainteresowanymi stronami, w szczególności za pośrednictwem wspólnej inicjatywy dotyczącej normalizacji 29 .

6.Europejska Organizacja Aprobat Technicznych (EOTA)

W odniesieniu do wyrobów, których właściwości użytkowych nie można w pełni ocenić za pomocą norm zharmonizowanych, w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych 30 określono szczegółowe procedury, w tym wnioski o europejską ocenę techniczną przez producentów oraz opracowanie i przyjęcie europejskich dokumentów oceny przez EOTA, organizację skupiającą jednostki ds. oceny technicznej (JOT).

Cele polityczne EOTA, określone w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych i wynikające z doświadczeń z wdrażania dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych i jej krytyki, mianowicie skrócenie i uproszczenie procedur, zmniejszenie kosztów dla producentów oraz zwiększenie przejrzystości tych procedur, zostały osiągnięte. Pierwszym krokiem w celu przejścia od wydawania aprobat dla nowych wyrobów do samej oceny ich właściwości użytkowych było wdrożenie zbioru zasad 31 , który następnie przekształcono w szczegółowe procedury opracowywania i przyjmowania europejskich dokumentów oceny 32 . Zasady te były należycie przestrzegane dzięki większemu udziałowi producentów oraz Komisji w opracowywaniu tych procedur.

Od listopada 2011 r. większość państw członkowskich wyznaczyła JOT z zastosowaniem elektronicznych narzędzi Komisji, przestrzegając rygorystycznych kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych i na jego podstawie 33 . Za rozpatrywanie wniosków o wydanie europejskich ocen technicznych, a tym samym również za opracowanie projektów europejskich dokumentów oceny odpowiada głównie ograniczona liczba JOT.

Przejście z dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych na rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych nie zostało jednak jeszcze zakończone. Blisko 90 % europejskich ocen technicznych wydanych na podstawie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych w dalszym ciągu opiera się na wytycznych do europejskich aprobat technicznych stosowanych jako europejskie dokumenty oceny 34 . Zasady dotyczące tych praktyk zostały uzgodnione z EOTA i muszą być przestrzegane, aby zapobiec ewentualnym komplikacjom, w szczególności dla zaangażowanych producentów. Trwa proces przekształcania wytycznych do europejskich aprobat technicznych w europejskie dokumenty oceny, począwszy od tych najczęściej stosowanych 35 . Producenci mogą stosować europejskie aprobaty techniczne wydane zgodnie z dyrektywą w sprawie wyrobów budowlanych (do dnia 30 czerwca 2013 r.) jako europejskie oceny techniczne do końca okresu ich ważności (przez maksymalnie pięć lat, tj. potencjalnie do dnia 30 czerwca 2018 r.) 36 .

Głównym wyzwaniem dla prawidłowego wdrożenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych w zakresie opracowywania i przyjmowania europejskich dokumentów oceny jest zmiana paradygmatu w ramach JOT z „aprobaty dla wyrobu” na „ocenę właściwości użytkowych”. Po przyjęciu rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1062/2013 w sprawie formatu europejskiej oceny technicznej dla wyrobów budowlanych 37 EOTA i Komisja uzgodniły zasady regulujące opracowywanie europejskich dokumentów oceny oraz przygotowały szczegółowe wytyczne na podstawie doświadczeń zgromadzonych w trakcie tych procedur 38 . Dzięki temu w lipcu 2015 r. możliwa była publikacja w Dz.U. pierwszych odniesień do europejskich dokumentów oceny 39 .

EOTA nie poinformowała Komisji o konieczności rozstrzygnięcia różnicy zdań pomiędzy JOT, jak określono w art. 23 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych. Nie oznacza to jednak, że takie różnice zdań nie istnieją, zwłaszcza że wystąpiły opóźnienia w przyjmowaniu europejskich dokumentów oceny przez EOTA 40 .

Podsumowując, cele określone w art. 19, 20, 21 i 24 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych są realizowane zgodnie z założeniami. Praktyczne przejście z dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych na rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych mogłoby przebiegać szybciej i można by jeszcze bardziej usprawnić stosowane procedury. Co do zasady udoskonalenia niezbędne do szybszego i bardziej przejrzystego opracowywania europejskich dokumentów oceny można jednak wprowadzić bez wniosków legislacyjnych 41 .

7.Jednostki notyfikowane i organy notyfikujące

Wiarygodność systemu ustanowionego na mocy rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych zależy w dużej mierze od jednostek notyfikowanych 42 , które muszą spełniać rygorystyczne wymagania dotyczące ich kompetencji technicznych, bezstronności i rozliczalności 43 . Szczególną uwagę należy zwrócić na kryterium ich niezależności, na które kładziono nacisk w trakcie procesu przyjmowania rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych. Organy notyfikujące wyznaczone przez państwa członkowskie 44 są odpowiedzialne za krajowe procedury notyfikacji i monitorowania.

Działania grupy jednostek notyfikowanych i jej podgrup uzyskały mocne wsparcie regulacyjne, jakie zapewnia rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych 45 . Tego rodzaju koordynacja jest niezbędna dla spójnego stosowania obowiązujących przepisów, tak aby uniknąć sporadycznych krytycznych uwag dotyczących zróżnicowanych praktyk w tej dziedzinie.

Zwiększoną pewność prawa i spójność przepisów osiągnięto po zmianie załącznika V do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 568/2014 z dnia 18 lutego 2014 r. 46 . W rozporządzeniu tym sprecyzowano stopień zaangażowania i rolę jednostek notyfikowanych w zakresie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. W rezultacie jednostki notyfikowane lepiej rozumieją teraz swoje obowiązki.

Przejście z dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych na rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych spowodowało zmianę paradygmatu również dla jednostek notyfikowanych. Oprócz precyzyjniejszego określenia swoich innych funkcji niektóre jednostki muszą się jeszcze dostosować, aby w pełni uwzględnić ukierunkowane działania w zakresie certyfikacji 47 . Wpływa to również na stosowanie norm akredytacji do celów notyfikacji.

Otrzymane informacje zwrotne dotyczące stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych w tej dziedzinie pokazują, że niektóre zasady mogłyby być bardziej precyzyjne 48 . Podobnie z korzyścią dla tych przepisów 49 byłoby dokładniejsze zbadanie, czy należy zwiększyć dystans pomiędzy nimi a zasadami nowego podejścia 50 .

8.Mikroprzedsiębiorstwa i uproszczenie

Aby zapewnić równe warunki działania dla MŚP i mikroprzedsiębiorstw, w rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych wprowadza się odstępstwa od obowiązku sporządzania deklaracji właściwości użytkowych 51 oraz procedury uproszczone dotyczące wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych 52 .

Na obecnym etapie wdrażania zgromadzone doświadczenie w zakresie praktycznego wykorzystania większości z tych możliwości jest nadal ograniczone, z wyjątkiem przepisów w zakresie procedur uproszczonych dotyczących klasyfikacji bez badania, wymiany i ustalania hierarchii 53 . W stosownych przypadkach przepisy te są często stosowane.

Jak dotąd nie ma jednak żadnych dowodów na wykorzystanie pozostałych przedmiotowych możliwości. Może to oznaczać, że oczekiwane ograniczenie obciążenia finansowego i administracyjnego dla przedsiębiorstw nie nastąpiło. Zainteresowane strony wskazują następujące przyczyny tego ograniczonego wykorzystania:

zróżnicowane praktyki i interpretacje w państwach członkowskich;

niewielka wiedza w branży na temat tych możliwości;

niepewność co do znaczenia podstawowych terminów rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych;

trudności w wykazaniu „równoważności” lub zapewnieniu alternatywnej dokumentacji technicznej;

wątpliwości co do faktycznego zakresu oszczędności finansowych;

obawa przed dezaprobatą ze strony organów lub użytkowników, jeżeli procedury nie będą (prawidłowo) stosowane.

Obawy te wpływają w szczególności na możliwości stosowania przez mikroprzedsiębiorstwa procedur uproszczonych, o których mowa w art. 37, przewidzianych w trakcie procesu regulacyjnego dotyczącego rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

Wydaje się, że należy opracować kompleksowe podejście oraz doprecyzować przyszłe działania, aby w lepszym stopniu spełnić oczekiwania MŚP, a zwłaszcza mikroprzedsiębiorstw, prowadzących działalność w unijnym sektorze budowlanym. Komisja ma ułatwić te zmiany poprzez dyskusje prowadzone na platformie technicznej.

9.Nadzór rynku

W 2008 r. przyjęto nowe ramy legislacyjne obejmujące rozporządzenie (WE) nr 765/2008 54 , w którym ustanowiono główne administracyjne ramy nadzoru rynku w państwach członkowskich, oraz decyzję nr 768/2008/WE zawierającą przepisy odniesienia dotyczące poszczególnych procedur nadzoru rynku: przepisy te miały być stosowane przez włączenie ich do ustawodawstwa sektorowego. Artykuły 56–59 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych związane z nadzorem rynku w dużej mierze opierają się zatem na art. R31–R34 decyzji nr 768/2008/WE, lecz wymagają dostosowania do danego kontekstu. Dostosowania takie mogą być postrzegane jako częściowa przyczyna niektórych problemów związanych z nadzorem rynku, które napotkano podczas wdrażania rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych 55 .

Funkcjonowanie organów nadzoru rynku w państwach członkowskich opiera się na rozporządzeniu (WE) nr 765/2008 od czasu rozpoczęcia jego stosowania w dniu 1 stycznia 2010 r. i wszystkie państwa członkowskie należycie ustanowiły takie organy w odniesieniu do wyrobów budowlanych, chociaż istnieją między nimi różnice, jeżeli chodzi o dostępne zasoby i faktyczny wpływ na rynek. W ostatnich kilku latach współpraca między nimi w ramach grupy współpracy administracyjnej (ADCO ds. rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych) była stale zacieśniana, częściowo dzięki nowemu unijnemu wsparciu finansowemu na działalność grupy. ADCO ds. rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych zorganizowała ostatnio szereg wspólnych działań w zakresie nadzoru rynku i wymiernie przyczyniła się do opracowania systemu ICSMS 56 w celu lepszego zaspokojenia potrzeb sektora budowlanego. System RAPEX, ustanowiony na podstawie dyrektywy 2001/95/WE w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, jest również wykorzystywany w odniesieniu do wyrobów budowlanych w celu zapewnienia ich bezpiecznego stosowania.

Dalsze zmiany wprowadzane przez ADCO ds. rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych obejmują opracowanie sektorowego podejścia do oceny ryzyka dla wyrobów budowlanych. Ponadto organy państw członkowskich pracują nad rozwiązaniem obecnych problemów związanych ze stosowaniem art. 56–58 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych w celu usprawnienia odnośnych procedur 57 . Zmiany te mają bardzo duży pozytywny wpływ na przyszłe decyzje dotyczące poprawy nadzoru rynku w państwach członkowskich.

10.Wnioski, zalecenia oraz dalsze działania

Rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych jest wdrażane stosunkowo niedługo, dlatego też nie wszystkie cele tego rozporządzenia zostały jeszcze osiągnięte. Znaczna część wyzwań, o których mowa powyżej, odnosi się do trudności we wdrażaniu i opóźnionego dostosowania przez zainteresowane strony. Zanim będzie możliwe wyciągnięcie ostatecznych wniosków dotyczących skuteczności przepisów, należy dążyć do poprawy wdrażania, zwłaszcza na szczeblu krajowym (na przykład w zakresie jednolitej interpretacji i usunięcia barier utrudniających swobodny przepływ), lecz również w ramach innych podmiotów, takich jak CEN i EOTA. Z tego względu Komisja jest zdania, że proponowanie zmian do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych na tym etapie nie jest właściwe.

Komisja dostrzega jednak wyraźną potrzebę prowadzenia stałego dialogu z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami, ścisłego monitorowania sytuacji oraz egzekwowania istniejących przepisów.

Aby dodatkowo wesprzeć odpowiednie i jednolite wdrażanie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych, należy skorzystać z podjętych już kroków na rzecz zwiększenia jasności, jak również położyć szczególny nacisk na kwestie poruszone w niniejszym sprawozdaniu. Takie działania mogą obejmować opracowanie dodatkowych materiałów interpretacyjnych i wytycznych, jak również działania w zakresie komunikacji i zwiększania świadomości.

Istnieje możliwość ustanowienia szybszego i usprawnionego procesu normalizacji, w wyniku którego będą opracowywane normy lepiej zaspokajające potrzeby ich użytkowników. Wymaga to ściślejszej i skutecznej współpracy pomiędzy CEN, państwa członkowskimi, branżą oraz Komisją.

W odniesieniu do EOTA można ulepszyć przepisy proceduralne określone w załączniku II do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych za pomocą aktu delegowanego, aby zapewnić szybsze i bardziej przejrzyste opracowywanie europejskich dokumentów oceny.

Na tym etapie Komisja dostrzega potrzebę doprecyzowania niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych w celu wsparcia jednolitego stosowania, a zwłaszcza:

•    art. 5 w sprawie odstępstw od obowiązku sporządzania deklaracji właściwości użytkowych;

•    art. 6 w sprawie zawartości deklaracji właściwości użytkowych;

•    art. 9 ust. 2 w sprawie informacji towarzyszących oznakowaniu CE;

•    art. 37 w sprawie procedur uproszczonych dla mikroprzedsiębiorstw;

•    art. 38 w sprawie procedur uproszczonych dla wyrobów produkowanych jednostkowo lub na zamówienie;

•    art. 56–58 w sprawie procedur nadzoru rynku.

Komisja zamierza nadal ściśle monitorować wdrażanie rozporządzenia, aby określić ewentualne inne problemy, których dotychczas nie udało się rozwiązać na poziomie interpretacji.

Komisja będzie kontynuować dialog z odpowiednimi zainteresowanymi stronami w zakresie kwestii zidentyfikowanych za pośrednictwem platform technicznych, których spotkanie ma się odbyć pod koniec 2016 r. Gdy będzie można uznać, że wdrażanie rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych osiągnęło bardziej zaawansowany poziom, oraz biorąc pod uwagę wyniki takiego dialogu i wyniki zaplanowanych powiązanych badań, oceny sektorowej i sprawozdań sektorowych 58 , Komisja przeprowadzi przegląd skuteczności rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(1)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, Dz.U. L 88 z 4.4.2011, s. 5.

(2)

http://bookshop.europa.eu/en/analysis-of-the-implementation-of-the-construction-products-regulation-pbET0415686/, http://bookshop.europa.eu/en/analysis-of-the-implementation-of-the-construction-products-regulation-pbET0415688/, http://bookshop.europa.eu/en/analysis-of-the-implementation-of-the-construction-products-regulation-pbET0115716/

(3)

COM(2014) 511 z 7.8.2014, wymagane na podstawie art. 67 ust. 1.

(4)

COM(2015) 449 z 16.9.2015, wymagane na podstawie art. 61 ust. 1.

(5)

Wymaganego na podstawie art. 34 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(6)

Dlatego też rozporządzenie w sprawie wyrobów budowlanych znalazło się w wykazie zawartym w programie Komisji na rzecz stopniowego aktualizowania i upraszczania wspólnotowego dorobku prawnego oraz zostało włączone do programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) w 2014 r.

(7)

http://ec.europa.eu/europe2020/index_pl.htm

(8)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady pt. „Strategia na rzecz zrównoważonej konkurencyjności branży budowlanej i jej przedsiębiorstw”, COM(2012) 433 z 31.7.2012.

(9)

Wymienionych w wykazie w załączniku I do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(10)

Zdefiniowanych w art. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(11)

Rezolucja Rady z dnia 7 maja 1985 r., Dz.U. C 136 z 4.8.1985.

(12)

Dz.U. L 218 z 13.8.2008, s. 82.

(13)

Konferencja, która odbyła się w czerwcu 2012 r., filmik opublikowany w 2014 r. oraz broszura wydana w 2015 r. („Oznakowanie CE wyrobów budowlanych krok po kroku”, http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents?tags=ce-guide).

(14)

System NANDO dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbody&dir_id=33

(15)

Zgodnie z art. 4 ust. 1 zakres takich wymagań obejmuje wyroby objęte normami zharmonizowanymi i wyroby, dla których wydano europejskie oceny techniczne.

(16)

Wskutek przyjęcia rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 157/2014 z dnia 30 października 2013 r. w sprawie warunków udostępniania deklaracji właściwości użytkowych wyrobów budowlanych na stronie internetowej producenci mogą udostępniać deklarację właściwości użytkowych drogą elektroniczną. Istnieją dowody potwierdzające, że podejście to jest stosowane i pozytywnie oceniane przez branżę.

(17)

Por. art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(18)

Znaki (lub, mówiąc bardziej ogólnie, procedury wprowadzające wymagania ex ante dla producentów) z konotacją krajową.

(19)

Obszar podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych, określonych w załączniku I do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(20)

http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?td=ALL&language=en&jur=C,T,F&num=c-100/13 %23

(21)

Np. w pkt 62 wyroku w sprawie C-100/13.

(22)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 768/2008/WE z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących wprowadzania produktów do obrotu, uchylająca decyzję Rady 93/465/EWG, Dz.U. L 218 z 13.8.2008, s. 82.

(23)

Por. art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 6 i art. 17 ust. 5.

(24)

Dostęp do norm zharmonizowanych jest istotną kwestią, jak zauważył rzecznik generalny przy Trybunale Sprawiedliwości w swojej opinii (w szczególności w pkt 51) przedstawionej w dniu 28 stycznia 2016 r. w sprawie C-613/14. W opinii tej podkreślono również znaczenie norm jako elementu unijnego mechanizmu harmonizacji. Ponadto Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich zamknęła niedawno dochodzenie dotyczące tego zagadnienia (Q2/2013/EIS), wydając sprawozdanie z dnia 11 grudnia 2015 r.

(25)

Zob. art. 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(26)

Zob. przypis 16.

(27)

W szczególności w odniesieniu do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

(28)

Ponieważ zmiany w istniejących normach należy wprowadzać z zastosowaniem skróconej procedury udzielania mandatów normalizacyjnych.

(29)

Decyzja Komisji z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia i podpisania wspólnej inicjatywy dotyczącej normalizacji, C(2016) 3211.

(30)

Por. art. 19 ust. 1, w którym określa się zakres tych działań.

(31)

Por. art. 20.

(32)

Por. art. 19 ust. 2 i 3 oraz załącznik II do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych; por. również art. 21.

(33)

Por. art. 29 i 30 oraz tabela 2 w załączniku IV do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych; wytyczne przyjęte przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 4 również zostały należycie przekazane państwom członkowskim. Do maja 2016 r. wyznaczono 50 JOT w 25 państwach, w tym w trzech państwach EFTA. Sześć państw członkowskich nie wyznaczyło JOT.

(34)

Por. art. 66 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(35)

Odniesienie do pierwszego przekształconego europejskiego dokumentu oceny tego rodzaju zostało opublikowane w Dz.U. w maju 2016 r.

(36)

Por. art. 66 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(37)

Dz.U. L 289 z 31.10.2013, s. 42–43; akt ten opiera się na art. 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(38)

Por. art. 24 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(39)

Do maja 2016 r. w Dz.U. opublikowano odniesienia do 40 europejskich dokumentów oceny.

(40)

EOTA nie zgłosiła również dotychczas Komisji żadnych opóźnień w opracowywaniu europejskich dokumentów oceny, co jest wymagane zgodnie z pkt 6 w załączniku II do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(41)

Przepisy proceduralne określone w załączniku II do rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych można ulepszyć za pomocą aktu delegowanego (por. art. 19 ust. 3 oraz art. 60 lit. d)).

(42)

Organy te wykonują zadania strony trzeciej w zakresie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobów budowlanych. Do maja 2016 r. notyfikowano 623 jednostki.

(43)

Wymagania dotyczące jednostek notyfikowanych są określone w art. 43 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(44)

Por. art. 40 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(45)

Por. art. 43 ust. 11 i art. 55 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(46)

Dz.U. L 157 z 27.5.2014, s. 76–79.

(47)

W rozporządzeniu w sprawie wyrobów budowlanych, zwłaszcza w jego nowym załączniku V, skupiono się na certyfikowaniu stałości właściwości użytkowych w odróżnieniu do certyfikacji wyrobów.

(48)

Por. w szczególności art. 43, 45 i 46, art. 52 ust. 2 i art. 55 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(49)

Z decyzji nr 768/2008/WE.

(50)

Por. w szczególności art. 44, art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 53 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych.

(51)

Art. 5.

(52)

Art. 36–38, przy czym art. 37 dotyczy konkretnie mikroprzedsiębiorstw.

(53)

Art. 36.

(54)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, Dz.U. L 218 z 13.8.2008, s. 30.

(55)

W dniu 13 lutego 2013 r. Komisja przyjęła pakiet wniosków w celu poprawy bezpieczeństwa produktów konsumpcyjnych i nadzoru rynku w odniesieniu do produktów przemysłowych (COM(2013) 75; COM(2013) 78; COM(2013) 76). Pakiet ten obecnie oczekuje na przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę.

(56)

Ogólny system wsparcia informacyjnego i komunikacyjnego do celów nadzoru rynku.

(57)

Komisja nie została dotychczas poinformowana o żadnych formalnych procedurach wszczętych przez państwa członkowskie na podstawie tych artykułów; zgodnie z art. 56 ust. 2 przekazanie takich informacji byłoby wymagane na samym początku realizacji takich procedur.

(58)

Np. kontrola sprawności przepisów dotyczących sektora budowlanego, badanie wpływu rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych na gospodarkę, sprawozdanie dotyczące finansowania EOTA, inicjatywy dotyczące nadzoru rynku oraz jednolitego portalu cyfrowego, o których mowa powyżej.